1. Acerca de la OIT
2. Temas
3. Regiones
4. Eventos y reuniones
5. Publicaciones
6. Investigación
7. Normas del trabajo
8. Estadísticas y bases de datos

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Protección de los trabajadores

Este capítulo comienza centrándose en la protección de los trabajadores frente a los peligros relacionados con el trabajo y las contingencias de la vida laboral, comprendidos accidentes y enfermedades. En él se describen los logros obtenidos durante el bienio en materia de seguridad y salud en el trabajo con la asistencia de la OIT, haciendo referencia especial al desarrollo de las estimaciones globales sobre la incidencia de los accidentes y las enfermedades relacionados con el trabajo y a los esfuerzos desplegados para mejorar la situación de los trabajadores en los sectores agrícola e informal. El capítulo abarca asimismo la labor de la OIT en materia de condiciones de trabajo, programas de prevención contra el abuso de drogas y alcohol, violencia en el trabajo y fomento y expansión de los sistemas de seguridad social. Por último, el capítulo se centra en cuestiones relacionadas con la igualdad y la prevención de la discriminación. La igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y las ocupaciones es un derecho fundamental de todos los trabajadores, especialmente importante para las mujeres y los grupos minoritarios como por ejemplo los trabajadores con discapacidades y los trabajadores migrantes.

Seguridad y salud en el trabajo

Durante el bienio, las estimaciones aproximadas de la OIT de que cada año se producen más de un millón de muertes relacionadas con el trabajo han sido ampliamente difundidas. La OIT también advertía que, si no se toman medidas preventivas, su número podría duplicarse para el año 2020. Estas cifras fueron presentadas por la OIT a los 3.500 participantes en el XV Congreso Mundial sobre Seguridad y Salud en el Trabajo, celebrado en São Paulo (Brasil) en abril de 1999.

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Asimismo, se informó a los delegados del Congreso que, según estimaciones prudentes:

• se producen 250 millones de accidentes de trabajo cada año que provocan una ausencia del mismo de aproximadamente unos 700.000 por día);
• 3.000 personas mueren a consecuencia del trabajo cada día;
• se producen 160 millones de casos de enfermedades profesionales cada año, y
• los niños trabajadores sufren 12 millones de accidentes del trabajo por año, de los que se calcula que 12.000 son mortales.
   

Estimaciones globales de la OIT sobre accidentes mortales en el trabajo
y total de muertes relacionadas con el trabajo por año
 

Metodologías estadísticas para las lesiones profesionales

La OIT publica desde hace años estadísticas nacionales sobre lesiones profesionales en su Anuario de Estadísticas del Trabajo. Estas estadísticas son proporcionadas a la Oficina por los servicios estadísticos nacionales o los ministerios de trabajo. No obstante, en la mayoría de los casos, adolece de ciertas deficiencias. A menudo, estas estadísticas excluyen a ciertas categorías de trabajadores, actividades económicas e incluso sectores, de forma que la cobertura de datos varía enormemente entre un 80 por ciento de la fuerza laboral en su punto más alto hasta un 10 por ciento en su punto más bajo.

El Repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT sobre registro y notificación de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, publicado en 1996 ⁽¹⁾, proporciona orientaciones sobre cómo mejorar los sistemas nacionales de registro y notificación. Con objeto de determinar las nuevas fuentes de información nacional sobre accidentes de trabajo y enfermedades profesionales y de completar la información de que dispone la Oficina, en 1998 se envió un cuestionario a 160 Estados Miembros, junto con el Repertorio de recomendaciones prácticas. Las nuevas estimaciones mundiales sobre accidentes de trabajo mortales publicadas en el Congreso Mundial se basaron en las 106 respuestas recibidas a este cuestionario.

La Resolución sobre estadísticas de lesiones profesionales ocasionadas por accidentes de trabajo, adoptada en la decimosexta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo en 1998, completa el Repertorio de recomendaciones prácticas y proporciona mayor orientación práctica sobre la recopilación de estadísticas sobre lesiones profesionales, incluidas las diversas fuentes de información que pueden utilizarse para recabar todos los datos necesarios para prevenir los accidentes.

Una iniciativa nueva (y que probablemente tendrá importancia) fue la que puso en marcha un programa interdepartamental de estadísticas de desarrollo de metodologías, destinado a recopilar información sobre lesiones profesionales a partir de otras fuentes que no sean los sistemas de notificación clásicos (es decir, planes de indemnización en caso de lesión, inspecciones de trabajo, etc.). El programa realizó encuestas experimentales en tres países con objeto de proporcionar a los mandantes los medios de obtener información adicional necesaria para establecer un cálculo mejor del número y la distribución de las lesiones profesionales por actividad económica, ocupación y sexo. Se va a proceder a la elaboración de un manual técnico para el uso de las metodologías.

Asbesto

Una de las estimaciones que captó mayor atención en el Congreso Mundial y en los medios de comunicación mundiales fue la cifra de 100.000 muertes anuales ocasionadas por el asbesto. El Convenio sobre el asbesto, 1986 (núm. 162), cuyo objetivo es eliminar gradualmente la utilización del asbesto, también tuvo una repercusión importante durante el bienio. A raíz de amplias discusiones sobre la cuestión, Francia se unió a otros diez Estados Miembros de la OIT para prohibir esta sustancia. La utilización del asbesto fue posteriormente prohibida en la Unión Europea, y otros Estados Miembros, incluidos algunos productores como por ejemplo Brasil, han indicado que seguirán su ejemplo. El Convenio núm. 162 fue ratificado durante el bienio por los Países Bajos y Portugal.

Normas sobre seguridad y salud en el trabajo

Los esfuerzos desplegados por promover las normas sobre seguridad y salud en el trabajo permitieron a los Estados Miembros registrar 21 ratificaciones más de los convenios más importantes sobre la materia. Otras tareas de promoción consistieron en una publicación⁽²⁾ que describe a grandes rasgos todos los principios clave de prevención y protección recogidos en las normas sobre seguridad y salud en el trabajo de la OIT y proporciona orientaciones prácticas para el desarrollo y la aplicación de políticas y programas efectivos. Asimismo, se celebraron diversos seminarios, cursillos y conferencias en el terreno en países en desarrollo y en transición para destacar las últimas normas en este ámbito, y en especial el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155) y el Convenio sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985 (núm. 161).

Nuevas normas sobre seguridad y salud

A raíz de la decisión del Consejo de Administración en su 271.ª reunión (marzo de 1998) de inscribir un punto sobre seguridad y salud en la agricultura en el orden del día de la Conferencia Internacional del Trabajo en 2000, se elaboró y envió un informe relativo a la legislación y la práctica⁽³⁾, con un cuestionario sobre la forma y el contenido de los posibles instrumentos internacionales, a los gobiernos para que presentasen sus comentarios. Sobre la base de las respuestas recibidas, se redactaron las Conclusiones Propuestas con miras a la adopción de un convenio y de una recomendación en un segundo informe ⁽⁴⁾, en las que se indicaban los principales puntos que deberían examinarse y servir de base para la primera discusión en el año 2000. El objetivo general es aplicar el marco del Convenio núm. 155 a la agricultura. Como parte de las actividades de promoción de las nuevas normas sobre seguridad y salud, se está elaborando un CD-ROM multimedia sobre seguridad y salud en la agricultura y la silvicultura, donde se proporciona asesoramiento pormenorizado sobre medidas de seguridad relativas, entre otras cuestiones, a la utilización de maquinaria y herramientas, a los productos agroquímicos y a la reproducción de animales.

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Un repertorio de recomendaciones prácticas sobre los factores ambientales en el lugar de trabajo, adoptado por una Reunión de expertos en enero de 1999, establece disposiciones que deberían considerarse como la base para eliminar o controlar la exposición a los factores ambientales peligrosos en el lugar de trabajo. También se llevaron a cabo investigaciones y labores preparatorias con objeto de elaborar un repertorio de recomendaciones prácticas sobre seguridad en la utilización de las lanas aislantes de fibra vítrea sintética y un repertorio de recomendaciones prácticas sobre sistemas de gestión de seguridad y salud en el trabajo.

Información sobre seguridad y salud

Un punto clave de las labores de la OIT en materia de seguridad y salud en el trabajo siguió siendo la obtención y difusión de información. Esos esfuerzos se concentraron en el Centro Internacional de Información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (CIS) y en su red de más de 120 centros colaboradores y nacionales. El CIS responde a las preguntas de los mandantes de la OIT y publica material diverso.

