GB.274/3 - Consejo de Administración

La OIT es una agencia especializada de lasNaciones Unidas

GB.274/3 274.^a reunión Ginebra, marzo de 1999

TERCER PUNTO DEL ORDEN DEL DIA

Fecha, lugar y orden del día de la 89.ª reunión (2001)
de la Conferencia Internacional del Trabajo

Indice

Fecha

Lugar

Orden del día

Nuevas disposiciones relativas a la discriminación en el empleo y la ocupación
Las inversiones y el empleo
El empleo de los jóvenes
Promoción de las cooperativas
Nuevas tendencias en la prevención y solución de conflictos laborales
a) Registro y notificación de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales;
b) Posible revisión de la lista de enfermedades profesionales, cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121)

La utilización de sustancias peligrosas -- Revisión del Convenio sobre la cerusa (pintura), 1921 (núm. 13), y del Convenio sobre el benceno, 1971 (núm. 136)
Seguridad social: temas, retos y perspectivas
El empleo de la mujer

Fecha

1. De conformidad con las disposiciones adoptadas por el Consejo de Administración en su 254.ª reunión (noviembre de 1992)⁽¹⁾ , se propone que la 89.ª reunión (2001) de la Conferencia Internacional del Trabajo se inaugure el martes 5 de junio de 2001.

Lugar

2. Se propone que la reunión se celebre en Ginebra.

Orden del día

3. La Conferencia tendrá ante sí los siguientes puntos inscritos de oficio:

Informe del Presidente del Consejo de Administración y Memoria del Director General.
Propuestas de Programa y Presupuesto para 2002-2003 y otras cuestiones financieras.
Informaciones y memorias sobre la aplicación de convenios y recomendaciones.

4. El orden del día de la 88.ª reunión (2000) de la Conferencia, establecido por el Consejo de Administración en su 271.ª reunión (marzo de 1998), comprende los cuatro puntos siguientes:

Revisión del Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103) y de la Recomendación sobre la protección de la maternidad, 1952 (núm. 95) (segunda discusión).
Formación y desarrollo de los recursos humanos: orientación y formación profesionales (discusión general).
Seguridad y salud en la agricultura (primera discusión).
Retirada de los Convenios núms. 31, 46, 51, 61 y 66.

5. Las propuestas de Programa y Presupuesto para el bienio 2000-2001, a efectos presupuestarios y sin que ello prejuzgue la decisión del Consejo de Administración, prevén que puedan inscribirse en el orden del día de la reunión del año 2001 de la Conferencia, un total de tres puntos técnicos. Como en el año 2001 tiene que celebrarse una segunda discusión sobre seguridad y salud en la agricultura, en la presente reunión el Consejo de Administración sólo tendrá que escoger dos puntos técnicos para completar el orden del día de la 89.ª reunión (2001) de la Conferencia.

6. En su 273.ª reunión (noviembre de 1998), el Consejo de Administración procedió al examen de un repertorio de propuestas con vistas a la primera discusión para la fijación del orden del día de la reunión correspondiente al año 2001 de la Conferencia⁽²⁾ . El Consejo seleccionó una lista de puntos para una discusión más detallada en la presente reunión, y decidió solicitar informes sobre la legislación y la práctica o unas propuestas más detalladas sobre nueve cuestiones:

Nuevas disposiciones relativas a la discriminación en el empleo y la ocupación (elaboración de normas).
Las inversiones y el empleo (discusión general).
El empleo de los jóvenes (discusión general).
Promoción de las cooperativas (elaboración de normas).
Nuevas tendencias en la prevención y solución de los conflictos laborales (discusión general).
a) Registro y notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales (elaboración de normas);
b) Posible revisión de la lista de enfermedades profesionales, cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121) (elaboración de normas).

Sustancias y productos peligrosos: revisión de los Convenios núms. 13 y 136 (elaboración de normas).
Seguridad social: temas, retos y perspectivas (discusión general).
Empleo de la mujer (discusión general).

7. Como se recordará, los puntos 2, 3, 4, 5, 6, a) y b) y 8 fueron objeto de anteriores propuestas, que se presentaron al Consejo de Administración en su 271.ª reunión (marzo de 1998)⁽³⁾ . Estas aportaciones han sido puestas al día, y con estas modificaciones se incluyen en el presente documento.

8. De acuerdo con varias preguntas que se plantearon en las discusiones del Consejo de Administración, la lista de puntos anteriormente mencionada no predetermina el tipo de acción que pueda adoptarse sobre ellos en la reunión del 2001 de la Conferencia. Sin embargo, como ya se ha indicado, los puntos 1, 4, 6, a) y b) y 7 se presentan con vistas a la elaboración de normas, y los puntos 2, 3, 5, 8 y 9 se presentan para discusión general.

9. Nuevas investigaciones. Durante el examen del repertorio en la 273.ª reunión (noviembre de 1998), algunos miembros del Consejo de Administración expresaron el deseo de que la Oficina acelerase su labor de investigación en relación con algunos de los temas del repertorio de propuestas, en particular en relación con la aportación de la OIT a las operaciones de consolidación de la paz, el sector no estructurado, las condiciones de trabajo y de empleo de los trabajadores de edad y una mejor colaboración y coordinación con las organizaciones de las Naciones Unidas en el ámbito de la vida laboral. Cabe recordar que la Oficina ha sido requerida a inscribir en el orden del día de la Conferencia la posible adopción de instrumentos internacionales para la protección de los trabajadores en las situaciones identificadas por la Comisión del Trabajo en Subcontratación no más tarde de cuatro años a partir de 1998, es decir en la reunión del año 2002 de la Conferencia Internacional del Trabajo⁽⁴⁾ . Además, en relación con la prevención del acoso sexual en el lugar de trabajo, la Oficina seguirá estudiando esta cuestión, incluida la posibilidad de tener en cuenta otras formas de acoso, como se propuso durante las discusiones de la reunión de noviembre del Consejo de Administración. Si el Consejo de Administración así lo desea, la Oficina presentará unas propuestas más detalladas sobre estos temas en noviembre de 1999.

10. Clasificación de los puntos propuestos para su inscripción en el orden del día de la Conferencia. La presentación de los puntos propuestos para su inscripción en el orden del día de la Conferencia se basa en la clasificación de las normas internacionales del trabajo, tal como han sido aprobadas por el Consejo de Administración. Durante las discusiones sobre el repertorio de propuestas, algunos miembros del Consejo de Administración propusieron clasificar temáticamente las propuestas, reflejando así los objetivos estratégicos que subyacen en las propuestas de Programa y Presupuesto para 2000-2001. Si el Consejo de Administración así lo desea, el repertorio de propuestas para el orden del día de la Conferencia que ha de ser examinado por el Consejo de Administración en su 276.ª reunión (noviembre de 1999) podría reestructurarse en consecuencia.

11. Modificación del calendario de las decisiones con vistas a inscribir puntos para discusión general en el orden del día de la Conferencia. En su 273.ª reunión (noviembre de 1998) se planteó en el Consejo de Administración la cuestión de si los puntos para discusión general podrían inscribirse en el orden del día de la Conferencia de manera más próxima en el tiempo a la celebración real de la discusión, con vistas a permitir una selección más actual de los temas. De conformidad con el artículo 11ter del Reglamento de la Conferencia, uno de los requisitos del procedimiento de preparación de cuestiones para que sean incluidas entre los puntos del orden del día para discusión general es que la Oficina elabore un informe sobre la cuestión que ha de pasar a discusión general, con tiempo suficiente para que llegue a poder de los gobiernos por lo menos dos meses antes de la apertura de la reunión de la Conferencia en que haya de discutirse la cuestión. En relación con los puntos para elaboración de normas, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 39 del Reglamento, el oportuno informe sobre la legislación y la práctica y el cuestionario han de llegar a los Estados Miembros por lo menos 18 meses antes de la apertura de la reunión de la Conferencia en que ha de discutirse la cuestión. En este último caso, la Oficina tiene que disponer también de tiempo suficiente para preparar el informe completo sobre la legislación y la práctica y el cuestionario. Actualmente, las decisiones para inscribir en el orden del día estos dos tipos de puntos (destinados a la elaboración de normas o a la discusión general) se adoptan en las reuniones de marzo del Consejo de Administración, es decir, 26 meses antes de la discusión en la Conferencia. Por lo tanto, no hay obstáculos de procedimiento que impidan adoptar decisiones con vistas a inscribir puntos para la discusión general en el orden del día de la Conferencia con más proximidad en el tiempo a la celebración de la discusión real. Dicho esto, cualquier reconsideración de los procedimientos actuales plantea otras muchas cuestiones -- muy complejas -- que suponen consideraciones políticas, jurídicas y logísticas. Una de estas cuestiones se relaciona con las consecuencias que de ello pudiesen derivarse para la inscripción en el orden del día de la Conferencia de un punto para discusión preliminar sobre un posible tema destinado a la elaboración de normas. Otra cuestión es si, y en qué medida, la modificación del calendario restringiría la selección de posibles puntos por parte del Consejo de Administración. Cabe recordar que en su 276.ª reunión (noviembre de 1999), el Consejo de Administración examinará la cuestión de cómo facultar a la Conferencia para integrar efectivamente las decisiones de revisión de los convenios que se deriven, entre otras cosas, de la labor del Grupo de Trabajo sobre Política de Revisión de Normas. En este contexto, se invita al Consejo de Administración a volver sobre esta cuestión más adelante.

* * *

1. Nuevas disposiciones relativas a la discriminación
en el empleo y la ocupación

Resumen

En su Estudio especial de 1996 sobre el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), la Comisión de Expertos comprobó que cierto número de criterios por los cuales se prohíbe la discriminación en otras normas de la OIT o en otras normas internacionales, y sobre todo en la legislación nacional, no se contemplan en este Convenio. Como el Convenio núm. 111 constituye el principal instrumento de la OIT contra la discriminación, la Comisión de Expertos recomendó que el Consejo de Administración considerase la adopción de un protocolo, que no revisaría el Convenio como tal, pero que permitiría a los países ratificantes aceptar formalmente unos criterios adicionales por los que se prohíbe la discriminación. Esto consolidaría la protección de la OIT contra la discriminación, y pondría a la OIT en más estrecha armonía con los instrumentos recientemente adoptados por otras organizaciones sobre los derechos humanos y con la evolución de la práctica nacional.

Introducción

12. En su Estudio especial realizado en 1996 respecto del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones recomendaba que se considerase la adopción de un protocolo al Convenio, que ofreciese criterios adicionales de prohibición de la discriminación en virtud del Convenio, teniendo en cuenta los cambios que se han producido en este terreno y que se han reflejado en la legislación nacional, e incorporando otros motivos de discriminación prohibidos que ya están previstos en otros convenios de la OIT⁽⁵⁾ .

13. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones no propuso que se revisara el Convenio, sino que más bien sugirió que se añadiera un protocolo que pudiese ser ratificado como complemento al Convenio, bien por los países que ya lo hubieran ratificado o bien en el momento de la ratificación del Convenio. Así, el Convenio núm. 111, uno de los convenios fundamentales de la OIT, permanecería inalterado. Parece ser que en general se está de acuerdo en que el enfoque de consolidar y ampliar los criterios en virtud de los cuales debería prohibirse la discriminación en el empleo y la ocupación debería preferirse si hubiera que tratar esta cuestión.

Situación de la legislación y la práctica nacionales

14. El Convenio núm. 111 exige a los Estados que lo ratifiquen que adopten medidas contra la discriminación en el empleo y la ocupación basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social. No obstante, la Comisión consideró que existían suficientes indicios, ya fuera en las legislaciones nacionales sobre discriminación, ya en otros convenios de la OIT, que justificaban la adopción de un protocolo que permitiera a los Estados asumir obligaciones adicionales respecto de alguno o de todos los criterios que a continuación se enumeran (por orden alfabético): afiliación sindical, condición matrimonial, edad, estado de salud, idioma, inclinaciones sexuales, invalidez, nacionalidad, posición económica y responsabilidades familiares. A continuación se indica cómo se tratan estos criterios en la legislación y la práctica nacionales.

Edad

15. La edad es un criterio que se menciona con mucha frecuencia en las legislaciones nacionales recientes. Por ejemplo, se menciona en Nueva Zelandia en el artículo 21 de la ley sobre derechos humanos, del 1.º de febrero de 1994; en Croacia, se contempla en el artículo 2 de la ley sobre el trabajo de 1995; el artículo 23, 3) de la nueva Constitución de la República del Ecuador adoptada el 5 de junio de 1998 establece la igualdad de derechos y oportunidades, así como las libertades reconocidas a todos los individuos sin discriminación, especialmente en base a su edad; este criterio se contempla también en el artículo 5 del Código de Trabajo de Níger de junio de 1996, en el artículo 26 de la ley orgánica sobre el trabajo, de 1997, de Venezuela, en el artículo 4 del Código de Trabajo de Côte d'Ivoire y en el artículo 246 del Código de Trabajo del Chad. En Francia, en virtud del artículo L.12214-11 del Código de Trabajo, son nulas y sin efecto alguno las disposiciones de los convenios o los acuerdos colectivos de trabajo y las cláusulas de los contratos de trabajo que estipulen la ruptura de pleno derecho del contrato de trabajo cuando el asalariado haya llegado a una determinada edad o tenga derecho a cobrar pensión de jubilación. Parecida situación es la que existe en los Estados Unidos en virtud de las decisiones de los tribunales, más tarde codificadas en forma de ley. Australia, según las memorias del Gobierno en relación con la aplicación del Convenio núm. 111, estudia actualmente la posibilidad de prevenir toda discriminación basada en la edad.

Estado de salud

16. El estado de salud no debería constituir motivo aceptable de denegación de empleo o de despido, a menos que haya una relación muy estrecha entre el estado de salud presente en el trabajador y las exigencias profesionales normales requeridas para el ejercicio de un determinado empleo. Según los países, se han adoptado a ese respecto diversas medidas:

a) En lo que respecta al estado de salud en general, en Francia, el artículo L.1216 del Código de Trabajo establece la índole de la información que puede solicitarse a los candidatos a un empleo y a los propios trabajadores, y que estará sujeta a dos condiciones: por un lado, esta información debe recabarse únicamente con la finalidad de saber si la persona tiene la capacidad necesaria para ocupar el empleo propuesto y evaluar sus aptitudes profesionales, y por otro, esta información debe tener un vínculo directo y necesario con el empleo propuesto o con la evaluación de las aptitudes profesionales. El artículo L.122-45 del Código de Trabajo tiene por objeto ampliar el alcance de la protección que depara este artículo a todas las personas que puedan ser excluidas de un procedimiento de contratación con motivo de su estado de salud, a menos que el médico del trabajo haya certificado su ineptitud, de conformidad con la ley. En Finlandia, al igual que en otras legislaciones nacionales, la reforma del Código Penal tiende a tipificar como acto delictivo justiciable la discriminación por parte de un empleador de un candidato a un empleo o de un trabajador con motivo de su estado de salud. El artículo 23, 3) de la nueva Constitución del Ecuador, adoptada el 5 de junio de 1998, establece la igualdad de derechos y oportunidades, así como las libertades reconocidas a todos los individuos, refiriéndose expresamente a la discriminación en base al estado de salud.

b) Uno de los problemas actuales relacionados con el estado de salud es la discriminación de que pueden ser objeto los trabajadores seropositivos, es decir, infectados por el virus de la inmunosuficiencia humana (VIH), o que tienen el síndrome de la inmunodeficiencia adquirida (SIDA). Los países que han reglamentado esta cuestión estiman que la definición de las discriminaciones ilícitas derivadas de la condición de la persona infectada por el VIH debería ser lo más amplia posible y de carácter universal. En una definición de esta índole deberían estar comprendidas las discriminaciones que se ejercen contra las personas que están infectadas por el VIH (ya presenten o no los síntomas diacríticos) y las discriminaciones que se fundan en la mera sospecha de que una persona podría estar infectada por el VIH por pertenecer a su pertenencia a un grupo que supuestamente presenta riesgos de contaminación o por las relaciones que mantiene con una persona infectada por el VIH. En el Canadá, la categoría de las personas que están infectadas por el VIH está comprendida en el campo de aplicación de la prohibición de ejercer discriminaciones fundadas en una discapacidad. En Costa Rica, una ley general se promulgó en mayo de 1998 sobre el VIH-SIDA, cuyo artículo 4 estipula que todo portador del VIH-SIDA tiene derecho a la no interferencia en sus actividades... en materia de trabajo, profesión, educación..., y cuyo artículo 10 prohíbe toda discriminación en materia de trabajo contra todo trabajador infectado por el VIH-SIDA. En Francia, el Código de Trabajo protege también a los trabajadores infectados por el VIH de las discriminaciones de que puedan ser objeto en el trabajo. En los casos en que no se conozca la situación de un trabajador respecto al VIH, y cuando el mismo se niegue a someterse a una prueba de detección, algunas legislaciones nacionales establecen que el empleador no puede obligar al trabajador a hacerlo. La Recomendación núm. R (89) 14 del Comité de Ministros del Consejo de Europa sobre las consecuencias éticas de la infección del VIH en los ámbitos sanitario y social, pide a los Estados miembros que adopten medidas con vistas a proteger a los trabajadores de toda discriminación fundada en este motivo. En el Canadá, se aplica una política de no discriminación en el caso de los empleados de la función pública.

Discapacidad

17. Muchos países han adoptado medidas encaminadas a proteger a las personas con discapacidad y a promover la igualdad de oportunidades entre estos últimos y los demás trabajadores. El Código de Trabajo del Gabón, que entró en vigor en enero de 1995, contiene por ejemplo en su capítulo 5 toda una serie de disposiciones sobre la protección de los trabajadores discapacitados. En determinadas legislaciones nacionales se contemplan medidas específicas de protección de los derechos de los trabajadores discapacitados. En Nueva Zelandia, se adoptan medidas para la protección del empleo de las personas discapacitadas en la ley sobre las personas discapacitadas de 1960 y de 1975. En Polonia, cabe citar la ley de 9 de mayo de 1991 sobre el empleo y la readaptación profesional de los discapacitados. Varios países prevén una legislación que prohíbe hacer discriminación en materia de empleo y de profesión en razón de la discapacidad, entre ellos Ecuador, España, Kuwait, Níger y Suecia.

Inclinaciones sexuales

18. Se observa que los Estados Miembros se dotan cada vez más de disposiciones legislativas que protegen específicamente a los trabajadores susceptibles de ser discriminados por sus inclinaciones sexuales. Algunos países y Estados se han dotado de constituciones que prohíben explícitamente la discriminación fundada en las inclinaciones sexuales. Este tipo de prohibiciones se pueden observar en la Constitución provisional de Sudáfrica, en la Constitución de Alemania, así como en las leyes fundamentales de los Länder de Brandeburgo y Turingia. El artículo 23, 3), de la nueva Constitución del Ecuador, adoptada el 5 de junio de 1998 establece la igualdad de derechos y oportunidades así como las libertades reconocidas a todos los individuos, sin discriminación, contemplando concretamente el caso de las inclinaciones sexuales. Este tipo de legislación, por el que se prohíbe explícitamente la discriminación fundada en las inclinaciones sexuales, existe en Dinamarca, Francia y Nueva Zelandia. En los Países Bajos, la ley refuerza las sanciones penales por las que se castigan, en especial, los actos públicos de aversión o de discriminación motivados por las inclinaciones sexuales. En Australia, la ley sobre el trabajo cita expresamente la necesidad de prevenir y eliminar toda discriminación fundada en las inclinaciones sexuales.

Otras normas y su ámbito de aplicación

19. La Comisión de Expertos también dedicó una atención considerable en su Estudio especial a los criterios adicionales de discriminación recogidos en otras normas de la OIT. Aun cuando el Convenio núm. 111 es el principal instrumento de la OIT en materia de prevención de la discriminación, no abarca muchas de las áreas en que las normas de la OIT ofrecen la mayor (y a menudo, la única) protección en la legislación internacional. Esto comprende la edad⁽⁶⁾ , nacionalidad⁽⁷⁾ , afiliación sindical⁽⁸⁾ , discapacidad⁽⁹⁾ y responsabilidades familiares⁽¹⁰⁾ . La adopción de un protocolo apropiado permitiría consolidar la protección y añadiría coherencia a los esfuerzos de asesoramiento y control de la OIT en este tema. Este puede ser un punto especialmente importante en lo que respecta a la labor de la OIT de revisar su cuerpo de normas y hacerlas más coherentes.

20. Por ejemplo, el Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158), adoptado después del Convenio núm. 11, prohíbe la terminación de la relación de trabajo por iniciativa del empleador por razón, entre otras cosas, de raza, color, sexo, estado civil, responsabilidades familiares, embarazo, religión, opiniones políticas, ascendencia nacional, origen social o ausencia del trabajo durante la licencia de maternidad. El Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (núm. 156) aboga por que la personas con responsabilidades familiares sean protegidas de la discriminación, tal como se define en el Convenio núm. 111.

21. Finalmente, las normas sobre derechos humanos adoptadas por otras organizaciones internacionales desde la adopción del Convenio núm. 111 de 1958, han ampliado la protección en materia de discriminación que ofrece la legislación internacional, sin que todos estos criterios se contemplen en los convenios más importantes de la OIT sobre este tema⁽¹¹⁾ . La Comisión de Expertos consideraba que, «con el objetivo de guardar coherencia con la legislación internacional sobre derechos humanos, sería conveniente tomarla en cuenta al efectuar el examen del Convenio núm. 111». La Comisión se refiere al respecto al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptados ambos en 1966, actualmente ampliamente ratificados y que contienen ambos el siguiente párrafo:

Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

A nivel regional, la Comisión de Expertos advierte también que la Convención Europea de Derechos Humanos, adoptada en 1950, prohíbe en su artículo 14 toda discriminación basada en «el sexo, la raza, la religión, la opinión política o toda otra opinión, el origen nacional social, la asociación con una minoría nacional, la posición económica, el nacimiento o cualquiera otra condición social»⁽¹²⁾ .

Conclusiones

22. Por lo tanto, se invita al Consejo de Administración a que considere de nuevo la propuesta de la Comisión de Expertos, en el sentido de examinar un protocolo al Convenio núm. 111 sobre posibles criterios adicionales de discriminación. La Comisión recomendó que el Consejo de Administración y la Conferencia considerasen dos soluciones alternativas a este respecto. La primera sería la de permitir a los Estados ratificar el protocolo y escoger cuál o cuáles de los criterios adicionales enumerados en él estarían dispuestos a aceptar como obligaciones adicionales en virtud del Convenio (véase la lista indicativa antes mencionada). La segunda posibilidad sería la de adoptar unos criterios considerados «fundamentales», que tendrían que ser aceptados al ratificar el protocolo, y permitir a los Estados Miembros decidir si aceptan o no los demás criterios enumerados, solución que ha sido preferida por la mayor parte de los que se han referido a ella en las consultas anteriores. La Comisión considera que esto debería hacerse sin modificar el actual instrumento, sino simplemente por medio de la adopción de un protocolo que podría ser ratificado voluntariamente.

23. Asimismo, la Comisión de Expertos señaló que ya existe una disposición en el Convenio núm. 111 que permite a los gobiernos asumir obligaciones en relación con criterios distintos de los que se detallan en el Convenio. El apartado b) del párrafo 1 del artículo 1 establece que puede modificarse la definición de discriminación a fin de incluir cualquier otra distinción, exclusión o preferencia que pueda ser especificada por el gobierno del país ratificante previa consulta con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores. Aunque algunos hubieran preferido en la discusión anterior que se siguiese este camino, la Comisión de Expertos sugirió que el protocolo era una forma mejor de permitir a los Estados que ampliasen los criterios que abarca el Convenio. Asimismo, cabe destacar que las sugerencias realizadas por la Comisión de Expertos a los gobiernos, en el sentido de que recurran al apartado b) del párrafo 1 del artículo 1 todavía no han recibido respuesta positiva.

24. Es de suponer que este protocolo presentaría varias diferencias importantes respecto del apartado b) del párrafo 1 del artículo 1. Debe señalarse que el texto del Convenio no ofrece una indicación clara en cuanto a la manera en que debería tomarse tal decisión o comunicarse a la Comisión de Expertos, a diferencia de lo que ocurre con un protocolo, que está claramente abierto a una ratificación explícita. Una vez adoptado, un protocolo tendría que someterse a las autoridades competentes de todos los Estados Miembros, del mismo modo que ocurre con los convenios y recomendaciones y, por lo tanto, los gobiernos habrían de examinarlo formalmente. Los gobiernos que han ratificado el Convenio no tienen obligación de emprender ninguna consulta formal sobre los criterios de discriminación en virtud del Convenio núm. 111, y de hecho no parece que estén llevando a cabo consultas a este respecto.

25. La ratificación del protocolo supondría una obligación internacional además de un compromiso público respecto de los criterios especificados por el gobierno que lo ratifique, facilitando un punto de convergencia para la acción relativa a la prevención de la discriminación en el empleo y la ocupación. Según el sistema jurídico nacional de que se tratara, incorporaría los criterios seleccionados a la legislación nacional y a los compromisos internacionales de un modo que no se lograría con una declaración voluntaria en virtud del artículo 1 del Convenio. Por último, no existe contradicción entre el enfoque de la ratificación de un protocolo adicional y el de formular declaraciones adicionales en virtud del artículo 1 del Convenio; serían compatibles y podrían complementarse si los gobiernos comenzaran a utilizar el procedimiento de declaración previsto en el Convenio.

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2. Las inversiones y el empleo

Resumen

La mundialización ha fortalecido la importancia de las inversiones privadas a nivel nacional. Globalmente, la inversión extranjera directa (IED), que las empresas realizan sólo en un número limitado de países, ha reemplazado ampliamente las inversiones públicas, del tipo de la ayuda al desarrollo. Su cuota en la cartera de inversiones ha ido en aumento. Esas tendencias tienen considerables repercusiones en el nivel y estructura del crecimiento económico, del empleo y de la distribución de los ingresos.

Como quedó perfectamente claro en las conclusiones del informe que se presentó a la Conferencia Internacional del Trabajo en 1996 sobre «políticas de empleo en una economía mundializada», las inversiones constituyen un elemento fundamental en el proceso de generación de empleo y de crecimiento del producto. Desde entonces, no ha hecho más que aumentar la preocupación sobre cómo los mercados de trabajo (que siguen siendo locales) quedan afectados por los mercados de capitales, que son cada vez más mundiales.

Los gobiernos, los sindicatos y las organizaciones de empleadores disponen de varios medios para fomentar las inversiones en general, especialmente las que tienen efectos positivos en el empleo, aunque la función del Estado como inversor y suministrador de finanzas para inversiones ha disminuido de manera radical. Los cambios en la composición, ubicación y fuentes de financiación para las inversiones han afectado la selección de los medios disponibles para influir en las decisiones de inversión, que ahora se adoptan primariamente en las empresas.

La discusión sobre las inversiones y el empleo tiene su origen en la cuestión subyacente de cómo pueden mejorar los empleos en cantidad y calidad a partir de la inversión en el contexto cambiante de la adopción de decisiones, especialmente en los sectores en que son más necesarios: los países menos desarrollados, las regiones menos desarrolladas de cada país y las empresas más pequeñas.

La función del Estado como inversor y aportador de inversiones

Ambitos de preocupación

26. Se está produciendo una tendencia mundial de transferencia de la propiedad del Estado a la propiedad privada y del monopolio a la libre competencia. En casi todas las partes del mundo se ha producido una privatización a gran escala de las propiedades del Estado. Por consiguiente, la función del Estado como propietario de instalaciones de producción ha ido a la baja y su función como inversor ha evolucionado.

27. Hasta mediados del decenio de 1980, la inversión pública y privada tendían a evolucionar conjuntamente. Desde entonces, ha ido en aumento el nivel de las inversiones privadas. A medida que las industrias han sido transferidas al sector privado, la desreglamentación y la estabilización económica han ido aumentando las oportunidades de crecimiento, y nuevos sectores como los relacionados con la infraestructura se han abierto a las inversiones privadas.

28. La función inversora del Estado se centra cada vez más en los servicios sociales y especialmente en los recursos humanos. El desarrollo de los recursos humanos brinda excelentes oportunidades de inversión, en el sentido de su contribución a un crecimiento económico sostenible. Existe una asociación muy estrecha, por ejemplo, entre la matrícula escolar y las tasas medias de crecimiento. Una población que haya recibido educación resulta fundamental tanto para el crecimiento a largo plazo como para el empleo. A pesar de ello, la educación y la formación están entre los principales objetivos de los recortes del gasto público en muchos países desarrollados.

29. La función del Estado ha pasado de ser la de un inversor a la de un promotor de inversiones privadas: aun cuando las empresas privadas suministren una red de telecomunicaciones y otros servicios, el Gobierno tiene que desempeñar una función de promoción y desarrollo que facilite y garantice el aflujo de fondos de inversión hacia este sector. Esta función se compone de actividades de investigación y desarrollo, de redes piloto, de una política de adquisiciones, de infraestructuras básicas, etc. Las telecomunicaciones constituyen un buen ejemplo de las industrias de base que se requieren en una moderna empresa en redes y, al mismo tiempo, constituyen una actividad que necesita a su vez una infraestructura desarrollada que parta de la conectividad física bruta. Una empresa en red constituye la unidad real de actividad empresarial, formada por varias empresas (o segmentos de empresas) y por consultores y trabajadores temporeros vinculados a proyectos específicos. Los agentes del proyecto empresarial forman -- para cada proyecto -- una empresa que se define por la tarea que tiene asignada y por la eficacia con que la lleva a cabo, no por sus vinculaciones jurídicas.

30. Los Estados asignan también fondos públicos a sus inversiones en el sector privado, tanto en el marco nacional como en el internacional. Esta forma de financiación suele implicar algún tipo de condicionalidad, por ejemplo en forma de programas de ajuste.

31. A nivel nacional, varios incentivos a la inversión están vinculados con la expansión del empleo: suelen concederse subvenciones o créditos de cierto volumen a las inversiones empresariales que se comprometan a incrementar el empleo neto, generando un cierto promedio de empleos a tiempo completo a lo largo de un año fiscal determinado. Aunque el resultado positivo es perfectamente visible a corto plazo -- nuevos empleos -- este tipo de incentivos ha sido puesto en tela de juicio, porque sólo va bien si la empresa no puede conseguir por otro camino las inversiones que sean realmente susceptibles de aumentar su eficacia.

32. Se ha ido reconociendo cada vez más la capacidad de competencia y supervivencia de las pequeñas y medianas empresas, que suele estar muy influida por la calidad de las redes interempresariales y de las redes que existen entre las empresas y las instituciones en las que están situadas. Por lo tanto, se presta una gran atención política a las necesidades de los grupos de empresas, con preferencia a las de las empresas individuales. Las empresas pueden colaborar en cuestiones como la mejora del producto o la formación, y la iniciativa puede proceder de las propias empresas, de un organismo gubernamental, de una institución local de formación o (como en el caso de la Garment Industry Development Corporation, de Nueva York) de un organismo tripartito. Estos grupos de empresas son por su propia naturaleza de ámbito regional o subregional, y el fomento del desarrollo de un grupo puede redundar en beneficio del desarrollo, la inversión y el empleo a nivel local.

33. A nivel internacional, las subvenciones y los créditos forman parte de los programas de ajuste. La selección de los instrumentos para el fomento del crecimiento y del empleo es una consideración importante en el diseño de los programas de ajuste. Los programas de ajuste han incrementado el crecimiento en algunos de los países en que se han aplicado eficazmente, pero en muchas regiones sólo siguen creciendo las cifras de los pobres, y ello aún en países que disponen de unos programas de ajuste muy enérgicos. Se ha criticado a las políticas de ajuste por no tener en cuenta las circunstancias y tradiciones locales: en Africa, estos programas no suelen prestar atención a que la mayor parte de la gente vive en zonas rurales y trabaja por cuenta propia en pequeñas explotaciones agrícolas, por lo que los programas de ajuste que favorecen el comercio del sector rural y prestan especial atención a un crecimiento agrícola de amplia base, son los que ofrecen las oportunidades más inmediatas de reducción de la pobreza y de fomento del crecimiento económico.

Temas de discusión

34. Los temas de discusión podrían ser:

Las distintas funciones gubernamentales, que conviene que se equilibren entre sí, y que comprendan: la creación de un marco macroeconómico adecuado; las inversiones públicas en recursos humanos; el fomento de la inversión privada; la financiación de la inversión privada; las medidas especiales que se imponen en apoyo de las pequeñas y medianas empresas para aumentar las inversiones generadoras de empleo. Para equilibrar estas funciones gubernamentales, ¿debería darse prioridad a las que con más evidencia dan los resultados deseados a largo plazo o al desarrollo de funciones y medios novedosos a título experimental?
En relación con la formulación de orientaciones para el gasto del sector público que facilite las inversiones generadoras de empleo, ¿cuáles son las perspectivas a corto y largo plazo para invertir los recursos públicos de que se dispone; para las aportaciones de los sectores público y privado, al suministro de servicios esenciales o para responder a las demandas de diversos servicios relacionados con las inversiones y el empleo (educación básica, formación, servicios de empleo, etc.)?
En relación con la formulación de orientaciones para la intervención gubernamental en las inversiones privadas, ¿deberían los gobiernos restringir su función a la construcción de infraestructuras o intervenir más directamente en la formación del capital privado? ¿Qué medios de intervención son los más adecuados en el contexto nacional e internacional, teniendo en cuenta la competitividad y otras políticas, así como las diferencias culturales, políticas y de otro tipo que puedan existir entre las regiones y los Estados? ¿Deberían los programas de ajuste concentrarse en el apoyo y el desarrollo de las estructuras existentes o en la creación de alternativas nuevas?

Polarización de las inversiones

Ambitos de interés

35. En casi todas las industrias, la tendencia predominante a nivel mundial se aleja de la producción basada en un alto coeficiente de mano de obra y se dirige a una producción con fuerte concentración de capital.

36. Los avances tecnológicos han hecho posible elaborar soluciones técnicas para diversos tipos de tareas que antes se llevaban a cabo manualmente. El carácter impredecible del contexto económico en el que muchas empresas están actuando las ha hecho más circunspectas en el empleo de trabajadores.

37. Para una empresa, una decisión de empleo es como una decisión de inversión en la que sólo es conveniente contratar a un trabajador cuando el valor actual neto de la decisión de contratación resulta positivo. Una empresa tiene que comparar el costo de invertir en trabajadores con el costo de invertir en máquinas y equipos. Casi siempre, un trabajador resulta más «flexible» que una máquina. La elevación de los costos por unidad laboral contribuye a la erosión de la competitividad.

38. La cuestión fundamental en la discusión sobre los costos laborales ha venido siendo la flexibilidad: las reglamentaciones de seguridad en el empleo afectan a la flexibilidad del mercado de trabajo; en general, tienen por efecto reducir la flexibilidad numérica, pero fomentan la flexibilidad funcional.

39. El grado de seguridad en el empleo que las empresas están dispuestas a brindar depende en parte de la amplitud de sus actuales inversiones en personal. La empresa calcula que brindando seguridad en el empleo aumentará también el rédito obtenido por la empresa a partir de sus inversiones en formación de la fuerza de trabajo y desarrollo de las capacitaciones, tanto específicas como generales. Por consiguiente, los trabajadores poco capacitados son más vulnerables en tiempo de recesión económica de la empresa o de la región.

40. Además de la legislación laboral y de la negociación colectiva, la legislación fiscal influye también en los costos laborales y en el empleo. La presión impositiva que se ejerce sobre el trabajo suele ser más intensa que la que se ejerce sobre el capital. Los impuestos sobre la nómina de empleados y empleadores -- a cuyo cargo corren varias transferencias sociales -- se han situado en el centro mismo de la discusión sobre las relaciones impositivas a la creación de empleo. Los impuestos sobre la nómina aumentan el costo relativo del trabajo, generando con ello un factor disuasivo para que las empresas creen empleos. Además, como los impuestos sobre la nómina no están en relación con los beneficios, cargan a las empresas durante las recesiones cíclicas.

