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Conferencia Internacional del Trabajo

87.a reunión
Ginebra, junio de 1999

 

Informe III (Parte 1B)

 

 

Trabajadores migrantes

 

 

Tercer punto del orden del día:
Informaciones y memorias sobre la aplicación de convenios y recomendaciones

 

 

Estudio general sobre el Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97) y la Recomendación (núm. 86) y el Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143) y la Recomendación (núm. 151) Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (artículos 19, 22 y 35 de la Constitución)

 

 

 

 

Oficina Internacional del Trabajo Ginebra

 

ISBN 92-2-310808-X
ISSN 0251-3226

 

 

Sumario

Introducción

Capítulo 1. Examen de las normas y actividades relativas a la protección de los trabajadores migrantes

Capítulo 2. Ambito de aplicación de los instrumentos

Capítulo 3. El proceso de migración

Capítulo 4. Trabajadores migrantes en situación irregular y/o empleados ilegalmente

Capítulo 5. Igualdad de oportunidades y de trato

Capítulo 6. Migrantes y sociedad

Capítulo 7. Empleo, residencia y regreso

Observaciones finales

Anexos

Indice

Introducción

Capítulo 1. Examen de las normas y actividades relativas a la protección de los trabajadores migrantes

Capítulo 2. Ambito de aplicación de los instrumentos

Conclusión

Capítulo 3. El proceso de migración

Conclusión

Capítulo 4. Trabajadores migrantes en situación irregular y/o empleados ilegalmente

Conclusión

Capítulo 5. Igualdad de oportunidades y de trato

Conclusión

Capítulo 6. Migrantes y sociedad

Conclusión

Capítulo 7. Empleo, residencia y regreso

Conclusión

Observaciones finales

Conclusión

Anexos

A. Texto de los instrumentos de 1949

B. Texto de los instrumentos de 1975

C. Estado de las ratificaciones de los Convenios núms. 97 y 143

D. Resumen de las memorias relativas al Convenio (núm. 97) y a la Recomendación (núm. 86) sobre los trabajadores migrantes (revisada), 1949 y relativas al Convenio (núm. 143) sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 y a la Recomendación (núm. 151) sobre los trabajadores migrantes, 1975 (artículo 19 de la Constitución)

E. Lista de la legislación en materia de migración ordenada por país

Cuadro

  1. Estimación del número de no nacionales en las grandes regiones geográficas de migración en 1995, sin contar los refugiados y los solicitantes de asilo

Gráficos

  1. Cifras de los principales países de inmigración y de emigración, en 1970 y 1990
  2. Total acumulativo de Estados Miembros que han ratificado los convenios
  3. Cifra anual de Estados Miembros que han ratificado los convenios

Recuadros

Introducción

Sección I. Mandato de la Comisión de Expertos
en Aplicación de Convenios y Recomendaciones

1. En su 267.ª reunión (noviembre de 1996), el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 19 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, invitó a los gobiernos que no hubieran ratificado el Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97) y/o el Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143), o ninguno de los dos, a que presentaran memorias relativas a su legislación y práctica en esta materia. Invitó asimismo a los gobiernos de todos los Estados Miembros de la Organización a que presentaran una memoria sobre la aplicación de las dos recomendaciones con las que se completan los citados instrumentos, a saber, la Recomendación sobre los trabajadores migrantes (revisada), 1949 (núm. 86) y la Recomendación sobre los trabajadores migrantes, 1975 (núm. 151)(1). Estas memorias, así como las memorias comunicadas en virtud de lo dispuesto en los artículos 22 y 35(2) de la Constitución de la OIT por los países que habían ratificado dichos convenios, han permitido a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones proceder, según la práctica habitual, a la preparación de un Estudio general sobre los efectos dados a dichos instrumentos, tanto en los Estados que han ratificado uno de los convenios o ambos como en los que no los han ratificado. Se trata del segundo Estudio elaborado por la Comisión desde que se adoptaran los instrumentos antes citados, remontándose el primero a 1980(3).