La cuarta edición de la Enciclopedia de Salud y Seguridad en el Trabajo fue publicada en formato impreso y en CD-ROM y promocionada a través de su propio sitio Internet ⁽⁵⁾. La Enciclopedia fue traducida al español durante el bienio. Asimismo, se iniciaron las labores para su traducción al chino, francés, japonés y ruso.

El boletín bimensual de la OIT/CIS titulado Safety and Health at Work recibió un nuevo estímulo durante el bienio y ahora incluye suplementos especiales, como por ejemplo las estimaciones mundiales sobre accidentes mortales en el trabajo que fueron presentadas en el Congreso Mundial ⁽⁶⁾. Asimismo, se han seguido elaborando boletines informativos en Africa y Asia y el Pacífico sobre seguridad y salud en el trabajo, con un editorial del Secretario General de las Naciones Unidas en cada uno de ellos. Se elaboraron fichas de datos internacionales sobre los peligros en las ocupaciones en colaboración con expertos nacionales, siguiendo el modelo tan eficaz de las Fichas Internacionales de Seguridad Química, que están disponibles a través de la red CIS.
 

Armonización de la información sobre seguridad química

Como parte del seguimiento a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la OIT siguió marcando la pauta en los esfuerzos internacionales por lograr una gestión de los productos químicos tóxicos respetuosa con el medio ambiente. En una época de mundialización en que el volumen de los productos químicos peligrosos que atraviesan las fronteras nacionales es cada vez mayor, se insistió en el desarrollo de información clara y normalizada sobre las propiedades de las sustancias químicas y sobre un sistema mundialmente armonizado para la clasificación y etiquetado de sustancias químicas.

En el marco del Programa Internacional sobre Seguridad de las Sustancias Químicas (IPCS) de la OMS/OIT/PNUMA, la OIT continuó gestionando la elaboración, traducción y difusión de las Fichas Internacionales de Seguridad Química (FISQ), que proporcionan un resumen claro de la información esencial sobre seguridad y salud en relación con las sustancias químicas para su uso en el lugar de trabajo y con fines de inspección. Estas Fichas son todas ellas objeto de la evaluación profesional de colegas expertos de unas 20 instituciones nacionales. La colección completa de 1.200 FISQ existe actualmente en alemán, chino, español, finlandés, francés, inglés, japonés y suajili. Existen colecciones parciales en casi 30 lenguas. Las Fichas se difunden a través de Internet y en CD-ROM y formato impreso.

La utilización generalizada de las fichas queda reflejada en el número de solicitudes de empresas particulares y usuarios cada vez que se han aprobado nuevas fichas, en las solicitudes de asistencia con la traducción y en el número de usuarios por Internet. En la actualidad se están proporcionando asistencia para su traducción al portugués (Brasil), hindi, bengalí y tamil. Las Fichas, disponibles en el sitio web del Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (NIOSH) de los Estados Unidos, representan una proporción importante de las visitas al sitio del Instituto.

Una actividad a más largo plazo consiste en el desarrollo continuo de un Sistema Mundialmente Armonizado para la Clasificación y Etiquetado de Sustancias Químicas (GHS). Este proyecto, que fue iniciado por la OIT en 1990, hace hincapié en que las organizaciones internacionales competentes colaboren en un amplio proceso de aprobación de las normas propuestas por más de 300 expertos en todo el mundo que representan a los principales interesados.

La experiencia adquirida en ámbitos tales como los símbolos de peligro internacionales y la armonización de las prácticas para el transporte de mercancías peligrosas muestra que, aunque lleva su tiempo aceptar las normas universales y aplicarlas de forma generalizada, éstas contribuyen enormemente a mejorar la seguridad. Está previsto que el GHS esté finalizado y sea una norma no vinculante para finales de 2000, fecha en que comenzará la fase de aplicación.

Condiciones de trabajo

Protección de la maternidad

Los esfuerzos de la OIT por mejorar la protección de las madres trabajadoras se centraron en la revisión del Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103) y la Recomendación, 1952 (núm. 95), que la Conferencia examinó en primera discusión en junio de 1999. Durante las labores preparatorias de la revisión de dichos instrumentos, la Oficina recibió las respuestas de un gran número de Estados Miembros y de organizaciones de empleadores y de trabajadores. Muchas de las respuestas ponían de relieve la necesidad de desarrollar instrumentos que proporcionen una protección efectiva al mayor número posible de mujeres en diferentes situaciones nacionales y con diferentes niveles de desarrollo.

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Tiempo de trabajo y seguridad y salud
en el trabajo 

Hace mucho tiempo que se ha reconocido la importancia del tiempo de trabajo para la protección de los trabajadores, pero no todo el mundo ha entendido ya la relación entre el esquema del tiempo de trabajo y la seguridad, la salud y el bienestar de los trabajadores. Durante este bienio se llevó a cabo un estudio en el que se examinaron las repercusiones que los turnos y el trabajo nocturno, las horas extraordinarias, las horas anuales de trabajo, el promedio de horas y las horas irregulares tenían sobre los trabajadores. Dicho estudio tiene en cuenta los costes y los beneficios, tanto para los empleadores como para los trabajadores, de los esquemas particulares del tiempo de trabajo y propone estrategias de intervención y recomendaciones prácticas para la gestión del tiempo de trabajo.

Las discusiones que llevan a la posible adopción de las nuevas normas sobre la protección de la maternidad en el año 2000, en un momento en el que la función social y económica de las mujeres vive un proceso de transformación, han suscitado un interés considerable. Hoy en día las mujeres tienden a continuar siendo económicamente activas durante la edad de procrear y su contribución financiera a los ingresos domésticos ha pasado a ser esencial para el bienestar de las familias. De hecho, la protección de la maternidad cada vez se considera más como una condición de igualdad en el empleo. Asimismo, estos debates han prestado especial atención a la protección desigual que existe en la actualidad.
 

Programas sobre las mejoras del trabajo en las pequeñas empresas (programa WISE)

La metodología del programa sobre las mejoras del trabajo en las pequeñas empresas (programa WISE) de la OIT ha demostrado ser muy efectivo para introducir mejoras simples y de bajo coste en las condiciones de trabajo de las pequeñas empresas. Se continuó aplicando en distintos países de todo el mundo y sobre todo en Filipinas, donde ya se ha institucionalizado como política oficial. Se organizaron programas de formación para introducir dicho programa en otros países, entre ellos seis países africanos de habla inglesa así como otros países de Asia, América Central y América del Sur.

Actualmente se están desplegando grandes esfuerzos para adaptar el material a las necesidades específicas de los distintos grupos de empresas a pequeña escala. Se publicó un manual de acción⁽⁷⁾ que se está traduciendo al francés y al español.

La metodología se adaptó durante el bienio con el fin de cubrir a dos de las principales categorías de trabajadores más difíciles de cubrir, a saber: los granjeros de pequeña escala y los trabajadores del sector no estructurado. La metodología y el material práctico que trata de las mejoras en el lugar de trabajo y el desarrollo local (Work Improvements in Neighbourhood Development - WIND) se prepararon y se pusieron a prueba en los programas piloto para ayudar a los trabajadores de las granjas pequeñas a mejorar sus condiciones de vida y de trabajo. Se adoptaron medidas similares para ayudar a los trabajadores del sector no estructurado y de las microempresas mediante la formulación de la metodología de la mejora del trabajo y fomento del espíritu empresarial (Work Improvements and Development Entrepreneurship - WIDE).
 

Iniciativas sociales de las empresas

Actualmente muchas empresas reconocen que la protección del bienestar de sus trabajadores puede contribuir a reducir los despidos y el absentismo, a mejorar la moral y la productividad y, por último, a dar un impulso a la rentabilidad. A fin de convencer a las empresas de que pueden trabajar más y mejor para proteger y fomentar el bienestar de esos trabajadores, la defensa puede tener una repercusión significativa en la promoción de las iniciativas voluntarias por parte de las empresas que mejoran la protección laboral.

Durante este bienio se llevó a cabo un programa de acción para fomentar las iniciativas sociales de las empresas al objeto de mejorar la protección y el bienestar de los trabajadores. Las investigaciones se centraron en las buenas prácticas de las empresas en una serie de contextos sectoriales y geográficos, haciendo especial hincapié en tres ámbitos que contaban con buenas prácticas, a saber: la evaluación del punto de vista de los trabajadores («tomar el pulso») en el lugar de trabajo; contribuir a la integración de los problemas familiares y laborales de los trabajadores; y promocionar ramas de ayuda al empleado, sobre todo respecto del alcohol, las drogas y el VIH/SIDA.