41. Los elevados costos que alcanza el trabajo en los países desarrollados se han citado como argumento para invertir en medidas de ahorro de mano de obra, tecnología con alto coeficiente de capital y externización a países en los que la producción es más barata. La consecuencia de ello ha sido un aumento del desempleo estructural y los costos que a ello se asocian han incrementado la carga fiscal. A su vez, ello ha requerido unas tasas impositivas más elevadas, que han contribuido a disuadir aún más las inversiones y, por consiguiente, la creación de empleos.

42. Las empresas pequeñas y medianas generan una parte importante del empleo, pero absorben una cuota mucho menor de inversiones. Esto es inevitable, habida cuenta de que las industrias de alto coeficiente de capital suelen ser de gran escala. Sin embargo, muchas empresas pequeñas y medianas necesitan un nivel más alto de inversiones para ampliarse, elevar la calidad del producto y ser más competitivas. Con una inversión más grande, gran parte de la ineficacia y de los gastos inútiles que genera el mal funcionamiento de las empresas podrían evitarse, y con mejores equipos se podrían contratar unos trabajadores más capacitados, lo que contribuiría mucho a fomentar una amplia mentalidad de formación en la economía correspondiente. Es evidente que las empresas pequeñas y medianas sufren cierto número de limitaciones a su expansión y a su potencial aumento de rentabilidad, del tipo de problemas de comercialización, compras y alquileres, etc.

43. Las tasas sobre la nómina con cargo al empleador suelen afectar a las pequeñas empresas de manera distinta de a las grandes, y ello por diversas razones: los impuestos sobre la nómina constituyen una proporción mucho mayor del total de los impuestos en el caso de las pequeñas empresas; los costos administrativos son más altos; las empresas más pequeñas tienden a un coeficiente más elevado de mano de obra y a contratar empleados con menos ingresos y capacitaciones; los efectos de ajuste a corto plazo del mercado pueden tener unas repercusiones más intensas en el flujo de caja para las pequeñas empresas, y los impuestos sobre la nómina no se ajustan a los beneficios.

Temas de discusión

44. En esta sección, los temas de discusión podrían ser:

¿Cómo pueden ajustarse la legislación laboral y los convenios colectivos, de modo que las disposiciones reglamentarias brinden una flexibilidad suficiente al mercado de trabajo sin infringir los derechos de los trabajadores ni reducir el empleo?
¿Cómo puede ajustarse la imposición fiscal de manera que la carga de costo disminuya sin erosionar el sistema de protección social? ¿Cuál es el efecto del nivel y tipo de los impuestos (por ejemplo, los impuestos sobre la renta del trabajo, el consumo y la propiedad, así como las contribuciones a la seguridad social) sobre el empleo?
¿Cómo pueden reformarse las disposiciones reglamentarias de modo que promuevan el empleo en las empresas pequeñas y medianas?

Ubicación de las inversiones

Ambitos de preocupación

45. Actualmente, las empresas adoptan sus decisiones de inversión y producción a nivel mundial. Los inversores basan sus decisiones respecto a los capitales en el volumen potencial de ventas, en las posibilidades de materias primas, en la proximidad a los clientes y las demandas de los mismos, en las estructuras de mercado y de costos y en las condiciones que imperan a nivel político y jurídico.

46. La mundialización ofrece a los inversores en los mercados internacionales de capitales una gama más amplia de oportunidades de inversión, unos réditos más elevados por sus ahorros y una mayor diversificación de la cartera de inversiones. Para el conjunto de la economía mundial, la mundialización promueve una asignación más eficaz de los recursos en todo el mundo, lo que trae consigo un mayor crecimiento, inversión y empleo a nivel mundial.

47. Las inversiones -- entre ellas la inversión extranjera directa (IED) que contribuye directamente al empleo -- se distribuyen de manera desigual por regiones y países. Los países y regiones que no pueden participar en la expansión del comercio mundial o atraer cantidades significativas de inversión privada, corren el riesgo de quedar rezagados en la economía mundial. Los países y regiones que tienen mayor riesgo de marginación son precisamente los que tienen más necesidad del comercio, inversión y crecimiento que la mundialización podría aportarles.

48. El conjunto de los países en desarrollo recibió un 37 por ciento del aflujo de IED en 1997, por comparación con el 17 por ciento que recibieron a principios del decenio. Sin embargo, entre los países en desarrollo los aflujos de IED se concentran en un pequeño número de países y regiones. Los principales países receptores son Asia oriental y el Pacífico, América Latina y el Caribe. Por comparación con otras partes del mundo, el volumen general de IED en Africa sigue siendo bajo, y ello constituye una fuente de preocupación. Entre 1991 y 1996, Africa atrajo menos de un 5 por ciento del total de los flujos de IED dirigidos a los países en desarrollo.

49. Las razones de la ausencia de IED son variadas, y las relaciones entre ellas no se entienden plenamente. Además de las razones económicas, hay también razones políticas, que a su vez se relacionan con otras consideraciones económicas. La inestabilidad política y la falta de confianza en los gobiernos suelen considerarse como los culpables más claros. Los inversores pueden pensar que las reformas no están todavía firmemente enraizadas en un país determinado o que las inversiones privadas no son objeto de un compromiso pleno que haga de ello su objetivo del gobierno, por lo que dudan en invertir. Algunos observadores aluden al hecho de que en estos países apenas suele existir un sector privado organizado. Finalmente, para los inversores extranjeros los riesgos resultan relativamente elevados, a tiempo que los beneficios son bastante bajos.

50. Aunque se reconozcan los méritos de la mundialización y de la inversión extranjera directa, el fenómeno de la mundialización no deja de suscitar temores. Se ha dicho que las empresas multinacionales han exportado empleos de los países desarrollados a los países en desarrollo por medio de la inversión extranjera y la producción para la exportación en zonas económicas especiales, así como que a través de la liberalización del comercio los gobiernos han fomentado la sustitución de los productos de fabricación nacional por otros de fabricación extranjera.

51. Las zonas económicas especiales son uno de los muchos incentivos que los gobiernos utilizan para atraer la inversión extranjera directa. Básicamente, una zona económica especial -- que confiere a los exportadores un estatuto de zona franca -- es una medida intermedia muy práctica para los países que no pueden pasar con rapidez a una situación de libre comercio. Las zonas de libre comercio y las zonas francas industriales son unos sectores en que las mercancías extranjeras o nacionales pueden entrar sin necesidad de exhibir facturas oficiales de aduana ni de pagar derechos arancelarios o arbitrios gubernamentales de consumo. Las zonas francas industriales se dedican a fabricar para la exportación, mientras que las zonas de libre comercio operan también con productos importados. Sin embargo, las actitudes en uno y otro caso suelen ser muy distintas. Cuando funcionan bien (como en Asia oriental), estos planes de zonas especiales contribuyen mucho al buen éxito de la exportación de manufacturas. Además, este aumento de las exportaciones conduce no sólo al crecimiento económico sino también a generar el ímpetu económico necesario para la liberalización del comercio. Por otra parte, los operadores de las zonas económicas especiales han sido acusados, entre otras cosas, de violaciones de los derechos humanos.

52. Para la gestión de la mundialización se han ido formando muchas organizaciones regionales, encaminadas todas ellas a garantizar la integración económica. Respecto a la integración regional se pueden distinguir tres tendencias: las zonas de libre comercio evolucionan hasta convertirse en zonas que suponen una mayor integración económica, ya porque sus estructuras son reemplazadas por otras nuevas o porque se añaden elementos nuevos a las ya existentes. Las zonas de integración económica siguen ampliándose por medio de fusiones entre sus estructuras o por admisión de nuevos miembros a las ya existentes. Asimismo, aumentan los acuerdos de cooperación entre los diversos grupos regionales.

Temas de discusión

53. En esta sección, los temas de discusión podrían ser:

¿Cómo pueden asegurarse las condiciones por las cuales, en una economía mundial, un país consiga atraer inversiones sin perjudicar a los demás?
¿Cómo deberían coordinarse y recibir las correspondientes prioridades las políticas y actividades de las organizaciones mundiales (como las organizaciones dependientes de las Naciones Unidas), las organizaciones regionales de integración económica o de libre comercio (como la Unión Europea, la ASEAN, el TLC, la CARICOM, el MERCOSUR, la Asociación del Asia Meridional para la Cooperación Regional, la Comunidad para el Desarrollo de Africa Meridional, etc.) y los gobiernos nacionales para evitar una distribución desigual de la inversión extranjera directa y otros beneficios de la mundialización? ¿Deberían tener algún tipo de objetivos políticos comunes a nivel macroeconómico dirigidos, por ejemplo, a las tasas de interés o a las políticas relativas a los diversos medios de atraer la inversión extranjera directa?
¿Qué tipos de servicios consultivos, de asistencia y de información son los que convienen a la formulación de políticas, a la oportuna simplificación y fortalecimiento de los mecanismos y de los procedimientos administrativos y a la puesta al día de la información sobre las tendencias mundiales del mercado y las políticas y prácticas de otros países?

Financiación de las inversiones

Ambitos de preocupación

54. En la mayor parte de los países en desarrollo, las tasas de ahorro (públicas y privadas) son demasiado bajas para financiar los niveles de inversión que se han fijado como objetivo.

55. El capital privado ha desplazado la financiación oficial al desarrollo como fuente principal de financiación exterior con destino a los países en desarrollo, de modo que en 1997 ascendía ya a un 85 por ciento del total, por comparación con sólo un 41 por ciento en 1990. Entre 1990 y 1997, los reembolsos realizados por los organismos oficiales de ayuda disminuyeron su nivel (que estaba cercano a un 60 por ciento de los flujos de recursos netos a largo plazo con destino a los países en desarrollo) y sufrieron una reducción de un 15 por ciento. Asimismo, se ha producido un descenso en términos absolutos. Este descenso refleja el mejor acceso a los mercados de capitales que ahora tienen muchos países en desarrollo, así como el descenso en la demanda de asistencia oficial para la financiación de las inversiones del sector público, tales como los proyectos en infraestructura.

56. Sin embargo, los flujos privados de inversión extranjera directa se concentran mucho en un margen bastante estrecho de países, sectores y prestatarios: un 75 por ciento de los flujos netos de capital privado va a una docena de países, que comprenden los mayores países en desarrollo. Esto deja a más de 100 países en desarrollo con escaso acceso a la financiación privada. Aun entre los países que reciben capitales privados, el préstamo se limita a un pequeño grupo de países de primera línea, y suele encaminarse hacia las industrias extractivas, la infraestructura y el sector financiero.

57. Esta concentración hace pensar que los bancos multilaterales de desarrollo deberían desempeñar una función más selectiva en la financiación del desarrollo en el siglo XXI, concentrando su atención en los sectores que no se financian adecuadamente con cargo a otras fuentes. Ello plantea un dilema para los bancos multilaterales de desarrollo, puesto que los resultados de las investigaciones realizadas en relación con la eficacia de la asistencia prestada hacen pensar que para obtener mayores efectos deberían concentrar esa asistencia en los países en que las políticas e instituciones presentan un grado razonable de apoyo al desarrollo. Probablemente, esos serán también los países que resulten más atractivos para los investigadores privados. Ello plantea la cuestión de si los países en desarrollo con un buen acceso a la financiación privada deberían cesar de recibir préstamos mundiales de desarrollo. Por otra parte, el momento en que deberían hacerlo así sería probablemente difícil de definir, puesto que las disparidades a nivel de desarrollo y de acceso a la financiación pueden ser tan grandes dentro de los propios países como entre un país y otro: por ejemplo, hay un verdadero abismo entre el nivel de vida que impera en la zona costera de China y el que prevalece en el interior del país, y lo mismo se diga entre São Paulo y Manaus, en el Brasil.

58. Probablemente seguirá fluctuando la demanda de préstamos de base política, que sigue siendo una de las principales atribuciones del Banco Mundial. Estos últimos años, el volumen de las medidas de ayuda urgente ha ido aumentando con cada crisis importante. La mayor liberalización podría acompañarse de una volatilidad aún mayor. Así pues, los bancos mundiales de desarrollo podrían mantener su papel en los préstamos de urgencia a los países, aun cuando su función financiadora de las inversiones haya cesado.

59. La estructura de la financiación privada de las inversiones ha cambiado radicalmente estos últimos años. Tradicionalmente, los tratos entre prestatarios y ahorradores se producían por medio de los bancos y las sociedades de valores: los bancos prestaban directamente a las empresas los fondos que tenían en depósito, y las sociedades de valores facilitaban la distribución de nuevos títulos de deuda y de acciones a los inversores individuales, a los fondos de pensiones y a las compañías de seguros. Esta concepción tradicional de la mediación financiera ha sido socavada por dos tendencias dignas de mención.

60. En primer lugar, por el lado de la oferta, unas instituciones financieras distintas de los bancos han ido entrando paulatinamente en el terreno de los bancos, facilitando la seguridad de las finanzas y ofreciendo unos servicios financieros que históricamente habían sido suministrados casi exclusivamente por los bancos. Los bancos de inversiones, las sociedades de valores, los gestores de bienes, los fondos de ayuda mutua, las empresas de seguros, las empresas que financian los contratos y el comercio, los fondos de inversión con alto riesgo y las telecomunicaciones instantáneas, las empresas de programas informáticos y de alimentación, todas ellas están empezando a brindar unos servicios que no son demasiado distintos de los que tradicionalmente suministraban los bancos.

61. En segundo lugar, por el lado de la demanda, muchos hogares han superado ya los depósitos bancarios y las sociedades de valores para depositar sus fondos en instituciones más capaces de diversificar los riesgos, reducir las cargas de imposición fiscal y aprovecharse de las economías de escala. El resultado ha sido un espectacular crecimiento del volumen y sofisticación de las instituciones especializadas en invertir dinero por cuenta de los hogares, y estas inversiones se hacen cada vez más a nivel mundial.

62. Los sectores financieros distintos de los bancos son, en las economías más avanzadas, muy amplios. En los países del G-7, las empresas de seguros, los fondos de pensiones, las empresas de inversiones y otros inversores institucionales distintos de los bancos manejaban en 1995 unos activos que totalizaban más de 20.000.000.000.000 de dólares de Estados Unidos. Para situar esta cifra en la perspectiva que le corresponde, conviene advertir que equivale aproximadamente a un 110 por ciento del producto interior bruto de todos los países del G-7, que es más de la mitad del valor de todas las obligaciones y acciones que se negocian en estos países y que representa un 90 por ciento de todos los activos de los sistemas bancarios de dichos países. Los movimientos internacionales de capital financiero se han ampliado enormemente bajo los efectos combinados de la desreglamentación financiera y de la innovación. Por ejemplo, las transacciones internacionales en acciones y obligaciones han subido espectacularmente en los principales países industriales, pasando de menos de un 10 por ciento del producto interior bruto en 1980 a situarse entre el 150 y el 250 por ciento en 1995.

63. Aunque las inversiones de cartera puedan hacer una aportación importante a la financiación del capital por acciones de las compañías locales, los países receptores han expresado su preocupación, en particular en relación con la volatilidad de esos flujos y su efecto en los tipos de cambio y las tasas de interés. Con frecuencia las políticas fiscales han contribuido a fomentar el crecimiento de la cuota de inversiones en cartera.

64. La abundancia de fuentes lleva a las empresas a hacer un uso moderado de la inversión exterior en acciones. Los niveles de inversión se mantienen elevados, pero la rentabilidad es relativamente baja.

65. El aumento de la inversión rentable de los ingresos del sector privado ha sido recientemente objeto de debate en muchos países desarrollados. La discusión se ha centrado en los fondos de varios programas de seguridad social, y especialmente en los fondos de seguridad social. Tradicionalmente, estos fondos se han colocado sólo en los sectores considerados como inversión segura, como los títulos del Estado, que adoptan sobre todo la forma de obligaciones a largo plazo. Sin embargo, estos fondos podrían obtener unos réditos mucho más elevados si el dinero se invirtiese en acciones. Existen también, por lo menos en teoría, otras alternativas: los gobiernos (u otras instancias decisorias) podrían financiar las inversiones que tengan repercusiones en la generación de empleo.

Temas de discusión

66. En esta sección, los temas de discusión podrían ser:

¿Cuál debiera ser la función los bancos mundiales de desarrollo y, en general de las instituciones financieras oficiales para el desarrollo en la financiación de inversiones en los países en desarrollo? ¿Cómo podrían combinarse una ayuda eficaz y un desarrollo sostenible a largo plazo?
¿Qué tipo de redes preventivas de seguridad convienen, con vistas a evitar las grandes crisis económicas y a reducir la necesidad de que los bancos mundiales de desarrollo recurran a medidas de ayuda urgente? ¿Deberían las redes de seguridad suplantar o de alguna manera fortalecer los mecanismos privados de capital, control y clausura? ¿Qué tipo de riesgos deberían tener en cuenta estas redes de seguridad?
¿Debería restaurarse de alguna manera la financiación pública de las inversiones, por ejemplo empezando a invertir masivamente el dinero excedente de los fondos de seguridad social en los mercados de acciones?

* * *

3. El empleo de los jóvenes

Resumen

Es frecuente que los jóvenes tropiecen con dificultades para incorporarse a una actividad laboral productiva; además, en muchos Estados Miembros el desempleo de la juventud ha adquirido carácter crónico. Salvo algunas excepciones, en todos los países del mundo las tasas de desempleo de los menores son muchísimo más elevadas que las tasas correspondientes a los adultos. A continuación se presenta un panorama del problema, seguido de un resumen de obras recientes de la OIT sobre esta cuestión, en las que se han examinado algunos elementos que pudieran contribuir a encontrar respuestas efectivas a dicho problema. Entre los elementos citados figuran los siguientes: debe prestarse atención a la situación general en los planos económico y del empleo; es necesario que las políticas de empleo de los jóvenes sean puestas en práctica con arreglo a un marco de referencia global que también tome en consideración las políticas de educación; se deben determinar con mucha precisión las categorías de beneficiarios de los programas, ocupándose especialmente de la situación de aquellos jóvenes que tienen los niveles de educación y de calificaciones más bajos. Por otra parte, en muchos países no se dispone de información apropiada y actualizada sobre el mercado de trabajo que pudiera emplearse en la formulación de políticas y servir para que los jóvenes se formen una idea más precisa de las posibilidades de empleo a su alcance. Análogamente, suele ocurrir que los programas se pongan en práctica sin disponer de mecanismos adecuados para su control y evaluación, funciones esenciales a la hora de determinar qué programas dan buenos resultados y por qué motivos. Diversos estudios han demostrado que la participación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la elaboración y la aplicación de políticas y programas incrementa la eficacia de unas y otros.

Se proponen, en particular, los siguientes temas para el debate: qué clases de programas son más adecuados en determinadas circunstancias; la cuestión del pago a los jóvenes de salarios inferiores al mínimo, así como la posibilidad de asignar a los jóvenes subsidios de aprendizaje de una cuantía inferior a la habitual como contrapartida de una capacitación de gran calidad impartida por los empleadores; la búsqueda de mecanismos apropiados para suscitar la participación de los interlocutores sociales; la función de la enseñanza obligatoria; la cuestión de si la formación debería tener lugar en las escuelas, en el lugar de trabajo o en ambos sitios; la función de la orientación y asesoramiento profesional; la cuestión de la calidad, y de la cantidad, de empleos para los jóvenes; la cuestión de si los programas debieran ser obligatorios; y la función de las iniciativas de empleo por cuenta propia.

Antecedentes

67. Las más de las veces, los jóvenes que tratan de colocarse en un empleo productivo tropiezan con dificultades; de hecho, en muchos Estados Miembros el desempleo de la juventud es un fenómeno crónico. Salvo algunas notables excepciones, la tasa mundial de desempleo de los jóvenes es muy superior a la de los trabajadores adultos. Las últimas estimaciones de la OIT indican que el número de jóvenes desempleados en todo el mundo se eleva, como mínimo, a 60 millones. Estas estimaciones también indican que, por término medio, la tasa de desempleo entre los jóvenes es tres veces superior a la de los adultos.

68. En los países miembros de la OCDE, la tasa de desempleo en el grupo de edad de 15-24 años fue en 1996 de un 13,6 por ciento. Esta cifra es más de dos veces superior a la cifra comparable para adultos que se situó en un 5,9 por ciento. Esto significa que más de 11 millones de jóvenes están desempleados en los países miembros de la OCDE.

69. En los países en desarrollo, el volumen de datos disponibles al respecto es muy inferior. Con todo, la información existente permite concluir que la diferencia entre el desempleo de los jóvenes y el desempleo de los adultos es allí aún más marcada que en los países industrializados. Por ejemplo, en 1994 la tasa de desempleo de las jóvenes trabajadoras de Indonesia fue de un 12,5 por ciento, frente a la tasa de desempleo de las trabajadoras adultas que se situó en un 2,2 por ciento. En cuanto a los varones, las tasas de desempleo para ese mismo año fueron de un 11,9 por ciento entre los jóvenes, y de un 1,6 por ciento entre los adultos. En Zimbabwe el desempleo de la juventud se situó en 1993 en alrededor de un 21 por ciento para los varones y de 11 por ciento para las jóvenes, tasas que deben compararse con el desempleo general de los hombres y de las mujeres, que fue de un 9,5 y de un 4,5 por ciento, respectivamente. En Jamaica, en 1995, la tasa de desempleo entre las jóvenes se elevó a un 43,9 por ciento, y la correspondiente a los jóvenes varones, a un 25 por ciento; el desempleo de los adultos fue de un 14,7 por ciento entre las mujeres y de un 5,5 por ciento entre los hombres. Por otra parte, el problema del desempleo declarado de la juventud resulta agravado en los países en desarrollo por la existencia de niveles considerables de subempleo así como de empleos de deficiente calidad en el sector no estructurado. El grado de generalización de ambos fenómenos implica que el problema de la integración de los jóvenes en el mercado de trabajo de los países en desarrollo es mucho más grave de lo que indican las tasas de desempleo declarado.

70. Por lo que se refiere a las economías en transición, el desempleo de los jóvenes sigue pautas análogas. Habida cuenta de la reducción masiva de la producción registrada en muchas de las economías en transición, no cabe duda de que el problema es mucho más grave en éstas que en muchos países industrializados. Por ejemplo, pese a la recuperación parcial de la producción, el desempleo de los jóvenes en Polonia en 1997 fue de un 24,7 por ciento frente a la tasa de desempleo de los adultos que se situó en un 8 por ciento. De igual modo, en Hungría en 1997, la tasa de desempleo entre los jóvenes fue de un 16 por ciento frente a un 7,5 por ciento entre los adultos. Como consecuencia del proceso de transición acelerada hacia la economía de mercado emprendido en estos países, en los últimos años grupos numerosos de jóvenes han quedado marginados del cauce principal de la actividad económica.

71. El problema del desempleo y el subempleo de la juventud es de consideración. Aun cuando el desempleo de los jóvenes dura por lo general menos que el desempleo de los adultos, las pautas de comportamiento que predominan en los primeros años de la juventud tienden a perpetuarse a lo largo de la vida de trabajo de las personas. El hecho de que los jóvenes pasen por la experiencia del desempleo ya al iniciar su vida activa aumenta las probabilidades de que en etapas ulteriores de su vida vuelvan a tener períodos de desempleo incluso más prolongados, y afecta en forma permanente su capacidad para encontrar y conservar un empleo. Análogamente, el subempleo y el empleo de calidad insuficiente son fenómenos capaces de incrementar su propia dinámica, y que pueden, pues, condenar a los jóvenes a una vida de inseguridad en el empleo y de trabajo en ocupaciones de ínfima calidad. La imposibilidad de encontrar empleos productivos y libremente escogidos en los primeros años de la vida profesional conlleva también otros problemas sociales, como la propagación de actividades delictivas y del consumo abusivo de drogas, prácticas que pudiera resultar extremadamente difícil abandonar más tarde.

72. También se plantea la cuestión de determinar qué grupos de jóvenes han de ser objeto de una atención especial. Las Naciones Unidas define a los jóvenes como aquellas personas cuya edad se sitúa entre 15 y 24 años. Sin embargo, los problemas que se plantean a las personas de este grupo de edad no son en absoluto idénticos. En concreto, es muy probable que las experiencias en el mercado de trabajo y los problemas de los adolescentes (15-19 años) sean muy diferentes de los problemas con que se tropiezan los jóvenes adultos de edades comprendidas entre 20 y 24 años.

73. Asimismo, conviene dedicar una atención particular a algunos subgrupos de esta categoría. Por ejemplo, las mujeres jóvenes experimentan tasas de desempleo mayores que las de sus homólogos varones, o tienen tasas de participación en la fuerza de trabajo menos elevadas. Las minorías étnicas también suelen verse confrontadas a dificultades que entorpecen su incorporación al empleo productivo, como es el caso de aquellas personas con bajos niveles de educación y de capacitación. A muchos países en desarrollo se plantea el problema de los denominados «desempleados con título». Ahora bien, éstos constituyen un grupo bastante pequeño en términos numéricos. Si se toman en consideración los niveles de subempleo y la calidad deficiente del empleo en el sector no estructurado, el problema más grave se plantea a aquellos trabajadores que disponen de pocos recursos personales para colocarse en un empleo productivo, y sobre todo a los que han alcanzado niveles insuficientes de educación y de capacitación.

Marco normativo internacional

74. A muchos Estados Miembros les inquieta las dificultades de integración de los jóvenes a la vida laboral, así como la calidad del trabajo que realizan. Desde sus inicios, la OIT ha adoptado convenios y recomendaciones destinados a mejorar la condición de los jóvenes. El Convenio sobre el trabajo nocturno (mujeres), 1919 (núm. 4), el Convenio sobre la edad mínima (industria), 1919 (núm. 5) y el Convenio sobre el trabajo nocturno de los menores (industria), 1919 (núm. 6), contienen disposiciones destinadas a proteger a los jóvenes trabajadores. En fecha más reciente, la atención se ha centrado en la integración efectiva de los jóvenes a la vida de trabajo. El informe presentado a la 72.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en 1986 y la resolución sobre la juventud adoptada en esa oportunidad son especialmente pertinentes a este respecto⁽¹³⁾ . En 1996, la Conferencia Internacional del Trabajo, en su 83.ª reunión, adoptó las Conclusiones para lograr el pleno empleo en un contexto mundial: la responsabilidad de los gobiernos, los empleadores y los sindicatos⁽¹⁴⁾ . En las citadas conclusiones se afirmaba que los citados países debían formular y poner en práctica medidas especiales para incrementar la empleabilidad de grupos vulnerables tales como, entre otros, los trabajadores jóvenes. En la Conferencia Internacional del Trabajo, en 1998, la OIT adoptó una resolución sobre el empleo juvenil⁽¹⁵⁾ . La resolución pide a los Estados Miembros y, cuando corresponda, a los empleadores, a los trabajadores y sus respectivas organizaciones que, entre otras cosas:

apliquen una estrategia de crecimiento económico equilibrada;
aumenten las inversiones en la educación básica;
adopten medidas que garanticen que, cuando los jóvenes abandonen la escuela, posean una gama de calificaciones y competencias que les permitan realizar plenamente su potencial;
adecuen la formación y el asesoramiento profesionales a los requisitos del mercado de trabajo;
fomenten una mayor participación de los empleadores, los trabajadores y sus respectivas organizaciones en el diseño, supervisión y aplicación de la educación y de la formación profesional y promuevan una colaboración más estrecha con los proveedores de educación;
promuevan una organización flexible del trabajo a fin de que los jóvenes puedan aprovechar mejor las oportunidades de educación y formación en el empleo y fuera del mismo;
determinen y eliminen los obstáculos que plantea la contratación de jóvenes y continúen garantizando al mismo tiempo la protección de la persona en el empleo;
inciten a las empresas a que presten una formación continuada a los trabajadores jóvenes;
recurran a las agencias de empleo para prestar una asistencia más eficaz a los jóvenes para que consigan un empleo;
promuevan el empleo por cuenta propia entre los jóvenes;
adopten y apliquen políticas encaminadas a mejorar la competitividad por medio de inversiones en tecnología y desarrollo de recursos humanos, y
aumenten sus actividades de asistencia al desarrollo y de cooperación técnica a favor de países más pobres para la educación y formación de los jóvenes.

La resolución también pide al Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo que considere la inclusión, a la mayor brevedad, de la discusión general de una cuestión relativa al empleo juvenil en el orden del día de la Conferencia Internacional del Trabajo.

75. En el último tiempo, se han emprendido varias iniciativas que revisten un interés especial para las actividades de la OIT relativas a la juventud y el empleo. La primera es el Programa de Acción Mundial para los Jóvenes hasta el año 2000 y años subsiguientes, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1995. En la puesta en práctica de este Programa intervienen varias dependencias e instituciones especializadas de Naciones Unidas, inclusive la OIT. En la Primera Conferencia Mundial de Ministros Responsables de la Juventud, celebrada bajo los auspicios del Gobierno portugués en agosto de 1998, se adoptó la Declaración de Lisboa sobre políticas y programas para la juventud. La Declaración reconoce, entre otras cosas, «la urgencia de crear más y mejores puestos de trabajo para los jóvenes y el papel central que desempeña el empleo de la juventud para facilitar la transición de la escuela al trabajo, reduciendo de ese modo el crimen y el uso indebido de drogas y asegurando la participación y la cohesión social». En la sección relativa al empleo, los signatarios se comprometen, entre otras cosas, a:

la promoción del pleno empleo como objetivo social fundamental;
la promoción de la igualdad de oportunidades en el empleo y la protección contra la discriminación en el mercado de trabajo;
el fomento de asociaciones entre autoridades públicas, el sector privado, los centros de enseñanza y la sociedad civil;
la promoción de investigaciones relativas al desempleo juvenil;
la inversión en las capacidades empresariales de los jóvenes, proporcionándoles las suficientes capacidades y recursos para comenzar sus propios negocios;
la promoción de la educación y formación orientada al empleo, y
la promoción del desarrollo de la orientación profesional.

La Conferencia también declaró el 12 de agosto Día Internacional de la Juventud

76. El tercer compromiso contenido en la Declaración adoptada por la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, en marzo de 1995, también se refiere explícitamente a los problemas de los jóvenes, cuando preconiza que se preste una «especial atención a los problemas de desempleo y subempleo estructural y a largo plazo de los jóvenes».

77. En noviembre de 1997, con ocasión de la Conferencia sobre el Empleo de Kobe, el presidente de la misma afirmó en sus conclusiones que la promoción del empleo de la juventud mediante políticas apropiadas es decisiva, y que para aportar soluciones al problema del empleo de la juventud es fundamental lograr una transición sin contratiempos entre la escuela y el mundo del trabajo. El presidente de la Conferencia propuso que entre las medidas concretas previstas a tal fin figurase la posibilidad de adquirir una experiencia laboral tanto en el marco de la escuela como en actividades extracurriculares, así como la de tener acceso a información profesional, asesoramiento, [...] servicios de colocación eficaces y formación profesional⁽¹⁶⁾ .

78. En noviembre de 1997, la Comisión Europea adoptó las Directrices de 1998 para las Políticas de Empleo, en las que se señala que los Estados Miembros deberán velar por que se ofrezca a cada joven desempleado la oportunidad de emprender nuevamente una actividad laboral antes de completar seis meses sin trabajo, oferta que podrá revestir la forma de capacitación, readaptación profesional, pasantías, puestos de trabajo u otras medidas de fomento de su empleabilidad. El 14 de octubre de 1998 se adoptaron en Bruselas nuevas Directrices para 1999. En estas Directrices se vuelve a hacer referencia al compromiso de ofrecer puestos de trabajo a los jóvenes desempleados pero también abordan el problema de los jóvenes con bajos niveles de rendimiento escolar. Así pues, las Directrices piden a los Estados Miembros que:

mejoren la calidad de sus sistemas de enseñanza, entre otros medios, prestando especial atención a los jóvenes con dificultades de aprendizaje, para reducir sustancialmente el número de jóvenes que abandonan el sistema escolar a una edad temprana;
velen por que los jóvenes estén dotados de mayores capacidades para adaptarse a los cambios tecnológicos y económicos y de aptitudes que responden a las necesidades del mercado de trabajo, cuando proceda, mediante la aplicación o perfeccionamiento de la formación profesional.

En lo que respecta a la participación de los interlocutores sociales en las políticas relativas a la juventud, las Directrices para 1999 también les insta a celebrar, a la mayor brevedad, acuerdos tendentes a incrementar las posibilidades de formación, experiencia profesional, pasantías u otras medidas de fomento de la empleabilidad. Muchos países de la Unión Europea han introducido medidas de conformidad con las Directrices, ya sea en respuesta o como anticipación de las mismas.

79. Por su parte, la OCDE también ha emprendido varias iniciativas relacionadas con la juventud y el empleo. En la actualidad, la secretaría de la OCDE está concluyendo la primera etapa de un estudio que lleva por título «Thematic Review of the Transition from Initial Education to Working Life» (Examen temático de la transición de la educación básica al mundo del trabajo), que sirvió de documento base para una conferencia celebrada en febrero de 1999 en Washington así como para una reunión de alto nivel sobre el problema de la juventud y el empleo, que tendrá lugar a finales de 1999.

Programa de acción sobre el desempleo de los jóvenes

80. Durante el bienio 1996-1997, la OIT emprendió un Programa de acción sobre el desempleo de los jóvenes. Los objetivos principales de dicho programa eran: i) lograr que los mandantes adquirieran mayor conciencia de los problemas relacionados con el ingreso de los jóvenes en el mercado de trabajo; ii) mejorar su comprensión de las ventajas y desventajas de las principales opciones políticas y programáticas concebidas para dar una solución al problema del desempleo de los jóvenes, y iii) potenciar la capacidad de los Estados Miembros para concebir y aplicar políticas y programas de promoción del empleo de los jóvenes en los niveles macroeconómico y microeconómico.

81. El programa de acción comprendió la realización de una serie de estudios de casos por país, así como análisis de cuestiones políticas específicas, orientados principalmente a examinar cuestiones relativas a la naturaleza del desempleo de los jóvenes y la eficacia de diferentes tipos de posibles soluciones a este problema. Sobre la base del programa de acción ya se han publicado una serie de estudios que se refieren a las experiencias en diferentes países así como estudios de cuestiones específicas tales como la función de los salarios mínimos para determinar el desempleo de los jóvenes⁽¹⁷⁾ . El principal producto del programa de acción, un informe comparativo detallado sobre las políticas y experiencia nacionales, se acaba de ultimar y se distribuirá en breve. Este informe trata de cuestiones relacionadas con la promoción de la cantidad y la calidad del empleo de los jóvenes.

Programa de acción sobre estrategias para luchar
contra la marginación y el desempleo de la juventud

82. Este programa de acción, que será puesto en práctica en el curso del bienio de 1998-1999, tiene por objeto desarrollar un sistema coherente y sistemático de intervención para los países en desarrollo, que puede adaptarse a situaciones nacionales e integrarse en políticas de empleo con el fin de luchar contra la exclusión social y el desempleo de los jóvenes. El enfoque resultante de la OIT sobre políticas y programa efectivos para luchar contra la marginación de la juventud se formulará en una estrategia práctica para uso de los mandantes y de los equipos consultivos multidisciplinarios para la elaboración de programas nacionales.

Causas de desempleo de la juventud

83. Un estudio de la OIT ha demostrado que, en la mayoría de los casos, si bien el desempleo de los jóvenes es considerablemente mayor que el desempleo de los adultos, existe una cierta correlación entre la evolución del desempleo de los jóvenes y las variaciones del desempleo adulto⁽¹⁸⁾ . Una segunda cuestión a la que hay que prestar atención especial es la importancia relativa de los distintos factores que determinan el desempleo de los jóvenes. ¿Cuál es la incidencia del contexto económico? ¿Es acaso más determinante que otros factores, como la importancia numérica de este segmento demográfico o el nivel de las remuneraciones que perciben los jóvenes en comparación con las que se pagan a los adultos? Un estudio reciente de la OIT ha puesto de manifiesto que el desempleo de los jóvenes es función principalmente del volumen y de la tasa de crecimiento de la demanda total, factores que ejercen una influencia mucho mayor que el tamaño relativo de los segmentos jóvenes de la población⁽¹⁹⁾ . Por consiguiente, la aplicación de medidas adecuadas para impulsar un crecimiento económico basado en la utilización de abundante mano de obra contribuirá en una medida significativa a mitigar los problemas que conlleva el crecimiento de los sectores jóvenes de la población. Otra de las conclusiones del estudio mencionado se refiere a que las diferencias en las remuneraciones percibidas por los trabajadores jóvenes y los trabajadores adultos tienen una influencia mínima o nula en la evolución de los niveles de desempleo de la juventud. Lo demuestra, además de otras pruebas formales, el hecho de que en la mayoría de los países de la OCDE el desempleo ha seguido incrementándose en el curso del decenio de 1990, a pesar de que en estos países se han venido reduciendo las diferencias salariales entre jóvenes y adultos.