Las investigaciones demostraron que dichas iniciativas tienden a ir agrupadas y están directamente vinculadas a la filosofía empresarial que reconoce que los trabajadores son un recurso válido. Asimismo se llevaron a cabo varios estudios de casos sobre qué es lo que constituye una buena práctica y se puso de manifiesto la importancia estratégica de dichas iniciativas tanto para los trabajadores como para la empresa.

Violencia en el trabajo

Una de las publicaciones de la OIT que recibió mayor publicidad en los medios de comunicación durante el bienio fue la que trataba la cuestión de la violencia en el trabajo ⁽⁸⁾. Una serie de tragedias, como la matanza en la escuela primaria Dunblane (Reino Unido) ya habían contribuido a llamar la atención sobre esta cuestión. Además, la violencia que sufren los trabajadores en los sectores del transporte, el cuidado sanitario, los hoteles y el turismo cada vez ha sido objeto de mayor publicidad. Las ruedas de prensa y los talleres especiales contribuyeron a dar a dicha publicación un lanzamiento a gran escala, lo que se tradujo en la solicitud de servicios de asesoría por parte de muchos países, así como por parte de la Unión Europea.

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La publicación en cuestión analiza las causas de la violencia en el trabajo y propone diversas formas de evitarla. Se hace especial hincapié en las mejores prácticas existentes en el campo de la prevención. Durante el bienio, los mandantes de muchos países y sectores se apresuraron a pasar a la acción, y a finales de 1999 se preparó una segunda edición de la publicación con el fin de tener en cuenta la experiencia adicional adquirida y el progreso realizado para desarrollar la acción preventiva en el breve período transcurrido desde la aparición de la primera edición. Asimismo, se publicó una versión francesa del informe. Como reflejo de estos acontecimientos, la OIT también recogió y publicó una bibliografía anotada sobre la violencia en el trabajo y elaboró una lista de sitios Web clave que se había demostrado que podían proporcionar información detallada, fiable y actual sobre esta cuestión. 

Programas de prevención del uso abusivo
de las drogas y el alcohol

Promoción de una mano de obra saludable

A lo largo de los dos o tres últimos bienios, al menos en algunos países y entre los expertos, cada vez se ha dado más importancia a dos aspectos fundamentales del abuso de las drogas y del alcohol. En primer lugar, el abuso de dichas sustancias es un problema muy importante en el lugar de trabajo, que a menudo contribuye a provocar un 20 o 25 por ciento de los accidentes laborales y que constituye uno de los índices más altos de mala salud y de absentismo; y en segundo lugar, habida cuenta de que existen dos terceras partes de adictos a las drogas y al alcohol en el empleo, la acción de consenso por parte de los interlocutores sociales constituye un instrumento particularmente efectivo para tratar dicha cuestión.

El Repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT

El Repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT sobre el tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y las drogas en el lugar de trabajo, adoptada en 1995 ⁽⁹⁾ ha desempeñado un papel fundamental en el desarrollo de un consenso más amplio sobre una serie de principios importantes en ese ámbito, entre los que se cuentan:  

• la importancia del tratamiento del problema mediante asociaciones en el trabajo y en la comunidad, sobre todo entre las organizaciones de empleadores y de trabajadores;
• la necesidad de considerar los problemas relacionados con el consumo de alcohol y de drogas como problemas de salud, y
• la insistencia que conviene poner en la prevención, ayuda y rehabilitación de los consumidores.

Muchos de estos principios figuraban en la Declaración sobre los principios rectores de la reducción de la demanda de drogas de las Naciones Unidas, adoptada en el período extraordinario de sesiones de la Asamblea General sobre el problema mundial de la droga, celebrada en junio de 1998. El Repertorio de recomendaciones prácticas también inspiró el desarrollo de las campañas de prevención a nivel nacional, por ejemplo en el Reino Unido.
 

Interlocutores internacionales

A través de las asociaciones con los organismos internacionales y regionales, y especialmente con el programa de las Naciones Unidas para la fiscalización de las drogas, la OMS, el Consejo de Europa y la Unión Europea, la OIT pudo contribuir a diversos acontecimientos durante el bienio. 

Acción de apoyo a escala nacional

La OIT también desempeñó un papel fundamental en una serie de proyectos destinados a introducir programas de prevención y ayuda en más de 100 pequeñas y grandes empresas de distintos países del mundo. En general, las empresas interesadas han realizado un cambio radical hacia la prevención primaria. En muchos de los países interesados, inclusive Polonia y Namibia, los proyectos llevaron a la creación de asociaciones de gestores de recursos humanos contra el consumo de drogas, asociaciones que han sido fundamentales para duplicar la acción preventiva a mayor escala dentro del ámbito nacional.

En seis países de Europa central y oriental, un proyecto común OIT/Programa de las Naciones Unidas para la fiscalización de drogas llevó a la creación de juntas asesoras tripartitas y de equipos nacionales destinados a aplicar el proyecto. Dichos organismos han proporcionado un estímulo importante a la acción a escala nacional y empresarial. Varias de las empresas interesadas en Ucrania han señalado que, en lugar de confiar en las medidas disciplinarias para luchar contra la alcoholemia en el trabajo como antes, se han dado cuenta de que la prevención es más efectiva y a la vez menos costosa. Algunas empresas de Eslovenia han registrado un descenso del absentismo y la licencia por enfermedad después de la introducción de los programas de prevención.
 

Reunión de expertos e interlocutores sociales

Más de 200 representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, autoridades públicas y ONG se reunieron en Sundsvall, Suecia, en mayo de 1999 en la cuarta Conferencia internacional del sector privado sobre drogas en el lugar de trabajo y en la comunidad. Los participantes acordaron un plan de acción cuya característica principal era el desarrollo de redes y asociaciones a escala regional y local para emprender programas de prevención en el lugar de trabajo y en la comunidad. Las actividades de la OIT apoyarán el trabajo en red, inclusive la creación de bases de datos relativas a los programas de prevención del consumo de alcohol y de drogas durante el bienio.

Ultimas investigaciones

En vista de la importancia de consolidar conocimientos en una disciplina relativamente nueva, la OIT colaboró con el Canadian Centre on Substance Abuse para analizar el trabajo de investigación. Uno de los principales descubrimientos de la últimas investigaciones es que incluso cantidades muy pequeñas de alcohol o de droga pueden afectar al trabajo. Además, aunque los bebedores compulsivos y los adictos a las drogas son los mayores factores de riesgo, la causa de la mayoría de problemas en el lugar de trabajo imputables al mal uso del alcohol y las drogas son los bebedores moderados u ocasionales, que son mucho más numerosos que quienes tienen los problemas.

Los descubrimientos del análisis confirman la necesidad de políticas de prevención más amplias y de consenso. A pesar del progreso realizado, dicho análisis también hace especial hincapié en la enorme cantidad de trabajo que todavía hay que realizar para que se tome conciencia de este problema tan extendido y se garantice la máxima aplicación de las medidas efectivas de prevención.

Seguridad social

Revisión de los principios y normas de la seguridad social

Si bien durante el bienio se seguía dando prioridad a la mejora de la comprensión y la aplicación de las normas de la OIT en materia de seguridad social, se reconocía que los cambios de la sociedad y el desarrollo económico se habían traducido en principios que regían la seguridad social, lo que suponía un reto en una serie de países. Por consiguiente, se llevó a cabo un análisis inicial de dichos principios a fin y efecto de identificar los aspectos que requerían un examen más detallado, y dicho análisis se transformará en un examen general que llevará a la posible formulación de las opciones para revisar las normas de seguridad social de la OIT. Esta cuestión constituirá un tema específico de discusión en la Conferencia Internacional del Trabajo de 2001.

Asimismo, dos grandes publicaciones sirvieron para orientar los principios subyacentes de la seguridad social. La primera de estas publicaciones fue el Informe sobre el trabajo en el mundo que señala que la seguridad de los ingresos deriva de muchas fuentes y que, en el mundo desarrollado, el volumen de transferencias realizadas en forma de medidas de seguridad de los ingresos ha alcanzado casi el 25 por ciento del PIB ⁽¹⁰⁾. Si bien muchos están preocupados por su coste, debería recordarse que los sistemas de protección social desempeñan un papel fundamental a la hora de garantizar la estabilidad social y contribuyen a aumentar la productividad de diversas formas, a la vez que constituyen un elemento esencial para evitar que la liberalización y la mundialización desaten la inseguridad.

El desafío que hay que tratar con mayor urgencia es la necesidad de extender los sistemas de protección social con el fin de que cubran una amplia proporción de la población que no goza de acceso a los sistemas de seguridad social ⁽¹¹⁾. Se han truncado y retrasado mucho todas las esperanzas de que, a su debido tiempo, los modelos de protección social desarrollados en los países industrializados también se extiendan al mundo en desarrollo. Es necesario tratar esta cuestión que ya no puede depender más del movimiento general del crecimiento económico. Por consiguiente, las instituciones encargadas de la seguridad social en los países en desarrollo deben contar con la ayuda necesaria para mejorar su gestión, el nivel de beneficios y, sobre todo, la cobertura de la población.

Otra de las posibilidades que se examinó fue el desarrollo de los esquemas de contribuciones autoadministradas entre los trabajadores del sector no estructurado. Dichos esquemas adoptarían esencialmente la forma de esquemas de microseguros basados en los principios de solidaridad y de riesgos consorciados, pero proporcionarían la protección social básica para satisfacer las necesidades prioritarias identificadas por los miembros a cambio de una pequeña contribución acordada. Dichos esquemas eran especialmente adecuados para cubrir el cuidado sanitario, pero todavía eran innovadores y planteaban muchos problemas prácticos que era necesario tratar antes de que se extendieran.
 

También se preparó una publicación en el contexto del programa de acción sobre la reforma y la gestión de los sistemas de pensiones, basada en una serie de documentos normativos que se elaboraron y se discutieron con los expertos en seguridad social en los seminarios celebrados en cada región. Se esperaba que este libro se convirtiera en una referencia normativa para todos los estrategas y gestores en materia de seguridad social ⁽¹²⁾.

Estrategias y técnicas contra la exclusión social y la pobreza (STEP)

La innovación más importante durante el bienio de las actividades de la OIT en el ámbito de la seguridad social fue el lanzamiento del programa de estrategias y técnicas contra la exclusión social y la pobreza (STEP). El STEP trata sobre la lucha contra la exclusión social y la ampliación de la protección social en un gran porcentaje de la población de los países en desarrollo y de muchos países en transición que, actualmente, se encuentran fuera del alcance de los sistemas de protección social más tradicionales.

Cada vez existe mayor consenso y conciencia de que la ampliación de la protección social a las categorías de la población excluidas no puede conseguirse solamente a partir de los sistemas de seguridad social tradicionales. Por consiguiente, existe una imperiosa necesidad de innovación, experimentación y reforma de las políticas y estrategias en este ámbito. El STEP dio un primer paso durante el bienio en cuestión al desarrollar y difundir métodos innovadores de protección social capaces de reconciliar la eficacia económica con la solidaridad social y capaces de combinar la justicia, la buena gestión y el realismo económico.

El enfoque adoptado por el STEP se basa en la participación activa de la sociedad civil y de los trabajadores excluidos que definen y aplican las formas apropiadas de protección social. A dicho efecto se ha adoptado una estrategia de programa que incluye:

• el desarrollo de conocimientos acerca de las innovaciones más significativas del mundo, así como la identificación de las lecciones prácticas y la preparación de los instrumentos de metodología y formación;
• la prestación de servicios a los mandantes, inclusive los servicios de asesoría, el desarrollo de proyectos, la organización de la formación y el fomento del diálogo y las redes;
• la defensa en las discusiones internacionales sobre el futuro y la ampliación de los sistemas de protección social, y
• el desarrollo de asociaciones estratégicas con otras organizaciones internacionales y la amplia gama de actores interesados, entre los cuales se cuentan gobiernos, interlocutores sociales, organizaciones de la comunidad y sociedad civil, donantes, sector privado, centros de investigación, organizaciones no gubernamentales y autoridades locales.  

Al final del bienio, unos diez donantes habían acordado contribuir con unos 16 millones de dólares de los Estados Unidos al apoyo de las actividades del STEP.
 

 El programa STEP y la red mundial conocida con el nombre de Women Informal Employment Globalizing and Organizing (WIEGO) coorganizaron un cursillo sobre la protección social para las mujeres en el sector no estructurado en diciembre de 1999 que contó con la participación de los expertos, investigadores y políticos de los gobiernos, los interlocutores sociales, las agencias de desarrollo, la sociedad civil y las instituciones de investigación. El cursillo determinó las fechas y las prioridades de los futuros programas y formuló una serie de recomendaciones que se incorporarían en el plan de acción de la OIT/STEP y WIEGO.
 

Microseguros y fondos mutuos

Muchas de las actividades llevadas a cabo por el programa STEP se han centrado en el concepto de los microseguros, sobre todo en la forma de fondos mutuos basados en la comunidad para la protección social. En colaboración con el programa de apoyo asociativo y cooperativo a las iniciativas de desarrollo local (ACOPAM) para el desarrollo de la salud mutua y de otros fondos en Africa occidental, se lanzó un programa con sede Dakar. En este contexto, se llevaron a cabo varios estudios de casos ⁽¹³⁾ y se celebró un seminario regional en Abidján, a raíz del cual se desarrolló la plataforma Abidján. Asimismo se creó una red de socios en la región que demostraron ser muy activos en la lucha contra la exclusión, en particular en el ámbito del acceso a los cuidados sanitarios primarios en Africa. Se obtuvo financiación para los proyectos de 11 países de Africa que se aplicarán entre 1999 y 2003.
 

A fines del bienio, también se estaban desplegando actividades de promoción del concepto de microseguro en América Latina y Asia. En la primera subregión, se puso en marcha una importante iniciativa en colaboración con la Organización Panamericana de la Salud (OPS), cuyo objetivo es la extensión de la protección social en el ámbito de la asistencia sanitaria. Este proyecto se inició con una etapa de diagnóstico y un estudio de los sistemas más innovadores de protección social, luego de lo cual se celebró una reunión tripartita regional en Ciudad de México (noviembre-diciembre de 1999) durante la cual se presentaron diversos documentos de trabajo ⁽¹⁴⁾. La OIT y la OPS también presentaron un documento de posición conjunto ⁽¹⁵⁾. Los participantes en la reunión convinieron en adoptar un plan de acción regional centrado en: 

• las actividades conjuntas de ambas organizaciones en materia de protección social en el ámbito de la salud, con miras a establecer sistemas sanitarios basados en los principios de equidad, eficiencia, solidaridad, responsabilidad y viabilidad;
• la necesidad de efectuar nuevas investigaciones a nivel nacional y regional sobre la exclusión social y la extensión de la protección social en el ámbito de la salud;
• la detección de iniciativas locales para la extensión de la protección social en el ámbito de la salud;
• la divulgación nacional e internacional de los resultados de la reunión, y
• la realización de actividades en las que se tomen en consideración el diálogo social y la contribución de todas las partes interesadas.

También se obtuvo financiación para proyectos pilotos que tendrán lugar en Haití y Chile.

Se ha previsto también poner en marcha una iniciativa similar en Asia, en el año 2000, para la cual ya se realizaron algunas actividades preliminares de proyecto a fines del bienio. 

Asistencia técnica para el desarrollo
de los regímenes de seguridad social

En este ámbito se prestó asistencia técnica a los mandantes de más de 40 países. Una región objeto de atención prioritaria fue el Asia sudoriental, donde la crisis financiera puso al desnudo las debilidades de los sistemas de protección social y, en particular, la escasa cobertura de la población, la falta de seguridad de ingresos para los pobres, los desempleados y los ancianos, y el predominio de los mecanismos de prestaciones globales con respecto al pago de subsidios en cuotas periódicas. Al cabo de diversos estudios, varios países, apoyados por la OIT, tomaron medidas para mejorar las condiciones de la seguridad social. En Tailandia, se llevó a cabo un estudio de factibilidad en relación con la posible introducción de un sistema de prestaciones de seguro de desempleo. El estudio pertinente mostró que tales regímenes podrían introducirse con un costo equivalente a sólo el 2,5 por ciento de la masa salarial, lo que permitiría otorgar subsidios durante 12 meses por una cuantía equivalente al 50 por ciento de la última remuneración percibida por los trabajadores asegurados que queden sin empleo por motivos ajenos a su voluntad. Ahora bien, la eficacia de estos regímenes depende de la capacidad administrativa de los mismos. Por otra parte, se hace necesario articular el sistema de asignación de prestaciones con los servicios de colocación, a fin de velar por que los beneficiarios se informen sobre la oferta de empleo y hagan lo posible por encontrar una nueva ocupación.
 

Las repercusiones sociales de la crisis fueron particularmente graves en Indonesia, cuyo sistema de seguridad social adolece de limitaciones y de diversas deficiencias estructurales y de carácter administrativo. Al cabo de un examen completo de los regímenes de seguridad social, labor en la que la OIT ha desempeñado una función importante, las autoridades y los interlocutores sociales están llegando a un consenso basado en propuestas de reestructuración radical de los regímenes sectoriales existentes. En esta perspectiva, se prestará también una atención especial a la necesidad de establecer regímenes de seguridad para el sector informal.