Elementos de una política eficaz

Condiciones económicas

84. La conclusión fundamental que se desprende del análisis de las causas del desempleo de los jóvenes es que toda política de promoción del empleo de esta categoría de la población debe tener en cuenta las condiciones económicas del momento. La promoción del empleo de los jóvenes debería formar parte de una estrategia general de creación de empleos mediante el impulso de un crecimiento económico basado en la utilización abundante de mano de obra y la creación de un entorno económico que favorezca la inversión y el crecimiento económico. Según estudios recientes de la OIT, la aplicación de estrategias de inversiones sigue siendo una opción factible a este respecto⁽²⁰⁾ .

Políticas salariales

85. Según un estudio de la OIT, las remuneraciones relativas percibidas por los trabajadores jóvenes tuvieron una influencia mínima o nula en la evolución del desempleo de la juventud. De igual modo, existen pocos indicios de que fijar un salario mínimo de menor cuantía para los jóvenes o eximir a los jóvenes del salario mínimo reglamentario daría lugar a un incremento del empleo. Los efectos negativos de los salarios mínimos sobre el empleo de los jóvenes, cuando se comprueba que existen, son relativamente insignificantes en comparación con otros factores. De hecho, estudios más recientes han a menudo demostrado que estos efectos no existen o son incluso positivos⁽²¹⁾ . Si a esto se añade el papel positivo de los salarios más elevados para mejorar la calidad del empleo no hay razón para promover una política tendente a reducir los salarios de los trabajadores jóvenes como medio para luchar contra el desempleo de los jóvenes. Sin embargo, reducir la remuneración de los jóvenes cuando están recibiendo una formación se puede justificar en algunas circunstancias y puede promover la introducción de la formación por parte de las empresas mediante la repartición de los costos entre los empleadores (cuando proceda), el Estado y los individuos.

Función de los interlocutores sociales

86. Diversos estudios han mostrado que la eficacia de las políticas de fomento del empleo de los jóvenes puede incrementarse con la participación activa de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en su concepción y puesta en práctica. El aporte de las organizaciones de empleadores y de trabajadores serviría para determinar la forma más adecuada de organizar los programas de formación y de promoción del empleo, con miras a lograr una inserción efectiva en el mundo del trabajo. Así, estas organizaciones se convierten en cogestoras de todo el proceso y se comprometen con su éxito. Por ejemplo, Alemania ha conseguido mantener la tasa de desempleo de los jóvenes (y en particular de los adolescentes) por debajo de la tasa de desempleo de los adultos. Una de las principales características del sistema alemán es la participación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la elaboración y aplicación de la política de empleo de los jóvenes.

Sistemas de educación y de formación

87. La clave para resolver o mitigar el problema del desempleo de los jóvenes reside en adoptar políticas que faciliten la transición de la escuela al trabajo. Algunos sistemas de educación y de formación tienen más éxito que otros a la hora de facilitar esta transición. En particular, los países que han adoptado el sistema dual de aprendizaje registran tasas de desempleo de los jóvenes mucho más bajas que las tasas de los adultos. Aunque, en el contexto de una recesión general el sistema de formación y educación no puede por sí solo resolver el problema del desempleo de los jóvenes, el sistema de formación y de educación profesional elemental que se aplica en un país desempeña evidentemente una función fundamental a la hora de facilitar la transición de la escuela al trabajo.

Educación y política de empleo

88. A este respecto, la eficacia de las políticas y programas en materia de empleo de los jóvenes podría ser mayor si éstos se integran con las políticas educacionales. Algunos Estados Miembros han emprendido iniciativas en tal sentido. Por ejemplo, en el Reino Unido se han fusionado el Departamento de Empleo y el Departamento de Educación y Ciencia, dando origen al nuevo Departamento de Empleo y Educación. Se busca así evitar la elaboración de políticas educacionales y de empleo que en la práctica entren a competir entre sí. Además, en los programas de estudios se debería tomar en consideración, por lo menos en alguna medida, las necesidades de formación profesional de los jóvenes. En muchos países se ha criticado la orientación excesivamente teórica de las políticas de enseñanza. En los programas escolares deberían figurar en alguna medida aquellas materias cuyo dominio se exigirá a los jóvenes cuando se incorporen al mercado de trabajo.

Integración de distintos programas de empleo

89. Asimismo, podría lograrse una mayor eficacia de las políticas de fomento del empleo de la juventud, gracias a la integración de distintos programas. En muchos países en desarrollo se están llevando a cabo numerosos proyectos y programas de dimensiones reducidas que tienen por objeto promover el empleo de los jóvenes. Sin embargo, la ejecución de tales programas exige una cuidadosa coordinación, dado que a menudo no existen vínculos efectivos entre ellos. Por ejemplo, se ha propuesto articular los programas de enseñanza básica preprofesional con los sistemas de formación profesional más avanzados. Esto permitirá aprovechar mejor los recursos y alcanzar una mayor complementariedad entre los programas.

Formación profesional y experiencia laboral

90. La utilidad relativa de las distintas clases de medidas que se adopten, como los subsidios de fomento del empleo o los programas de capacitación, dependerá de los resultados generales de la actividad económica. La realización de programas de formación profesional no conduce forzosamente a la creación de puestos de trabajo para quienes toman parte en ellos. Los subsidios para el fomento del empleo y los programas de obras públicas pueden dar también resultados satisfactorios en lo que atañe a mantener a los participantes dentro del mercado de trabajo. Estas medidas tienen el mérito de no inducir en los beneficiarios expectativas poco realistas en cuanto a encontrar puestos de trabajo seguros a largo plazo. Por otra parte, las empresas que pudieran aprovechar los períodos de demanda reducida para mejorar cuantitativa y cualitativamente las competencias profesionales de su personal, a fin de estar mejor preparados para aumentar la producción cuando vuelva a intensificarse el ritmo de la actividad económica. Los gobiernos podrían prestar su respaldo a las actividades de perfeccionamiento profesional, contribuyendo así a evitar las reducciones de personal que habitualmente se practican durante los períodos de recesión económica.

Objetivos más precisos

91. Son dos los motivos que exigen una orientación más cuidadosa de los programas. En primer lugar, hay que lograr una mayor eficacia: diversos estudios han mostrado que los resultados más satisfactorios se logran con programas destinados a grupos beneficiarios cuidadosamente definidos. En segundo lugar, se deben aplicar criterios de equidad: sobre todo cuando hay manifiestamente un exceso de oferta de mano de obra, resulta imperioso aplicar criterios de justicia social, lo que supone prestar ayudar a aquellos jóvenes que se encuentran en una situación más vulnerable. De la experiencia de muchos países que han aplicado programas de fomento del empleo de los jóvenes se desprende que, muy a menudo, tales programas han beneficiado principalmente a personas que ya se encontraban en condiciones de salir adelante incluso sin un respaldo institucional. Por lo tanto, se podría prestar una mayor atención a aquellos jóvenes que difícilmente podrían insertarse exitosamente en el mercado de trabajo si no cuentan con una ayuda adecuada.

Información sobre el mercado de trabajo

92. A muchos países en desarrollo se plantea también el problema común de la carencia de información actualizada y fiable sobre el mercado de trabajo. Si se dispusiese de datos más precisos acerca de la situación de las distintas categorías de jóvenes en el mercado de trabajo, se podría orientar en forma más eficiente las políticas y los programas. Asimismo, al conocerse mejor las características profesionales del personal que buscan los empleadores se podría afinar la concepción de las actividades de formación profesional y de otros programas. La mejor calidad de la información sobre el mercado de trabajo puede ayudar también a los jóvenes a tomar decisiones bien fundadas sobre su vida profesional haciendo que sus expectativas estén más en consonancia con las posibilidades prácticas que ofrece el mercado de trabajo.

Control y evaluación

93. El control y la evaluación son indispensables para una puesta en práctica efectiva de las políticas y programas de fomento del empleo de los jóvenes. Mientras que en los países industrializados tales prácticas son bastante corrientes, en las economías en transición y sobre todo en los países en desarrollo se les da muy poca importancia. El control permite fundamentalmente cerciorarse de que la ejecución de los programas se desarrolla conforme a la planificación. Combinar el control con medidas de evaluación puede ser útil al objeto de ajustar los programas y comprender las circunstancias y los motivos de su éxito o fracaso. Hay quienes sostienen que el control y la evaluación deberían integrarse a los programas ya en su fase de elaboración.

Cuestiones de política para discusión

94. En caso de que se decida incluir este tema para discusión general, la Conferencia tal vez estime conveniente examinar algunas de las siguientes cuestiones:

Condiciones económicas. Habida cuenta del papel fundamental que desempeñan las condiciones económicas generales en la evolución de los niveles de desempleo de los jóvenes, se plantea la cuestión de cómo fomentar las condiciones que propician un crecimiento económico basado en la utilización abundante de mano de obra. En concreto, ¿cómo se puede fomentar la inversión en sectores que pueden dar lugar a más y mejores empleos y formación para los jóvenes?
Políticas salariales. La relación entre la aplicación de salarios mínimos y el empleo, y en especial la cuestión de fijar un salario mínimo de menor cuantía para los jóvenes, son objeto de controversia desde hace bastante tiempo. Los resultados del programa de acción de la OIT indican que es poco probable que una reducción de los salarios de los jóvenes tenga una incidencia importante en la tasa de desempleo de los jóvenes. Sin embargo, habida cuenta de la importancia que reviste la cuestión, la Conferencia tal vez estime oportuno discutir más profundamente la cuestión.
Función de los interlocutores sociales. ¿Qué mecanismos son los más adecuados para garantizar la participación efectiva de los interlocutores sociales en la concepción y puesta en práctica de las políticas de fomento del empleo de los jóvenes? En principio, la acción puede tener y tiene lugar a nivel internacional, nacional y local. Esta participación puede también revestir muchas formas, desde contactos oficiosos entre las organizaciones de empleadores y de trabajadores y escuelas hasta la participación más oficial de estas organizaciones en la formulación y aplicación de las políticas nacionales para los jóvenes.
Educación y política de empleo para los jóvenes: enseñanza obligatoria. Sobre todo en los países en desarrollo es frecuente que, sea no se ha establecido una edad mínima a partir de la cual los niños pueden abandonar el sistema de enseñanza, sea cuando tal edad mínima existe, dicha disposición no se aplica sistemáticamente. La introducción o la aplicación efectiva de una edad mínima para dejar los estudios pudiera a la vez reducir el número de jóvenes disponibles en el mercado de trabajo, al menos a corto plazo, y mejorar las competencias básicas de los que se incorporan al mercado de trabajo luego de completar la enseñanza obligatoria.
Educación y política de empleo para los jóvenes: ¿quién imparte la formación profesional a los jóvenes? ¿En qué entorno debería desarrollarse la formación profesional? Muchos datos y antecedentes tienden a confirmar que la presencia de un sólido componente laboral en la formación aumenta su eficacia. La cuestión que se plantea entonces es la de cómo vincular la formación en el trabajo con la formación que se imparte en establecimientos de enseñanza.
Sistemas de formación profesional. ¿En qué medida se pueden trasladar a otros países los elementos del «sistema dual de aprendizaje» que tienen relativo éxito? ¿Qué lecciones se pueden extraer de los diferentes tipos de sistemas de formación y de educación que puedan ser útiles para facilitar la transición de la escuela al trabajo?
Financiamiento de la formación. ¿Quién debería financiar la formación profesional de los jóvenes? Existen diversas posibilidades, entre ellas, el patrocinio directo del gobierno y/o la imposición de gravámenes a las empresas para sufragar la formación. ¿Qué forma de financiación tiene más posibilidades de ser efectiva y en qué circunstancias? También se plantea la cuestión de saber en qué medida la formación debería correr a cargo de los propios jóvenes. En concreto, ¿se justifica reducir la remuneración de los jóvenes mientras están recibiendo una formación profesional? y, ¿esta medida puede promover la cantidad y la calidad de la formación al repartir los costos entre las empresas (cuando proceda), el Estado y los individuos?
Formación profesional y experiencia laboral.¿En qué habría que concentrar las intervenciones: en programas de formación profesional, por una parte, o en la experiencia laboral o en los programas de obras públicas, por la otra? Más arriba se ha indicado que, en épocas de recesión, la puesta en práctica de programas de obras públicas presenta la ventaja de no inducir en los participantes expectativas poco realistas en cuanto a su futuro laboral. En esta perspectiva, ¿se debería aprovechar los períodos de recesión y servirse de la capacidad no utilizada para perfeccionar las competencias profesionales de la fuerza de trabajo?
Objetivos de educación y de formación. ¿Se deberían fijar objetivos para el logro de niveles específicos de formación y de educación de los jóvenes?
Aprendizaje y formación en el trabajo. Otra cuestión que se plantea es la de la organización por etapas de la formación profesional a lo largo de la vida profesional de los trabajadores. ¿De qué magnitud debería ser la inversión inicial de las empresas y de las personas en la formación profesional? ¿Debería impartirse la formación profesional en períodos concentrados, como se hace con los aprendizajes tradicionales o, en cambio, debería organizarse por etapas a lo largo de la vida activa de las personas?
Integración de distintos programas de empleo. ¿Qué disposiciones institucionales pueden garantizar mejor la complementariedad entre diferentes programas destinados a los jóvenes?
Iniciativas empresariales y de empleo por cuenta propia. En muchos países, especialmente en los países en desarrollo, se da especial importancia a los programas destinados a inculcar un espíritu empresarial entre los jóvenes y a promover iniciativas de empleo independiente. La Conferencia quizás estime conveniente evaluar la función de estos programas.
La calidad del empleo para los jóvenes. El objetivo de los programas especiales de empleo para los jóvenes, ¿es reintegrar a los jóvenes a la vida laboral a cualquier precio o debería tenerse en cuenta la necesidad de preservar la calidad del trabajo por lo que se refiere a salarios y condiciones de empleo? A este respecto, tal vez se considere conveniente examinar algunas de las dificultades con que tropiezan los jóvenes una vez que obtienen un empleo. Por ejemplo, un estudio reciente de la OIT⁽²²⁾ da a entender que las pautas de discriminación laboral de que son objeto algunos trabajadores a lo largo de toda su vida activa aparecen ya en sus primeros años de trabajo. A este respecto, ¿qué papel puede incumbir a los programas sobre el mercado de trabajo por lo que se refiere a luchar contra esta tendencia?
¿Deberían ser obligatorios los programas de empleo para la juventud? En los países industrializados se confirma cada vez más la tendencia a dar carácter obligatorio a los programas de empleo para la juventud en el sentido en que negarse a participar puede dar lugar a una pérdida del subsidio de desempleo o de las prestaciones de la seguridad social. La justificación de la obligatoriedad de tales programas se fundamenta en la voluntad de mantener los nexos entre los jóvenes y el mercado laboral. Ahora bien, se dispone de informaciones cada vez más abundantes que tienden a demostrar que, por diversas razones, los programas obligatorios son menos eficaces que los programas voluntarios. En particular, los empleadores pueden considerar que el carácter obligatorio de los programas es un indicador negativo de la calidad de los participantes. En otras palabras, tomar parte en los programas de empleo pudiera convertirse en una suerte de estigma. En segundo lugar, los participantes tal vez se sirven de los programas únicamente para cumplir con un requisito que les da derecho a determinadas prestaciones, sin estar motivados para aprovechar plenamente las oportunidades que éstos brindan.
Objetivos más precisos: programas para jóvenes desfavorecidos. Algunas categorías de jóvenes tropiezan con escollos particulares cuando se proponen incorporarse a la vida activa. Habida cuenta de que los programas especiales son por lo general más eficaces, ¿debería ponerse un interés especial en la formulación de programas para jóvenes que tienen dificultades múltiples para encontrar un empleo productivo?
Información sobre el mercado de trabajo: orientación y asesoramiento profesional. Muchos países acaban de introducir elementos de orientación y asesoramiento profesional como precursores de programas activos en materia de mercado de trabajo. Al parecer, esto pudiera ayudar a muchos jóvenes a encontrar un empleo adecuado sin recurrir a los programas más caros de formación y de empleo subvencionados. Se podrían examinar mecanismos que integren la orientación profesional y otras formas de asistencia para la búsqueda de empleo con programas activos en materia de mercado de trabajo.
Control y evaluación. ¿Cuáles son los métodos más rentables para garantizar que los programas son efectivamente controlados y evaluados con miras a su mejora?

* * *

4. Promoción de las cooperativas

Resumen

Se ha hecho la propuesta de desarrollar las nuevas normas sobre cooperativas. La Recomendación sobre las cooperativas (países en vías de desarrollo), 1966 (núm. 127), relativa a la función de las cooperativas en el desarrollo económico y social de los países en desarrollo, es la única norma de la OIT que trata de manera general las cuestiones relativas a las cooperativas. Las condiciones económicas, sociales y políticas que imperaban en el momento de formular la Recomendación núm. 127 (que se adoptó en 1966) han cambiado de manera fundamental. Las nuevas normas podrían tener en cuenta esta evolución plasmándola en unos principios y valores cooperativos que hayan evolucionado paralelamente. En particular, podrían dirigirse a promover unas cooperativas autónomas y limitar la intervención del Estado. El ámbito de aplicación de estos nuevos instrumentos debería ser de carácter universal, sin limitarse exclusivamente a los países en desarrollo, puesto que las nuevas normas universalmente aplicables podrían capacitar a las organizaciones de autoayuda a desplegar plenamente sus potencialidades, ayudando así a resolver los problemas de desempleo y a la exclusión social. La propuesta sigue las huellas de la evolución del movimiento cooperativo en los países industrializados, en los antiguos países socialistas y en los países en desarrollo; esboza un ámbito novedoso de aplicación, y el contenido universalmente aplicable que las normas podrían tener en este terreno, y concluye con un resumen de la labor preparatoria que ya ha sido llevada a cabo por la Oficina.

Antecedentes

95. Una cooperativa, según se define en el apartado a) del artículo 12 de la Recomendación sobre las cooperativas (países en vías de desarrollo), 1966 (núm. 127), es una «asociación de personas que se agrupan voluntariamente para lograr un objetivo común mediante la formación de una empresa controlada democráticamente, que aportan una cuota equitativa del capital que se requiere y aceptan una justa parte en los riesgos y beneficios de la empresa en la que los socios participan activamente». Esta definición se acepta universalmente. Las cooperativas desempeñan un papel importante en el desarrollo económico, social, cultural y político de la mayor parte de los países. Las cooperativas hacen una aportación significativa a las economías y sociedades nacionales. Promueven el empleo por cuenta propia y el espíritu empresarial, y aseguran indirectamente el empleo en otros tipos de empresas, que son clientes o proveedores de los bienes o servicios de las cooperativas. Las cooperativas despliegan una actividad en todas las ramas de la economía y pueden encontrarse en todas las profesiones. Están interesadas por el bienestar social (de los socios y de los que no son socios), por lo que despliegan una gran actividad en el terreno del alojamiento, del cuidado de la salud y del cuidado de los ancianos, así como en el terreno educativo, especialmente en la enseñanza general básica. Todos esos servicios suelen facilitarse a iniciativa de (o en estrecha colaboración con) las organizaciones de empleadores y de trabajadores, que comparten sus preocupaciones sociales y económicas con las cooperativas.

96. En todo el mundo hay unos 800 millones de personas que son socios de cooperativas. Otros 100 millones más están empleados por las cooperativas, aunque no estén afiliados a ellas. Si a estas cifras se añaden las correspondientes a las personas que dependen económicamente de los que participan en la actividad de las cooperativas, llegaremos fácilmente a la conclusión de que una proporción muy considerable de la población del mundo satisface sus necesidades, por lo menos parcialmente, por o a través de las cooperativas.

97. A pesar del carácter positivo de estos hechos, se piensa que las potencialidades de autoayuda de las cooperativas siguen estando infrautilizadas, a pesar de que los problemas económicos y sociales que muchos países tienen planteados requieren la movilización de todas las potencialidades disponibles.

98. Desde el tiempo en que se adoptó la Recomendación núm. 127, se ha producido una evolución política, económica y social que ha afectado la situación de las cooperativas a lo largo y a lo ancho del mundo. Aunque parece que las cooperativas van a tener una nueva función que desempeñar, tanto en los países industrializados como en los antiguos socialistas, la atención de la Recomendación núm. 127 se limita a los países en desarrollo. En ese terreno, unas nuevas normas de carácter universal podrían contribuir a que las cooperativas pudiesen desarrollar de manera más completa sus potencialidades de autoayuda, colocándolas en mejor posición para responder a cierto número de problemas socioeconómicos. Por lo tanto, ya va siendo tiempo de formular, para la promoción de las cooperativas, unas nuevas normas internacionales basadas en los modernos principios y valores cooperativos.

99. En el caso de los países en desarrollo, la Recomendación núm. 127 reflejaba las preocupaciones desarrollistas del decenio de 1960, en especial en su planteamiento de la función de los gobiernos y de las cooperativas en el proceso de desarrollo. Actualmente, el desarrollo no se concibe ya como un proceso en el que haya que imitar servilmente a los países industrializados, y las cooperativas ya no se consideran como instrumentos en manos del gobierno. De conformidad con los principios cooperativos universalmente reconocidos, se consideran como un medio para que los socios puedan alcanzar sus objetivos comunes.

100. En los antiguos países socialistas, las cooperativas formaban parte integrante del sistema político, constituían un medio de centralizar el uso de la tierra, daban empleo a la mano de obra agrícola y distribuían los bienes de consumo. La privatización actualmente en curso en los antiguos países de economía socialista va más allá de la reforma agraria a lo que se refiere la Recomendación núm. 127: supone la privatización de las instalaciones industriales y de las infraestructuras de servicios, y supone también el crecimiento de las empresas propiedad de los trabajadores en todos los sectores de la economía. Algunas cooperativas de corte socialista han sido transformadas en verdaderas cooperativas, mientras que otras han sido adquiridas por compradores individuales, o de forma conjunta por antiguos socios. La OIT está recibiendo un creciente número de solicitudes por parte de los países en desarrollo y por parte de los países en transición, que piden asistencia técnica para la organización de las cooperativas, para la reforma de la formación, de las políticas y de la legislación en general, puesto que las cooperativas tienen que asumir un papel cada vez más importante como consecuencia de la liberalización y de la privatización del comercio y de los servicios. La Oficina necesita orientaciones, en forma de unas nuevas normas, para poder responder adecuadamente a todas estas solicitudes.

101. En los países industrializados, lo que requiere la aplicación de nuevas normas es la evolución de la estructura de las cooperativas y las nuevas formas que están adoptando. La estructura tradicional de las cooperativas está evolucionando actualmente para adaptarse con más eficacia a las presiones competitivas de las demás formas de organización empresarial. Por otra parte, el modelo cooperativo de propiedad y de dirección conjuntas está siendo ya utilizado por los empleados con el fin de comprar sus propias empresas en los sectores del transporte, los servicios y la manufactura industrial, como medio para proteger y generar empleos en esta era en que la mundialización y la evolución tecnológica imponen continuas reducciones en el volumen de las empresas. Y al mismo tiempo, esos trabajadores aumentan su participación en la empresa.

102. En muchos países, la evolución política, económica y social ha ejercido presión sobre los gobiernos en el sentido de restringir su intervención en los asuntos económicos y sociales. La idea fundamental de los programas de ajuste estructural es el paso de la iniciativa, de la financiación, de la dirección y de la responsabilidad desde el terreno público al privado. Los consiguientes programas de estabilización monetaria y fiscal, de construcción de las instituciones, de privatización y de liberalización, requieren que la sociedad civil asuma una función más activa en los asuntos económicos, sociales y políticos. La función del Estado se limita cada vez más a brindar el marco político, jurídico y administrativo para el desarrollo de las instituciones privadas (entre ellas, las cooperativas), que a su vez fortalecen la democracia. En este terreno, los Estados Miembros han solicitado que se elaboren nuevas normas.

Legislación y prácticas nacionales

103. En una serie de estudios «sobre la forma de crear un clima y unas condiciones favorables para el desarrollo cooperativo», la Oficina ha aducido documentos de legislación y práctica nacionales en diversas partes del mundo, fuera de los países industrializados⁽²³⁾ .

104. En los países en desarrollo, las cooperativas solían antes limitarse a unas zonas geográficas que coincidiesen con determinados límites administrativos y de distrito. La afiliación era a veces obligatoria para llevar a cabo las actividades económicas, y los propios gobiernos solían intervenir en la organización y gestión de las cooperativas convocando asambleas generales y reuniones de la junta directiva, cediendo funcionarios estatales a esos organismos, adoptando decisiones en nombre de las cooperativas, supervisando a los empleados (e incluso a los cargos elegidos), reemplazándolos por comisiones estatales, definiendo los objetivos de las cooperativas, asignándoles determinadas labores, sometiendo a su aprobación las inversiones y la distribución de los excedentes, congelando las cuentas bancarias de las cooperativas, confiando a un servicio estatal el control y la función promotora, creando y poniendo en marcha organizaciones cooperativas secundarias y terciarias, fusionando, dividiendo y disolviendo cooperativas y solucionando conflictos sin permitir recurso a los tribunales ordinarios de justicia. Por otra parte, los gobiernos han tendido a conceder privilegios fiscales y un fácil acceso al crédito a las cooperativas. En general, y de conformidad con el espíritu del texto actual de la Recomendación núm. 127, las cooperativas se han utilizado como agentes de los departamentos estatales de desarrollo, para organizar la producción, para administrar reformas agrarias y para gestionar los planes de regadío y de crédito.

105. En los antiguos países socialistas no había una distinción demasiado clara entre lo privado y lo público en los asuntos económicos, de modo que las cooperativas se organizaban como parte de la estructura económica y administrativa del Estado. En realidad, se utilizaban como un instrumento para aplicar los planes económicos del Estado y como peones en el esfuerzo por crear una sociedad socialista.

106. En los países industrializados, existe una gran cantidad de cooperativas y están plenamente integradas en el sector privado, en donde han conseguido una importante cuota de mercado en las esferas de la comercialización y suministro de productos agrícolas, servicios financieros, distribución de bienes de consumo, vivienda, etc. Por otra parte, las cooperativas, en asociación con todos los interlocutores sociales, desempeñan una importante función en la prestación de servicios sociales. En un entorno caracterizado por un aumento de la competencia y la mundialización, las cooperativas están reforzando su ventaja comparativa al prestar mayor importancia a los valores fundamentales de la cooperación, tales como el interés por la comunidad y el medio ambiente. Muchas pequeñas y medianas empresas que desarrollan sus actividades en el mismo sector económico están estableciendo redes de cooperación a fin de generar economías de escala sin perder su independencia. De esta forma utilizan el concepto de cooperativa como alternativa interesante a las franquicias y a la concentración del mercado. No obstante, el esfuerzo de las cooperativas por incrementar la competitividad, principalmente mediante fusiones y adquisiciones, mediante cambios en la estructura de capital y mediante la adopción de modelos de gestión comunes a las sociedades anónimas, ha puesto en peligro, en muchos casos, el carácter de las cooperativas de empresas comerciales gestionadas por los socios.

Las normas y la práctica de la OIT

107. La única norma general internacional sobre las cooperativas es la Recomendación núm. 127. También son pertinentes el Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141) y la Recomendación correspondiente (núm. 149); la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169); y el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169). Estas normas constituyen otros tantos ejemplos de cómo se pueden organizar los grupos específicos (sin excluir que esta organización adopte la forma de cooperativa), cómo pueden ser utilizadas por sus socios o también cómo pueden contribuir a poner de relieve que los grupos que viven según determinadas pautas (aunque no sean las mismas que las de la mayoría de la sociedad) deberían ser protegidos en su manera de organizar asociaciones de autoayuda, que pueden incluir las cooperativas.

108. La OIT reconoce la importancia de las cooperativas en el artículo 12 de su Constitución, que contempla la posibilidad de efectuar consultas con los cooperativistas -- además de los empleadores y los trabajadores -- por medio de las organizaciones internacionales reconocidas. De conformidad con lo dispuesto en este artículo, la OIT ha promovido el desarrollo de cooperativas, sobre todo a través de la asistencia técnica y la información, y ha aconsejado a los gobiernos y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores sobre su función en este ámbito. Es la organización que dispone del programa más amplio de cooperación técnica a ese objeto, dentro del sistema de las Naciones Unidas.

Objeto de las nuevas normas

109. El principal objeto de las nuevas normas sería elaborar unas normas de ámbito universal y promover en todo el mundo los principios cooperativos, como medio de facultar a la sociedad civil a alcanzar objetivos sociales y económicos a través de la autoayuda. En un momento en que la evolución del papel de los gobiernos coincide con la mundialización del capital y con la creciente internacionalización de las empresas, es necesario volver a dar el lugar que le corresponde a la función de los individuos en la adopción de decisiones. Las cooperativas sirven como modelo de empresa centrada en sus afiliados, orientada hacia las necesidades de sus socios y con un mecanismo específico de redistribución de excedentes. Además, el objeto de las nuevas normas sería centrarse en la autonomía de las cooperativas y limitar así la intervención del Estado.

Contenido de las nuevas normas

110. Las nuevas normas deberían tener un alcance universal, puesto que las consecuencias de los cambios económicos, políticos y sociales tienen repercusiones en todos los países. Por ejemplo, una preocupación común y compartida por todos los países es la disminución de la capacidad de crear empleos regulares, con sueldos y salarios, y de evitar la exclusión social. En los países en desarrollo, el ajuste estructural ha seguido teniendo un impacto negativo en los trabajadores poco calificados y en los grupos de bajos ingresos. En muchos casos, la exclusión social y la pobreza se han acelerado. En las economías en transición, el proceso de privatización combinado con la falta de redes de seguridad social se ha visto acompañado por un aumento del desempleo, unos salarios más bajos y unas normas sociales también más bajas. En los países industrializados, la disminución del crecimiento económico combinada con la introducción de industrias de servicios tecnológicamente avanzadas, ha tenido como resultado una creciente exclusión económica y social, sobre todo entre los trabajadores menos capacitados de las industrias tradicionales.

111. Las nuevas normas, además de dirigirse a los gobiernos y a las organizaciones de trabajadores y de empleadores, podrían dirigirse también a las cooperativas, sus uniones y federaciones. La referencia a los interlocutores sociales es para subrayar su interés y responsabilización en la promoción de las cooperativas, mientras que la inclusión de las cooperativas con sus estructuras verticales es para subrayar su propia responsabilidad. Esta responsabilidad incluye la financiación y gestión de sus propios servicios auxiliares, como son las auditorías y el control, la formación gerencial, la educación de los socios, las inversiones y el asesoramiento en gestión. Todo ello reflejaría mejor la verdadera naturaleza de las cooperativas como organizaciones autónomas.

112. Las nuevas normas deberían ajustarse a los principios de:

asociación voluntaria y abierta;
control democrático por parte de los asociados;
participación económica de los socios;
autonomía e independencia;
educación, formación e información;
colaboración entre las cooperativas;
preocupación por la comunidad exterior a la cooperativa.

113. Asimismo, las nuevas normas podrían poner de relieve la necesaria complementariedad entre los principios cooperativos, la legislación cooperativa y las estructuras correspondientes. Así, por ejemplo, el desarrollo cooperativo presupone una estructura adecuada a nivel administrativo, bancario, de seguros y judicial, así como el correspondiente apoyo de las organizaciones profesionales. Las nuevas normas deberían fortalecer la autonomía de las cooperativas y tratar de las cuestiones de interés común para el Estado y para las cooperativas. La función del gobierno debería limitarse a la legislación, el registro de altas y bajas y a la correspondiente aplicación de las disposiciones legales. La gestión, autonomía y viabilidad empresarial de las cooperativas se han visto con frecuencia en peligro porque han sido obligadas a seguir unos programas generales de desarrollo para los que no disponen de recursos humanos o financieros. A las cooperativas habría que dejarles desarrollar su propia autosuficiencia, y obligarse sólo a lo que decidan sus socios. Otros objetivos más amplios en relación con la política general económica o social, tal como ha sido incorporada a la Recomendación núm. 127, no deberían quedar incluidos en las nuevas normas, y deben excluirse por completo todas las formas de discriminación contra las cooperativas. Por consiguiente, se las debería obligar a competir en pie de igualdad con cualquier otra forma de empresa privada. Conviene hacer una distinción entre los distintos tipos de cooperativas, de manera que incluyan las estructuras organizadas dirigidas por los principios cooperativos definidos y que excluyan otras estructuras no organizadas basadas en la solidaridad.

114. Se podría poner de relieve la importancia de la legislación cooperativa para el desarrollo de las cooperativas. Se podría añadir una distinción entre las cuestiones que hay que incluir en la ley y las que pueden ser reguladas por los cuerpos administrativos. Más allá de todo tipo de separación de los poderes sobre los que pueda basarse un sistema político, es importante abarcar por ley las materias básicas de las cooperativas, para protegerlas de los frecuentes cambios políticos. Además, la legislación y las reglamentaciones administrativas concomitantes podrían permitir que las materias fundamentales se reglamentasen por parte de los socios de las cooperativas a través de sus reglamentos o estatutos, como expresión de su autonomía.

115. La especificación de las cuestiones fundamentales que toda legislación relativa a las cooperativas debe abordar y que figura en la Recomendación núm. 127, podría ampliarse de modo que pusiese de relieve las características distintivas de las cooperativas como contrapuestas a otras formas de organización empresarial, y a las empresas en general. Esto afecta, entre otras cosas, a la dirección, y de ahí viene que sean necesarias ciertas calificaciones de gestión, así como la existencia de una estructura de capital y comprender bien la función del capital y los mecanismos de la adopción democrática de decisiones (sea cual fuere el volumen de la cooperativa), así como los derechos y obligaciones de las uniones y federaciones de cooperativas. De este modo, la atención de los legisladores puede ser conducida a la necesidad de reflejar las especificidades de la legislación cooperativa en otras formas de legislación, como la imposición fiscal, la competencia y la legislación del trabajo.

116. Las nuevas normas podrían formular un concepto más amplio en relación con el desarrollo de los recursos humanos y tener en cuenta la necesidad de un mayor compromiso de los movimientos cooperativos en la planificación, aplicación y supervisión de los programas de formación. La educación y la formación podrían ser dirigidas hacia la eficiencia empresarial, las capacitaciones y el conocimiento de los principios cooperativos, para mejor mantener la identidad cooperativa.

117. Las nuevas normas adoptarían un nuevo planteamiento de la asistencia financiera gubernamental, que con frecuencia ha favorecido el control del gobierno sobre las cooperativas. En los tiempos en que se adoptó la Recomendación núm. 127, se esperaba que los gobiernos ejercieran una función predominante para canalizar el apoyo nacional e internacional a las cooperativas. Actualmente, los programas de ajuste estructural han conducido a una reducción de los subsidios oficiales y de la asistencia financiera estatal. Por lo tanto, las cooperativas están intensificando sus esfuerzos para movilizar y administrar sus propios planes de crédito y de ahorro así como sus propias relaciones comerciales con otras cooperativas (a nivel nacional e internacional) en un contexto de economía de mercado libre y se esfuerzan también por establecer un sistema de mutuo intercambio de cooperación técnica entre las distintas redes cooperativas. El apoyo financiero debería limitarse a unas medidas indirectas, como la participación en los fondos de garantía de crédito.

118. Las nuevas normas podrían tomar en consideración la capacidad de autoauditoría de los movimientos cooperativos. El establecimiento de unas prácticas sanas de auditoría podría ser invocado y apoyado.

119. Las nuevas normas podrían incitar a los movimientos cooperativos y a las instituciones académicas a que apoyen la investigación sobre las cuestiones relacionadas con las cooperativas y hagan públicos los resultados que obtengan por medio de las nuevas tecnologías de la información. También es fundamental la recopilación de datos estadísticos fiables y normalizados.