En Namibia y en la República Unida de Tanzanía comenzaron a implantarse los nuevos sistemas de seguridad social creados con la ayuda de la OIT; la aplicación de tales sistemas está pendiente en Bostwana, República Democrática Popular Lao y Zambia. En Gabón y Camerún se iniciaron proyectos de reforma sustancial de la administración de los regímenes de seguridad social. Por otra parte, a solicitud de Francia, se preparó un informe de análisis de la planificación estratégica y los procesos consultivos en materia de reforma de la seguridad social de varios países industrializados ⁽¹⁶⁾.

La formación de los planificadores y administradores de la seguridad social es a la vez un componente importante de los programas de asistencia técnica y una actividad de gran significado en sí. Al respecto, se preparó y publicó una serie de manuales de formación sobre principios, administración, y financiación de la seguridad social, y pensiones; además, dentro de poco se publicarán un manual definitivo y la correspondiente guía para el instructor sobre seguro social en el ámbito de la salud, que completará la citada serie. Por ahora, estos materiales están disponibles en inglés, pero se ha previsto su traducción al francés y al español en un futuro próximo. Los manuales se han concebido para apoyar el trabajo de los administradores de la seguridad social que preparan programas de formación.  

Evaluación financiera y actuarial

La viabilidad de los regímenes nacionales de protección social depende en gran medida de la buena gestión financiera de cada uno de los regímenes de protección social, como los de pensiones y asistencia sanitaria, y también de la administración financiera del sistema en su conjunto, y en particular de los regímenes de prestaciones de desempleo y de asistencia social. La OIT ha seguido prestando asistencia a sus mandantes con miras a mejorar los aspectos cuantitativos de la administración de los regímenes de protección social, poniendo a su disposición servicios de asesoramiento, elaborando instrumentos para la gestión cuantitativa y desplegando actividades de desarrollo de capacidades.

Durante el bienio se prestó asistencia técnica o servicios de asesoramiento a cerca de 30 países. Dichas actividades abarcaron desde misiones breves de diagnóstico o asesoramiento hasta evaluaciones financieras o actuariales tradicionales de los regímenes de pensiones y de otros regímenes de la seguridad social. En algunos países, como, por ejemplo, Panamá, Polonia y Ucrania, se emprendieron complejos exámenes del presupuesto social, con el fin de analizar la situación financiera general de los sistemas de protección social nacionales y sus perspectivas de desarrollo futuro. La mayoría de estos trabajos comprendió un componente de formación, concebido para asegurar la transferencia de las técnicas de evaluación cuantitativa respectivas a los mandantes.
 

Versión Internet del modelo de presupuesto social

Uno de los hechos más destacados que se registraron en este campo durante el bienio fue la publicación en el sitio Internet de la OIT de la primera versión genérica del modelo de presupuesto social de la OIT, instrumento innovador y único en su género para el análisis de los sistemas nacionales de protección social. El modelo genérico está hoy disponible gratuitamente por medio de Internet para todos los profesionales e investigadores de la seguridad social que se interesen por este instrumento. Unas 30 instituciones han firmado acuerdos de licencia con la OIT para utilizar el programa informático preparado por la Oficina. Los resultados de los análisis efectuados con arreglo al presupuesto social de la OIT han servido también de base para los debates sobre la reforma de la protección social en países como Panamá y Ucrania. En este último, se adoptó una ley por la que se da a la preparación de un presupuesto social el carácter de requisito oficial del proceso de preparación del presupuesto del Estado. Asimismo, la OIT está prestando asistencia con relación al establecimiento de una unidad de presupuesto social en el marco del Ministerio de Trabajo de este país.

En colaboración con la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS), se dio comienzo a la compilación de una serie de textos de consulta sobre métodos cuantitativos aplicados a la protección social. Esta serie debería constituirse en una suerte de enciclopedia sobre el tema, que se espera llegará a ser una fuente de consulta reconocida por todos los especialistas de la protección social ⁽¹⁷⁾.

Igualdad para la mujer en el empleo

En esta sección se describen diversas actividades realizadas para promover la igualdad de trato para las trabajadoras, sobre todo en el marco del seguimiento de la cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995). En la práctica, las cuestiones de género estuvieron cada vez más presentes en todos los aspectos de la labor de la OIT durante el bienio, por lo que serán abordadas también en otras actividades descritas en cada una de las partes de la presente Memoria.

Se intensificó la divulgación de informaciones, en particular mediante la revisión y actualización de una guía sobre los derechos de las trabajadoras y la igualdad de género⁽¹⁸⁾, así como la preparación de material didáctico⁽¹⁹⁾. También se preparó un compendio sobre los programas y proyectos de la OIT que se refieren específicamente a las mujeres o que tienen algún componente relativo al género ⁽²⁰⁾.

Hacia finales del bienio se organizaron diversas actividades preparatorias para la celebración del período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas dedicado a Beijing +5, que tendrá lugar en el curso de 2000. Además de tomar parte en las reuniones preparatorias organizadas por las comisiones regionales de Naciones Unidas en torno a este tema, la OIT organizó -- en algunas de las regiones -- reuniones específicas con miras a las conferencias Beijing +5 y Copenhague +5 (esta última se celebrará en Ginebra, en junio de 2000). Asimismo, se preparó un documento sobre la contribución de la OIT a la puesta en práctica de la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing.

Integración de las cuestiones de género en todas las actividades de la OIT

El nuevo Director General asignó la más alta prioridad al proceso de incorporación de las cuestiones de género en todo el trabajo de la OIT. Ya en su segunda alocución tras asumir la dirección de la Oficina, pronunciada con ocasión del Día Internacional de la Mujer (8 de marzo de 1999), el Sr. Somavia anunció su intención de acelerar el ritmo de integración de las dimensiones de género y de fortalecer el compromiso institucional de la OIT con dicha política, tanto intramuros como en las actividades que la Oficina lleva a cabo en todo el mundo. El Director General también ha insistido en que, al formular sus políticas y sus programas, la OIT debe combinar los principios de la igualdad entre los sexos y la equidad, con el fin de solventar los problemas persistentes de discriminación.

Por consiguiente, durante el proceso de reestructuración de la Oficina se desplegaron esfuerzos concertados para intensificar la incorporación de las consideraciones de género en todas las facetas de su trabajo, aumentando así de manera considerable el potencial de sus actividades a favor de un desarrollo equitativo. En los últimos meses del bienio se dedicaron considerables esfuerzos a consolidar esta estrategia mediante actividades de formación y desarrollo de capacidades en materia de género.

Plan de Acción sobre igualdad entre los sexos e incorporación de las consideraciones de género en la OIT:
institucionalización de la problemática de género en la Organización

Uno de los medios que la OIT utilizó para incluir la problemática de género en su trabajo durante el bienio anterior fue el sistema del denominado «punto focal». En 1998, la Oficina y el Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD) llevaron a cabo una investigación conjunta basada en cuestionarios y entrevistas con los puntos focales, con el objeto de evaluar dicho sistema y formular recomendaciones para mejorar la incorporación de la dimensión de género en todas las actividades y la práctica general de la OIT. Entre los responsables de los puntos focales de la sede y de las regiones hubo consenso en que la integración de la problemática de género debía ser institucionalizada y constituir una estrategia de toda la Oficina.

Sobre la base de estas actividades y de los resultados del proyecto de investigación, se formaron grupos de trabajo encargados de formular un plan de acción sobre la igualdad entre los sexos y la incorporación de las consideración de género en la OIT. El documento correspondiente fue adoptado por el Director General y el Equipo de Administración en diciembre de 1999 al cabo de amplias consultas. El plan de acción define el marco institucional con arreglo al cual las cuestiones de género quedan incorporadas como elementos intersectoriales en el ámbito de cada uno de los cuatro objetivos estratégicos de la OIT; los principales elementos del Plan de Acción son los siguientes:

• reforzar los acuerdos institucionales sobre integración de la problemática de género;
• introducir mecanismos de rendición de cuentas y supervisión en la materia;
• capacitar al personal en cuestiones de género, y
• mejorar el equilibrio entre los sexos en todos los niveles del personal.

Se ha previsto que la aplicación del Plan de Acción durará aproximadamente dos años (2000-2001) y que algunos de sus componentes seguirán desarrollándose en el bienio siguiente. Se efectuarán evaluaciones cada seis meses y revisiones conforme sea necesario.