120. Finalmente, la pasada experiencia obtenida en relación con la Recomendación núm. 127, sugiere por sí misma los caminos por los que la OIT podría supervisar la aplicación de las nuevas normas. Los expertos que asistieron a la Reunión internacional de expertos sobre legislación cooperativa, celebrada en mayo de 1995, expresaron la opinión de que debiera establecerse un organismo que fomente los derechos de libertad sindical en relación con los afiliados a las cooperativas⁽²⁴⁾ .

Naturaleza de las nuevas normas

121. Los expertos que han acudido a las reuniones de la OIT sobre las cooperativas, en 1993 y 1995, no eran unánimes sobre si el instrumento más apropiado sería una recomendación o un convenio. Había quienes pensaban en un convenio (posiblemente complementado por una recomendación), para dar así un carácter vinculante a la actualización de los principios cooperativos básicos. En cambio, otros proponían que las nuevas normas adoptasen la forma de una recomendación. En este caso se proponía que, más que proceder a la revisión parcial de la Recomendación núm. 127, se adoptase una nueva recomendación. Una revisión parcial no sólo sería más difícil por la dificultad de mantener la coherencia de la norma existente, sino porque (y eso es lo más importante), las nuevas normas que se proponen tratan de expresar un cambio en la lógica de base.

Labor preparatoria

122. En 1993, la OIT celebró una Reunión de expertos sobre cooperativas (cuyo orden del día comprendía el examen de las repercusiones de la Recomendación núm. 127), para la que se preparó un documento de antecedentes⁽²⁵⁾ . Esta Reunión fue seguida por la mencionada Reunión de expertos sobre la legislación cooperativa de 1995, en la que se volvió a examinar en profundidad toda esta cuestión. La Oficina publicó varios documentos de trabajo en el momento o paralelamente a la celebración de estas dos reuniones de expertos. En estos documentos se incluía: una serie sobre la forma de crear un clima y unas condiciones favorables para el desarrollo cooperativo en Africa (1993), en Asia (1994), en América Latina (1996), y en Europa central y oriental (1996); un informe sobre las relaciones entre el Estado y las cooperativas en materia de legislación cooperativa (1993); un documento sobre cambios estructurales en los movimientos cooperativos y las consecuencias de la legislación cooperativa en diferentes regiones del mundo (1993); un examen de la influencia de la Recomendación núm. 127 (1993); un informe sobre la influencia de derecho laboral y de las relaciones laborales en la legislación cooperativa (1995); un informe sobre la legislación cooperativa y la función reguladora del Estado (1995); un informe sobre estructura cooperativa y ley de competencia (1994), y unos estudios de caso sobre derecho laboral y cooperativas (1995).

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5. Nuevas tendencias en la prevención
y solución de conflictos laborales

Resumen

Se propone una discusión general sobre el tema de las diferentes formas de solución de conflictos laborales con miras a orientar futuros programas e iniciativas sobre la prevención y solución de conflictos laborales en tanto que piedra angular de unas buenas relaciones laborales y a fin de crear un clima favorable para el crecimiento económico y el progreso social. Las propuestas presentes se basan en las propuestas anteriores que figuraban en el capítulo titulado «Solución de conflictos laborales» y que han sido revisadas y actualizadas.

Se reconoce cada vez más la importancia de prevenir, reducir y resolver los conflictos laborales en el contexto de una economía mundializada y de la transición a una economía de mercado que en muchos países se caracteriza por una intensa competencia, crisis financieras y desigualdades sociales. En su formulación actual, las propuestas toman debidamente en cuenta las principales tendencias y evoluciones en la materia en la era de la mundialización, pues reflejan la importancia de la prevención, la aplicación de distintas formas de solución de conflictos, y la reelaboración de los sistemas y métodos tradicionales en el contexto de las tradiciones, la cultura, las costumbres y los sistemas jurídicos de cada país. Se ha observado el surgimiento de instrumentos nuevos e innovadores en materia de estrategias, técnicas y modelos para la negociación, la solución de conflictos y la resolución conjunta de problemas, así como las medidas y programas creativos e innovadores destinados a llevar a las partes de una relación antagonista a una relación basada en la reconciliación, el trabajo de grupo y la cooperación.

La necesidad de realizar reformas en el derecho laboral y sus procedimientos así como de crear o fortalecer mecanismos y sistemas que faciliten la accesibilidad, la eficiencia, la equidad y la confianza entre las partes son preocupaciones fundamentales. Asimismo, se han destacado las necesidades que existen en varios países en materia de formación, difusión de informaciones, y estudios e investigaciones sobre las prácticas que se consideran óptimas y su amplia difusión y adaptación. Las propuestas consisten en una breve explicación de los conceptos, las principales prácticas y los nuevos desarrollos en relación con los siguientes temas: categorías de conflictos, prevención de conflictos, procedimientos para la solución de conflictos (conciliación, mediación, arbitraje, solución judicial y solución alternativa de conflictos (ADR)), acción laboral directa, normas internacionales del trabajo, y perspectivas con miras a una discusión general. Algunas cuestiones se plantean dentro de los distintos subtemas. El último párrafo propone los puntos principales que pueden ser discutidos al considerar estas propuestas.

123. Las propuestas relativas a este tema que fueron presentadas al Consejo de Administración en sus 261.ª, 262.ª, 267.ª, 268.ª, y 273.ª reuniones bajo el título «Solución de conflictos laborales» han sido debidamente modificadas y actualizadas, habida cuenta de la decisión del Consejo de Administración por la que pidió más propuestas detalladas y actualizadas para su próxima reunión. Las propuestas se presentan con miras a una posible discusión general.

124. En muchos países, los cambios en el medio de trabajo y el entorno económico ocasionados por una economía mundializada y el proceso de transición hacia una economía de mercado han tenido efectos de gran alcance sobre las relaciones entre los trabajadores y la dirección en general y, en particular, sobre el tipo y el nivel de los conflictos, así como sobre la gestión de los mismos. Muchos países han experimentado una baja del número de huelgas y conflictos laborales, los que sin embargo pueden resultar más conflictivos, complejos, largos y de difícil solución. En otros países, la gestión de los conflictos laborales se ha vuelto más fácil y generalmente va acompañada de una importante evolución en las relaciones entre los trabajadores y la dirección caracterizada por una mayor colaboración y cooperación. Los conflictos laborales ocurren a nivel nacional y local tanto en los sectores sindicados como en los sectores no sindicados de la economía; los motivos de conflicto van de los asuntos tradicionales como los salarios, las prestaciones adicionales y la terminación de la relación de trabajo a nuevos motivos tales como los despidos masivos, y la seguridad en el trabajo que resultan de la desregulación, el redimensionamiento de las empresas, las fusiones, la deslocalización, la reestructuración y las quiebras.

125. La prevención y solución eficaz de los conflictos laborales sigue siendo la piedra angular de unas buenas relaciones laborales y crea un clima favorable para un crecimiento económico con equidad y eficiencia, dado que los conflictos laborales son inherentes a todos los sistemas de relaciones laborales. Por ello, es fundamental establecer y mantener mecanismos adecuados a fin de prevenir y resolver los conflictos laborales. Sin embargo, es importante observar que la incidencia y la naturaleza de los conflictos laborales y su gestión, en realidad varían según los países en función de las tradiciones, la cultura, el sistema jurídico y los demás factores relacionados. Habida cuenta de los diferentes modelos en materia de prácticas, sistemas y procedimientos existentes en distintos países, lo que en última instancia importa reconocer es la necesidad de estudiar y comprender los conflictos laborales y sus causas en las diferentes condiciones en que se producen y por consiguiente prevenirlos, minimizarlos y resolverlos con la mayor rapidez y equidad posible.

126. Generalmente, se reconoce la necesidad de establecer, mejorar y fortalecer los sistemas y procedimientos para la prevención y solución de conflictos con la participación de los interlocutores sociales. El objetivo es garantizar que los sistemas y los procedimientos sean eficientes, accesibles y gocen de la confianza de las partes. La función de las instituciones de solución de conflictos y los métodos tradicionales empleados en el pasado son, sin embargo, puestos a prueba a fin de adaptarlos a una nueva situación y nuevas realidades. Por ejemplo, más que el simple recurso de procurar la solución de los conflictos a medida que se plantean, actualmente se espera que exista una cierta capacidad para llevar a las partes de una relación de antagonismo a una relación de reconciliación, trabajo en equipo y cooperación tomando en cuenta diversas consideraciones fundamentales tales como realizar tareas de negociación colectiva, proceder a comunicaciones y negociaciones reales, tomar decisiones consensuales, trabajar en equipo, la rentabilidad, la competitividad y estabilidad de la empresa, la productividad y seguridad del empleo.

127. Si bien la negociación colectiva, la conciliación, la mediación, el arbitraje y la solución judicial siguen siendo los principales métodos en materia de solución de conflictos actualmente se están desarrollando, estudiando y aplicando nuevos e innovadores instrumentos, técnicas y modelos de negociación, resolución de conflictos y resolución conjunta de problemas. Los métodos corrientes para resolver conflictos van de los instrumentos tradicionales caracterizados por el enfoque del «bombero» o de «crisis» que se están dejando de utilizar, hasta los nuevos enfoques más creativos y anticipativos. Entre las novedades importantes figura el énfasis que se le ha dado recientemente a la prevención de los conflictos laborales por medio de nuevos enfoques tales como la puesta en práctica de negociaciones que concilian ganancias aparentemente opuestas (win-win) y las técnicas de negociación basadas en las «ganancias mutuas» (por ejemplo, en los Estados Unidos) junto con las diferentes formas de solución alternativa de los conflictos (alternative dispute resolution -- ADR). En muchos países existen grandes debates respecto del futuro del sistema de solución de conflictos (como por ejemplo, en Australia), una evaluación continua de las estructuras y enfoques tradicionales actualmente vigentes (como por ejemplo en los Estados Unidos), así como reformas de la legislación laboral (como por ejemplo en Asia y en Europa Central y Oriental).

128. Actualmente se considera que hace tiempo ya que es necesario realizar un examen y una evaluación general de los sistemas, los métodos, las legislaciones y las prácticas en vigor, incluidas las estrategias y técnicas nuevas e innovadoras, la prevención y la solución de los conflictos laborales tanto colectivos como individuales mediante la realización de estudios detallados y la recopilación, difusión e intercambio de informaciones sobre las prácticas óptimas. Una discusión general sobre este tema podría ser un paso importante en esa dirección.

129. Las propuestas presentes contienen una breve explicación de los conceptos, las principales prácticas y su evolución reciente, y los diversos aspectos de la solución de conflictos en los siguientes subtemas: tipos de conflictos, prevención de conflictos, procedimientos para la solución de conflictos (conciliación y mediación, arbitraje, solución judicial y solución alternativa de conflictos), acción laboral directa, normas internacionales del trabajo y perspectivas con miras a una discusión general.

Tipos de conflictos

130. En la mayoría de los países se distinguen varios tipos de conflictos laborales y se han establecido procedimientos específicos para abordarlos. Generalmente, esa distinción refleja el desarrollo histórico propio del sistema de relaciones laborales de cada país. No es, pues, fácil clasificar los diversos tipos de conflictos laborales desde un punto de vista general. Generalmente, los conflictos laborales surgen de un desacuerdo respecto de los términos de los convenios colectivos, presuntas violaciones e interpretaciones erróneas de leyes, reglamentaciones o acuerdos, reclamaciones, prácticas laborales desleales y reconocimiento sindical. Habitualmente algunos de los conflictos laborales más comunes y difíciles están relacionados con los salarios, las prestaciones adicionales, la terminación de la relación de empleo y la seguridad en el trabajo. Se ha sugerido que las definiciones corrientes de los conflictos laborales no son más adecuadas y que es necesario proporcionar una definición más amplia dado que las fronteras entre los distintos tipos de conflicto laboral pueden haber cambiado en muchos países.

131. Las dos distinciones más frecuentes de los conflictos laborales son los conflictos de derechos y los conflictos de intereses por una parte, y entre conflictos individuales y conflictos colectivos, por otra. Esa distinción entre conflictos de derechos y conflictos de intereses es lo que caracteriza los mecanismos de solución de conflictos de muchos países. Los conflictos de derechos son los que se derivan de la aplicación o la interpretación de una disposición contenida en un contrato de trabajo, en un convenio colectivo o en la legislación, mientras que los conflictos de intereses son los que se plantean acerca de la modificación de derechos u obligaciones existentes, y se producen principalmente en el marco de la negociación colectiva cuando las partes no logran llegar a un acuerdo sobre las condiciones de empleo. En cuanto a los conflictos de derechos, suele establecerse una distinción entre conflictos individuales y colectivos, mientras que los conflictos de intereses son, por regla general, únicamente de carácter colectivo. Es característico del conflicto colectivo que se refiera a la interpretación de un contrato de trabajo individual o de la legislación relativa al empleo. Los conflictos colectivos de derechos son en especial los que se producen acerca de la interpretación o presunta violación de las reglas de procedimiento de los convenios colectivos (por ejemplo, las que establecen la obligación de respetar la paz social durante el período de vigencia de los convenios) y de la legislación (por ejemplo, las disposiciones relativas a los órganos representativos de los trabajadores dentro de las empresas).

132. La distinción entre los tipos de conflictos indicados dista mucho de tener carácter universal y, si se establece, muchas veces es poco precisa. Por ejemplo, tal distinción tiene muy poco sentido en el Reino Unido, donde el proceso de elaboración de nuevas normas y el de interpretación de las normas jurídicas existentes está entrelazado de una forma tan intrincada en la negociación colectiva que un conflicto de «derechos» puede convertirse fácilmente en un conflicto de «intereses». Muchos de los países en desarrollo de Asia y de Africa que han heredado del Reino Unido el amplio concepto de conflicto laboral o de trabajo (trade or industrial dispute) que abarca los conflictos laborales de todo género, utilizan todavía procedimientos que se aplican básicamente tanto a los conflictos de intereses como a los conflictos de derechos, indistintamente, aunque algunos de esos países han procurado introducir esta distinción con más o menos fortuna (por ejemplo, Bangladesh y Pakistán en 1969) y otros han establecido procedimientos especiales para resolver los conflictos individuales por terminación de la relación de trabajo (por ejemplo, Sri Lanka desde 1957 y Malasia desde 1969). En otros países, tales como Francia y los países africanos de expresión francesa, la distinción básica a los efectos de los distintos procedimientos de solución de los conflictos se establece entre los conflictos individuales y los colectivos: en el primer caso se trata siempre de un conflicto de derechos mientras que en el segundo se trata habitualmente de un conflicto de intereses, aunque puede ser también un conflicto de derechos. En muchos países en desarrollo, las diversas restricciones que se imponen al ejercicio del derecho de huelga tienden a disminuir la importancia de la distinción entre conflictos de intereses y conflictos de derechos, porque la posibilidad de recurrir a la acción laboral directa constituye normalmente una de las características principales de los procedimientos aplicados en los conflictos de intereses, lo que no es el caso de los procedimientos que se aplican en los conflictos de derechos.

133. En muchos países, los demás tipos de conflictos laborales están sujetos a procedimientos específicos para su solución. Entre ellos cabe señalar los conflictos de reconocimiento de sindicatos y los referentes a «prácticas laborales desleales», por ejemplo, las que afectan al ejercicio de los derechos sindicales. En la mayoría de los países de Europa occidental y en varios países en desarrollo, el reconocimiento de los sindicatos no causa graves problemas, principalmente porque los empleadores reconocen voluntariamente la autoridad de los sindicatos en materia de negociación o el reconocimiento está previsto en la legislación. Sin embargo, en otros países, las reclamaciones de reconocimiento hechas por los sindicatos pueden enfrentarse con una fuerte resistencia de los empleadores, lo que ocasiona a menudo conflictos enconados y prolongados. Por esta razón, en algunos países se ha adoptado una legislación para reglamentar detalladamente las cuestiones relativas al reconocimiento y la multiplicidad de los sindicatos. Los principios básicos de los sistemas del Canadá y los Estados Unidos para el reconocimiento es que el sindicato elegido por la mayoría de los trabajadores en una determinada unidad de negociación tendrá la representación exclusiva de todos los trabajadores que pertenezcan a la unidad y será también reconocido por el empleador. Este enfoque ha influenciado los sistemas de varios países en desarrollo en particular en Asia y el Caribe.

134. Asimismo, varios países han establecido procedimientos especiales para resolver las prácticas laborales desleales. Si bien las definiciones varían, las prácticas laborales desleales generalmente se relacionan con el ejercicio de derechos sindicales o con conflictos que surgen de presuntos actos de discriminación antisindical en el empleo. En algunos países, abarcan asimismo a otras formas de discriminación (por ejemplo Sudáfrica) tales como la negativa del empleador de negociar de buena fe, algunas acciones de los sindicatos para con los empleadores y la incapacidad del sindicato de representar correctamente a los trabajadores. En los Estados Unidos, una agencia administrativa especial está encargada de resolver tales conflictos mientras que en otros países, como Japón y Canadá, tratan esos conflictos órganos semijudiciales especializados.

Prevención de conflictos laborales

135. Tradicionalmente, la función de las instituciones y de los funcionarios que intervienen en la solución de conflictos (conciliadores, mediadores, árbitros y jueces laborales) consiste básicamente en «hacer de bomberos» o «gestores de crisis» y presentarse sólo cuando se ha declarado el conflicto, con la mera intención de «apagar el incendio» o evitar una crisis a último minuto. Sin embargo, se reconoce cada vez más la importancia de las medidas preventivas principalmente mediante la promoción de una mayor cooperación en el lugar de trabajo y del trabajo en equipo. En varios países, la tendencia indica el cambio de un régimen que consistía en la mera reducción de los conflictos a un régimen que fomenta el desarrollo de relaciones laborales de colaboración, la flexibilidad y la equidad así como la transformación progresiva de las relaciones tradicionalmente basadas en la confrontación diaria a estrategias de alto rendimiento para aumentar la competitividad.

136. Los mediadores están tomando con mayor frecuencia la iniciativa de prestar asistencia a los empleadores y a los sindicatos por medio de actividades de preparación y de formación en la solución conjunta de problemas. Esta práctica, que se conoce con el nombre de «mediación preventiva», ha adquirido últimamente preeminencia como medio de conservar y fomentar la paz entre los trabajadores y la dirección. El Servicio Federal de Mediación y Conciliación (FMCS) de los Estados Unidos ha estado participando también en la solución alternativa de conflictos (ADR) y diversas alternativas a procesos de litigio, y también ha proporcionado una amplia gama de servicios que incluyen, la investigación, la prestación de servicios, la mediación, la consulta, el diseño de sistemas, la formación y la evaluación. Además, el FMCS ha aplicado activamente un programa de cooperación entre los trabajadores y la dirección desde 1981; este programa apoya y ayuda a los comités mixtos obreropatronales a diversos niveles, con vistas a fomentar planteamientos conjuntos e innovadores de relaciones de colaboración entre los trabajadores y la dirección, y un estilo innovador para la solución de los problemas.

137. En el Reino Unido, el Servicio Consultivo de Conciliación y Arbitraje (ACAS) colabora habitualmente en la solución de los problemas que aún no han llegado a la categoría de conflicto. Aun cuando un conflicto se haya resuelto, el ACAS trata de entender mejor los problemas y actúa sobre las causas de la disputa, por medio de servicios consultivos. La labor preventiva del ACAS se ha ido ampliando, especialmente para ayudar a las pequeñas y medianas empresas a que pongan en común las mejores prácticas con vistas a una actuación conjunta. Los organismos de solución de conflictos que han sido establecidos recientemente en algunos países, como Irlanda y Sudáfrica, ponen también de relieve la importancia de la prevención de los conflictos laborales y las negociaciones bipartitas en los lugares de trabajo. En Filipinas, la Junta de Conciliación y Mediación Nacional (National Conciliation and Mediation Board) le da alta prioridad a la mediación preventiva, el arbitraje voluntario y la promoción de la cooperación entre los trabajadores y la dirección. En Singapur, la Sección de Conciliación del Ministerio de Trabajo patrocina también relaciones de colaboración entre los trabajadores y la dirección, y brinda servicios consultivos a los sindicatos y a los empleadores sobre cuestiones de relaciones laborales. En el Canadá, se ha impartido formación en materia de negociación basada en el interés, a título experimental y como medio de mediación preventiva, al tiempo que en Francia se ha reconocido la necesidad de acumular más experiencia en la mediación preventiva, especialmente cuando se trata de conflictos que se repiten una y otra vez.

138. Se ha señalado que tal vez la mejor manera de prevenir y resolver los conflictos laborales, pase por el fortalecimiento de las relaciones bilaterales entre los trabajadores y la dirección, y por el fomento del trabajo de grupo y la cooperación. El propósito es mejorar la capacidad de las partes de evitar o tratar problemas ellas mismas mediante negociaciones colectivas eficaces, negociaciones bilaterales o técnicas de solución conjunta de problemas. Cabe citar como ejemplo el enfoque de negociación que concilia ganancias aparentemente opuestas (win-win), y las negociaciones basadas en el interés que se practican en varios países, en particular en los Estados Unidos y el Canadá. Este enfoque en el que se alienta a las partes a centrarse en sus intereses mutuos en lugar de sus diferencias tiene generalmente el propósito de encontrar una base de entendimiento entre las partes, crear relaciones y eliminar los elementos antagónicos de la negociación colectiva tradicional. Este proceso, que implica el intercambio y elaboración de ideas, ha permitido negociaciones de contratos más productivas y la disminución del número de reclamaciones.

139. Se espera que los conciliadores y los mediadores, más que ayudar simplemente a la solución de un conflicto existente, se conviertan cada vez más en los catalizadores del cambio, en particular por su capacidad de dar orientaciones a las partes a fin de que pasen de una relación de antagonismo a la reconciliación, la colaboración, el trabajo en equipo y la cooperación. Algunas medidas de prevención valiosas consisten en dispensar educación básica y capacitación profesional a los delegados y los supervisores en materia de negociación eficaz, gestión de contratos y funciones y responsabilidades de los dirigentes, y en tener una visión amplia de la negociación colectiva que abarca toda la gama de contratos colectivos en operación, la gestión de contratos y la renegociación de prácticamente todas las cuestiones importantes en materia de relaciones laborales.

140. Las formas nuevas e innovadoras de prevenir los conflictos en el ámbito cambiante de las relaciones entre los trabajadores y la dirección y en el contexto de la experiencia adquirida en diferentes sistemas de relaciones laborales merece ser un tema prioritario de examen, estudio, investigación y discusión.

Procedimientos para la solución de los conflictos laborales

141. Los procedimientos para la solución de los conflictos laborales son muy variados. Los convenios y recomendaciones pertinentes de la OIT dejan un amplio margen para que cada país conciba su propio sistema de solución de conflictos, recurriendo a diversos procedimientos para abordar los diferentes tipos de conflictos. En muchos países los principales métodos de solución de conflictos siguen siendo la conciliación, la mediación, el arbitraje y la solución judicial establecida por ley y con la participación de una tercera parte independiente e imparcial. Sin embargo, en ciertos países se recurre cada vez más a una serie de nuevos métodos que forman parte de lo que se llama la solución alternativa de conflictos (ADR) para resolver todo tipo de conflictos laborales.

142. El principio fundamental que subyace en los métodos para dirimir los conflictos de intereses consiste en que han de ser resueltos por las propias partes mediante la negociación, o si es necesario, recurriendo a medidas de acción laboral directa o amenazando con hacerlo, y que únicamente se puede pedir la intervención de terceras personas para ayudar a las partes a que lleguen a encontrar, de común acuerdo, una solución a sus divergencias. Ahora bien, este principio se ha modificado notoriamente en la mayoría de los países en desarrollo donde los gobiernos intervienen activamente en la solución de los conflictos para asegurarse de que los resultados de la negociación colectiva o de tales conflictos no sean incompatibles con su política económica y para reducir la incidencia de las medidas de acción laboral directa de los trabajadores que, por regla general, consideran perjudiciales para el desarrollo económico y para la estabilidad política. En tiempos de dificultades económicas, este principio ha sido ocasionalmente modificado en el mismo sentido en algunos países industrializados de economía de mercado. Se observa una nueva tendencia que invierte el sentido de este enfoque en favor de una disminución de la intervención del gobierno en la solución de conflictos a fin de dar más facilidades a las partes para ponerse de acuerdo o decidir por sí mismas sobre lo que es mejor para la empresa y los trabajadores. Esto incluye el recurso a la ADR y a la ayuda de una tercera parte «privatizada».

143. El principio fundamental de los procedimientos para resolver los conflictos de derechos es que éstos, si no se resuelven por la negociación, sean zanjados por tribunales o por árbitros y no recurriendo a la acción laboral directa, pues implican la determinación de derechos, deberes u obligaciones ya existentes. Asimismo, se recurre cada vez más a la conciliación, la mediación y a varios métodos del tipo ADR para tratar los conflictos de derechos. Sin embargo, en la práctica, los procedimientos para resolver los conflictos de derechos se superponen con los que se utilizan para resolver los conflictos de intereses en muchos sistemas de relaciones laborales como por ejemplo en el sistema tradicional de las relaciones laborales en el Reino Unido y en algunos de los países que han recibido su influencia.

144. Otro factor que contribuye a hacer que esta distinción sea poco clara es la función que desempeñan la conciliación, la mediación y la ADR pues éstas se utilizan en un gran número de países, que probablemente sigue aumentando, no solamente para dirimir los conflictos de intereses sino para resolver los conflictos de derechos, por lo menos en una primera fase. Hay incluso países, tales como Suecia, en que los conflictos entre las partes en un convenio colectivo sólo pueden elevarse ante los tribunales del trabajo una vez celebradas negociaciones entre ellas, o como en Sudáfrica donde la conciliación es obligatoria. En Francia, un grupo especial del Tribunal del Trabajo (conseil des prud'hommes) preside el desarrollo de los procedimientos de conciliación obligatoria antes de que pronuncie una sentencia sobre el asunto de que se trate. El recurso tan generalizado a la conciliación como medio para resolver los conflictos de derechos parece indicar que los interlocutores sociales están convencidos de que los conflictos de derechos son muchas veces la consecuencia de malentendidos o de una mala comunicación entre las partes, que pueden resolverse mejor con el diálogo que con el litigio.

Conciliación y mediación

145. Los procedimientos más generalizados para dirimir los conflictos de intereses son la conciliación y la mediación, mediante las cuales un tercero brinda asistencia en las negociaciones entre las partes con el fin de ayudarlas a llegar a un acuerdo. En muchos países, especialmente en Africa, América Latina y Asia, suelen desempeñar esa función los órganos de conciliación de la administración pública o, con menor frecuencia, los inspectores del trabajo. En cambio, en algunos países industrializados se han establecido órganos de conciliación y mediación que son en gran medida independientes del gobierno, tales como el Servicio Consultivo de Conciliación y Arbitraje (ACAS) del Reino Unido, el Servicio Federal de Mediación y Conciliación (FMCS) de los Estados Unidos, la Comisión Australiana de Relaciones Laborales (AIRC), la Junta de Conciliación de Dinamarca, las Comisiones de Relaciones Laborales de Japón y la Comisión para la Conciliación, la Mediación y el Arbitraje (CCMA) de Sudáfrica. La novedad consiste en el surgimiento de la ADR que se caracteriza por la «privatización» de esos servicios o la contratación de esos servicios a empresas privadas según lo que acuerden las partes.

146. En la mayor parte de los países industrializados con una economía de mercado, la conciliación, es el único procedimiento generalmente disponible para la solución de conflictos colectivos de intereses. Aunque en muchos países los términos «conciliación» y «mediación» son intercambiables, en algunos países se hace una distinción entre ellos según el grado de iniciativa que pueda adoptar la tercera parte. Así, por ejemplo, el ACAS del Reino Unido normalmente lleva la «conciliación» tratando de facilitar las negociaciones entre las partes, si bien se abstiene de hacer propuestas. Sin embargo, cuando se considera apropiado pasar a la fase de «mediación» y las partes están de acuerdo en ello, el ACAS puede nombrar a personas independientes como mediadores, que hacen recomendaciones precisas para la solución del conflicto. Se pueden aducir otros ejemplos de Chile, la República Dominicana y Nigeria, en cuya legislación laboral se hace una distinción entre la conciliación y la mediación. En Chile, el término «mediación» se refiere también a la intervención de un mediador que está facultado para proponer los términos del acuerdo. Sin embargo, en la República Dominicana los términos «conciliación» y «mediación» se usan según el tipo de conflicto de que se trate.

147. La necesidad de crear organismos independientes para inspirar entre los interlocutores sociales mayor confianza en cuanto a la imparcialidad de los mecanismos de conciliación ha influido en la estructura que éstos han adoptado en muchos países. Por ejemplo, las Comisiones de Relaciones Laborales de Japón y el Consejo Rector del ACAS británico están compuestos por un número igual de representantes de los empleadores y de los sindicatos y por miembros independientes. Del mismo modo, quienes se encargan de la conciliación en Dinamarca son designados en la práctica conjuntamente por las organizaciones de trabajadores y de empleadores. La autonomía de los empleadores y de los sindicatos a efectos de la conciliación es muy grande en Alemania, donde se han establecido procedimientos de mediación en la mayoría de las ramas de actividad económica mediante acuerdos entre las partes en los convenios colectivos; participan en dichos procedimientos, por partes iguales, representantes de la asociación de empleadores y del sindicato interesados, bajo la presidencia de una persona imparcial. En Bélgica y Suiza se han establecido sistemas de conciliación similares para determinadas ramas de actividad. Varios países en desarrollo y recientemente industrializados han creado también órganos tripartitos de conciliación. Por ejemplo, en muchos países de América Central y de América Latina en general, estos órganos existen desde hace muchos años (como por ejemplo, en Brasil, México y Venezuela).

148. La conciliación es voluntaria cuando las partes tienen libertad para optar o no por esa vía, y es obligatoria cuando imperativamente tienen que someterse a ella. Asimismo, la conciliación es evidentemente voluntaria si la proporcionan terceras partes privadas elegidas mutuamente fuera de los mecanismos establecidos por el gobierno o por la legislación. En Bélgica, Francia, Hungría, los Estados Unidos y el Reino Unido, ambas partes deben ponerse de acuerdo para recurrir a la conciliación. En Australia, Canadá, India, Malasia, Polonia, Singapur y Sudáfrica, la conciliación es obligatoria, ya sea porque la ley dispone que los conflictos han de someterse a la conciliación, y en este caso los integrantes de la Junta de Conciliación pueden iniciar el procedimiento, o porque el ejercicio del derecho de huelga o de cierre patronal depende de que primeramente se intente resolver el conflicto por medio de la conciliación. No obstante, ya sea obligatoria o voluntaria la conciliación se considera como un medio para ayudar a las partes a resolver sus diferencias voluntariamente mediante un acuerdo.

149. En muchos países, uno de los principales retos consiste en transformar y mejorar la función de la conciliación y de la mediación para tratar los conflictos laborales en un medio de trabajo que cambia constantemente. Ya se han convertido en un componente importante de la ADR en varios países donde el alcance de sus responsabilidades ha aumentado hasta abarcar no sólo la mediación tradicional sino también la mediación preventiva. Cada vez se reconoce más que se necesitan técnicas de mediación muy perfeccionadas, innovadoras, anticipativas y aun agresivas a fin de prevenir y resolver los conflictos laborales. Por ejemplo, en los Estados Unidos, el informe del grupo de trabajo mediador para el futuro del FMCS en 1994 presentó argumentos convincentes en favor de mediadores «de tiempo completo» capaces de proporcionar todos los servicios que los clientes necesitan. El concepto mantiene el antiguo papel de los mediadores pero además comprende la práctica exitosa cada vez más frecuente de ayudar a los trabajadores y la dirección para diseñar y crear nuevos procedimientos de colaboración. Se espera que se conviertan en proveedores de mejores prácticas que puedan ayudar a las partes a elaborar procedimientos de solución conjunta de problemas, formas de negociación más constructivas, mejores maneras de comunicar e incluso ayudar o alentarlos a crear lugares de trabajo de alto rendimiento. Seguidamente el grupo de trabajo definió algunas de las competencias fundamentales que una agencia de mediación debe poseer a fin de sobrevivir y prosperar, lo que incluye competencias en materia de negociaciones colectivas y relaciones laborales; de procedimientos para mejorar las relaciones entre los trabajadores y la dirección; para facilitar y resolver los problemas; mejorar la eficiencia de la organización; crear y aplicar los sistemas de resolución de conflictos; educación, defensa y promoción; y conocimientos y competencias en materia de sistemas de información. Sin embargo, en muchos países en desarrollo siguen faltando conciliadores experimentados y con buena formación así como recursos suficientes para mantener servicios de conciliación autónomos, independientes y apropiados.

150. A la luz de los cambios que se han producido en las relaciones laborales cabe preguntarse hasta qué punto han cambiado en los países las técnicas de conciliación y de mediación, así como su filosofía, estructura y los programas de capacitación afines. ¿Qué otros cambios se necesitan y cuáles son los medios para llevarlos a cabo? ¿Qué es lo que se puede aprender o adoptar de la experiencia de los diversos países?

Arbitraje

151. El arbitraje es un procedimiento mediante el cual se faculta a un tercero para que, sin actuar como un tribunal de justicia, dicte una decisión por la cual quedará dirimido el conflicto. El arbitraje es «voluntario» cuando solamente se puede entablar mediante acuerdo entre las partes, y «obligatorio» cuando una de las partes o la autoridad pueden poner en marcha el procedimiento por iniciativa propia.

152. El arbitraje obligatorio de los conflictos de intereses es muy poco frecuente en el sector privado del mundo industrializado, con la excepción del Canadá (en la jurisdicción federal y en algunas provincias), donde los conflictos de intereses que suponen un intento de llegar a un primer acuerdo colectivo tienen que someterse al arbitraje obligatorio en determinadas circunstancias. El arbitraje obligatorio está más generalizado en el sector público de los países industrializados (por ejemplo, en Irlanda, Noruega y el Reino Unido), y a veces en los servicios esenciales. En muchos países en desarrollo y recientemente industrializados se utiliza tanto en el sector público como en el sector privado (por ejemplo, en varios países de Africa y de Asia como por ejemplo Kenya, Nigeria, Singapur y Filipinas). Este enfoque para resolver los conflictos laborales ha sido instituido por varios gobiernos de países en desarrollo, que se basan en la teoría de que sirve para proteger la economía nacional y la vida pública de los trastornos que traen consigo las acciones de protesta y de que facilita el mantenimiento del orden público (por ejemplo, en Nigeria, Uganda y Zambia).

153. Asimismo, se considera que el arbitraje obligatorio reviste interés en aquellos países en los que el desequilibrio entre el poder de los empleadores y el de los sindicatos inhibe toda negociación colectiva. Sin embargo, a medida que los sistemas de relaciones laborales maduran, se empieza a considerar cada vez más al arbitraje obligatorio como una traba para la negociación colectiva libre y se lo sustituye paulatinamente por la conciliación como método principal de dirimir los conflictos. Esto es particularmente cierto cuando el arbitraje obligatorio enfrenta problemas de plazos prolongados, atrasos injustificados, legalismo excesivo y falta de confianza de las partes.

154. Los procedimientos de arbitraje de los conflictos de derechos (llamados comúnmente «procedimientos de reclamación») previstos en los convenios colectivos están generalizados en varios países. En los Estados Unidos, las partes incluyen voluntariamente un requisito de arbitraje, mientras que, en el Canadá, la mayor parte de la legislación laboral de las provincias requiere la inclusión en el convenio colectivo de una disposición sobre el arbitraje, y cuando no se la incluye expresamente, tal inclusión se da por supuesta. A veces los árbitros se nombran especialmente para cada conflicto particular, pero también pueden ser nombrados de modo específico en el convenio colectivo. En los Estados Unidos, el arbitraje está normalmente en manos de un solo árbitro, en contraste con la práctica prevaleciente en el Canadá de someter los asuntos a juntas tripartitas. La principal fuerza del sistema de arbitraje de reclamaciones radica en su naturaleza voluntaria y flexible. Por otra parte, una de sus debilidades es que los procedimientos sólo pueden ponerse en práctica en las unidades de negociación cuando hay un agente negociador reconocido oficialmente. En varios países el recurso al arbitraje se ve afectado por la disminución de las tasas de sindicación y de convenios colectivos.