La puesta en práctica del Plan de Acción exige la coordinación de los esfuerzos que se desplieguen en toda la Oficina. El propósito esencial del Plan de Acción es lograr que la base de conocimientos de la OIT, así como sus servicios y tareas de fomento, correspondan fielmente a las realidades de la experiencia de hombres y mujeres, así como a sus necesidades a largo plazo en materia de género, lo que permitirá mejorar la calidad de los resultados del trabajo de la OIT. 

Cuestiones de género en el marco de la Conferencia Internacional del Trabajo

En ocasión de la 86.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, celebrada en junio de 1998, se organizó un encuentro con un grupo de debate sobre la participación de las mujeres en las reuniones de la OIT. De esas deliberaciones se desprendió claramente que, aun cuando se habían realizado algunos progresos en este campo, quedaba muchísimo camino por recorrer para mejorar la situación de las mujeres en las actividades de la OIT.

En la 87.ª reunión de la Conferencia, en 1999, este encuentro se elevó a la categoría de Reunión tripartita oficiosa de nivel ministerial, titulada en este caso Hagamos realidad la igualdad de género. La reunión fue inaugurada con una intervención de la Sra. R. Dreifuss, Presidenta de la Confederación Suiza, y contó entre los demás oradores a ministros, representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores y a la Presidenta de la Comisión Jurídica y Social de la Mujer, órgano de las Naciones Unidas.

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En dicha oportunidad se manifestó un amplio consenso con relación a la importancia de las cuestiones de género como problemática intersectorial, así como a la incorporación generalizada de la problemática de género como estrategia para el logro de la igualdad entre hombres y mujeres. Los oradores hicieron hincapié también en la importante contribución que se espera de los gobiernos y de las organizaciones de empleadores y de trabajadores por lo que se refiere al fomento de la igualdad entre los hombres y las mujeres en el contexto del actual proceso de mundialización acelerada.

Capacitación y divulgación de información sobre los derechos de las trabajadoras

Durante 1998 y parte de 1999 siguió desarrollándose un proyecto interregional sobre capacitación y divulgación sobre los derechos de las trabajadoras, que abarcó diez países (China, Egipto, El Salvador, Hungría, Malí, India, Suriname, Ucrania, Viet Nam y Zimbabwe). En cada uno de dichos países se constituyeron comisiones directivas tripartitas de ámbito nacional, y se impuso un proceso participativo tripartito (en el que tomaron parte los interlocutores sociales, las asociaciones femeninas y otras instituciones de la sociedad civil) con el objeto de concebir y aplicar planes conjuntos de acción para promover los derechos de las trabajadoras y la igualdad de género.

En los organismos homólogos se constituyeron grupos de instructores y especialistas. Además, se tradujo la serie didáctica de la OIT sobre los derechos de las trabajadoras, materiales que se adaptaron a las condiciones y necesidades de cada país ⁽²¹⁾; también se diseñaron y publicaron carteles, octavillas y otros materiales de información y sensibilización. Tras el término del programa, en marzo de 1999, siguieron funcionando las instituciones creadas en muchos de los países participantes.
 

Lucha contra el VIH/SIDA

El VIH/SIDA se ha convertido en un grave problema social y laboral en todo el mundo y especialmente en Africa. Esta pandemia tiene consecuencias desastrosas en el ámbito del empleo, especialmente para las pequeñas empresas y el sector informal, y en general en lo que atañe a la oferta y la calidad de la mano de obra. En efecto, grandes segmentos de la fuerza de trabajo más experimentada de Africa han sido diezmados por la pandemia. A esto se suma el problema del trabajo infantil, que ha alcanzado grandes proporciones debido al aumento del número de niños huérfanos. El VIH/SIDA afecta en particular a las mujeres jóvenes en edad de procrear, agravando así la situación económica y social de la mujer. Los regímenes de seguridad social están seriamente amenazados por esta situación.

En respuesta a la creciente inquietud que reina entre los Estados Miembros africanos y a una solicitud hecha por la Comisión del Trabajo y de Asuntos Sociales de la Organización de la Unidad Africana (OUA), la OIT organizó una reunión técnica tripartita regional sobre estrategias para hacer frente a las repercusiones sociales y laborales del VIH/SIDA, que tuvo lugar en Windhoek, Namibia, en octubre de 1999. Dando curso a las peticiones y al interés manifestados durante la reunión de Windhoek, se publicaron varios documentos informativos y analíticos ⁽²²⁾.

Trabajadores migrantes

Las políticas nacionales en materia de migración laboral han sido sometidas a una presión cada vez más intensa originada por el creciente volumen de migraciones no autorizadas, el aumento de la xenofobia en los países de acogida y los temores que despierta el fenómeno migratorio. Los acuerdos sobre gestión de las migraciones, que en otros tiempos dieron buenos resultados, están perdiendo su eficacia debido a la complejidad y los problemas propios de la mundialización de los mercados, en los que una proporción importante de la migración de mano de obra es organizada hoy por agentes comerciales que buscan utilidades financieras. Asimismo, un gran volumen de las migraciones se produce en condiciones de clandestinidad, con el objeto de eludir las disposiciones de gran rigor que se han establecido para restringir el ingreso y el empleo legales de los trabajadores extranjeros.

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La acción de la OIT en el campo de la migración internacional tiene por objeto lograr que los mandantes formulen y apliquen políticas y medidas que garanticen la protección efectiva de los trabajadores migrantes, combatan las prácticas discriminatorias y mejoren la gestión de las corrientes migratorias, sobre todo en cuanto a suprimir las irregularidades y a integrar en las sociedades de los países de acogida a los migrantes ya establecidos. Con tal fin, la OIT ha centrado sus actividades en tres esferas principales:

• la evaluación de la experiencia de los países más avanzados en la aplicación de diversos instrumentos normativos en la gestión de las migraciones y la integración de los migrantes;
• la creación de una base de datos mundial sobre migración internacional de la fuerza de trabajo que sea de fácil acceso para los mandantes y el público en general, y
• la prestación de apoyo técnico a las iniciativas de cooperación regional entre los países de Europa central y oriental en el campo de las políticas de migración.  

Sistemas de contingentes de inmigración

Entre los instrumentos de política que se examinaron durante el bienio figuran los sistemas de contingentes de inmigración, que obedecen a los siguientes objetivos: limitar la cantidad de trabajadores extranjeros y aplicar criterios más rigurosos de selectividad; aplicar sanciones a los empleadores infractores, con el fin de reducir el empleo ilegal de inmigrantes indocumentados, y establecer programas de amnistía y de regularización de los documentos, que podrían servir para reducir la vulnerabilidad en que tantos inmigrantes se encuentran debido a su situación ilegal. La experiencia adquirida por algunos países en la adminis-tración de los sistemas de contingentes aplicados para la admisión temporal de los profesionales, técnicos y trabajadores de categorías afines que colman las lagunas del mercado laboral ha sido muy instructiva, por cuanto ha mostrado que resulta muy difícil determinar la verdadera magnitud de la escasez de mano de obra, evitar los fraudes e impedir la discriminación contra los trabajadores de más edad y las minorías. Por lo que se refiere a las sanciones contra los empleadores infractores, un estudio comparativo de la experiencia de Francia, Alemania y Estados Unidos ha puesto de manifiesto la importancia que reviste el que las políticas a nivel local sean respaldadas por los responsables y autoridades, y también la necesidad de controlar de forma más estricta la aplicación de las normas en materia de salarios mínimos y otras condiciones de empleo y de trabajo, independientemente de la nacionalidad y de la situación del trabajador extranjero por lo que se refiere a las leyes de inmigración.

Políticas de integración de los trabajadores migrantes

En el marco de otros trabajos de investigación anteriores sobre políticas de integración se habían abordado las dificultades con que tropiezan los inmigrantes y las minorías cuando tratan de obtener empleo en las economías industrializadas. Los estudios realizados durante el bienio en Alemania, Bélgica, Dinamarca, España, Estados Unidos y Países Bajos pusieron de relieve que, a pesar de que cada país disponía de políticas y programas contra la discriminación, una proporción muy grande de los inmigrantes y los miembros de minorías que buscan empleo siguen siendo víctimas de prácticas discriminatorias. Las formas más corrientes e inmediatas de discriminación suelen manifestarse durante el primer contacto con el empleador, circunstancia en la que, por regla general, se anuncia simplemente a los candidatos inmigrantes o miembros de minorías que las vacantes ya se han llenado. Los candidatos que logran pasar a la etapa de la entrevista comprueban a veces que a ellos se les piden calificaciones adicionales, no exigidas a los candidatos nacionales. Un tercer nivel de discriminación consiste en que a los inmigrantes o a los trabajadores miembros de minorías étnicas se les ofrecen puestos de nivel inferior a los reservados a los candidatos nacionales con un nivel de calificación comparable.