155. La función de los organismos que tratan los conflictos de derechos ha sido recientemente centro de atención en muchos países, especialmente en los países en desarrollo, en vista de la evolución de estos conflictos provocada por las presiones que afectan a la relación de empleo, las nuevas formas de relaciones contractuales y un entorno económico muy competitivo. Los despidos masivos y los casos de terminación de contrato son cada vez más numerosos en muchos países, como ocurre en Asia. La eficiencia, accesibilidad y eficacia de los organismos existentes se está poniendo seriamente en tela de juicio. En muchos países de Africa, Asia y Europa central y oriental, la preocupación más común se refiere a la inadecuación o la falta de conciliadores y árbitros competentes, a lo que se agrega la vigencia de leyes y procedimientos laborales ya superados o ineficaces, todo lo cual conduce a que las solicitudes más corrientes de estos países tengan por objeto disponer de oportunidades de formación y asistencia técnica para fortalecer todo el sistema de solución de conflictos.

156. Con el fin de estimular a las partes para que asuman una función cada vez mayor en la solución de los conflictos y mantener, al mismo tiempo, un marco de relaciones laborales en el que no se recurra a la acción laboral directa, algunos países en desarrollo han procurado impulsar un procedimiento de arbitraje voluntario de los conflictos de intereses mediante el cual las partes someten voluntariamente sus divergencias a árbitros de su elección. Filipinas es el ejemplo de un país donde se ha logrado cierto éxito. Sin embargo, a pesar del decidido empeño que han puesto muchos países en fomentar el arbitraje voluntario de los conflictos de intereses, éste todavía no es muy corriente en los países en desarrollo, debido a varios factores tales como la escasa cantidad de árbitros capaces de infundir confianza a ambas partes, los factores de costo, el gran desequilibrio en la relación de poder que existe entre los interlocutores sociales, y la gran cantidad de medios de arbitraje obligatorio que existe paralelamente al arbitraje voluntario.

157. En varios países, se recurre al arbitraje voluntario u obligatorio para resolver conflictos de derechos y también de intereses, si bien lo más corriente es utilizarlo para tratar los conflictos de derechos que implican reclamaciones y cuando han fracasado los esfuerzos de conciliación o mediación. La opinión imperante especialmente en los Estados Unidos y el Canadá es que, en general, el arbitraje privado seguirá siendo útil y de uso extendido junto con la negociación colectiva y se extenderá al sector no sindicado de la economía. Sin embargo, como en muchos otros aspectos de los sistemas de las relaciones laborales, se plantean cuestiones acerca de la necesidad de reexaminar el papel del arbitraje en el proceso de adaptación a una nueva situación.

158. En el arbitraje de reclamaciones en el sector privado, siguen llamando la atención algunas cuestiones como el aumento del legalismo, los costos elevados, el aumento del tiempo necesario para el estudio de cada caso y las ventajas de la selección directa de los árbitros por las partes sin recurrir a las listas de instituciones reconocidas. En lo que respecta al arbitraje de intereses privados, los expertos están divididos cuando se trata de saber si su empleo como una alternativa viable al sistema de relaciones laborales basado en la amenaza de huelgas o como una mejor alternativa para lograr eficiencia, equidad y probidad en las negociaciones colectivas, aumentará o disminuirá en los próximos años. Generalmente, en el arbitraje de los conflictos de intereses se aplica ya sea el arbitraje convencional o varias formas innovadoras tales como «el arbitraje de la oferta final» en el que el árbitro se limita a elegir la última posición de una de las partes. Ese tipo de arbitraje ha evolucionado y adopta varias formas (por ejemplo, en los Estados Unidos y el Canadá) como por ejemplo su empleo cuestión por cuestión, la inclusión de un informe de investigación como una posible tercera opción y su limitación a las cuestiones económicas únicamente. No obstante, los efectos del recurso al arbitraje de intereses privados sobre el comportamiento de las partes durante las negociaciones y la negociación colectiva siguen siendo controvertidos. Estos efectos han sido descritos como «efecto congelante» o sea en qué medida la posibilidad de recurrir al arbitraje de intereses afecta el deseo de las partes de entablar negociaciones serias, y el «efecto narcótico» o sea el supuesto según el cual las partes que han recurrido al arbitraje de conflictos de intereses probablemente utilicen en negociaciones futuras el mismo método para resolver situaciones que están en punto muerto.

159. En lo que respecta al futuro del arbitraje en tanto que una de las más importantes modalidades de solución de conflictos, es necesario considerar cómo pueden mantenerse sus ventajas tradicionales que son las de accesibilidad y la posibilidad de administrar una justicia laboral rápida y poco costosa, cuáles son los ajustes necesarios para que se adecue a la naturaleza cambiante de los conflictos y a las expectativas de los sectores sindicados y no sindicados de la economía y cómo puede superar los problemas eternos del legalismo creciente, los costos elevados, los retrasos indebidos y la carga de trabajo atrasada, así como sus efectos sobre las actitudes de las partes en la negociación y sobre la propia negociación colectiva.

Solución judicial

160. Durante mucho tiempo la solución judicial fue considerada como un método fundamental para la solución de conflictos. Remite a un procedimiento por el cual los órganos judiciales deciden o resuelven, con carácter definitivo, todo conflicto en materia de derechos u obligaciones. Entre dichos órganos cabe citar los tribunales ordinarios, los tribunales especializados en asuntos laborales y los organismos administrativos de arbitraje que tienen un carácter cuasi judicial.

161. La jurisdicción de los tribunales competentes para conocer los conflictos de derechos es muy variada. En algunos países, como Italia y los Países Bajos, todos los conflictos de derechos, ya sean individuales o colectivos, son competencia de los tribunales ordinarios. En los tribunales de los Países Bajos se ha observado un importante volumen de trabajo atrasado y retrasos importantes, mientras que en Italia los conflictos laborales han sido objeto de un procedimiento más rápido que los asuntos normales, dado que los jueces nombrados para conocer los conflictos tienen competencia especial en materia laboral. Ciertos países como Namibia designan a una cámara de los tribunales ordinarios para que se haga cargo de los casos laborales.

162. Los tribunales laborales se distinguen a menudo de los tribunales ordinarios por su competencia especializada en materia laboral, su composición tripartita, su procedimiento informal y su relativa autonomía. En particular, en países en desarrollo se han observado problemas debidos al excesivo legalismo y demoras demasiado largas en varios sistemas de magistraturas de trabajo. Generalmente, los tribunales de trabajo son el mecanismo más común entre los que se usan para la solución de conflictos de derechos. Cumplen una función importante en Austria, Finlandia, Francia y muchos países africanos influidos por el derecho francés, España, Turquía, Hungría, Brasil y Uruguay, por no citar sino unos pocos ejemplos. Donde existen tribunales del trabajo, la jurisdicción sobre los asuntos laborales se divide entre el tribunal del trabajo y los tribunales ordinarios. Los tribunales del trabajo de Alemania tienen una jurisdicción prácticamente exclusiva sobre los conflictos, tanto individuales como colectivos, y los tribunales del trabajo de varios países asiáticos y africanos tienen una jurisdicción aún más amplia que abarca tanto a los conflictos de derechos como a los conflictos de intereses.

163. La jurisdicción de los tribunales del trabajo de Dinamarca y de Suecia se centra en los conflictos de derechos colectivos entre las partes en un convenio colectivo. En Suecia, por ejemplo, un conflicto entre un empleador y un trabajador que no esté afiliado a un sindicato se somete en primera instancia al tribunal ordinario con la posibilidad de interponer recurso ante el tribunal del trabajo. En el Reino Unido, los conflictos de derechos en los que se invoca una legislación específica, por ejemplo los relativos a la igualdad de remuneración, la discriminación por motivos de sexo y el despido injusto, son de la competencia exclusiva de los tribunales del trabajo, mientras que los conflictos de derechos que surgen en virtud de los contratos individuales de empleo se someten a los tribunales ordinarios. En Francia, los tribunales del trabajo (conseil des prud'hommes) sólo tienen competencia para conocer conflictos individuales, que abarcan la interpretación y aplicación de las cláusulas de los convenios colectivos dado que éstas son frecuentemente incorporadas en los contratos individuales de trabajo. En cambio, las presuntas infracciones de la legislación laboral se tratan ante los tribunales ordinarios. Los tribunales del trabajo de Sri Lanka solamente tienen competencia para conocer los conflictos relativos a la terminación de la relación de trabajo.

164. Los tribunales del trabajo de muchos países (entre otros Alemania, Suecia, Costa Rica, México, Singapur y Filipinas) son tripartitos; los conseil des prud'hommes de Francia son básicamente órganos bipartitos. Estos tribunales bipartitos o tripartitos tienen la ventaja de que cuentan con los conocimientos que en materia de relaciones laborales poseen sus miembros empleadores y trabajadores. Los procedimientos que siguen estos tribunales suelen ser menos legalistas que los de los tribunales ordinarios, lo cual permite que la solución de los conflictos sea expedita y no suponga gastos importantes, aunque a veces pueden servir para propiciar una avenencia de carácter más bien político que judicial. En los órganos tripartitos, la función de los representantes de los trabajadores y de los empleadores puede ser distinta. En algunos países tienen la función de representar los intereses de sus miembros, pero en la mayoría de los sistemas actúan de modo independiente (por ejemplo, en Alemania, Reino Unido y Suecia). Los miembros no especializados tienen a veces derecho de voto y otras veces actúan solamente a título consultivo, según los países. Puede observarse que en otros países, tales como Argentina y Venezuela, existe un sistema de jueces administrativos, que no tienen una representación específica de los trabajadores o de los empleadores.

165. Si bien los tribunales del trabajo tienen ventajas respecto de los tribunales ordinarios, generalmente las partes prefieren el método no judicial que consiste en la conciliación, la mediación, el arbitraje y diferentes formas de ADR. El procedimiento no judicial suele considerarse como la alternativa más accesible, práctica y menos costosa que puede tomar en cuenta la necesidad de mantener la autonomía de las partes y favorecer relaciones entre los trabajadores y la dirección estables a largo plazo. Ahora bien, otros siguen sosteniendo que el procedimiento judicial conserva su papel importante en la solución de conflictos, especialmente cuando se trata de conflictos de derechos. Hay quienes opinan que la solución judicial basada en los tribunales debería mantenerse como una opción a disposición de las partes. Con frecuencia, se cita la eficiencia de muchos tribunales del trabajo europeos, conocidos por su accesibilidad y la simplicidad e informalidad de sus métodos. Con el apoyo de la OIT se organizan periódicamente reuniones para jueces superiores de tribunales europeos a fin de discutir cuestiones específicas y actuales (por ejemplo, la protección de los trabajadores en caso de reorganización de la empresa y reestructuración del trabajo) lo que contribuye a mejorar la eficiencia de la solución judicial de los casos laborales.

166. Dadas las diferentes posibilidades que se ofrecen ahora a las partes para resolver un conflicto, los órganos de solución judicial enfrentan el difícil reto de mantener su papel específico en la solución de conflictos, especialmente en los conflictos de derechos. Es necesario examinar las cuestiones generales que se oponen a la solución judicial como por ejemplo la falta de conocimientos especializados en materia de trabajo, los altos costos y las demoras demasiado largas, los pleitos excesivos, la imposibilidad de guardar las apariencias, la facultad de resolver las cuestiones jurídicas pero no así el problema real que afecta las relaciones futuras de los querellantes y la falta de accesibilidad. Asimismo, se ha sugerido llevar a cabo un estudio completo sobre las modalidades de funcionamiento de los tribunales de trabajo y mecanismos similares a fin de garantizar que éstos sean de fácil acceso y gocen de la confianza de las partes.

Solución alternativa de los conflictos (ADR)

167. La solución alternativa de los conflictos ha pasado a formar parte de toda discusión en materia de solución de conflictos junto con los métodos tradicionales de conciliación, mediación, arbitraje y solución judicial. A menudo se la cita en el mismo contexto de los métodos, técnicas e instrumentos nuevos e innovadores de solución de conflictos. Sin embargo, no existe unanimidad respecto de su definición exacta.

168. Una de las definiciones que se da de la ADR es la que se refiere a un método no judicial de solución de conflictos en el que participa una tercera parte. Otra definición tiene por objeto abarcar todos los procedimientos ajenos al sistema judicial o en un sentido más amplio, todos los métodos distintos de la solución judicial, sin tener en cuenta si éstos son efectuados dentro o fuera de los tribunales oficiales. Asimismo, la ADR es considerada como una forma de «privatizar» la solución de conflictos al ofrecer una posibilidad de poner al alcance de más personas la justicia en el lugar de trabajo y con mayor celeridad que por las vías oficiales convencionales. Otras definiciones consideran que la ADR se refiere a una gran variedad de sistemas voluntarios desarrollados por los propios usuarios para resolver sus conflictos. Aumenta el interés por la ADR en muchos países, incluidos los países de Europa. En los Estados Unidos y el Canadá, la ADR es desde hace mucho tiempo un instrumento para resolver conflictos en materia de negociación colectiva generalmente mediante la mediación y el arbitraje. Además, se la considera útil y pertinente incluso cuando no hay representación sindical o convenios colectivos.

169. Se han desarrollado y aplicado muchos métodos y técnicas de ADR. Entre las que se utilizan con mayor frecuencia figuran el sistema de facilitación en el que una tercera parte neutral ayuda a las partes a elaborar una solución sin centrarse en las cuestiones de fondo; la conciliación en la que una tercera parte neutral sirve de intermediario que ayuda a resolver el conflicto sin proponer sugerencias o ideas personales; la mediación en la que una tercera parte neutral con experiencia propone alternativas para estimular las discusiones y orientar hacia una solución; el arbitraje en el que las partes presentan su caso a una tercera parte neutral elegida de común acuerdo y se comprometen a respetar y a aceptar la decisión de esa persona en tanto que decisión definitiva y vinculante; reuniones de negociación que son dirigidas por un juez, retirado o no, que procede a oír los resúmenes de los hechos, las cuestiones jurídicas y las pruebas, evalúa los argumentos de cada parte y propone una opinión sobre la forma en que un jurado juzgaría el caso; la investigación en tanto que proceso no vinculante en el que una tercera parte neutral oye a ambas partes y propone conclusiones objetivas, una evaluación independiente y recomendaciones no vinculantes a los querellantes; un minijuicio que es un proceso privado, consensual, en el que las partes a menudo son representadas por abogados u otros expertos y en el que en tanto que primer paso de un intercambio de informaciones se determinan los puntos fundamentales del conflicto y si el conflicto no se resuelve, el próximo paso consiste en la elección de una tercera parte neutral o de un consejero neutral; la mediación arbitral en la que una tercera parte neutral procede a mediar y arbitrar; el alquiler de un juez que está basado en la legislación de algunos países que permite que un juez ordinario nombre una tercera parte neutral que está autorizada a oír y fallar en el caso con los mismos efectos jurídicos que los de una decisión de justicia (la tercera parte puede ser un antiguo juez o una persona presentada por las propias partes); juez de solución en virtud del cual las partes tienen la oportunidad de discutir los puntos débiles y los puntos fuertes de su caso ante un «juez de solución» que da una idea de la decisión que podría tomar un juez ordinario, y si la solución del juez no es exitosa, las partes aún pueden optar por ir a los tribunales; y por último el mediador (ombudsperson) que generalmente es propuesto por el empleador para que actúe como defensor del trabajador a fin de eludir los trámites burocráticos de la jerarquía del establecimiento cuando obstaculizan la solución de las reclamaciones del trabajador.

170. En muchos países, tales como los Estados Unidos y el Canadá, los conflictos en materia de negociación colectiva son generalmente resueltos por las propias partes mediante la mediación o el arbitraje privado lo que corresponde al concepto de la ADR. Las reclamaciones, incluidas las referentes a la interpretación y aplicación de los convenios colectivos, generalmente también se resuelven mediante la ADR bajo la forma de un arbitraje privado. En muchos países, aumenta significativamente el empleo de la ADR por las partes en los sectores no sindicados de la economía mediante métodos como los procedimientos internos fijados por el empleador que incluyen la figura del mediador para complementar una «política de puertas abiertas» que estimula a los trabajadores a presentar las quejas directamente a la alta dirección sin temer represalias. Cierto número de empleadores han desarrollado estructuras internas de solución de conflictos más formales para la conciliación, la facilitación y la mediación que recurren al personal interno o a profesionales exteriores a la empresa para varias funciones a fin de prevenir o resolver los conflictos.

171. En los Estados Unidos se observa una proliferación de arbitrajes no sindicales relativos a conflictos de empleo mediante procedimientos de arbitraje promulgados unilateralmente por el empleador en lugar de proceder a una solución judicial de los derechos del trabajador en conformidad con la ley. Esta evolución se atribuye a afirmaciones según las cuales han aumentado enormemente los litigios; hay daños y perjuicios, demoras y gastos de litigación excesivos; han disminuido los trabajadores representados por los sindicatos; y existe el incentivo legal y judicial del arbitraje. Lo que a su vez ha planteado el problema de saber si esas prácticas deben fomentarse, limitarse o reglamentarse. La idea de estar ante una situación desregulada y las peticiones tendientes a obtener garantías mínimas de justo proceso en el caso de procedimientos establecidos unilateralmente, en particular en el contexto de la terminación de la relación de empleo, han dado lugar a ciertas sugerencias para eventualmente reemplazar la doctrina del empleo a voluntad por la doctrina del despido basado en una causa justa.

172. Muchos de los procedimientos de arbitraje unilaterales carecen de salvaguardias procedimentales adecuadas e incluso contienen varias condiciones contrarias a los trabajadores y los árbitros tales como el impedimento a la representación legal y un tope para reparaciones en los laudos arbitrales. Idealmente, los procedimientos deberían ser negociados y aceptados libremente por las partes. El desequilibrio en la relación entre las partes ha llevado a la adopción del «Due Process Protocol» por un grupo de organizaciones americanas interesadas, en mayo de 1995, que representa un modelo de equidad y de justo proceso que puede tomarse como norma en los procedimientos promulgados unilateralmente. Los elementos principales del Protocolo incluyen el derecho del trabajador a la representación, al conocimiento de los hechos, a intervenir en la fijación de los requisitos de mediadores y árbitros, a la formación, selección, la compensación de mediadores y árbitros, a la autoridad de la parte neutra y a la determinación del ámbito del examen.

173. Se ha sugerido que el mejor momento para decidir o aceptar el uso de la ADR es antes de que se plantee un conflicto. Sin embargo, no debería considerarse como una panacea para todos los tipos de conflicto o como un método que puede reemplazar a todos los demás. Debería considerarse más bien como una nueva opción que está a disposición de ambas partes junto con los métodos tradicionales de conciliación, mediación, el arbitraje y la solución judicial. A pesar del creciente interés que existe por la ADR en numerosos países, su aplicación aún no está difundida en el mundo entero. No obstante, en vista de su aplicación exitosa en varios países merece ampliamente ser examinada más en detalle, pues es una opción viable para la solución de conflictos laborales que puede difundirse y adaptarse al mayor número de países posible.

Acción laboral directa

174. El derecho de huelga es uno de los medios fundamentales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y proteger sus intereses económicos y sociales. Está explícitamente reconocido como tal en el artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En el plano regional, la Carta Social Europea fue el primer texto que reconoció expresamente este derecho en el caso de los conflictos de intereses, a reserva de los eventuales compromisos existentes en virtud de los convenios colectivos en vigor. En la OIT, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración han reconocido que el derecho de huelga, aunque no se menciona explícitamente en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), se deriva del principio de libertad sindical y constituye un medio fundamental de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para fomentar y defender sus intereses económicos y sociales. Las huelgas suelen proporcionar a los trabajadores un medio de contrapesar el poder de los empleadores por medio de una presión económica. Por otra parte, según la amplitud del conflicto laboral, las huelgas o los cierres patronales pueden desorganizar la vida económica.

175. Las leyes sobre la huelga y el cierre patronal deben ser examinadas tanto desde el punto de vista del alcance del reconocimiento de esos derechos como desde el de la reglamentación de su ejercicio. La amplitud con la que se reconoce el derecho de huelga varía mucho de unos casos a otros. En un extremo, hay países en los que la constitución, la legislación, las sentencias judiciales o los acuerdos entre las organizaciones centrales de empleadores y de trabajadores reconocen el principio del derecho de huelga, supeditado a las restricciones que pueden hacerse con respecto a ciertas categorías de trabajadores. Algunos de estos países (por ejemplo, Francia, Italia y Portugal) no ofrecen unas garantías comparables al derecho de cierre patronal, basándose en que los trabajadores tienen menos fuerza que los empleadores y en que el derecho de huelga tiene por objeto restablecer el equilibrio. Por su parte, algunos países (entre ellos, Canadá, Estados Unidos, México y Suecia), reconocen explícitamente el derecho de huelga y el derecho al cierre patronal. En el Reino Unido, aunque no se ha promulgado ningún derecho positivo de huelga, se conceden inmunidades jurídicas limitadas en relación con las huelgas, que de otro modo podrían dar lugar a una responsabilidad civil o penal.

176. En algunos países (por ejemplo, Francia (sector privado) e Italia), el derecho de huelga se concibe como un derecho individual de los trabajadores, mientras que en otros (por ejemplo, Alemania y Suecia) constituye un derecho del sindicato. Esta diferencia tiene una consecuencia práctica, y es que en el primer grupo de países las huelgas no autorizadas o «salvajes» son en principio legales, mientras que en el otro son ilegales. La mayoría de los países que reconocen en principio el derecho de los trabajadores a la huelga, excluyen del beneficio de este derecho a determinadas categorías de trabajadores (por ejemplo, el personal militar o los funcionarios públicos de alto nivel).

177. En el otro extremo, hay países en que los trabajadores en general no disfrutan del derecho de huelga o donde este derecho está estrictamente limitado. Son relativamente pocos los países en que la legislación prohíbe expresamente y de forma permanente la huelga, aunque en muchos, especialmente en Africa, América Latina y Asia, la huelga está prohibida a efectos prácticos por el efecto de acumulación producido por las disposiciones referentes a los mecanismos establecidos para la solución de conflictos, en los cuales se establece que todos los conflictos que no se hayan resuelto han de someterse obligatoriamente a un arbitraje vinculante. En muchos otros países, aunque no es obligatorio someter al arbitraje todos los conflictos pendientes, la autoridad gubernativa conserva la facultad de someter los conflictos a un arbitraje obligatorio siempre que lo estime oportuno, con lo que tiene poder para prohibir y poner fin rápidamente a prácticamente cualquier huelga. Los órganos de supervisión de la OIT consideran que tales atribuciones limitan mucho los medios de que disponen los sindicatos para promover y defender los intereses de sus miembros y el derecho a organizar sus actividades y que, por consiguiente, no son compatibles con el principio de libertad sindical.

178. Incluso en aquellos países en que se reconoce en principio el derecho de huelga o de cierre patronal, las vías por las cuales pueden ejercerse estos derechos están, a menudo, reglamentadas. Los reglamentos de esta índole suelen tratar principalmente de los plazos, finalidades y métodos de las huelgas o cierres patronales. La reglamentación de los plazos a efectos de las huelgas o los cierres patronales se plasma, en muchos países, en la obligación de las partes en un convenio colectivo de no recurrir a la huelga ni al cierre patronal durante el período de vigencia del convenio colectivo de que se trate. Esta obligación, que se denomina corrientemente «obligación de paz social», se establece por medio de una norma jurídica explícita, como ocurre en Suecia, a través de un acuerdo general entre las organizaciones centrales de sindicatos y de empleadores, como en Dinamarca, por una cláusula explícita del convenio colectivo celebrado entre las partes, tal como sucede en los Estados Unidos, o como una función del convenio colectivo tal como haya sido determinado por los tribunales, estableciendo la paz entre las partes (Alemania, Austria y Suiza).

179. Los objetivos de las huelgas y los cierres patronales también determinan su legalidad en algunos países. Es frecuente que la huelga sea legal sólo en el caso en que sus objetivos tengan que ver con las relaciones de trabajo o con «la previsión o la continuación de un conflicto laboral», tal como se formula en el derecho británico, aunque no resulta nada fácil definir qué es un «conflicto laboral» o unos «objetivos que tengan que ver con las relaciones de trabajo». Muy a menudo se pone en tela de juicio la legalidad de estos objetivos en el caso de las huelgas políticas y de las huelgas de solidaridad. Aunque en algunos países estas huelgas políticas o de solidaridad están por lo general autorizadas, en otros muchos están prohibidas o sujetas a restricciones. Por ejemplo en Francia e Italia, un empleador puede iniciar un cierre patronal solamente a modo de medida defensiva, cuando una huelga ilegal está en curso, mientras que en Chile un cierre patronal puede utilizarse como respuesta a cualquier huelga que afecte a más del 50 por ciento de la fuerza de trabajo. En España los cierres patronales están permitidos en determinadas circunstancias, sobre todo cuando es necesario proteger a personas o bienes de acciones de violencia.

180. Uno de los principios comúnmente aceptados en cuanto a los métodos de huelga o de cierre patronal es que tienen que ser pacíficos. Otro principio fundamental es que la huelga o el cierre patronal han de ser el último recurso en los conflictos laborales, por lo que debe hacerse todo lo posible por solventarlos pacíficamente. Este principio ha sido declarado obligatorio por los tribunales de algunos países, como Alemania y los Países Bajos, donde se considera que una huelga sólo es legal si se han agotado todas las posibilidades de negociación. También son muchos los países en los que la propia legislación exige la notificación de un preaviso de huelga o la celebración de una votación entre los afiliados al sindicato, o incluso ambos requisitos, pero muchos otros no exigen esta condición previa. Los sistemas jurídicos son muy variados en lo relativo a cuestiones tales como las huelgas de trabajo lento, de celo y rotativas, los piquetes, las huelgas de solidaridad y la ocupación de empresas.

181. La regulación de las huelgas y de los cierres patronales en los servicios esenciales recientemente ha vuelto a cobrar actualidad en algunos países. Aunque las restricciones a que están sujetas las huelgas y los cierres patronales en los servicios esenciales existen desde hace mucho tiempo en muchos países, actualmente se observa en algunos países donde se reconocía tradicionalmente un amplio derecho de huelga y de cierre patronal una tendencia a imponer ciertas restricciones al ejercicio de estos derechos en los servicios esenciales; por ejemplo, ello se concreta en la obligación de proporcionar ciertos servicios mínimos mientras dure la huelga o en la prohibición de los cierres patronales o por ampliar indebidamente la cobertura del término «servicios esenciales».

182. Los órganos de control de la OIT consideran que la prohibición de las huelgas en los servicios esenciales, donde ésta existe, debería circunscribirse a los servicios cuya interrupción puede poner en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de la población o de una parte de ella, y deben proporcionarse las garantías adecuadas para proteger a los trabajadores, a los que se priva de este modo de un medio fundamental para defender sus intereses, mediante la prohibición de una conciliación adecuada, imparcial y rápida y, finalmente, sólo cuando la conciliación no tiene éxito, mediante procedimientos de arbitraje, en los cuales las partes implicadas puedan participar en todas las fases, y en los que los laudos arbitrales sean siempre obligatorios para ambas partes y se cumplan rápidamente y al pie de la letra. Los órganos de control de la OIT se han pronunciado también en cuanto a varios de los demás problemas mencionados antes, en particular las huelgas políticas, las votaciones y los plazos de preaviso.

Normas internacionales del trabajo

183. Las normas internacionales del trabajo que están en vigor para la solución de conflictos son de índole general, reflejando así la gran diversidad que existe entre los sistemas de solución de conflictos. En vista de las recientes evoluciones y cambios en el ámbito de las relaciones laborales y de la solución de los conflictos laborales, ha llegado el momento oportuno para reexaminar y revisar las disposiciones de algunas de las normas existentes, en particular la Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92), y la Recomendación sobre el examen de reclamaciones, 1967 (núm. 130), con miras a una posible actualización tanto en la redacción como en algunos conceptos.

184. La Recomendación núm. 92 preconiza, en particular, que se establezcan mecanismos de conciliación voluntaria gratuitos y expeditivos con el objeto de contribuir a la prevención y solución de los conflictos laborales. Asimismo, recomienda que se adopten disposiciones para que el procedimiento pueda entablarse a iniciativa de una de las partes en conflicto, o ex officio, por organismos de conciliación voluntaria. Cuando se haya sometido un conflicto a conciliación o arbitraje con el consentimiento de todas las partes interesadas, se ha de estimular a las mismas para que se abstengan de declarar huelgas o cierres patronales mientras dure la conciliación o el arbitraje. La Recomendación afirma también que ninguna de sus disposiciones podrá interpretarse en modo alguno en menoscabo del derecho de huelga. Otra indicación sobre cómo concebir unos métodos adecuados de solución de conflictos la proporciona el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154), que establece medidas destinadas a velar por que los órganos y los procedimientos para solventar los conflictos laborales coadyuven al fomento de la negociación colectiva. En el mismo sentido, la Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 163) preconiza que se establezcan métodos para solucionar los conflictos laborales que ayudan a las partes a encontrar por sí mismas una solución a sus desavenencias.

185. La Recomendación sobre el examen de reclamaciones, 1967 (núm. 130) trata un tipo concreto de conflictos laborales, a saber, las reclamaciones de uno o de varios trabajadores contra ciertas medidas o situaciones en el ámbito de las relaciones laborales o de las condiciones de empleo, cuando uno o varios trabajadores, de buena fe, consideran que estas medidas o situaciones son contrarias a las disposiciones de un convenio colectivo aplicable o de un contrato individual de trabajo, al reglamento de la empresa, a la legislación nacional o a los usos y costumbres de la profesión, de la rama de actividad económica o del país. Recomienda que el trabajador o los trabajadores debieran tener el derecho de presentar reclamaciones sin sufrir ningún perjuicio por el hecho de haberlas presentado y a que se examinen sus reclamaciones en conformidad con un procedimiento adecuado para la solución dentro de la propia empresa. Cuando la reclamación no se resuelve dentro de la propia empresa, la Recomendación da un paso más y prevé que debiera existir entonces la posibilidad de una solución definitiva por medio de procedimientos acordados, conciliación, arbitraje o decisión judicial, etc. La Recomendación distingue entre las reclamaciones de esta clase y de indicaciones colectivas tendientes a modificar las condiciones de empleo, que quedan excluidas de su ámbito de aplicación.

186. En cuanto a los conflictos laborales que se producen en la administración pública, el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), dispone que la solución de conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje. El Convenio destaca seguidamente que ambos procedimientos deben establecerse de modo que inspiren la confianza de los interesados. Durante el debate que condujo a la adopción de este instrumento, se llegó al entendimiento de que este Convenio no trataba en modo alguno de la cuestión del derecho de huelga.

187. Los demás instrumentos internacionales del trabajo pertinentes son el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97) y el Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159). Aparte de los convenios y recomendaciones internacionales del trabajo anteriormente citados, el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración y la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT han formulado una serie de principios pertinentes. La Comisión de Expertos ha realizado un estudio general (el sexto) sobre la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98, que la Conferencia examinó en su 81.ª reunión de 1994. La Oficina sigue confiando en los principios de libertad de asociación y de derecho de negociación colectiva cuando asesora a los Estados Miembros en la redacción de su legislación.

Perspectivas para la discusión general sobre
la solución de los conflictos laborales

188. Parece existir un amplio consenso entre los mandantes sobre la importancia de la prevención y solución de los conflictos laborales tanto en una economía mundializada caracterizada por una intensa competencia, crisis financieras y desigualdades sociales, como en la transición hacia una economía de mercado que se observa en un cierto número de países. Las propuestas tienen por objeto ilustrar la situación actual y los cambios ocasionados esencialmente por la mundialización junto con los nuevos acontecimientos y tendencias nacionales e internacionales. Se reconoce ampliamente la necesidad de reformar los procedimientos y la legislación laboral así como la necesidad de crear o reforzar sistemas de solución de conflictos que sean de fácil acceso, eficientes y que gocen de la confianza de las partes, en particular en los países en desarrollo, en los países en transición y en los que tienen problemas financieros. Asimismo, se ha destacado la importancia de la capacitación, la difusión de informaciones, así como de los estudios e investigaciones en materia de prácticas nuevas e innovadoras y su posible amplia difusión y adaptación.

189. Podría ser conveniente y oportuno volver a examinar la cuestión de la prevención y la solución de los conflictos laborales en su totalidad en una discusión general, a fin de orientar a la Organización acerca de las futuras iniciativas en todos los aspectos importantes de esta materia en beneficio de los mandantes tripartitos. Al considerar las presentes propuestas, el Consejo de Administración tal vez estime oportuno centrar sus deliberaciones sobre los siguientes puntos principales que completan las cuestiones más detalladas mencionadas en los respectivos subtemas de las propuestas:

la importancia de promover y asegurar la eficaz prevención y solución de los conflictos laborales, piedra angular de unas buenas relaciones laborales, con el fin de crear un clima favorable a un crecimiento económico eficiente y equitativo en el entorno cambiante de las relaciones laborales, teniendo en cuenta la función de los gobiernos y de las organizaciones de empleadores y de trabajadores;
la necesidad de comprender la naturaleza de los conflictos laborales y de sus causas en el marco de una economía mundializada y habida cuenta de diversas condiciones que tomen en cuenta las diferencias de los sistemas jurídicos, las tradiciones, la cultura y los factores conexos en cada país, con miras a prevenir, minimizar y resolver dichos conflictos con la mayor rapidez y equidad posibles;
la determinación de los nuevos instrumentos, estrategias, técnicas y modelos de negociación, de solución de conflictos y de solución conjunta de problemas que son apropiados para la prevención y la solución de conflictos laborales, así como de las diferentes medidas y programas creativos y dinámicos que permitan llevar a las partes de una relación de antagonismo a una relación basada en la cooperación, y
la elaboración de nuevos métodos de solución alternativa de conflictos (ADR) a fin de garantizar que los sistemas y procedimientos existentes de solución de conflictos tales como la conciliación, la mediación, el arbitraje y la solución judicial que, en un entorno nuevo y cambiante, sigan siendo eficientes, equitativos, accesibles y que gocen de la confianza general de las partes.

* * *

6. a) Registro y notificación de los accidentes
del trabajo y de las enfermedades profesionales;

b) Posible revisión de la lista de enfermedades
profesionales, del Convenio sobre las prestaciones
en caso de accidentes del trabajo y enfermedades
profesionales, 1964 (núm. 121)⁽²⁶⁾

Resumen

La práctica internacional en materia de registro y notificación de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales dista mucho de ser uniforme. La aplicación de definiciones diferentes, las diferencias de los procedimientos de compilación y notificación, así como la falta de conocimientos especializados a nivel nacional, dan lugar a situaciones dispares en los Estados Miembros. La adopción de nuevas normas internacionales podría contribuir mejor que los documentos y los instrumentos existentes a establecer sistemas nacionales apropiados y a mejorar y armonizar tanto la terminología como los procedimientos, lo que sentaría las bases de una acción preventiva así como también de políticas coherentes a nivel nacional, sectorial y en las empresas. Se podría prever la elaboración de un convenio en el que se establezcan los principios fundamentales, completado por una recomendación.

Dichos instrumentos internacionales podrían prever que las autoridades competentes de los Estados Miembros deberán garantizar el establecimiento y la aplicación de una política nacional coherente, así como también de sistemas, programas e infraestructuras, y de conceptos y terminología pertinentes para el registro, notificación e investigación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, que estén en armonía con los acuerdos y recomendaciones internacionales.

Tras efectuarse un examen de este punto y de algunas de las preocupaciones y reservas expresadas en consultas y discusiones anteriores y con arreglo a una resolución que adoptó la decimosexta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (CIET) en octubre de 1998 en la que se pide la elaboración de normas para las estadísticas de las enfermedades profesionales, se propone que no se excluyan las enfermedades profesionales del alcance de un instrumento internacional. Esto se debe a que esa exclusión perpetuaría la falta de directrices en materia de requisitos legales, la falta de información y de conocimientos y las medidas de prevención insuficientes que se aplican. Sin embargo, se propone que los Estados Miembros puedan aceptar por separado las obligaciones de este Convenio relacionadas con los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales.