Mediante los citados estudios, la OIT ha querido conocer posibles formas de reformar las políticas y programas de lucha contra la discriminación, por ejemplo, merced a la aplicación voluntaria de medidas por las organizaciones de empleadores y de trabajadores, y en particular a la formación del personal y la adopción de medidas legislativas.

Los resultados de esta investigación se presentaron a la Reunión de alto nivel para alcanzar la igualdad de empleo para los trabajadores migrantes (Ginebra, 8-11 de marzo de 2000). En esta reunión se trató de establecer un inventario de las medidas antidiscriminatorias y de promoción de la igualdad tomadas en 13 países participantes en el programa, se identificaron prácticas óptimas de posible aplicación en otros países y se ayudó a la OIT a definir los elementos de un futuro programa de acción de ámbito mundial.

Estudio general sobre los trabajadores migrantes

En 1998, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones inició un Estudio general sobre las normas y actividades de la OIT relativas a la protección de los trabajadores migrantes ⁽²³⁾. El Estudio general concluyó que, globalmente, los instrumentos pertinentes de la OIT (los Convenios núms. 97 y 143 y las Recomendaciones que los complementan, núms. 86 y 151) han cumplido su función de orientación de las legislaciones nacionales en ciertos ámbitos, particularmente en materia de organización de los movimientos migratorios. Sin embargo, se indicó que era posible reforzar aún más los mecanismos de divulgación de la información sobre esta materia entre los países y los posibles usuarios. También se señaló que las dificultades de aplicación de estos instrumentos se originan en parte en un malentendido a propósito de la interpretación de las obligaciones enunciadas en ciertas disposiciones de los convenios. Las objeciones planteadas por algunos países se centran en determinados artículos, y particularmente en el que prevé el derecho de los trabajadores migrantes a la movilidad geográfica a condición de que haya residido legalmente en el país de acogida durante dos años.

Los puntos de divergencia que subsisten se refieren a algunos aspectos esenciales de los instrumentos, a saber, las modalidades de contratación de los trabajadores migrantes, los derechos que se reconocen a los trabajadores migrantes en situación irregular y el principio de la igualdad de oportunidades y de trato. Del examen de la legislación nacional se desprende que hay algunas discrepancias entre determinados principios plasmados en los textos fundamentales o en los convenios ratificados, por una parte, y las medidas que toman y aplican efectivamente las autoridades para controlar las corrientes migratorias, por la otra. Además, el Estudio constata que la protección de los derechos fundamentales de los trabajadores que se encuentran en situación irregular es ilusoria. Los métodos mediante los cuales los Estados Miembros cumplen con la obligación prevista por el artículo 3, apartado a), del Convenio núm. 143 de tomar las medidas necesarias y apropiadas «para suprimir las migraciones clandestinas y el empleo ilegal de migrantes» no están previstos en el Convenio; en la práctica, algunas de las medidas que se toman al respecto pueden constituir, en determinadas circunstancias, violaciones de los derechos humanos fundamentales de los trabajadores. Aunque es raro que se planteen dificultades de principio en cuanto a la necesidad de garantizar la igualdad de trato entre los trabajadores migrantes y los trabajadores nacionales por lo que se refiere a las condiciones de trabajo, la seguridad social y el acceso a los servicios sociales, no ocurre lo mismo en lo que atañe a la promoción efectiva de la igualdad de oportunidades.

En el Estudio general también se plantea la cuestión de la eventual necesidad de revisar los instrumentos de la OIT en materia de migración para el empleo, con el fin de adaptarlos a las condiciones actuales del fenómeno de la migración laboral, especialmente habida cuenta de la feminización de la migración para el empleo, del incremento de las migraciones temporales en detrimento de la inmigración duradera y del aumento del volumen de las migraciones ilegales. Esta cuestión fue examinada por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en junio de 1999, y por el Consejo de Administración, en noviembre de 1999.

Base de Datos sobre Migraciones Laborales Internacionales

En la actualidad, los datos sobre la migración para el empleo, y en particular las estadísticas al respecto, están considerablemente dispersos, lo que dificulta su obtención. Con el fin de facilitar el acceso a dicha información, así como a estadísticas comparables sobre las migraciones internacionales, la OIT inauguró en su sitio Web, en 1999, un acceso a la Base de Datos sobre Migraciones Laborales Internacionales (ILM), accesible en línea. Esta base, creada con las contribuciones de los Estados Miembros, contiene información sobre la legislación pertinente y estadísticas relativas a las tendencias del fenómeno migratorio. Además de ayudar a los mandantes a gestionar en forma más eficaz las cuestiones de la migración, la base de datos ILM debería servir para facilitar el trabajo de los organismos internacionales y regionales encargados de observar los movimientos de migración laboral interna-cional y preparar informes al respecto, poniendo a disposición de los mandantes un gran volumen de información que por ahora se encuentra sumamente diseminada.

La labor desplegada por la OIT en el campo de las migraciones laborales internacionales le ha valido ser reconocida como una de las organizaciones líderes de la lucha contra la discriminación de que son objeto los trabajadores migrantes y los trabajadores miembros de minorías étnicas. Durante el bienio la OIT siguió colaborando con los organismos internacionales, y presidió en particular el comité interinstitucional que organizó la Reunión técnica sobre la migración internacional, de Naciones Unidas, celebrada en La Haya en julio de 1998. Dicha reunión pasó revista a la eficacia de los enfoques políticos aplicados a la gestión de las migraciones, en particular en el contexto de la puesta en práctica del Programa de Acción de la Conferencia de El Cairo (1994).
 

Personas con discapacidades

El número de personas con discapacidades ha seguido aumentando. Cerca del 10 por ciento de la población mundial, de 6.000 millones de personas, sufre de alguna forma de discapacidad. Además, muchas de las personas discapacitadas que pueden trabajar están ya sea desempleadas o empleadas en condiciones precarias o por debajo de las normas. El costo en concepto de las prestaciones para este gran grupo, cuyas dimensiones siguen incrementándose, podría ser enorme. Por consiguiente, es importante tanto desde el punto de vista social como económico que la sociedad dedique los recursos necesarios para que las personas con discapacidades puedan convertirse con mayor facilidad en contribuyentes activos de la comunidad, en vez de seguir siendo receptores pasivos de prestaciones sociales.

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El objetivo principal de la OIT a este respecto consiste en lograr un mayor respeto de los derechos de las personas con discapacidades y el desarrollo de un entorno más propicio a su integración social y económica. Las orientaciones en este campo se encuentran principalmente en el Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159) y la Recomendación núm. 168 de 1983, que también lleva ese título. Durante el bienio, ratificaron el Convenio núm. 159 Bahrein, República de Corea, Côte d'Ivoire, Kuwait, Madagascar, Mongolia, Portugal, Trinidad y Tabago y Zimbabwe, con lo que el número total de ratificaciones se elevó a 80 a finales de 1999. Otros Estados Miembros, entre los que figuran México y Ucrania, indicaron que se disponían a ratificar el Convenio dentro de poco.

Sobre la base de las memorias solicitadas para la preparación del Estudio general sobre el Convenio núm. 159 y la Recomendación núm. 168, realizado por la Comisión de Expertos en 1997 y examinado por la Conferencia en 1998, se ha emprendido otro estudio sobre las estrategias y las medidas adoptadas a nivel nacional para favorecer el acceso de las personas con discapacidades a la formación profesional y al empleo. Dicho estudio examinará los fuertes nexos que existen entre los servicios de readaptación profesional y los servicios de colocación de muchos países. Las autoridades están alentando a las personas con discapacidades a utilizar los servicios que se ofrecen a los demás trabajadores y están iniciando algunas acciones positivas, concretamente alentando a los empleadores a impartir formación profesional a los trabajadores con discapacidades. Sin embargo, el estudio ha mostrado que, a pesar de los progresos logrados en muchos países por lo que se refiere a las medidas positivas y a la legislación favorable a la equidad, la tasa de desempleo de las personas con discapacidades alcanza niveles inaceptables, y que, por regla general, no se presta una atención especial a los problemas específicos de las mujeres con discapacidades.