Para aplicar los nuevos instrumentos propuestos sería conveniente adoptar una nueva lista de enfermedades profesionales de la OIT al mismo tiempo que se elaboran los instrumentos internacionales y que complemente la versión revisada de la actual clasificación de la OIT de los accidentes del trabajo que promueve la decimosexta CIET y que ya se ha iniciado. Se proponen dos nuevas opciones para la nueva lista: a) podría utilizarse el Cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 [Cuadro I modificado en 1980] (núm. 121) revisado, es decir, una lista que sirviera para las indemnizaciones, y una lista de las enfermedades profesionales de los nuevos instrumentos, es decir, que sirviera para el registro y notificación de las mismas, y b) podría utilizarse únicamente la lista de enfermedades profesionales de los nuevos instrumentos, es decir, para el registro y notificación.

Antecedentes

190. Las investigaciones llevadas a cabo recientemente en la Oficina junto con la Organización Mundial de la Salud demuestran que, pese a los importantes adelantos alcanzados en la lucha contra muchos de los factores que afectan la seguridad, la salud y el bienestar de los trabajadores, cada año se producen por lo menos 335.000 muertes relacionadas con el trabajo (de acuerdo con las informaciones disponibles correspondientes a 1994) y, además, cada año en todo el mundo aproximadamente 125 millones de trabajadores resultan heridos o se enferman debido a accidentes o enfermedades relacionados con el trabajo.

191. En los países en desarrollo en particular, la tarea de impedir que se pierdan vidas o que se produzcan lesiones en esta escala y la adopción de medidas eficaces de control tropiezan con un importante obstáculo: la falta de información fiable acerca de la incidencia de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales y la falta de conocimientos y directrices para aplicar los sistemas nacionales de registro y notificación, que sirven de herramienta para las actividades de prevención. Sólo un tercio de los 120 Estados Miembros que han ratificado el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 [y Protocolo, 1995] (núm. 81), comunican estadísticas sobre los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales en sus memorias anuales, en conformidad con los artículos 20 y 21.

192. Los empleadores deben realizar investigaciones sobre las enfermedades y los accidentes que se producen en sus empresas, y registrar la información al respecto. Como parte del registro, deben anotarse los datos esenciales exigidos para la notificación, lo que facilita el análisis por parte del empleador de los datos consignados, la determinación de las causas y los efectos de los accidentes y las enfermedades, y la elaboración de programas y medidas de prevención y control. Además, cuando esta información llega a manos de los representantes de los trabajadores, éstos pueden contribuir a mejorar las condiciones de trabajo.

193. La información acerca de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales registrada y conservada en las empresas constituye la base y determina la calidad de su notificación a las autoridades competentes, es decir, fundamentalmente, a las instituciones de seguridad social o a las autoridades que tienen la responsabilidad de velar por la aplicación de la legislación en materia de seguridad y salud en el trabajo. Las instituciones de seguridad social necesitan ese tipo de información para indemnizar a las personas accidentadas y a los familiares que tengan a su cargo. Las autoridades encargadas de la aplicación de la legislación necesitan disponer de informaciones a fin de investigar cada caso por separado y determinar los accidentes y las enfermedades que se repiten con cierta frecuencia. Además, el análisis de las estadísticas acumuladas les sirve para elaborar estrategias y directivas nacionales, sectoriales y a nivel de empresa coherentes, y orientar la ejecución de programas de prevención eficaces.

194. Si bien existen resoluciones sobre estadísticas sobre lesiones profesionales, adoptadas en las décima y decimotercera Conferencias Internacionales de Estadísticos del Trabajo en 1962 y 1982, que recomiendan una terminología, definiciones y conceptos normalizados, y proporcionan directrices para la clasificación y la presentación de datos estadísticos, la práctica internacional es poco uniforme. Con frecuencia las definiciones nacionales de los accidentes y enfermedades profesionales difieren de las definiciones internacionales recomendadas en dichas resoluciones. Debido a las diferencias que hay en materia de legislación sobre las prestaciones de seguridad social y sobre la protección de la seguridad y la salud en el trabajo, debido también a la falta de conocimientos especializados a nivel nacional, o porque algunos países todavía no han tomado las medidas adecuadas para la recopilación de datos, existen diferencias entre los países en materia de recopilación de datos y procedimientos de notificación, así como en cuanto a las fuentes y la cobertura. Cuando los datos no son coherentes y comparables, los empleadores y los gobiernos no pueden realizar análisis comparativos a nivel de las empresas y a escala nacional a fin de determinar medidas preventivas y establecer prioridades que permitan su aplicación y utilizar los recursos disponibles de manera económica y racional. Con frecuencia, los datos comunicados en los informes son inferiores a la realidad, y es difícil determinar el número de casos de accidentes y enfermedades profesionales que quedan sin notificar. En el estudio «Accidentes de trabajo en la Unión Europea en 1994», publicado por la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas (EUROSTAT) en 1998, la tasa media de notificación de los accidentes del trabajo que ocasionan más de tres días de ausencia de ocho sectores de actividad comunes de 15 Estados miembros fue del 91,1 por ciento. Sólo ocho miembros comunicaron una tasa del 100 por ciento. Tres miembros comunicaron tasas de entre el 41 y el 56 por ciento.

195. En el pasado se hicieron varias tentativas para mejorar la situación: los participantes del Seminario tripartito regional latinoamericano sobre la organización de los servicios de salud en el trabajo y el registro y análisis de los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales pusieron de relieve ya en 1989 la necesidad de armonizar los sistemas de registro y notificación. La 24.ª Asamblea General de la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS) adoptó en 1992 un informe en el que se subraya la necesidad de adoptar un sistema internacional armonizado para la notificación de los accidentes y la compilación de estadísticas al respecto. En la Comunidad Europea se han desarrollado metodologías para armonizar las estadísticas sobre accidentes del trabajo y hacer comparables las estadísticas sobre enfermedades profesionales. Con ocasión de la adopción del Repertorio de recomendaciones prácticas sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales por una reunión de expertos en octubre de 1994⁽²⁷⁾ , los expertos destacaron que la recopilación y el registro y la notificación de los datos relativos a los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales contribuirían materialmente a la determinación y al análisis de sus causas. Además, reconocieron que las listas de enfermedades profesionales no sólo son valiosas sino que son necesarias como documento de orientación, en particular en los países donde dichas listas no existen, pero también reconocieron las dificultades inherentes a la determinación de las enfermedades profesionales. Se mostraron preocupados con respecto a la lista actual de enfermedades profesionales de la OIT que figura en el cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 [Cuadro I modificado en 1980] (núm. 121), enmendado en 1980 y recomendaron la actualización de la lista. La resolución sobre estadísticas de lesiones profesionales ocasionadas por accidentes del trabajo que adoptó la decimosexta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (Ginebra, 6-15 de octubre de 1998)⁽²⁸⁾ pide que en cada país se elabore un programa completo de estadísticas sobre seguridad y salud en el trabajo, incluidas las enfermedades y lesiones profesionales. El objetivo de este programa sería proporcionar una base de estadística adecuada para los distintos usuarios (véase el párrafo 217).

Examen de la práctica nacional

196. Las medidas que se adoptan en las empresas para registrar los accidentes difieren considerablemente de un caso a otro. Mientras las grandes empresas suelen llevar registros detallados de los accidentes y de sus causas, no siempre ocurre así en las más pequeñas. Algunas empresas han adoptado sus propios sistemas de registro, a veces con objeto de comparar las cifras en sus diferentes fábricas, sobre todo cuando se trata de empresas multinacionales. Pueden estar utilizándose diferentes sistemas de registro en determinados sectores de la economía de un mismo país, ya que en muchos países no existen disposiciones legislativas que requieran el registro de los accidentes y enfermedades en la empresa.

197. Por lo general, sólo los accidentes por los que se indemniza a las víctimas o los que reúnen ciertos criterios están previstos en los sistemas nacionales de notificación, mientras que no son tenidos en cuenta muchos accidentes menores, cuyo conocimiento es aún más importante para la definición de una política de prevención. Como consecuencia de ello, la frecuencia relativa de los accidentes notificados puede diferir mucho de unos países a otros y entre los diferentes sectores de actividad económica en un mismo país. Hay también grandes divergencias en cuanto a la notificación de los accidentes según los sectores específicos de la actividad económica. En particular, los accidentes que afectan a los trabajadores de la agricultura, la construcción, la marina y la minería están sujetos a criterios de notificación de distinta índole. La notificación puede limitarse a un cierto tipo de trabajadores, o a ciertos tipos de actividad económica y de empresa que emplean más de una cierta cantidad de trabajadores, y es más bien baja en el sector terciario. Asimismo, pueden quedar fuera de los criterios de notificación los trabajadores por cuenta propia, los trabajadores ocasionales o con contratos de tiempo parcial y los practicantes y aprendices, por estar excluidos de los regímenes públicos de seguros. En gran medida, la información sobre los accidentes que tienen como consecuencia lesiones mortales es más fidedigna que la información sobre los accidentes no mortales, debido a que los primeros casi siempre se notifican. Pero, aun así, puede haber diferencias en la interpretación del término «mortal» a efectos de la notificación. (Por ejemplo, los accidentes que causan la muerte inmediata o cuyas lesiones causan la muerte en un plazo de 30 días, entre 31 y 365 días después del accidente o sin que se establezca un plazo.)

198. Un problema importante que plantea la comparación de las cifras sobre los accidentes de trabajo entre los distintos países, es la diferencia que hay en cuanto a las principales categorías de accidentes que han de notificarse en cada país, que pueden incluir tanto los accidentes que provocan una incapacidad para trabajar durante un número de días determinado como los accidentes de todo tipo independientemente de una interrupción del trabajo. En la mayoría de los países se requiere que se notifique la hora, el lugar y el día del accidente; el tipo y la causa principal del accidente, y la naturaleza de la lesión y la parte del cuerpo lesionada. En algunos países se exige que se comunique lo que la persona lesionada estaba haciendo en el momento de producirse el accidente. Sólo algunos países solicitan informaciones sobre la ocupación, las calificaciones o la formación del trabajador lesionado, el tiempo durante el cual había ejercido esa ocupación o los mecanismos de seguridad y el equipo de protección personal obligatorios. Los criterios que se aplican para notificar los accidentes difieren según que éstos tengan lugar en el camino del trabajo o del regreso del mismo (accidentes de trayecto), o sea accidentes de tránsito que ocurren durante el trabajo.

199. El registro y la notificación de las enfermedades profesionales son aún más complicados. La mayoría de los países tienen una definición legal de las enfermedades profesionales que se presenta en forma de una lista prescrita de enfermedades. Con frecuencia dicha lista está vinculada a criterios de indemnización. Sin embargo, se aplican diversos métodos a efectos de la definición. Algunos países poseen una lista de enfermedades especificadas, que puede ser similar, pero no necesariamente idéntica, a la que figura en el cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121), enmendado en 1980. Otros Estados Miembros aplican un sistema denominado mixto (enfermedades prescritas y otras enfermedades). Como resultado de ello, las estadísticas nacionales sobre las enfermedades profesionales difieren respecto de las enfermedades que son objeto de protección, su definición, los criterios aplicados para el reconocimiento de estas enfermedades y los trabajadores amparados. Se plantean dificultades especiales respecto de las enfermedades provocadas por causas múltiples o las que presentan un largo período de latencia.

200. Los procedimientos que se aplican para notificar las enfermedades profesionales difieren considerablemente de los utilizados para los accidentes del trabajo en lo que respecta a las personas responsables de establecer los informes y a las que los reciben. La responsabilidad de notificar las enfermedades al servicio de inspección del trabajo o a servicios o entidades equivalentes recae en el empleador o el médico, o bien el informe correspondiente debe enviarse en primer lugar a la institución de seguros. En algunos países existen varias vías optativas para enviar la información pertinente. Los informes se envían en todas las circunstancias al organismo de seguros responsable de pagar la indemnización, pero los casos de enfermedades profesionales no siempre se notifican a las autoridades encargadas de velar por el cumplimiento de las normas. De los estudios realizados en numerosos países se desprende que el número de enfermedades profesionales no notificadas es muy elevado. Muchos países en desarrollo no cuentan con los medios necesarios para compilar y publicar informaciones nacionales sobre las enfermedades profesionales debido a la falta de conocimientos o de servicios para hacer un diagnóstico de esas enfermedades, o por ambas razones.

Función de los nuevos instrumentos internacionales

201. Los sistemas nacionales de declaración, registro, notificación y evaluación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales son indispensables para la recopilación de datos coherentes y su posterior utilización para la determinación y aplicación de medidas de prevención. Las normas internacionales del trabajo pocas veces mencionan que el registro y la notificación son eficaces en tanto que medidas destinadas a tomar una acción preventiva, y no especifican métodos uniformes o procedimientos o sistemas nacionales apropiados como tampoco incluyen orientaciones suficientes (véase párrafo 216). Las nuevas normas internacionales sobre registro y notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales deberían establecer obligaciones más estrictas para los gobiernos y, por tanto, serían más eficaces que las obligaciones actuales, que son en particular las resoluciones adoptadas por la Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (véase párrafo 217), y las disposiciones generales de ciertos convenios y recomendaciones (véanse párrafos 216 y 217). A pesar de la existencia del Repertorio de recomendaciones prácticas sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, es evidente que las normas internacionales podrían contribuir más a crear sistemas nacionales apropiados y a mejorar y armonizar tanto la terminología como los procedimientos pues sientan las bases para formular políticas y actividades de prevención coherentes a nivel nacional, sectorial y en las empresas. Si bien es más detallado que los instrumentos propuestos, dicho Repertorio podría no obstante servir de base para su preparación.

202. En consultas celebradas anteriormente con los Estados Miembros se propuso que se excluyeran las enfermedades profesionales del alcance de un instrumento internacional. Con esta exclusión se perpetuaría la situación insatisfactoria antes señalada, en particular la falta de normas internacionales sobre los requisitos legales para detectar y notificar las enfermedades profesionales, las actuales lagunas en materia de información y de toma de conciencia y las medidas insuficientes de prevención de las enfermedades profesionales, cuyo número mundial es imposible cuantificar en la actualidad (véase párrafo 195). Cabe señalar que se recomienda que la OIT elabore normas para las estadísticas de las enfermedades profesionales, en el párrafo 30 de la resolución sobre estadísticas de lesiones profesionales ocasionadas por accidentes del trabajo que adoptó la decimosexta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (Ginebra, 6-15 de octubre de 1998).

203. Los instrumentos internacionales previstos deberían especificar que:

las autoridades competentes de los Estados Miembros han de establecer y aplicar una política nacional coherente, así como también sistemas y programas y los conceptos y la terminología pertinentes en materia de registro, notificación e investigación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, que se armonicen con los acuerdos y las recomendaciones internacionales;
la aplicación de un sistema nacional por parte de las autoridades competentes, e indirectamente por parte de los empleadores en consulta con los trabajadores y sus representantes;
la recopilación uniforme de datos coherentes y comparables y la realización de análisis comparativos a escala nacional y a nivel de empresa para la determinación de medidas de prevención, el establecimiento de prioridades en su aplicación y la utilización económica y racional de los recursos;
medidas de promoción a escala nacional y a nivel de empresa.

Se podría considerar la elaboración de un convenio que establezca los principios básicos, completado por una recomendación. A fin de contar con una mayor flexibilidad podría permitirse que los Miembros acepten por separado obligaciones por lo que respecta a los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales relacionadas con tres categorías de riesgos, como el caso del Convenio sobre el medio ambiente de trabajo (contaminación del aire, ruido y vibraciones), 1977 (núm. 148).

204. En vista de que un número bastante grande de países en desarrollo no están en condiciones de compilar o de publicar datos nacionales sobre las enfermedades profesionales debido a la falta de normas legales y de conocimientos técnicos (inexistencia de listas nacionales o de referencias internacionales) o de servicios para el diagnóstico de las enfermedades profesionales, debería proporcionarse orientación para que se remitan a listas actualizadas de enfermedades profesionales. Podría ser conveniente actualizar la lista de enfermedades profesionales de la OIT (Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 [Cuadro I modificado en 1980] (núm. 121)) junto con la elaboración de los instrumentos internacionales sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales. En respuesta a las preocupaciones y reservas expresadas en consultas y discusiones anteriores sobre esta cuestión se proponen dos opciones en cuanto a la forma y el contenido de la lista propuesta de enfermedades profesionales:

Primera opción:
- podría servir para revisar el Cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121) modificado, es decir, podría utilizarse como una lista a efectos del pago de indemnización;
  
  y
- al mismo tiempo podría ser una lista de enfermedades profesionales en los nuevos instrumentos, es decir, para registrarlas y notificarlas.

Segunda opción:
- podría ser únicamente la lista de enfermedades profesionales de los nuevos instrumentos, es decir, para registrarlas y notificarlas.

205. La revisión propuesta de la lista actual de enfermedades profesionales de la OIT, y la revisión de la clasificación de accidentes de la OIT que alentó la decimosexta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo y que ya se inició podrían resultar indispensables para la aplicación de los nuevos instrumentos internacionales propuestos.

Contenido de los nuevos instrumentos

206. Los instrumentos previstos podrían tener la finalidad de reforzar y canalizar las distintas actividades, a fin de constituir sistemas coherentes para recopilar información sobre los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales en los Estados Miembros. Estos sistemas deberían abarcar los métodos de registro en las empresas y la notificación a la autoridad nacional. Un buen sistema de registro y notificación facilitaría la investigación y el análisis de las causas de los accidentes y enfermedades profesionales registrados, lo cual promovería la revisión y mejora continua de la política en materia de seguridad y salud en la empresa y a nivel nacional, en particular con el fin de elaborar programas de prevención coherentes y eficaces.

207. Los instrumentos previstos podrían abarcar los siguientes aspectos del registro y la notificación de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales.

a) Disposiciones generales

208. Las disposiciones podrían especificar que la autoridad competente debería formular, aplicar y revisar periódicamente una política nacional y unos principios coherentes en materia de registro y notificación de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales, y crear y aplicar de manera progresiva los procedimientos nacionales y las disposiciones legales, institucionales y administrativas que sean necesarias. Las disposiciones relativas a la notificación en el plano nacional podrían abarcar los accidentes del trabajo mortales, todos los accidentes del trabajo causantes de algún tipo de incapacidad laboral durante un período que fijaría la autoridad competente y todas las enfermedades profesionales enumeradas en una lista nacional, o incluidas en una definición de dichas enfermedades establecida por la autoridad competente, y diagnosticadas durante un período determinado. Las disposiciones sobre el registro en el plano de la empresa podrían ampliarse a los accidentes, enfermedades y casos que no han de notificarse de manera obligatoria (accidentes de trayecto, enfermedades relacionadas con el trabajo, incidentes y casos que se repiten con frecuencia peligrosa).

b) Acción en el plano de la empresa

i) Medidas relativas al registro

209. Estas medidas podrían referirse al establecimiento de procedimientos adecuados y la asignación de responsabilidades en el marco de la empresa para que los trabajadores informen sobre los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales y para que los empleadores procedan a su registro. Las disposiciones podrían especificar el contenido y el formato que habrán de tener los registros; el plazo durante el cual los empleadores han de tener los registros a disposición; la confidencialidad de los datos médicos y personales; la colaboración de los trabajadores y la capacitación de los mismos en materia de notificación y registro. La información que habría de registrarse podría incluir al menos la información que hay que presentar necesariamente al órgano encargado de velar por el cumplimiento de la normativa, a la institución indemnizadora que corresponda o a los organismos que se determinen. Podrían incluirse especificaciones para el registro progresivo de información más detallada o de información suplementaria.

ii) Utilización de la información registrada

210. Una información fidedigna acerca de las causas más frecuentes de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales, así como en lo que atañe al alcance de las lesiones, ayudará a fijar prioridades para el establecimiento de las medidas preventivas necesarias. Contribuirá asimismo a valorar el grado de eficacia de las medidas legislativas y de otra índole. Las disposiciones podrían especificar así algunas medidas destinadas a promover, mediante la utilización de la información registrada, la identificación uniforme y la evaluación de las causas de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales en cada empresa y, por consiguiente, en todas las ramas de la actividad económica y en el plano nacional.

c) Notificación a escala nacional

i) Disposiciones generales

211. Estas disposiciones podrían determinar la manera en que los Estados Miembros deberían establecer y aplicar procedimientos uniformes para la notificación de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales, así como los órganos a los que debería dirigirse dicha notificación, y podrían especificar las responsabilidades de los empleadores y de los trabajadores en el cumplimiento de los procedimientos prescritos. Los instrumentos también podrían tratar de las medidas destinadas a garantizar su cumplimiento.

ii) Requisitos para la notificación

212. Las disposiciones deberían especificar la naturaleza y el alcance de la información que habrá de notificarse al órgano encargado de velar por el cumplimiento de la normativa, a la institución indemnizadora que corresponda o a los organismos que se determine. Deberían asimismo especificar el plazo para proceder a la notificación, dependiendo del tipo de lesión, y los procedimientos de notificación que habrán de establecerse en la empresa. La notificación de los accidentes del trabajo podría incluir información sobre la empresa en que se produjo el accidente, el empleador, la persona lesionada, la naturaleza e importancia de la lesión, la descripción detallada del accidente y las medidas tomadas para evitar la repetición del accidente. La notificación de la enfermedad profesional podría incluir información sobre la empresa, el empleador, la persona afectada, los agentes y procesos de carácter nocivo a que ésta puede atribuirse y el tiempo de exposición. También podrían incluirse especificaciones para que la información que se notifique sea progresivamente más detallada.

iii) Procedimientos relativos al uso de la información notificada

213. Los instrumentos podrían proponer también medios para promover el uso de la información notificada en el plano nacional, tales como la creación de bases de datos nacionales y la elaboración de estadísticas fiables en materia de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales que sirvan de base para la fijación de prioridades y para la formulación de la política nacional y de programas de prevención. Los instrumentos podrían tomar en consideración el papel que desempeñan, con arreglo a la legislación o la práctica nacionales, las instituciones de la seguridad nacional y las instituciones sectoriales.

Revisión de la lista de enfermedades profesionales

214. Sobre la base del examen de las enfermedades que sería oportuno incluir en una lista revisada del cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121), así como de la práctica actual y las tendencias prevalecientes en los diagnósticos y en la evaluación de las enfermedades profesionales a efectos de indemnización, la nueva lista de enfermedades profesionales que se propone podría incluir además, los puntos siguientes:

las enfermedades causadas por sustancias químicas orgánicas e inorgánicas o sus compuestos que no figuran en la lista actual;
las enfermedades causadas por agentes físicos como las radiaciones térmicas, los rayos ultravioletas y las temperaturas extremas;
las enfermedades respiratorias contraídas en el trabajo que no figuran en la lista actual;
los trastornos musculares y óseos y las enfermedades causadas por los movimientos repetitivos, posturas y ejercicios forzados;
el cáncer de origen profesional producido por sustancias cancerígenas que no figuran en la lista actual;
los demás trastornos y enfermedades, incluidos los de carácter cutáneo causados por agentes físicos, químicos o biológicos que no se citan en otros puntos de la lista, y cualquier otra enfermedad respecto de la cual se haya determinado una relación directa entre la exposición del trabajador al agente de que se trate y la enfermedad padecida.

215. La lista revisada canalizará mejor el flujo de informaciones sobre la frecuencia de las enfermedades relacionadas con el trabajo, con miras a su prevención. La lista también dará una útil orientación con respecto al control de la salud de los trabajadores expuestos a riesgos profesionales especiales. Y promoverá además la estrecha colaboración entre los organismos de seguros y las autoridades encargadas de velar por el cumplimiento de las normas.

Origen de la propuesta

216. Varios puntos sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales fueron sometidos a la consideración del Consejo de Administración para una eventual inscripción en el orden del día de la Conferencia en 1991, 1996, 1997, 1999 y 2000⁽²⁹⁾ . Un punto sobre la revisión de la lista de enfermedades profesionales anexada al Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121) había sido propuesto para su inscripción en el orden del día de la Conferencia de 1994⁽³⁰⁾ .

Relación con los instrumentos existentes

217. Unos 20 convenios y recomendaciones señalan la conveniencia de la recopilación de datos estadísticos sobre accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, si bien sólo algunos de ellos se refieren a su registro y notificación. El Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 [y Protocolo, 1995] (núm. 81) estipula que el informe anual publicado por la inspección central deberá considerar los datos estadísticos relativos a los accidentes y enfermedades profesionales. De conformidad con la Recomendación sobre la protección de la salud de los trabajadores, 1953 (núm. 97), las legislaciones o reglamentaciones nacionales deberían exigir la notificación de los casos reconocidos o presuntos de enfermedades profesionales. El Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155) estipula que la autoridad competente deberá garantizar el establecimiento y la aplicación progresiva de procedimientos para la declaración de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales con miras a la elaboración de estadísticas anuales. Conforme a lo estipulado en la Recomendación sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 164), debería exigirse a los empleadores que mantengan registros de datos sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo los que podrían incluir datos sobre todos los accidentes y enfermedades profesionales que deban notificarse. El Convenio sobre estadísticas del trabajo, 1985 (núm. 160) y su Recomendación correspondiente (núm. 170) dispone la recopilación de estadísticas sobre accidentes del trabajo y, de ser posible, sobre enfermedades profesionales. No obstante, no existen ni orientaciones relativas a su estructura ni tampoco referencias a la resolución relativa a los datos estadísticos sobre accidentes y enfermedades profesionales que proporciona dichas orientaciones.

218. El Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 [Cuadro I modificado en 1980] (núm. 121) estipula que la legislación deberá prescribir una definición de «accidente de trabajo» y una lista de las enfermedades que serán reconocidas como enfermedades profesionales cuando sean contraídas en las condiciones prescritas. La legislación nacional debería incluir una definición general de las enfermedades profesionales que deberá ser suficientemente amplia para abarcar por lo menos las enfermedades enumeradas en la última versión del cuadro I del Convenio. La versión actual fue modificada en 1980 y convendría revisarla. Durante la consulta sobre la revisión del cuadro I, celebrada en 1991 por la OIT, se preparó una lista actualizada que no ha sido aprobada oficialmente. La resolución sobre estadísticas de accidentes y enfermedades profesionales, adoptada por la décima Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (1962) definió, para fines estadísticos, las nociones de mortal, discapacidad permanente y discapacidad transitoria y estableció cuatro clasificaciones de accidentes según el tipo de accidente, el agente físico, la naturaleza y la localización de la lesión. Como dichas clasificaciones debían actualizarse a fin de responder a las necesidades modernas y futuras, se celebró una Reunión de expertos sobre estadísticas del trabajo del 30 de marzo al 3 de abril de 1998⁽³¹⁾ con el propósito de analizar las principales cuestiones relativas a la medición y la clasificación de los accidentes y enfermedades profesionales. La decimosexta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo que se celebró en Ginebra en octubre de 1998 tuvo en cuenta sus conclusiones. Las conclusiones de la Conferencia incluyeron, entre otras cosas, la resolución sobre estadísticas de lesiones profesionales ocasionadas por accidentes del trabajo en la cual se prevé la compilación de informaciones acerca de la empresa, establecimiento o unidad local, y acerca de la persona lesionada, la lesión y el accidente y sus consecuencias. Contiene además, clasificaciones revisadas de los accidentes profesionales según el tipo de lesión (anexo E) y según la parte del cuerpo lesionada (anexo F). Como parte de la acción que ha de efectuar la Oficina se recomienda la preparación de un manual para proporcionar orientación técnica sobre el contenido de la resolución y la formulación de normas para las estadísticas de las enfermedades profesionales.

219. Si bien el Repertorio de recomendaciones prácticas sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales no es un documento vinculante, proporciona a las autoridades competentes orientaciones útiles a fin de elaborar sistemas nacionales para la recopilación de informaciones comparables y para la prevención general de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales. El Repertorio, aunque es más detallado que los instrumentos propuestos, podría usarse como punto de partida para la preparación de los mismos (véase el párrafo 221).

Estado de la investigación y de las labores preparatorias

220. La Oficina distribuyó el Repertorio mencionado a todos los Estados Miembros en el marco del esfuerzo especial realizado en 1997 con miras a analizar las políticas y programas nacionales y a elaborar estadísticas sobre accidentes de trabajo más amplias y comparables a nivel internacional, especialmente las referentes a casos mortales. Se pidió a todos los Estados Miembros que comunicaran los datos disponibles o que exploraran las dificultades o circunstancias especiales que pueden enfrentar a la hora de recopilar datos a nivel nacional. Las respuestas recibidas de 107 instituciones de unos 99 países fueron evaluadas y los resultados obtenidos sirven de base para la labor futura de la Oficina en este campo.

221. En base a la experiencia adquirida durante la labor de preparación de la lista de enfermedades profesionales de la OIT, que figura en el cuadro I del Convenio núm. 121, a la aplicación práctica del Repertorio de recomendaciones prácticas sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales (véase el párrafo anterior) y a las investigaciones ya efectuadas para preparar la Reunión de expertos sobre estadísticas del trabajo (1998) y a la decimosexta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (1998), la Oficina está en condiciones de realizar la labor preparatoria que sea necesaria con miras a inscribir el tema en el orden del día de la Conferencia.

* * *

7. La utilización de sustancias peligrosas -- Revisión
del Convenio sobre la cerusa (pintura), 1921 (núm. 13),
y del Convenio sobre el benceno, 1971 (núm. 136)

Resumen

Desde 1921, la OIT ha reconocido la necesidad de adoptar medidas concretas en relación con las sustancias químicas particularmente peligrosas tales como la cerusa, el benceno y, más recientemente el asbesto, debido a la gravedad de los efectos que tiene la exposición a tales sustancias sobre la salud de los trabajadores. La OIT ha adoptado convenios que reglamentan la exposición de los trabajadores a cada una de esas sustancias.

Con ulterioridad al examen que se realizó en el contexto del Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas, en marzo de 1998 el Consejo de Administración decidió que deberían revisarse dos de esos convenios, el Convenio sobre la cerusa (pintura), 1921 (núm. 13) y el Convenio sobre el benceno, 1971 (núm. 136).

Ahora bien, en vista de que una revisión total o parcial de los Convenios núms. 13 y 136 iría a contracorriente de la tendencia actual a adoptar un enfoque global en relación con las sustancias químicas peligrosas y a llevar a cabo actividades internacionales relacionadas con una gestión ecológicamente racional, la Oficina sugiere que se dé un enfoque más integral y global a la reglamentación aplicable a la exposición de los trabajadores a sustancias químicas particularmente peligrosas.

La presente propuesta contiene un análisis inicial del propósito y contenido de ese enfoque integral. Sin embargo, en vista de que esta propuesta se formula con vistas a la elaboración de una norma, deben seguirse examinando todas las repercusiones que ésta pudiera tener, en particular respecto del Convenio sobre los productos químicos, 1990 (núm. 170). Por esta razón, se propone que en la 276.ª reunión (noviembre de 1999) del Consejo de Administración se presente nuevamente una propuesta más elaborada como parte del repertorio de temas propuestos para la Conferencia.

Antecedentes

222. El Convenio sobre la cerusa (pintura), 1921 (núm. 13) y el Convenio sobre el benceno, 1971 (núm. 136) fueron adoptados debido a la grandísima importancia que tienen para la salud de los trabajadores. Estos Convenios son dos de los tres instrumentos internacionales que reglamentan la utilización de sustancias peligrosas individuales⁽³²⁾ . Fueron adoptados a raíz de que en las comunidades médica y científica se reconoció que el uso creciente de la cerusa (en la fabricación de pinturas) y del benceno sin medidas preventivas y protectivas suficientes o apropiadas estaba causando graves daños a la salud de los trabajadores expuestos a estas sustancias. También se estimó en aquel momento que hacían falta normas específicas para responder a estas necesidades específicas. En el Convenio sobre los productos químicos, 1990 (núm. 170), relativo a la seguridad en la utilización de sustancias químicas en el trabajo, se prevé un marco global para reglamentar las sustancias químicas en el trabajo.

223. Debido a los rápidos adelantos técnicos y científicos alcanzados en los últimos dos decenios, algunas de las normas de estos dos Convenios se han quedado obsoletas o no reflejan de manera adecuada el enfoque que se da actualmente en la mayoría de los países a la prevención de la exposición y a la protección de la salud. Por ejemplo, en el Convenio núm. 136 se incluye un límite de exposición al benceno (25 partes por millón (ppm)). Este límite ha quedado obsoleto en la actualidad y en la mayoría de los países se ha reducido a 10 ppm y en algunos a 1 ppm. El plomo (que es un componente de la cerusa) en sus distintas formas (sulfatos, óxidos, compuestos orgánicos) y las sustancias compuestas de plomo (pigmentos, aditivos de la gasolina) tienen efectos dañinos que no estaban reglamentados en el Convenio núm. 13. En la actualidad las reglamentaciones nacionales no se basan en límites de exposición invariables sino en varios documentos nacionales e internacionales recientes de evaluación de los riesgos del benceno y del plomo.

224. Un examen de la legislación y la práctica actuales de varios Estados Miembros indica que un gran número de países ha elaborado reglamentos específicos para limitar o eliminar la exposición al plomo o al benceno. En la mayoría de los casos también se han elaborado directrices para la prevención y la gestión de los riesgos. Por ejemplo, en los Estados Unidos se designa al benceno como una sustancia notoriamente carcinógena para el ser humano y el límite de exposición en el lugar de trabajo se establece por ley en 1 ppm, mientras que el nivel máximo permitido en el agua potable es de 1 parte por 1.000 millones. También se reglamentan las concentraciones de plomo según los casos: exposición en el lugar de trabajo, niños, salud pública (aire y agua potable), y productos de consumo (pinturas). En 1993, la Comisión Europea recomendó un límite de exposición en el lugar de trabajo de 0,5 ppm. El Centro Internacional de Investigaciones sobre el Cáncer (CIIC) también clasifica al benceno como un notorio carcinógeno para el ser humano. Esta clasificación se utiliza como referencia en la mayoría de los reglamentos nacionales sobre sustancias carcinógenas. En muchos países hay requisitos similares, incluidos mecanismos de observación de la salud de los trabajadores que pueden verse expuestos a esas sustancias. Además, en un gran número de países hay reglamentos relacionados con la protección de la salud y del medio ambiente de los consumidores y/o del público. Según los resultados arrojados por el examen, en todos los países industrializados y en un importante número de países en desarrollo hay por lo menos una o más reglamentaciones específicas para el plomo o el benceno.

Consultas con los Estados Miembros

225. En 1997 y 1998, se llevaron a cabo consultas con los Estados Miembros acerca de la necesidad de revisar total o parcialmente varios convenios, entre los cuales estaban incluidos los Convenios núms. 13 y 136⁽³³⁾ . En relación con el Convenio núm. 13, las perspectivas de ratificación parecen ser prácticamente nulas y un gran número de Estados Miembros comunicó que tenía obstáculos para su ratificación. Además, varios Estados Miembros o bien consideraron que era necesario revisar el Convenio o bien pusieron en duda la pertinencia de éstos en la actualidad. Una de las principales preocupaciones relacionadas con el contenido del Convenio eran las disposiciones del artículo 3 en las cuales se prevén reglamentos especiales para las mujeres y los jóvenes trabajadores, es decir, que las mujeres con un certificado médico de embarazo y las madres que amamantan, así como los jóvenes menores de 18 años de edad no podrán trabajar en operaciones que los expongan al benceno o a productos que contengan benceno. La pertinencia actual del Convenio se cuestionó de dos maneras. Por un lado se sostuvo que el Convenio ya no tenían ninguna razón de ser debido a que en la actualidad es muy limitado el uso de la cerusa en la pintura. Por otro lado, al igual que en el caso del Convenio núm. 136, se cuestiona la lógica fundamental del Convenio, a saber, reglamentar la utilización de una sustancia peligrosa individual en un instrumento de este tipo.

226. Cinco de los 35 Estados Miembros que participaron en las consultas no vieron la necesidad de revisar el Convenio y cinco opinaban que se había quedado obsoleto o «no presentaba ninguna ventaja de orden práctico». Nueve Estados Miembros propusieron que se revisara debido a que tenían problemas con varios artículos específicos del mismo.

227. En relación con el Convenio núm. 136, la consulta reveló varias preocupaciones respecto de su contenido y su forma. En cuanto al Convenio núm. 13, se cuestionó la lógica fundamental del mismo, a saber, reglamentar la utilización de una sustancia peligrosa individual. La mayoría de los Estados Miembros que participaron en las consultas estaban a favor de que se revisara el contenido sustantivo del Convenio. Un importante tema de revisión, como en el caso del Convenio núm. 13, era el de las disposiciones del artículo 11 por las que se prevén normas especiales para las mujeres y los jóvenes trabajadores. Algunas de las solicitudes de revisión del límite de exposición del artículo 6, 2) se hicieron aduciendo que el límite citado de 25 ppm era obsoleto. Se hicieron propuestas para enmendar otras partes adicionales del Convenio, en particular para que se incluyeran disposiciones: sobre las medidas que ha de adoptar el empleador para proteger la salud de los trabajadores, sobre las indicaciones del carácter carcinógeno del benceno en los símbolos de peligro a que se refiere el artículo 12, y sobre la revisión de los textos relativos a los productos de sustitución (artículo 2), las excepciones temporales (artículo 3) y la observación de la salud (artículo 9).

228. De los 20 Estados Miembros que estaban a favor de una revisión, seis se pronunciaron por una revisión parcial y siete propusieron la adopción de un protocolo. Varios Estados Miembros propusieron que se examinara si el contenido del Convenio no podía reglamentarse de manera conveniente en el contexto de otros convenios tales como el Convenio sobre los productos químicos, 1990 (núm. 170), o el Convenio sobre el cáncer profesional, 1974 (núm. 139).

Opciones para una revisión

229. De resultas de las consultas celebradas con varios Estados Miembros, se decidió que ambos Convenios debían ser revisados y que su revisión se incluyera en un punto relativo a la utilización de sustancias peligrosas en el repertorio de propuestas para el orden día de la Conferencia⁽³⁴⁾ . Durante el examen de esta propuesta, se estimó que el término «utilización» en el título original «La utilización de sustancias peligrosas ...», introducía una limitación indebida en el alcance de la propuesta y que por lo tanto debía eliminarse. Habida cuenta de las recomendaciones que formuló la CNUMAD sobre la gestión ecológicamente racional de los productos químicos tóxicos, y de la cooperación internacional que se lleva a cabo actualmente para aplicar estas recomendaciones en el marco del IPCS, del PIGPQ y del Foro Intergubernamental de Seguridad Química, la gestión ecológicamente racional de los productos químicos debería abarcar de manera coherente y coordinada todos los aspectos del ciclo de vida de las sustancias químicas, es decir, desde su fabricación, transporte, utilización, reciclado hasta su eliminación final. Un ejemplo de ello es la elaboración, que se lleva a cabo actualmente, de un sistema mundialmente armonizado de clasificación y etiquetado de productos químicos (GHS) en el cual la OIT es la Organización dirigente, y que busca ser un instrumento universal que abarque todas las sustancias y productos químicos de todos los sectores, incluidos el transporte, el lugar de trabajo, la utilización del consumidor y el medio ambiente.

230. Además, la propuesta de que se añada la palabra «productos» se debe al hecho de que más del 90 por ciento de las sustancias químicas que se utilizan o comercializan son mezclas de sustancias puras con composiciones muy diferentes. Por ejemplo, el monóxido de plomo es una sustancia que se utiliza en las pinturas, las cuales a su vez contienen otros pigmentos, disolventes, agentes endurecedores, etc. Del mismo modo, los distintos tipos de gasolina contienen distintas concentraciones de benceno y los disolventes contienen impurezas. En el ámbito del trabajo, es muy raro que los trabajadores se vean expuestos a la sustancia pura; en cambio, sí están expuestos a sustancias peligrosas que forman parte de la composición de una mezcla o producto. El Convenio núm. 136 ilustra este concepto perfectamente al hacer referencia al «benceno y los productos que contengan benceno».

231. La decisión del Consejo de Administración propone más adelante una revisión total o parcial de los Convenios núms. 13 y 136. La revisión de ambos instrumentos iría a contracorriente de la tendencia a adoptar un enfoque global respecto de las sustancias químicas peligrosas y las actividades internacionales relacionadas con una gestión ecológicamente racional de los productos químicos tóxicos. Antes de que el suministro y la utilización de un producto químico pueda ser objeto de una gestión adecuada (métodos y condiciones de producción, utilización, transporte, restricciones, prohibición a la larga, etc.), es necesario evaluar sus propiedades peligrosas y los riesgos que representa para la salud y en algunos casos para el medio ambiente. Por esta razón, en el artículo 6 del Convenio núm. 170 se prevé el establecimiento de un marco y de los sistemas y criterios necesarios para tal evaluación. La Oficina tiene la intención de examinar más detenidamente de qué manera los principios generales del Convenio núm. 170 pueden complementarse con normas más específicas que regulen la categoría de sustancias peligrosas tales como el plomo y el benceno.

232. La evaluación de los peligros y los riesgos de las sustancias químicas evoluciona constantemente de acuerdo con los adelantos técnicos y científicos. En conjunto, el examen de las legislaciones y las prácticas demuestra que en muchos países, los límites de exposición y los controles de regulación del benceno y del plomo fueron reexaminados y revisados en varias ocasiones en las últimas décadas para adaptarlos a los adelantos técnicos y científicos y tal adaptación es un proceso constante que afecta la producción, la utilización, la manipulación, el transporte y la eliminación de todas las sustancias químicas o de sus mezclas. Por esta razón, ya no cabe formular un convenio destinado a sustancias químicas individuales ni establecer límites de exposición a esas sustancias en los convenios y cabe dudar incluso que una revisión de los convenios pueda ser útil, cuando muchos países cuentan en la actualidad con reglamentos muy estrictos sobre la utilización del benceno y el plomo.

233. En la actualidad, se lleva a cabo una cooperación internacional muy amplia en materia de seguridad química a través del Programa Mixto Internacional OMS/OIT/PNUMA sobre Seguridad de las Sustancias Químicas (IPCS), el Programa Interorganizaciones para la Gestión Ecológicamente Racional de los Productos Químicos (PIGPQ) que coordina todas las actividades de seguridad de las sustancias químicas de la OIT, la OMS, el PNUMA, la FAO, la ONUDI, el UNITAR y la OCDE, y el Foro Intergubernamental de Seguridad Química (IFCS) que es un mecanismo de consulta creado por los Estados Miembros para establecer prioridades. Este marco global fue creado y diseñado para aplicar las recomendaciones que formuló la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) en el Programa 21, capítulo 19 sobre la gestión ecológicamente racional de las sustancias químicas peligrosas. La OIT desempeña un papel importante en esas estructuras para garantizar la participación de sus mandantes tripartitos y la promoción de los instrumentos pertinentes de la OIT. Una de las recomendaciones del IFCS es lograr un aumento de la tasa de ratificación del Convenio sobre sustancias químicas por parte de los Estados Miembros y también aumentar el número de las evaluaciones internacionales de los riesgos de las sustancias químicas.

234. En el marco del IPCS, se llevan a cabo evaluaciones generales de carácter internacional bajo la supervisión de expertos independientes acerca de los peligros y los riesgos de las sustancias químicas, que se publican con regularidad. Este proceso incluye las contribuciones de importantes instituciones nacionales y de organizaciones intergubernamentales especializadas en la evaluación de los riesgos de las sustancias químicas para la salud del ser humano y el medio ambiente. Además, los proyectos de los documentos de evaluación se envían para examen a las organizaciones que componen el PIGPQ así como a organizaciones de empleadores y de trabajadores reconocidas internacionalmente, antes de que se terminen y publiquen. En la actualidad, el IPCS ha publicado una larga lista de criterios de salud ambiental para cerca de 200 sustancias químicas o familias de sustancias químicas. En respuesta a las recomendaciones de la CNUMAD para que se acelere e incremente la disponibilidad de los documentos de evaluación de riesgos, el IPCS colaboró recientemente con la OCDE y con la Comisión Europea para producir al menos 50 documentos internacionales concisos de evaluación de productos químicos al año. En el IPCS, la OIT dirige la elaboración de las fichas de datos de seguridad del IPCS, que también son documentos cortos supervisados por expertos independientes internacionales, diseñados para ser utilizados directamente por los trabajadores y por los responsables de la seguridad y la salud en las empresas. En la actualidad se cuenta con fichas de datos sobre 1.300 sustancias químicas puras. Además, las fichas han sido elaboradas de manera que puedan ser traducidas automáticamente por computadora a casi 30 idiomas. La ficha correspondiente al benceno se adjunta como ejemplo. Además de estos esfuerzos de carácter internacional, la mayoría de los países desarrollados elabora regularmente documentos nacionales de evaluación de riesgos químicos.

235. Estas evaluaciones nacionales e internacionales se llevan a cabo porque constituyen una base fundamental para que las autoridades adopten las decisiones acertadas y cuenten con las informaciones necesarias en el momento de formular los reglamentos destinados a garantizar la seguridad en la producción, la comercialización y la utilización, el transporte y la eliminación de las sustancias químicas, y a proteger la salud del ser humano y el medio ambiente.

236. Existe una solución más durable y eficiente en la que se tendrían en cuenta las preocupaciones que expresaron varios Estados Miembros así como los esfuerzos y estrategias que se llevan a cabo actualmente en el plano internacional en pro de una aplicación global de medidas conducentes a una gestión ecológicamente racional de las sustancias químicas peligrosas. En esta solución también se tiene en cuenta la estrategia actual de la Oficina para racionalizar la variedad de instrumentos de la OIT relativos a la seguridad y la salud en el trabajo y elevar su categoría internacional.

237. Por esta razón, se propone que se considere la posibilidad de establecer un instrumento sobre la utilización de sustancias particularmente peligrosas destinado a ampliar el alcance del Convenio núm. 170 e incluir prescripciones actualizadas de los Convenios núms. 13 y 136 vigentes. En el texto del instrumento se haría referencia a lo siguiente:

i) el Convenio núm. 170 sería el instrumento marco de la OIT que abarque todas las cuestiones relacionadas con la gestión ecológicamente racional de las sustancias químicas peligrosas;

ii) los principios pertinentes establecidos en el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), el Convenio sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985 (núm. 161), el Convenio sobre el cáncer profesional, 1974 (núm. 139) y el Convenio sobre la prevención de accidentes industriales mayores, 1993 (núm. 174);

iii) los esfuerzos internacionales relativos a la gestión ecológicamente racional de las sustancias químicas, incluidas las acciones llevadas a cabo en el marco del IPCS, el PIGPQ y el Foro Intergubernamental de Seguridad Química para aplicar las recomendaciones de la CNUMAD;

y en él se podría hacer un llamamiento a los Estados Miembros para que, al formular los reglamentos y normas relacionados con las sustancias químicas particularmente peligrosas:

i) tomen en cuenta los documentos de evaluación de los riesgos elaborados bajo la supervisión de expertos independientes, tales como los documentos del IPCS, del Centro Internacional de Investigaciones sobre el Cáncer (CIIC) y otras reconocidas organizaciones nacionales e intergubernamentales responsables de formular normas técnicas relacionadas con la seguridad de las sustancias químicas;

ii) tomen en cuenta los sistemas de clasificación y etiquetado reconocidos a nivel internacional⁽³⁵⁾ ;

iii) para que desarrollen las capacidades humanas e institucionales necesarias.

238. Si el nuevo instrumento ha de estar vinculado de manera formal al Convenio núm. 170, ello podría elevar la categoría del Convenio núm. 170 a la calidad de principal instrumento internacional para la gestión ecológicamente racional de todas las sustancias químicas peligrosas. Sin embargo, también deben considerarse otros posibles enfoques sobre el tipo de acción normativa propuesta. El Convenio sobre los productos químicos, 1990 (núm. 170), tiene por finalidad abarcar en su ámbito de aplicación elementos o componentes químicos, así como las mezclas de los mismos, ya sean naturales o sintéticos. Se indican en él medidas precisas para asegurar la gestión segura de cualquier producto químico, esto es el establecimiento de sistemas de clasificación, etiquetado y marcado; la elaboración de fichas de datos de seguridad en las que se indiquen los límites de exposición; las responsabilidades de los proveedores; las responsabilidades de los empleadores (identificación, transferencia de productos químicos, exposición que no sobrepase los límites establecidos, control operativo en el que se incluya la evaluación de los riesgos correspondientes, eliminación, información, formación y cooperación), así como las obligaciones y derechos de los trabajadores y sus representantes y la responsabilidad de los Estados exportadores. El artículo 6 del Convenio sobre los productos químicos, 1990 (núm. 170) prevé el establecimiento por la autoridad competente, o los organismos aprobados o reconocidos por la autoridad competente, de «sistemas y criterios específicos apropiados para clasificar todos los productos químicos en función del tipo y del grado de los riesgos físicos y para la salud que entrañen, y para evaluar la pertinencia de las informaciones necesarias para determinar su peligrosidad». Hay otros convenios en los que se proporcionan orientaciones adicionales pertinentes con respecto a las cuestiones relacionadas con la seguridad de los productos químicos, por ejemplo, el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), el Convenio sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985 (núm. 161) y el Convenio sobre el cáncer profesional, 1974 (núm. 139).

Adelantos obtenidos en la investigación y en la labor preparatoria

239. Esta propuesta, que se basa en la decisión del Consejo de Administración de revisar los Convenios núms. 13 y 136, contiene un análisis inicial de un enfoque integral que se propone dar a la utilización de las sustancias químicas particularmente peligrosas. En vista de que esta propuesta se presenta con fines normativos, habría que examinar y comentar detalladamente todas las repercusiones que pudiera tener, particularmente en relación con el Convenio núm. 170, así como la posibilidad de que se proponga la elaboración de un nuevo instrumento. Por esta razón, se propone que en su 276.ª reunión (noviembre de 1999), el Consejo de Administración vuelva a examinar una propuesta más detallada sobre este tema en el contexto del repertorio de propuestas.

* * *

8. Seguridad social: temas, retos y perspectivas

Resumen

Esta propuesta implica que es preciso examinar desde una nueva perspectiva las innovaciones en materia de seguridad social y abordar en una discusión general durante la Conferencia Internacional del Trabajo del año 2001 algunas de las cuestiones sobre las reformas de la seguridad social que han venido experimentando una serie de países en los últimos años. Una discusión de este tipo podría proporcionar una percepción clara y servir de base a las políticas de seguridad social que los mandantes deseen llevar adelante, poniendo de relieve las implicaciones que estas innovaciones puedan tener en las actividades normativas de la OIT en la materia.

En el año 2001 se podría exhortar a la Conferencia Internacional del Trabajo a establecer una visión de la OIT sobre seguridad social que siga teniendo sus raíces en los principios básicos que constituyen el fundamento de la OIT, y que al mismo tiempo sea sensible a las nuevas cuestiones y a los retos a que se enfrenta la seguridad social. Con ello se pretende aportar ciertos elementos clave que sirvan de fundamento a las cuestiones que podrían ser el centro de la discusión general propuesta. En una segunda etapa, esta discusión general podría conducir a la creación de nuevos instrumentos o a la posible actualización o revisión de las normas existentes.

Antecedentes

240. En casi todo el mundo, los sistemas de seguridad social se enfrentan a grandes retos. Hay quien considera que estos sistemas resultan demasiado caros y que perjudican el proceso de crecimiento y desarrollo económicos. Otros, en cambio, ponen de manifiesto las deficiencias de que adolecen estos sistemas en su nivel de protección y en su ámbito de aplicación, argumentando que en unos tiempos de creciente desempleo y de otras formas de inseguridad laboral, la seguridad social es más necesaria que nunca. En algunos países, existe cierta insatisfacción con la administración de la seguridad social, y los llamamientos de reforma suponen una revisión de la función del Estado, de las responsabilidades de los interlocutores sociales y de la conveniencia de un mayor compromiso por parte del sector privado.

241. Durante muchos años no ha existido un diálogo sistemático entre los mandantes de la OIT respecto de la seguridad social. Entretanto, muchos países han experimentado un proceso de reforma de la seguridad social, y la OIT no se ha situado en primera línea del debate. Parte del problema radica en que los gobiernos, los empleadores y los trabajadores pueden tener unos puntos de vista bastante distintos respecto de la seguridad social, y ha llegado el momento de discutir de manera sistemática estas divergencias dentro de la estructura tripartita de la OIT. Una condición previa para esta discusión es tener una idea clara de los nuevos retos y realidades.

242. Los sistemas de seguridad social tienen que tener en cuenta los cambios que se han producido en la economía y en la sociedad en general. El proceso de mundialización significa que esto no puede hacerse exclusivamente desde el interior de las fronteras nacionales. Las fuerzas de la mundialización pueden tener repercusiones espectaculares en el nivel de vida de la gente, y plantear la necesidad de nuevas soluciones para garantizar la protección social y la cohesión social a nivel mundial. La reciente crisis de Asia ha puesto de manifiesto que los cambios a corto plazo en los mercados financieros mundiales pueden elevar bruscamente el nivel de pobreza, y que tienen unos efectos generalizados en el empleo y en la pobreza.

243. La evolución de la seguridad social queda afectada asimismo por los cambios que se están produciendo en el mercado laboral, tales como una mayor incidencia del trabajo no estructurado y una creciente aceptación de la necesidad de la igualdad de trato entre hombres y mujeres. El carácter no estructurado de las actividades económicas está sacando a un creciente número de trabajadores y sus familias de las formas habituales de empleo sobre las que se basaba el seguro social, tanto en los países industrializados como en los de bajos ingresos y en desarrollo. Ciertos comentaristas piensan que en realidad han cambiado pocas cosas, y que a largo plazo las formas estables de empleo regular acabarán por prevalecer. Otros están menos convencidos de ello, y argumentan que los mercados de trabajo y las actividades económicas se basarán en un número cada vez mayor de formas de trabajo y de mano de obra de carácter no regular, eventual, intermitente y no registrado. La cuestión de la igualdad de trato entre hombres y mujeres se ha hecho cada vez más importante como consecuencia tanto de los profundos cambios de las estructuras familiares como del nuevo papel de la mujer en el mercado de trabajo y en la sociedad en general.

Algunas cuestiones clave

244. Teniendo en cuenta los profundos cambios que afectan a los programas de seguridad social, la Oficina propone que se examinen algunas cuestiones clave para una discusión general durante la reunión de la Conferencia del año 2001. Este examen evaluaría las posibles repercusiones de la seguridad social en la economía y el mercado de trabajo. Habida cuenta del bajo nivel de protección de la seguridad social de muchos países, podría examinar también diversas opciones para ampliar la cobertura de la protección social. Podría también poner de relieve diversas maneras de promover la igualdad entre hombres y mujeres. A continuación, podría discutir la financiación de la seguridad social y sus consecuencias para las inversiones en los mercados financieros e indicar el papel de los gobiernos y de los actores sociales en el proceso de gestión y reforma. Toda esta discusión podría concluirse con un examen de las posibles repercusiones que ello pueda tener en la labor futura de la OIT.

Seguridad social, empleo y desarrollo

245. Hay mucha controversia sobre los efectos sociales y económicos de la seguridad social, y la mayor parte de los debates actuales se centran en sus efectos negativos. Se dice que la seguridad social disminuye la motivación para el trabajo y el ahorro; que los elevados costos que tiene reducen la competitividad y frenan la creación de empleo, y que fomenta el retiro prematuro del mercado de trabajo. Por otra parte, se supone que la seguridad social tiene también unos efectos muy positivos. En este sentido, se dice que capacita para ganarse unos ingresos y aumentar el potencial productivo de las personas; que ayuda a mantener una demanda eficaz a nivel nacional, y que ayuda a crear condiciones en que pueda desarrollarse una economía de mercado, sobre todo por medio del mantenimiento de la paz social y alentando a los trabajadores a aceptar las innovaciones y cambios. Por lo tanto, el informe preparatorio para la discusión general partiría de estos diversos argumentos y evaluaría en qué condiciones podrían ser válidos.

246. Este informe examinaría también diversos modos en que podrían coordinarse mejor la seguridad social y las políticas del mercado de trabajo. En general, las políticas del mercado de trabajo cumplen tres cometidos principales: elevar los ingresos de la mano de obra (principalmente a través de la formación); mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo (sobre todo a través de los servicios del empleo y de la reglamentación de la negociación colectiva); y proteger a los trabajadores (básicamente a través de la discriminación positiva y de la reglamentación de las condiciones básicas de trabajo y empleo). La seguridad social interviene cuando las personas carecen de medios y están desempleadas; cuando los trabajadores abandonan el mercado de trabajo, ya sea definitivamente como consecuencia de la edad o de una discapacidad, ya temporalmente como resultado de una enfermedad o de la maternidad; y cuando necesitan protección frente a los imponderables de los gastos médicos (seguro de salud y lesiones profesionales).

247. Así pues, uno de los objetivos principales de las políticas de mercado de trabajo y de seguridad social consiste en mejorar los resultados humanos del proceso del mercado de trabajo. Uno de los principales debates en curso en este contexto es el que se refiere a las condiciones en las que podrían reforzarse entre sí las políticas de crecimiento económico, un mejor funcionamiento del mercado de trabajo y una protección adecuada. Este debate se inició en los países de la OCDE, se trasladó posteriormente a los países en transición y en la actualidad repercute también en las políticas de los países en desarrollo. Una cuestión clave es la de la complementariedad entre las políticas del mercado de trabajo y las políticas de protección social, como son el seguro de desempleo y la asistencia social. Otra cuestión importante es la necesidad de ampliar el seguro de desempleo, no sólo en los países asiáticos afectados por la crisis sino también en otros países emergentes que están haciendo frente a unos retos parecidos en una era de rápida mundialización económica y financiera.

Ampliación de la protección social

248. A pesar de la existencia de grandes diferencias regionales en lo tocante a la cobertura formal de la seguridad social, uno de los problemas globales clave que se plantean en la actualidad es el de que más de la mitad de la fuerza laboral mundial y de quienes dependen de la misma no están cubiertos por sistemas de seguridad social. Incluso en países con un elevado índice de crecimiento económico, es cada vez mayor el número de trabajadores (y en particular de mujeres) con trabajos menos seguros, como son los trabajadores independientes, eventuales y a domicilio. Muchos de esos trabajadores suelen quedar excluidos del acceso a los sistemas de seguridad social existentes (principalmente la pensión de jubilación) como consecuencia de diversas restricciones explícitas e implícitas relativas a la ocupación, al tamaño de la empresa, a los niveles salariales y a los contratos de trabajo.

249. El informe preparatorio para la Conferencia Internacional del Trabajo examinaría las experiencias positivas de los países que han conseguido ampliar la protección social, y discutiría también la aparición de planes de contribución (sobre todo en el seguro de salud) establecidos por y para los trabajadores que están fuera del sector estructurado. El informe examinaría también la conveniencia de más disposiciones relativas a las redes de seguridad social, especialmente para los que no pueden ser cubiertos por los planes de seguridad social que suponen una contribución.

250. Dentro del espectro de la protección social, existen unos subsidios que se pagan sobre la base de contribuciones, residencia o universalidad (es decir, por derecho) y existen también unas disposiciones que se dirigen a los que no tienen derecho a estos subsidios y cuyo nivel de vida está por debajo del mínimo social. En este contexto, la red de seguridad social está pensada para ir en ayuda de los que no han podido acogerse al derecho de una protección social adecuada. El informe examinará varios conceptos sociales de red de seguridad, y a continuación pasará a examinar cómo el enfoque social de red de seguridad puede integrarse en la protección social general y en las políticas encaminadas a luchar contra la pobreza.

Igualdad de trato entre hombres y mujeres

251. Esta cuestión se ha hecho cada vez más importante como consecuencia tanto de los profundos cambios en las estructuras familiares como del nuevo papel de la mujer en el mercado de trabajo. Las mujeres ocupan la mayor parte de los empleos a tiempo parcial, mal retribuidos, intermitentes y precarios, que suelen quedar excluidos de la cobertura de la seguridad social. Las mujeres suelen asumir la mayor parte de la responsabilidad parental y, por lo tanto, tienen menos tiempo para desarrollar sus derechos en materia de seguridad social. Además, en la mayor parte de las sociedades, la edad de jubilación de la mujer sigue siendo inferior a la del hombre, lo cual hace que le resulte a menudo difícil cumplir con las condiciones que dan derecho al máximo de prestaciones. Por su parte, los hombres también se enfrentan a una falta de igualdad en el trato, ya que en casi todos los países las prestaciones de supervivientes sólo se conceden a las viudas⁽³⁶⁾ .

252. Entre las cuestiones que podrían discutirse y que podrían prestarse a la elaboración o actualización de normas, se cuentan las siguientes:

igualdad de trato en lo que atañe a las prestaciones para las personas de edad (edad jubilación, cálculo de las prestaciones);
igualdad de trato en lo que atañe a las prestaciones de supervivientes;
división de los derechos de pensión en caso de separación;
cálculo de, o acceso a las prestaciones, para los trabajadores con responsabilidades familiares.

La financiación de la seguridad social

253. Los gastos nacionales en protección social están aumentando en todo el mundo, y ello ha dado origen a debates muy controvertidos, tanto a nivel nacional como internacional, sobre la viabilidad económica de los tipos actuales de los sistemas nacionales de protección social. Estos debates suelen pasar por alto el hecho de que los sistemas de protección social constituyen unos sistemas institucionalizados de transferencia social que redistribuyen los ingresos entre sus beneficiarios. Gran parte de estas transferencias son estrictamente necesarias para mantener un adecuado nivel de consumo por parte de los miembros no activos de la sociedad. Los ancianos, los discapacitados, los enfermos, los pobres y los desempleados necesitan unos ingresos de transferencia en cualquier tipo de sociedad, a través de alguna forma de sistemas de transferencia, institucionalizada o no institucionalizada.

254. El informe preparatorio para la Conferencia Internacional del Trabajo aportará informaciones fácticas sobre los límites de la viabilidad económica. Examinará las razones del aumento de los gastos sociales, distinguiendo entre los aumentos de costo «evitables», como podrían ser los posibles efectos de la ineficacia y de los incentivos negativos, y los incrementos «inevitables», como los que son consecuencia del envejecimiento de la población. A continuación, examinará varias opciones sobre cómo puede distribuirse la carga financiera resultante entre las generaciones consecutivas y entre los distintos actores sociales, como el Estado, el sector privado y el sector no lucrativo. Finalmente, explorará por qué algunos países aceptan unos límites de imposición general y de contribución mucho más elevados que otros y por qué varían de uno a otro país las estructuras aceptables de imposición y contribución.

255. Otra cuestión es la tendencia generalizada a una mayor capitalización de los sistemas nacionales de protección social. Las instituciones de seguridad social están cada vez más comprometidas en las actividades de inversión, con importantes consecuencias para el buen gobierno y la gestión de estos fondos. En su calidad de accionistas, los fondos de pensiones tienen una repercusión considerable sobre la gestión empresarial, y sus decisiones tienen implicaciones de gran alcance para la economía, los trabajadores y el medio ambiente. Por lo tanto, la mayor financiación de los sistemas de protección social plantea inevitablemente una serie de cuestiones sobre la formulación de los objetivos de las políticas de inversión, la defensa eficaz de las reservas, el grado de codeterminación de las personas aseguradas en la formulación de las políticas de inversión y la supervisión de las prácticas de inversión, así como la determinación de hecho de las carteras de inversión. A continuación, el informe preparatorio discutiría algunas directrices (o posiblemente un código de conducta para los fondos de pensiones) en relación con las inversiones, la legislación, el tratamiento fiscal y la participación de los interlocutores sociales.

El papel de los actores sociales

256. Este informe pondría de relieve los derechos y responsabilidades de los distintos actores, por ejemplo, el Estado, las empresas y los individuos. Parte de la discusión giraría en torno a la posibilidad de reformar las instituciones públicas de modo que combinen lo mejor de la propiedad pública y lo mejor de la propiedad privada, y a la determinación de las condiciones para proceder a una privatización parcial. Aunque el Estado sigue siendo responsable de la protección social ante sus ciudadanos, la clave consiste en determinar en qué medida debería el Estado proporcionar seguridad social directamente, en lugar de crear un entorno y un marco reglamentario en el que los trabajadores, los empleadores y sus asociaciones respectivas puedan lograr sus propios acuerdos.

257. En casi todos los países las organizaciones de trabajadores y de empleadores han tenido un impacto importante en el desarrollo de la seguridad social. Como sus contribuciones representan la mayor cuota de ingresos de la seguridad social, conviene que participen de manera especial en la gestión de la seguridad social, es decir, en la adopción de políticas y en su aplicación. Pero, puesto que la seguridad social está ampliando su ámbito más allá del mundo del empleo asalariado, habría que hacer un intento por evaluar el posible papel de todos los grupos sociales pertinentes en el proceso de gestión y adopción de decisiones. Para los países en desarrollo, donde la mayoría de la fuerza de trabajo está empleada en el sector no estructurado, el informe subrayaría el papel de los grupos laborales emergentes, que tienen disposición y capacidad para participar en los planes de seguridad social.

Consecuencias para la labor futura de la OIT

258. El mayor reto que tiene ante sí la labor futura de la OIT es prestar asistencia a los Estados Miembros para que puedan hacer frente a estos retos en su propio contexto socioeconómico. Los retos más importantes serán proceder a la definición de las políticas nacionales e internacionales que tiendan a garantizar una protección social para todos, así como la definición de unas políticas generales para garantizar la sustentabilidad de los planes de seguridad social y para adaptarlos a las necesidades cambiantes de la población y de unos mercados de trabajo cada vez más flexibles y mundializados. Tanto a nivel nacional como internacional, se necesitará mucha experimentación, en estrecha colaboración con los actores sociales. La OIT debería participar en diversos proyectos piloto con los trabajadores del sector no estructurado y, sobre la base de las lecciones aprendidas, debería difundir esta información y prestar asistencia a los gobiernos y a los varios actores de la seguridad social por medio de unos programas de formación y de cooperación técnica.

259. La discusión que se propone a la Conferencia Internacional del Trabajo en el año 2001 podría también desembocar en un examen de las actividades de elaboración de normas en este ámbito, teniendo en cuenta los resultados de la labor del Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas. Asimismo, sería posible proceder al desarrollo de las propuestas para nuevas normas, en particular en el ámbito de la igualdad de trato entre hombres y mujeres.

* * *

9. El empleo de la mujer

Resumen

Las mujeres han hecho importantes avances en el mercado laboral; en muchos países son ahora cerca de la mitad de la fuerza de trabajo. Sin embargo, los mercados de trabajo masculino y femenino siguen estando muy segregados. Cerca de la mitad de los trabajadores del mundo actúan en ocupaciones que corresponden al estereotipo de su sexo. Muchas mujeres están relegadas a «empleos femeninos» (con escasa categoría, muchas veces sin seguridad en el empleo, con poca seguridad en el trabajo y en puestos mal pagados) que los hombres no quieren hacer. Incluso en el caso de unos tipos de trabajo similar, las mujeres suelen ser pagadas entre un 20 y un 30 por ciento menos que los hombres. Es cierto que ahora hay más mujeres entre los cuadros intermedios, pero no abundan demasiado en las salas de juntas o en los parlamentos. A medida que nos acercamos a la cumbre, su número disminuye. Si además desean tener una familia, aumentan las dificultades. Compatibilizar el trabajo con las obligaciones familiares y las responsabilidades públicas requiere una resistencia y una determinación excepcionales. El descenso de los índices de natalidad en algunos países industrializados puede atribuirse a que las mujeres han optado por el trabajo más bien que por la familia, porque no pueden soportar el estrés de compatibilizar ambas cosas. En todas partes, el ingreso de las mujeres en el mercado de trabajo ha tenido efectos profundos en los hombres. El modelo tradicional del hombre como sostén de la familia y jefe del hogar está siendo puesto en tela de juicio en todo el mundo. Hombres y mujeres están frente a la nueva realidad de unas mujeres a un tiempo trabajadoras y madres, con lo que se ha puesto de manifiesto la urgente necesidad de compartir de manera más equitativa el cuidado de los hijos, las obligaciones domésticas y las responsabilidades públicas. Por lo tanto, eliminar la discriminación de género en relación con el empleo y la ocupación no sólo es un derecho fundamental sino que también configura las sociedades y economías del futuro y la calidad de vida de hombres y mujeres. La OIT puede desempeñar una función que influya en el curso de estos cambios.

Creciente participación de la mujer en la fuerza de trabajo

260. Uno de los fenómenos más notables del siglo XX ha sido el incremento de la participación de la mujer en el empleo remunerado. Con la mundialización, los avances revolucionarios en materia de tecnología de la información y de las comunicaciones y el crecimiento de unas economías modernas de servicios, la participación de la mujer en la fuerza de trabajo no sólo se ha incrementado sino que ha llegado a predominar en el crecimiento de la fuerza de trabajo en muchos países. Desde 1980, el crecimiento de la fuerza de trabajo femenina ha sido mucho mayor que el crecimiento de la fuerza de trabajo masculina en todas las regiones del mundo, a excepción de Africa.

261. Sin embargo, es fundamental comprender la dinámica que subyace en la creciente participación de la mujer en la fuerza de trabajo, tanto porque las diferencias de género han afectado la manera en que los diversos países abordan la rápida evolución de la economía mundial como porque las relaciones propiamente dichas entre hombres y mujeres han sido transformadas por las fuerzas económicas desencadenadas por la mundialización. Conviene examinar las repercusiones que tienen estos cambios en la cantidad y calidad de empleos masculinos y femeninos.

262. En primer lugar, para hacer frente a una competitividad exterior cada vez más intensa y a la creciente volatilidad del mercado de productos, las empresas de todo el mundo han tratado, por una parte, de disminuir los costos, especialmente los que están vinculados al trabajo y, por otra parte, aumentar su capacidad de adaptación a la rápida evolución de las condiciones del mercado y de la demanda de los consumidores. Ello ha supuesto inversiones en las nuevas tecnologías, subcontratación de los procesos de producción con alto coeficiente de mano de obra al sector no estructurado o la reubicación de los mismos en países con bajos costos laborales, y una reestructuración de la producción a nivel de empresa. Las nuevas técnicas de producción han cambiado las estructuras de las capacitaciones y de los empleos. En ciertos sectores, algunos países han notado una baja en la proporción de empleos que requieren especialización, aprendizaje o una larga formación en el puesto de trabajo, que tradicionalmente suelen ser ocupados por los hombres. Otra característica fundamental que se ha observado es una tendencia a la polarización de las capacitaciones, con un núcleo reducido de trabajadores que están en posesión de competencias especializadas y una mayoría que sólo necesita una formación rápida por medio de unos módulos de capacitaciones para el empleo, entre las cuales las principales suelen ser la habilidad manual, la docilidad, la aplicación y el aprendizaje repetitivo, que suelen asociarse con las características «femeninas». Esta polarización de las capacitaciones se dirige a una mayor dependencia de los mercados exteriores que de los interiores, porque las empresas se benefician menos de la continuidad de los trabajadores en el empleo. Con ello pierde terreno una de las razones que tradicionalmente se aducen para discriminar a las mujeres: que tienen una mayor rotación laboral. De hecho, los empleadores que recurran al trabajo eventual o temporero y a la rotación de empleos, probablemente preferirán a las mujeres.

263. En segundo lugar, la reorganización de la producción se ha visto acompañada por la debilitación de las disposiciones reglamentarias protectoras y de las instituciones del mercado de trabajo consideradas como obstáculos al libre funcionamiento de dicho mercado de trabajo. Uno de los resultados de esta desreglamentación ha sido debilitar a los «titulares» del mercado de trabajo, es decir a los trabajadores (hombres) que detentaban empleos estables a tiempo completo. Como ahora resulta más fácil despedir a los trabajadores y «redimensionar» las empresas, éstas han podido recurrir a los mercados de trabajo exteriores para sustituir a los titulares por trabajadores a bajo costo. Muchos de los nuevos empleos suponen formas de trabajo atípicas y con frecuencia precarias. Han proliferado las actividades económicas no estructuradas, la subcontratación, el trabajo a tiempo parcial, el trabajo a domicilio y el empleo por cuenta propia, al tiempo que disminuyen los índices de sindicación. Todas estas novedades del mercado de trabajo han contribuido al aumento de la cuota femenina en el total de la fuerza de trabajo.