Durante el bienio se dio asistencia técnica y asesoramiento a más de 20 países con respecto a la promoción de la ratificación y la aplicación del Convenio núm. 159, tanto en derecho como en la práctica. Asimismo, en varios países se iniciaron actividades de cooperación técnica encaminadas a establecer sistemas nacionales de readaptación profesional, prestar asistencia con miras a la integración de pasantes con discapacidades en los institutos de formación profesional que acogen a la fuerza de trabajo en general y establecer o seguir perfeccionando los programas de readaptación de base comunitaria. Entre estos últimos figuraban unos proyectos piloto de creación de centros de readaptación profesional de ámbito nacional en la Federación de Rusia y Ucrania. En Bosnia y Herzegovina se puso en marcha otro proyecto piloto, que abarca el establecimiento de un centro nacional de readaptación profesional, la capacitación de instructores nacionales y la creación de programas de generación de empleo destinados principalmente a comba-tientes desmovilizados y a civiles con discapacidades resultantes de conflicto armado. Otro proyecto se centró en el desarrollo de sistemas de ayuda en la búsqueda de empleo para personas discapacitadas de China, Malasia, Tailandia y Viet Nam.
 

Repertorio de recomendaciones prácticas sobre el tratamiento de las cuestiones
relativas a la discapacidad en el lugar de trabajo

Con el afán de buscar soluciones a las crecientes dificultades que las personas con discapacidades tienen para encontrar un empleo y conservarlo, durante el bienio se comenzó a elaborar un Repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT sobre el tratamiento de las cuestiones relativas a la discapacidad en el lugar de trabajo y otros temas afines. Este repertorio hará hincapié en la prevención en el lugar de trabajo y en las medidas de readaptación, que deberían figurar normalmente entre las prácticas más eficaces de toda gestión de los recursos humanos. El repertorio se centrará en la inserción y la conservación en el lugar de trabajo de las personas con discapacidades, en una época en que se ha agravado el riesgo de la exclusión social bajo los efectos conjugados del desempleo estructural, la intensificación de la competencia y las restricciones cada vez mayores del gasto público en programas de apoyo.

Una de las principales contribuciones al proceso de elaboración del repertorio de recomendaciones prácticas provendrá de los resultados de un proyecto de investigación llevado a cabo en nueve países industrializados, que examina las pautas de empleo de personas que han quedado discapacitadas en el curso de la vida activa. Los resultados de la primera etapa del proyecto se examinaron en un simposio internacional sobre estrategias de conservación del empleo y de reintegro de los trabajadores con discapacidad, celebrado en Washington, D.C., en mayo de 1998, y organizado en colaboración con la OIT. Dicho simposio analizó las políticas y programas más eficientes y rentables, y señaló un cierto número de aspectos de la problemática con respecto a los cuales se requiere más informaciones y estudios.

Discapacidades mentales en el lugar de trabajo

Los desórdenes mentales son la principal causa de discapacidad en el mundo. En el lugar del trabajo tienen graves consecuencias para las personas afectadas, y también para la productividad, la seguridad y la gestión de los recursos humanos en la empresa. Ahora bien, en muchos casos los desórdenes mentales pueden evitarse si se toman medidas preventivas adecuadas o, cuando ya han afectado a las personas, pueden ser objeto de tratamientos eficaces, como ocurre, en particular, con los desórdenes propios de la depresión. El lugar de trabajo es un entorno adecuado para despertar conciencia sobre los problemas que conllevan las discapacidades mentales y para tomar medidas preventivas y de recuperación.

La OIT llevó a cabo un análisis de diversas situaciones en seis países (Alemania, Estados Unidos, Finlandia, Polonia, Reino Unido y Turquía) a fin de determinar la magnitud del problema, sus efectos en los trabajadores y en el lugar de trabajo y el tipo de medidas que se están tomando al respecto. Los resultados de ese trabajo, que revestirán la forma de un instrumento de información general, se pondrán a disposición de los organismos públicos, los empleadores, los trabajadores y otros profesionales que necesiten conocer datos y fuentes sobre el tema. Los informes respectivos se presentarán con ocasión del Día Mundial de la Salud Mental, que tendrá lugar en octubre de 2000.
 

Notas

1. Registro y notificación de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT, 1996.

2. Fundamental principles of occupational safety and health, por B. Alli (de próxima publicación).

3. Seguridad y salud en la agricultura, Informe VI (1), Conferencia Internacional del Trabajo, 88.ª reunión, 2000.

4. Seguridad y salud en la agricultura, Informe VI (2), Conferencia Internacional del Trabajo, 88.ª reunión, 2000.

5. Enciclopedia de Salud y Seguridad en el Trabajo (tercera edición en español), J. Stellman (directora de la publicación), 1998. Véase asimismo el sitio Internet de la Enciclopedia: http://www.ilocis.org/iloencyc.html

6. Safety and health at work: ILO-CIS Bulletin, vol. 12: 1998; y vol. 13: 1999 (seis números por año).

7. Improving working conditions and productivity in the garment industry, J. C. Hiba (director de la publicación), 1998.

8. Violence at work, D. Chappell y V. di Martino, 1998.

9. Tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y las drogas en el lugar de trabajo. Repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT, 1996.

10. Informe sobre el trabajo en el mundo 2000: La seguridad de los ingresos y la protección social en un mundo en plena transformación, 2000.

11. Social security for the excluded majority: Case studies of developing countries, W. van Ginneken (director de la publicación), 1999.

12. Social security pensions: development and reform, Gillion, J. Turner, C. Bailey y D. Latulippe, 2000.

13. The contribution of mutual health organizations to financing, delivery, and access to health care: Synthesis of research in nine west and central African countries, C. Atin, Abt Associates, 1998; Contribution actuelle et potentielle des mutuelles au financement, à la fourniture et à l'accès aux soins de santé, Etudes de cas au Bénin, F. P. Diop, 1998; Contribution of mutual health organizations to financing, delivery, and access to health care: Nigeria case study, C. Atin, 1998; Contribution of mutual health organizations to financing, delivery, and access to health care, Ghana case study, C. Atin, 1998; Contribution actuelle et potentielle des mutuelles au financement, à la fourniture et à l'accès aux soins de santé, Etudes de cas au Sénégal, N. Massiot, 1998; Contribution actuelle et potentielle des mutuelles au financement, à la fourniture et à l'accès aux soins de santé, Etudes de cas au Mali, D. Evrard, 1998.

14. Panorama de la exclusión de la protección social en salud en América Latina y el Caribe; El gasto de bolsillo en salud en América Latina y el Caribe; Elementos para el análisis comparado de la extensión de la cobertura social en salud en América Latina y el Caribe, y Síntesis de estudios de casos de microseguros y otras modalidades de extensión de la protección social en salud en América Latina y el Caribe, OIT/OPS, México, 1999.

15. La extensión de la protección social en salud a los grupos excluidos de América Latina y el Caribe: en busca de respuestas eficaces a un problema creciente, OIT/OPS, México, 1999.

16. E. Reynaud (director de la publicación): Réforme des retraites et concertation sociale, OIT, Ginebra, 1999 (versión inglesa: Social dialogue and pension reform, 2000).

17. M. Cichon, W. Newbrander, H. Yamabana, A. Weber, C. Normand, D. Dror y A. Preker: Modelling in health care finance: A compendium of quantitative techniques for health care financing, Serie Quantitative methods in social protection, OIT/AISS, Ginebra, 1999; S. Iyer: Actuarial mathematics of social security pensions, misma serie, 1999; W. Scholz, K. Hagemejer y M. Cichon: Social budgeting, misma serie, 2000.

18. ABC of women workers' rights and gender equality, 2000.

19. Guidelines for organizing gender training: Gender training as a tool to enhance mainstreaming, 1998.

20. C. Bangasser (coordinadora de la edición): Un pacto entre iguales, 2000.

21. Véanse, por ejemplo, A. Kapur (directora de la publicación): Women workers' rights in India: Issues and strategies - A reference guide, Nueva Delhi, 1999; OIT/State Committee of Ukraine for Family and Youth Affairs and Ukrainian Institute for Social Research: Women workers' rights in Ukraine, publicación bilingüe en ucraniano e inglés, Kiev, 1999

22. Action against HIV/AIDS in Africa: An initiative in the context of the world of work, 2000. Véanse también cuatro documentos para el debate sobre VIH/SIDA en el contexto del mundo del trabajo: ILO initiative on HIV/AIDS; The labour implications of HIV/AIDS: An explanatory note, por J.M. Sehgol; Policy and legal issues relating to HIV/AIDS and the world of work, por J. Hodges-Aeberhard, y ILO action against HIV/AIDS: A framework for global and regional initiatives.

23. Trabajadores migrantes. Estudio general sobre el Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97) y la Recomendación sobre los trabajadores migrantes (revisada), 1949 (núm. 86), y el Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143) y la Recomendación sobre los trabajadores migrantes, 1975 (núm. 151). Informe III (Parte 1B), a la 87.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, 1999.

Puesto al día por SD. Aprobada por RH. Ultima actualización: 30 de mayo de 2000.