264. En tercer lugar, la precarización del mercado de trabajo ha creado una demanda de trabajadoras migrantes en ciertos sectores, aun cuando aumente el desempleo en el país receptor. En varios países desarrollados, los empleos muy mal pagados, sucios, difíciles y a veces peligrosos (como el trabajo a destajo y por turnos en factorías de volumen pequeño y medio, y a veces en talleres explotadores, trabajos de limpieza, servicio doméstico y trabajo en restaurantes) tienden a ser cubiertos por trabajadoras migrantes. Los trabajadores locales suelen evitar estos empleos, y a veces las trabajadoras migrantes son contratadas con preferencia a los trabajadores locales porque son más dóciles y trabajan por menos salario, exigen menos prestaciones suplementarias e insisten menos en otros derechos de los trabajadores. Recientemente, un fenómeno muy interesante ha sido la feminización de la migración temporera asiática, en la que las mujeres prefieren cada vez más ser migrantes económicas autónomas por derecho propio más bien que dependientes de los migrantes masculinos. A medida que han ido apareciendo oportunidades en empleos predominantemente femeninos, han sido las mujeres asiáticas, con preferencia a los hombres, las que han dejado familia y hogar para ganar unos ingresos. Por otra parte, la disponibilidad de sirvientas domésticas migrantes ha librado a las mujeres locales de sus responsabilidades domésticas para darles la posibilidad de buscar un empleo retribuido fuera del hogar.

265. En cuarto lugar, en los países industrializados y en transición, aunque por distintas razones, la baja de los salarios reales para una gran proporción de la fuerza de trabajo ha traído consigo una disminución de los ingresos que queda compensada por unos trabajos complementarios. Además, la disminución o aumento de selectividad en las prestaciones estatales de muchos países ha reducido el número de personas con derecho a ella: esto ha ampliado los efectos de «trabajador complementario», llevando a más mujeres al mercado de trabajo y manteniéndolas en él a causa del aumento de la inseguridad de los ingresos. Asimismo, la supresión de los mecanismos legislativos de fijación de salarios mínimos o la menor insistencia en las disposiciones ya existentes ha promovido el crecimiento de un empleo con bajos salarios, y el pago de unos salarios individuales más bien que familiares ha fomentado la contratación de mujeres.

266. En quinto lugar, en los países en desarrollo, la mundialización del comercio, de la producción y de los flujos de capital ha tenido efectos muy importantes. Uno de estos efectos es el fenómeno (ahora bien conocido) de que la industrialización de estos países se ha basado en la mano de obra femenina y se ha orientado a la exportación. Las empresas se han apoyado mucho en las trabajadoras a bajo costo como parte de su estrategia competitiva de reducción de costos. Pero ahora se está viendo que la proporción de mujeres en la fabricación para la exportación (especialmente en las industrias situadas en las zonas francas industriales) ha llegado a su techo y empieza ya a declinar. Esta disminución se asocia con la diversificación de la combinación de productos para la exportación que se dirige actualmente a unas categorías de exportación de mayor valor añadido y más exigentes desde el punto de vista tecnológico, con una creciente concentración de capital en las tecnologías de producción. Es evidente que a medida que los empleos y los salarios van mejorando en calidad, las mujeres tienden a quedar excluidas de estos ámbitos. Otro efecto importante ha sido la elevada proporción de trabajadoras en el sector de los servicios financieros internacionales, más bien en las modalidades que requieren poca capacitación como el proceso de datos pero cada vez más en los servicios empresariales orientados a los clientes y que exigen unas capacitaciones elevadas como el diseño de soportes lógicos, la programación informática y los servicios de banca y seguros.

267. Finalmente, hay que reconocer que la evolución de las estructuras familiares ha repercutido en el empleo femenino. Ciertos acontecimientos, entre ellos el hundimiento de unas estructuras familiares más amplias, la movilidad creciente de la población, la erosión de la familia nuclear tradicional y el aumento de los hogares monoparentales, de los hogares presididos por la mujer y de las familias monoparentales han contribuido en cierta medida a unos niveles más altos de empleo femenino. En algunos países, la mayor disponibilidad de servicios de guardería infantil ha incitado también a las mujeres a conservar o buscar empleos retribuidos. Respecto a muchos de esos factores resulta por supuesto difícil determinar si los cambios en la relación familiar han creado una mayor demanda de empleo o si el ingreso de las mujeres en empleo ha ocasionado algunos de estos cambios.

Más empleos, pero no siempre mejores

268. Si en algunos países son ahora las mujeres casi la mitad de la fuerza de trabajo, se podría esperar que detentasen una gama de empleos parecida a la de los hombres. La segregación profesional por sexos ha ido disminuyendo en muchas partes del mundo, pero en general las mujeres siguen teniendo unas opciones muy limitadas en el mercado de trabajo. Las ocupaciones siguen estando muy separadas por sexos y las mujeres tienden a trabajar en una gama bastante reducida de ocupaciones, que suelen ser unos empleos relativamente malos en cuanto a retribuciones, categoría, poder de decisión y oportunidades de carrera. Estas ocupaciones suelen tener además unas características muy coherentes con los típicos estereotipos femeninos en el conjunto de la sociedad. Las ocupaciones en que predominan los hombres son más de siete veces más abundantes que las profesiones en que predominan las mujeres, y tienden a estar mucho más valoradas.

269. Con el tiempo, las mujeres han aumentado su cuota de participación en la labor administrativa y de dirección, pero normalmente permanecen en la gestión de nivel bajo y medio, concentradas en sectores como los cuidados médicos y de salud, las relaciones y educación del personal y de los trabajadores, que no son más que una extensión de su función doméstica tradicional. En todas partes (tanto en la empresa como en la vida profesional, universitaria o política) el nivel superior sigue estando casi exclusivamente ocupado por los hombres. La expresión «barreras invisibles» se acuñó en la década de 1970 para describir los obstáculos ocultos que impiden el acceso de las mujeres a los puestos de dirección, y para ilustrar que cuando no hay razones objetivas para que las mujeres no asciendan hasta la cumbre como los hombres, es que debe haber algo intrínsecamente desviado en las estructuras organizativas de las empresas y de las instituciones así como en la sociedad en general. Las mujeres pueden pasarse la vida mirando a través de las barreras invisibles para contemplar lo que saben que son capaces de hacer, pero a lo que no pueden llegar.

270. En vez de romperse la cabeza contra las barreras invisibles, las mujeres han ido creando sus propias empresas. En los Estados Unidos, la tercera parte de las empresas pequeñas y medianas están actualmente dirigidas por las mujeres. En el Brasil se cree que las mujeres dirigen más de un 50 por ciento de las microempresas y de las pequeñas empresas. Las mujeres empresarias se han convertido en actores importantes en el crecimiento de las empresas pequeñas y medianas en todo el mundo. Pero poner en marcha una empresa no resulta necesariamente una actividad rentable para las mujeres. Incluso en los Estados Unidos, se ha llegado a la conclusión de que las mujeres empleadas por cuenta propia a tiempo completo sólo ganan, como promedio, la mitad que las empleadas a tiempo completo. Sin embargo, comparada con la rigidez de la vida empresarial, la flexibilidad del empleo por cuenta propia ofrece a muchas trabajadoras una solución adecuada para su principal problema: conciliar su profesión y su familia.

271. Comparadas con los hombres, las mujeres tienen que hacer frente a otras muchas barreras que forman parte de las empresas o de sus prolongaciones. En los países occidentales, una dificultad fundamental para las mujeres empresarias es ser tomadas en serio y conseguir que los hombres trabajen para ellas. En las economías en desarrollo y en transición, tienen que hacer frente a la discriminación por parte de los acreedores, de los proveedores y de los clientes. La falta de garantías y el volumen y naturaleza de sus empresas limitan su acceso al crédito. Este acceso limitado al crédito significa que las empresas de las mujeres tienden a empezar siendo pequeñas, a ampliarse con dificultad y a ser más vulnerables a la quiebra que las empresas fundadas por los hombres. Otro obstáculo para las mujeres empresarias es la falta de redes que puedan brindarles apoyo e información sobre las oportunidades, novedades y condiciones empresariales. Las asociaciones de empresas dominadas por los hombres suelen estar bien establecidas, y no siempre se comportan amistosamente con las mujeres.

272. La mayoría de las mujeres, especialmente en los países en desarrollo, encuentran trabajo porque han sido preparadas para «empleos femeninos» -- con estatutos atípicos, generalmente poco seguros y mal pagados -- que en las economías modernas de servicios parece que se están creando en cantidades siempre crecientes y que los hombres no están todavía dispuestos a desempeñar. Suelen ser trabajadoras «contingentes» (cuyos trabajos no se espera que duren demasiado) en una estrecha gama de industrias y llevan a cabo labores temporales o eventuales que requieren unos horarios irregulares o poco usuales, o que se hacen por contratos a destajo. Reciben menor remuneración que sus homólogos no contingentes y normalmente no están protegidas por las disposiciones reglamentarias sobre el trabajo y la seguridad social ni por las disposiciones de la negociación colectiva. El número de mujeres que trabajan a tiempo parcial ha ido también en rápido aumento, y conviene recordar aquí que los trabajadores a tiempo parcial siguen siendo vistos como menos comprometidos y menos útiles que los trabajadores a tiempo completo, y tratados en consecuencia. Es cierto que algunas mujeres escogen un empleo a tiempo parcial para poder compatibilizar el trabajo y la familia, pero con más frecuencia lo hacen porque no tienen otra solución. El hecho es que estas formas flexibles de trabajo suelen responder más bien a las necesidades de contención de costos de los empleadores que a las expectativas de calidad de empleo de las trabajadoras.

273. En las ocupaciones en que trabajan muchas mujeres y pocos hombres, los niveles de retribución tienden a ser bajos. Con tantas mujeres concentradas en empleos mal pagados, no es sorprendente que a pesar de la creciente adopción de leyes sobre igualdad de retribución, siga existiendo una gran laguna entre los ingresos de los hombres y los de las mujeres. Aun para empleos parecidos, las mujeres tienden a ganar de un 20 a un 30 por ciento menos que los hombres. Esta laguna se ha ido colmando en cierta medida, especialmente entre los jóvenes sin hijos y los trabajadores profesionales a tiempo completo. Pero una vez las mujeres empiezan a tener hijos, sus ingresos relativos disminuyen, y cuantos más hijos tienen más disminuyen también sus retribuciones: por la falta de ingresos del tiempo que han estado ausentes por maternidad, porque han perdido oportunidades de ascenso y porque suelen tener que aceptar unos empleos menos calificados cuando se reintegran al mercado de trabajo.

274. No se puede negar que las mujeres han recorrido un camino muy largo en el mercado de trabajo, pero cualquier examen de su situación y de sus condiciones de trabajo ha de concluir que todavía queda mucho camino que andar. El progreso hacia la consecución definitiva de la igualdad de oportunidades y de trato para mujeres y hombres no ha sido en modo alguno continuo ni sostenido. En tiempos de crecimiento económico y prosperidad, la igualdad se paga con poco más que palabras, y los recursos se dedican a la eliminación de la discriminación. Sin embargo, en los períodos de transición, recesión o baja, estos esfuerzos quedan minimizados y las medidas para capacitar a las mujeres para que equilibren mejor su trabajo y sus responsabilidades familiares son de los primeros que se abandonan. Además, las mujeres están menos inclinadas a buscar reparaciones a la discriminación en estos tiempos económicamente turbios, por miedo de represalias que pudieran tener como consecuencia la pérdida del empleo. No obstante, las mujeres son las primeras en perder sus empleos. La adhesión cíclica a los más fundamentales derechos humanos de igualdad de oportunidades y de trato ha tenido, pues, un avance lento y desigual hacia la igualdad de género. A veces se produce incluso un claro retroceso en cuestiones que ya se habían adquirido. Ahora existen grupos nuevos y cada vez más vulnerables: los grupos más pobres de mujeres, comprendidas las jefas de hogar, las migrantes y las mujeres indígenas que no parecen poder escapar de ninguna forma significativa y sostenible de ser víctimas de la discriminación y de la marginación.

La enseñanza y la formación: las claves para mejorar el empleo femenino

275. El Informe sobre el empleo en el mundo, 1998-1999 cita algunas razones por las que la enseñanza y la formación constituyen la clave para mejorar el empleo femenino:

llevar a las mujeres a unos puestos de trabajo no tradicionales y evitar que queden confinadas en unas ocupaciones «femeninas» mal pagadas;
ayudarlas a competir, en función de unos criterios «objetivos», en la contratación y los ascensos;
servir para conseguir salarios más altos;
ser un modo de mantener la continuidad del empleo sin descuidar las tareas familiares, y
ser una forma de protección contra una pérdida de categoría laboral al reincorporarse al mercado de trabajo.

276. Las tasas de matrícula escolar y postsecundaria de las muchachas y mujeres han ido creciendo en casi todos los países en los últimos decenios, aunque persistan importantes disparidades. Durante la escolarización, las muchachas suelen obtener mejores resultados que los muchachos, pero hay el grave problema de que su educación general está poco orientada hacia una carrera. Otro problema preocupante es que ciertos factores (como las limitaciones financieras y el resurgir de las actitudes religiosas fundamentalistas en muchos países pobres) podrían tener como consecuencia que los padres inviertan menos en la educación de las muchachas que en la de los muchachos, y que aumenten los índices de abandono escolar femenino.

277. Sin embargo, es en la formación de capacitaciones donde pueden detectarse los efectos discriminatorios más graves. El Informe sobre el empleo en el mundo advierte que, comparadas con los hombres, las mujeres tienen un acceso desigual a: i) la formación profesional; ii) la formación dispensada en el lugar de trabajo; iii) la educación permanente; iv) los programas de formación para desempleados; v) la enseñanza de nuevas tecnologías, y vi) la formación en el quehacer empresarial. Las políticas de apoyo a la educación permanente y los nuevos métodos encaminados a desarrollar las capacitaciones de los trabajadores que actúan en formas atípicas de trabajo así como de los trabajadores que tienen ocupaciones con escasas oportunidades de formación, pueden tener unas repercusiones muy grandes en el mercado de trabajo femenino. Como, cada vez más, lo que importa no es sólo el nivel académico sino más bien el tipo de educación y formación que reciben las mujeres y los hombres, es de gran importancia animar y apoyar a las mujeres y a las muchachas para que emprendan estudios en ámbitos no tradicionales, y muy especialmente a los que se relacionan con los ámbitos de futuro crecimiento de los empleos.

278. Sin embargo, el informe pone también de relieve que, por sí solas, las oportunidades de formación no bastan para suscitar cambios en el mercado de trabajo: «es evidente la necesidad de una serie de medidas en las que la formación no sea sino un elemento más para ampliar las oportunidades de las mujeres en el mercado de trabajo». Es asimismo imperativo que se adopten medidas para garantizar la igualdad de oportunidades y de trato en relación con el acceso al empleo en general, así como a las ocupaciones concretas.

Acabar con la discriminación basada en el género
y mejorar el empleo para las mujeres (y para los hombres)

279. Como el empleo de las mujeres tiene unos beneficios inconmensurables para la sociedad en general, por medio, por ejemplo, de la mejor utilización de los recursos humanos, de su contribución al crecimiento económico nacional y a la eliminación de la pobreza y a la financiación de los planes de seguridad social, incumbe a los gobiernos adoptar unas medidas rigurosas para poner fin a la discriminación. Los convenios relativos a las trabajadoras -- el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) y el Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100) -- se cuentan en los que han sido más ampliamente ratificados. No obstante, su aplicación nacional suele ser bastante tibia, por diversas razones. En primer lugar, con frecuencia el marco legislativo no es adecuado. La OIT recibe muchas solicitudes de los gobiernos y de los interlocutores sociales para que preste asesoramiento sobre cómo debe configurarse la legislación nacional para que esté de conformidad con las normas internacionales y se adapte al mismo tiempo a las condiciones internas del país de que se trate, y sobre cómo fomentar un entorno que facilite la aplicación eficaz de la ley. Por ejemplo, muchos países no pueden aplicar el Convenio núm. 100, porque no disponen de especialistas locales para establecer unos sistemas de evaluación de los empleos, y las estadísticas de mercado de trabajo desglosadas por sexos no son adecuadas. En segundo lugar, los mecanismos nacionales de ejecución resultan débiles, especialmente en los países en que los sistemas de relaciones laborales están poco desarrollados, y en los que las mujeres están poco representadas en las instancias decisorias superiores. La voluntad y el compromiso político tienden a crecer o decrecer al ritmo de las condiciones económicas y sociales. En tercer lugar, las propias trabajadoras no suelen ser conscientes de sus derechos y obligaciones jurídicos, a veces se dejan intimidar o no disponen de los medios y del poder necesarios para exigir sus derechos.

280. Un entorno favorable al empleo de las mujeres exige también que los gobiernos introduzcan determinados cambios en sus sistemas fiscales y de seguridad social. Los incentivos (positivos o negativos) que ofrezcan pueden suponer una gran diferencia en la manera en que las gentes organicen sus propias vidas. Para facultar a las mujeres a optar libremente por aceptar empleos, conviene que los sistemas fiscales y de seguridad social se adapten a los individuos más bien que a las unidades familiares. Asimismo, hay que examinar los diversos modos en que los gobiernos pueden facilitar que las mujeres compatibilicen su trabajo con el cuidado de sus hijos y de sus familiares de edad: tales medidas han adquirido una urgencia especial en muchos países que tienen unos índices de natalidad a la baja y una proporción creciente de ancianos.

281. Hay que convencer a las empresas de que es bueno para los negocios emplear y ascender a las mujeres, y adoptar políticas de formación y políticas favorables a la familia, de modo que las mujeres puedan aportar todas sus potencialidades. Por lo tanto, es importante recopilar y evaluar los datos pertinentes. Como las mujeres están recibiendo una educación igual o mejor que la de los hombres, las empresas limitarían sus alternativas a sólo la mitad de las personas más brillantes y útiles si se limitasen a reclutar sólo a los hombres; si una empresa ya está dando empleo a las mujeres y ha invertido en sus capacitaciones, tiene pleno sentido económico retenerlas ofreciéndoles, por ejemplo, permisos de maternidad u horas flexibles más bien que arriesgarse a perderlas y tener que proceder a nuevos contratos y a formar de nuevo a las que las sustituyan; los planteamientos y actitudes de las mujeres benefician a las empresas; dar un buen trato a las empleadas es una medida de relaciones públicas para la empresa, especialmente porque las mujeres son unas consumidoras muy importantes de sus productos y servicios.

282. Actualmente, un creciente número de empresas está aplicando unas políticas favorables a la familia. Sin embargo, el reto es cómo convencer a los empleadores, especialmente los de las pequeñas empresas, de que estas políticas son eficaces en relación con el costo. Asimismo, es importante garantizar que tales políticas no se dirijan exclusivamente a las mujeres, porque éstas podrían tener repercusiones negativas en un sentido de discriminación, ya que los hombres también tienen familia. Hay que incitar no sólo a las trabajadoras sino también a los trabajadores a hacer uso de estas medidas, sin temor a que se consideren una falta de dedicación a su trabajo, ni que sean justificación para la falta de oportunidades de ascenso.

283. En el caso de los grupos -- muy extensos -- de trabajadoras cuyos empleos se sitúan fuera del sector estructurado, la OIT ha suministrado asesoramiento en cuanto a las políticas a seguir, y asistencia de cooperación técnica a las medidas generales e integradas destinadas a promover más y mejores empleos. Por ejemplo, los programas para ayudar a los grupos vulnerables de las trabajadoras del sector no estructurado han incluido componentes de formación no sólo en las capacitaciones generadoras de ingresos sino también el desarrollo del espíritu empresarial, aumento de la concienciación de género y conocimientos jurídicos básicos, movilización y organización de grupos, acceso al crédito, mercados y otras facilidades de apoyo, etc. Estos programas han tratado también de garantizar que el empleo productivo y remunerado de las mujeres se traduzca directamente en una mejora del bienestar familiar, en unas relaciones de género más equitativas, en la escolarización de los niños y en la reducción del trabajo infantil. Ya es tiempo de partir de estas experiencias multidisciplinarias de diversos departamentos técnicos de la OIT y del Programa internacional de más y mejores empleos para la mujer, e identificar y difundir más ampliamente las buenas prácticas.

284. Finalmente, las políticas encaminadas al fomento de la verdadera igualdad tienen que dirigirse también a los hombres, puesto que son la otra mitad de la fuerza de trabajo y de la sociedad. El ingreso a gran escala de las mujeres en la fuerza de trabajo ha traído consigo una evolución de las actitudes sociales, de las normas y de las instituciones. En muchos países, el modelo familiar que se refleja en la legislación (por ejemplo, en el caso de la seguridad social y los impuestos) y en la mentalidad popular, sigue basándose en la idea de un hombre como sostén principal de la familia y de una mujer como ama de casa o aportadora de ingresos secundarios, pero la realidad es muy distinta. Los hombres (y también las mujeres) tienen que acostumbrarse a las jefas de empresa, a las compañeras de trabajo, a las madres trabajadoras y a las parejas con una doble fuente de ingresos, y los hombres tienen que ir mentalizándose para asumir una mayor proporción de las tareas domésticas. Los muchachos (y las muchachas) necesitan unos nuevos modelos de funcionalidad familiar que los equipen mentalmente para estas nuevas realidades.

Temas que se proponen para una discusión general en la Conferencia

285. El empleo de las mujeres como punto del orden del día para discusión general en la Conferencia, sería importante por lo menos en dos terrenos: i) a la luz del seguimiento de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, y ii) como parte integrante de la preocupación fundamental de la OIT por el fomento del empleo.

286. En caso de que el Consejo de Administración decida inscribir este punto, se adjuntan a continuación algunas propuestas de tema que la Conferencia podría estimar oportuno tratar:

¿Cómo y por qué los hombres y las mujeres resultan diversamente afectados por el proceso de creación y de destrucción de empleos que se asocia con la mundialización, y por qué las mujeres (a pesar de que su situación anterior al mercado de trabajo era generalmente desfavorecida) han sido más flexibles y adaptables que los hombres, tanto en relación con las exigencias del empleo como en las condiciones de trabajo, para entrar en los nuevos ámbitos de empleo?
¿En qué sentido el empleo de las mujeres es bueno para los gobiernos, los empleadores, las mujeres y los hombres concretos y los niños?
¿Por qué persiste la segregación profesional y qué se puede hacer para terminar con ella, no sólo en el sentido de llevar a las mujeres a los «empleos masculinos» sino también a los hombres a los «empleos femeninos»?
¿Cómo garantizar que el aumento cuantitativo del empleo femenino vaya acompañado de una mejora cualitativa en las condiciones de trabajo y la vida familiar, comprendida la garantía de que las formas «atípicas» de trabajo para las mujeres (y los hombres) no resulten «subtípicas» en cuanto a sus prestaciones y seguridad?
¿Cómo es que, aunque muchos países han adoptado actualmente medidas y programas legislativos y administrativos, el progreso en la eliminación de la discriminación basada en el género no sea aún continuo ni sostenido? ¿Cuáles son los principales impedimentos a la igualdad de oportunidades y de trato? ¿Qué tipos de asistencia necesitan los mandantes tripartitos para garantizar una aplicación más efectiva y sostenida de las normas internacionales relativas a las trabajadoras?
¿Por qué la enseñanza y la formación constituyen la clave para más y mejores empleos para la mujer, y qué incentivos y apoyos se necesitan para incitar a las empresas a invertir en el desarrollo y la gestión de los recursos humanos femeninos?
¿Cómo se podría llevar a cabo una presión importante por parte de los mandantes tripartitos para fomentar unas políticas favorables a la familia y para ayudar tanto a las mujeres como a los hombres a asumir debidamente la evolución que se está produciendo en la división sexual del trabajo?
¿Cuáles son las lecciones y las buenas prácticas que se han aprendido (sobre la base de la evaluación de las experiencias multidisciplinarias de la OIT) para el fomento de nuevos y mejores empleos para la mujer y cuáles son sus posibilidades de repetición, adaptación o ampliación, especialmente en los países en desarrollo?
¿Cuáles son los grupos especialmente vulnerables de trabajadoras y cuáles son sus necesidades especiales?

* * *

287. A la luz de las propuestas anteriores, se invita al Consejo de Administración a determinar el orden del día de la 89.ª reunión (2001) de la Conferencia Internacional del Trabajo:

Nuevas disposiciones relativas a la discriminación en el empleo y la ocupación.
Las inversiones y el empleo.
El empleo de los jóvenes.
Promoción de las cooperativas.
Nuevas tendencias en la prevención y solución de conflictos laborales.
a) Registro y notificación de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales.

b) Posible revisión de la lista de enfermedades profesionales, cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 [Cuadro I modificado en 1980] (núm. 121).

La utilización de sustancias peligrosas: revisión del Convenio sobre la cerusa (pintura), 1921 (núm. 13) y del Convenio sobre el benceno, 1971 (núm. 136).
Seguridad social: temas, retos y perspectivas.
El empleo de la mujer.

Ginebra, 8 de febrero de 1999.

Puntos que requieren decisión:

párrafo 1;
párrafo 2;
párrafo 287.

1. Documento GB.254/16/19, párrafo 5.

2. Documento GB.273/2.

3. Documento GB.271/4/1.

4. Conferencia Internacional del Trabajo, 86.ª reunión (1998): «Resolución relativa a la posible adopción de instrumentos internacionales para la protección de los trabajadores en las situaciones identificadas por la Comisión del Trabajo en Subcontratación», Actas, vol. II, pág. 22.

5. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sugirió también que se incluyese en el protocolo un segundo elemento por el que se pediría a los Estados que lo ratificaran que, en los casos de discriminación, cuando la queja cuente con pruebas plausibles o aparentes, se ponga en la persona contra la que se alega la discriminación la carga de probar que el trato desventajoso no se funda en ninguno de los criterios prohibidos. Como esta propuesta no fue favorablemente recibida en las discusiones del Consejo de Administración, no ha sido incluida de momento.

6. Convenio sobre la protección de la maternidad, 1919 (núm. 3), artículo 2; Convenio sobre el trabajo nocturno (mujeres), 1919 (núm. 4), artículo 3; Convenio (revisado) sobre el trabajo nocturno (mujeres), 1934 (núm. 41), artículo 3; Convenio (revisado) sobre el trabajo nocturno (mujeres), 1948 [y Protocolo, 1990] (núm. 89), artículo 3; Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97), artículo 6, párrafo 1, a), i); Convenio sobre las plantaciones, 1958 [y Protocolo, 1982] (núm. 110), artículo 46; Convenio sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo, 1988 (núm. 168), artículo 6; Convenio sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 181), artículo 5, 1); Recomendación sobre el empleo de las mujeres con responsabilidades familiares, 1965 (núm. 123), párrafo 9, 2); Recomendación sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 150), párrafo 50, b), v); Recomendación sobre los trabajadores de edad, 1980 (núm. 162), párrafo 3; Recomendación sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 166), párrafo 5, a); Recomendación sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 188), párrafo 9.

7. Convenio sobre la protección de la maternidad, 1919 (núm. 3), artículo 2; Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103), artículo 2; Convenio sobre las plantaciones, 1958 [y Protocolo, 1982] (núm. 110), artículos 2 y 46; Convenio sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo, 1988 (núm. 168), artículo 6; Recomendación sobre las condiciones de estada de la gente de mar en los puertos, 1936 (núm. 48), párrafo 3; Recomendación sobre la formación profesional (agricultura), 1956 (núm. 101), párrafo 3, 1); Recomendación sobre poblaciones indígenas y tribuales, 1957 (núm. 104), párrafo 35, b); Recomendación sobre las plantaciones, 1958 (núm. 110), párrafo 2. Conviene advertir que el criterio de nacionalidad es fundamental en las normas que están en relación con los migrantes y que las disposiciones que se dirigen a garantizarles igualdad de oportunidades y de trato y/o protección contra discriminación se incluyen, por lo tanto, en los instrumentos correspondientes, que son: Convenio sobre la conservación de los derechos de pensión de los migrantes, 1935 (núm. 48), artículos 2 y 10; Convenio sobre los trabajadores migrantes, 1939 (núm. 66); Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97), artículo 2; Convenio sobre la igualdad de trato (seguridad social), 1962 (núm. 118), artículo 3; Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143); Convenio sobre la conservación de los derechos en materia de seguridad social, 1982 (núm. 157); Recomendación sobre las estadísticas de migraciones, 1922 (núm. 19); Recomendación sobre los trabajadores migrantes, 1939 (núm. 61); Recomendación sobre los trabajadores migrantes (revisada), 1949 (núm. 86); Recomendación sobre la protección de los trabajadores migrantes (países insuficientemente desarrollados), 1955 (núm. 100), párrafo 45.

8. Convenio sobre política social (territorios no metropolitanos), 1947 (núm. 82), artículo 18, 1) y 2); Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), artículo 1; Convenio sobre las plantaciones, 1958 [y Protocolo, 1982] (núm. 110), artículo 2; Convenio sobre política social (normas y objetivos básicos), 1962 (núm. 117), artículo 14, 1) y 2); Recomendación sobre la política social en los territorios dependientes, 1944 (núm. 70), párrafo 41, 3); Recomendación sobre las plantaciones, 1958 (núm. 110), párrafo 2; Recomendación sobre la vivienda de los trabajadores, 1961 (núm. 115), párrafo 25. La afiliación sindical de los trabajadores migrantes se contempla en la Recomendación sobre la protección de los trabajadores migrantes (países insuficientemente desarrollados), 1955 (núm. 100), párrafo 38 y en la Recomendación sobre los trabajadores migrantes, 1975 (núm. 151), párrafo 8, 3), y en la Recomendación sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 188), párrafo 109.

9. Convenio sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo, 1988 (núm. 168), artículo 6; Convenio sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 181), artículo 5, 1); Recomendación sobre la organización del empleo (transición de la guerra a la paz), 1944 (núm. 71), párrafo 43, 3); Recomendación sobre la adaptación y la readaptación profesionales de los inválidos, 1955 (núm. 99), párrafos 25 y 41, y Recomendación sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 188), párrafo 9.

10. Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (núm. 156); Recomendación sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (núm. 165), y Recomendación sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 188), párrafo 9.

11. He aquí una breve reseña de los principales instrumentos internacionales: se ha interpretado que la discapacidad queda incluida en «o cualquier otra condición social» a que se refiere la observación general núm. 5 (1994): Personas con discapacidad, del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (E/1995/22 - E/C.12/1994/20, pág. 106) en relación con el párrafo 2 del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el idioma como criterio de discriminación queda claramente establecido en la legislación internacional: véanse la Carta de las Naciones Unidas (artículos 1, 13, 55 y 76), la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 2), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 2); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 4); se ha interpretado que la nacionalidad se incluye en «o cualquier otra condición social» en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: véase Comité de Derechos Humanos, comunicación núm. 196/1985 (Gueye et. al. v. France, párrafos 9.4, 9.5 y 10) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 2 y 26). En cambio, véase el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y culturales (párrafo 3 del artículo 2) que dispone que los países en desarrollo podrán determinar en qué medida garantizarán los derechos económicos previstos en el pacto a personas que no sean nacionales suyos; véanse también las pertinentes interpretaciones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas; para las inclinaciones sexuales véanse, entre otras cosas, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los casos previstos en el Protocolo Facultativo y los correspondientes al Comité de Derechos Humanos.

12. Existen muchas disposiciones análogas, por ejemplo en las disposiciones interamericanas relativas a los derechos humanos (como la Carta de la Organización de los Estados Americanos y el Protocolo de Buenos Aires, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador); El Convenio Europeo de Derechos Humanos y sus varios protocolos, la Carta Social Europea y la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos.

13. Conferencia Internacional del Trabajo, 72.ª reunión, Informe V, Actas, págs. 37/23-37/33.

14. El texto de la resolución y las conclusiones acerca de este tema figuran en anexo al documento GB.267/ESP/3/2.

15. Véase documento GB.273/ESP/7, que en la presente reunión figura como documento GB.274/ESP/3.

16. Véase documento GB.271/ESP/4.

17. Entre estos estudios cabe citar: N. O'Higgins: El desafío de la desocupación de los jóvenes, serie Estudios sobre empleo y formación, núm. 7, 1997, también publicado en la Revista Internacional de Seguridad Social, vol. 50, núm. 4, octubre de 1997, págs. 71 a 104, M. Keune: Youth unemployment in Hungary and Poland, serie Estudios sobre empleo y formación, núm. 20, 1998; C. Russel: Education, employment and training policies and programmes for youth with disabilities in four European countries, serie Estudios sobre empleo y formación, núm. 21, 1998; C. Bruno and S. Cazes: French youth unemployment: An overview, serie Estudios sobre empleo y formación núm. 23, 1998; Y. Ghellab: Minimum wages and youth unemployment, serie Estudios sobre empleo y formación, núm. 26, 1998; P. Visaria: Unemployment among Indian youth: Level, nature and policy implications, serie Estudios sobre empleo y formación, núm. 36, 1998; D. Gross: Youth unemployment and youth labour market policies in Germany and Canada, serie Estudios sobre empleo y formación, núm. 37, 1998; F. Mazzotta and F. Carroleo, Youth unemployment and youth employment policies in Italy, serie Estudios sobre empleo y formación, núm. 42, 1999; G. Kanyenze: Youth unemployment and youth employment policies in Zimbabwe, ILO/SAMAT, 1999.

18. J. Gaude: L'insertion des jeunes et les politiques d'emploi-formation, serie Estudios sobre empleo y formación, núm. 1, 1997.

19. O'Higgins, op. cit.

20. OIT: El empleo en el mundo, 1996/97 y Jobs for Africa, Ginebra, 1997.

21. Ghellab, op. cit.

22. R. Anker: «Segregación sexual de las ocupaciones. Repaso de las teorías», en Revista Internacional del Trabajo, vol. 116 (1997), núm. 3. R. Anker: Gender and Jobs: Sex Segregation of Occupations in the World, OIT, Ginebra, 1998.

23. Creating a favourable climate and conditions for cooperative development in... Africa (1993), Asia (1994), Latin America (1996) y Central and Eastern Europe (1996).

24. Véase documento GB.264/10.

25. Documento GB.256/6/7, al que se adjunta en anexo el informe de la Reunión.

26. Las contribuciones anteriores sobre esta cuestión fueron presentadas al Consejo de Administración en marzo y noviembre de 1998. Véanse los documentos GB.271/4/1, párrafos 175-205, y GB.273/2, párrafos 153-166.

27. Documentos GB.261/STM/4/14 y GB.261/8/26, párrafo 14.

28. Documento GB.273/STM/7.

29. Documentos GB.244/2/2, párrafos 96-116; GB.259/2/2, párrafos 226-248; GB.262/2, párrafos 69-94; GB.268/2, párrafos 9-41; GB.271/4/1, párrafos 175-205; GB.273/2, párrafos 32-44.

30. Documento GB.254/2/1, párrafos 53-64.

31. Documento GB.272/3.

32. El tercero es el Convenio sobre el asbesto, 1986 (núm. 162).

33. Documento GB.271/LILS/WP/PRS/2, secciones I.2 y II.8.

34. Documento GB.271/11/2, anexo I, párrafos 35-38 y 80-82.

35. El sistema mundialmente armonizado de clasificación y etiquetado de productos químicos (GHS), que se aplicará en el año 2001 y de cuyo mantenimiento y actualización se encargará probablemente un comité de expertos del ECOSOC, tras la reestructuración del actual Comité de Expertos de las Naciones Unidas en Transporte de Mercaderías Peligrosas.

36. OIT: Seguridad social y protección social: igualdad de trabajo para los hombres y las mujeres, TMESSE/1994, preparado para la Reunión tripartita de expertos sobre seguridad social y protección social: igualdad de trato para los hombres y las mujeres, Ginebra, 21-25 de noviembre de 1994, e informe a la Reunión: TMESSE/1994/D.1, que figura como anexo al documento GB.262/ESP/3.

Puesto al día por VC. Aprobada por NdW. Ultima actualización: 26 de febrero de 2000.