2. Conviene señalar que, a raíz de los debates sobre la política normativa que tuvieron lugar en el marco de la Conferencia Internacional del Trabajo en 1994 -- con ocasión del 75.º aniversario de la OIT -- el Consejo de Administración de la OIT aprobó en su 262.ª reunión (marzo-abril de 1995) la creación de un Grupo de Trabajo sobre la política de revisión de normas en el seno de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo. El mandato de este Grupo de Trabajo incluye, entre otras cosas, la determinación de las necesidades actuales de revisión, el examen de los criterios para la revisión de las normas y el análisis de los obstáculos y dificultades que se planteen en materia de ratificación de los convenios de la OIT, a fin de sugerir medidas que podrían proponerse para mejorar la tasa de ratificación de los convenios que ya han sido revisados. Los Convenios núms. 97 y 143, objeto del presente estudio, figuran entre los convenios respecto de los cuales el Consejo de Administración había expresado el deseo de recabar de los mandantes informaciones complementarias con el fin de poder determinar con mayor precisión las eventuales necesidades de revisión de los instrumentos. Para varios de estos convenios, y concretamente para los Convenios núms. 97 y 143, el Consejo de Administración decidió «invitar a los Estados Miembros a que faciliten memorias en virtud del artículo 19 de la Constitución y pedir a la Comisión de Expertos que emprenda un estudio de conjunto de las memorias», y más adelante, «examinar de nuevo la posibilidad de inscribir la cuestión de los trabajadores migrantes para discusión general en el orden del día de una próxima reunión de la Conferencia, también con vistas a precisar las necesidades eventuales de revisión de los Convenios núms. 97 y 143 ... y que el Grupo de Trabajo (o la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo) vuelva a examinar la situación de los Convenios núms. 97 y 143 en el momento oportuno»(4).

3. Asimismo, la Reunión tripartita de expertos sobre las actividades futuras de la OIT en el campo de las migraciones (Ginebra, 21-25 de abril de 1997) propuso en su informe que la Conferencia Internacional del Trabajo procediera a una discusión general sobre el empleo de los migrantes, incluidas las cuestiones relativas a los derechos fundamentales de los trabajadores. Se evocó esta sugerencia en las propuestas relativas al orden del día de la 88.ª reunión (2000) de la Conferencia Internacional del Trabajo, pero finalmente no fue aceptada por el Consejo de Administración.

Sección II. Tendencias actuales en materia
de migraciones internacionales

4. Desde la adopción de los cuatro instrumentos considerados en el presente Estudio, en 1949 y 1975, se han producido cambios significativos en las migraciones internacionales de mano de obra, tanto en su magnitud y dirección como en su naturaleza.

A. Dimensión de las migraciones internacionales

5. Las migraciones internacionales de trabajadores constituyen un fenómeno global, y son pocos los países que no se encuentran afectados por el mismo. Sin embargo, resulta difícil establecer con exactitud la cantidad de trabajadores migrantes a nivel mundial. En muchos países, en particular en aquellos cuyas economías se encuentran en transición, no existen estadísticas al respecto o bien las mismas son incompletas, lo cual impide lograr una visión general y al mismo tiempo precisa de los diferentes tipos de migración. Aun en aquellos casos en que tales datos existen no hay definiciones homogéneas sobre los conceptos de base utilizados, tales como «migrantes económicos», «migrantes permanentes» y «migrantes irregulares». Asimismo el sistema utilizado para la recolección de informaciones difiere considerablemente de un país a otro, lo cual reduce la pertinencia de eventuales comparaciones estadísticas entre los países. Por último, las informaciones relativas a las migraciones irregulares y al empleo ilegal son escasas, incluso en los países en que existen sistemas sofisticados de recolección de informaciones(5).

6. Sin embargo, resulta evidente que las migraciones internacionales de trabajadores han aumentado considerablemente desde la adopción de los cuatro instrumentos examinados en el marco de este Estudio. Según estimaciones recientes de la OIT, más de 90 millones de personas (trabajadores migrantes y sus familias) residen actualmente, legalmente o no, en un país distinto del suyo. El cuadro 1 (página 4) contiene las cifras por regiones, correspondientes a las estimaciones citadas.

Cuadro 1.  Estimación del número de no nacionales en las grandes regiones
geográficas de migración en 1995, sin contar los refugiados
y los solicitantes de asilo (en millones de personas)*(8)

Región

Personas económicamente activas

Personas a cargo

Total

Africa

6-7

12-14

18-21

América del Norte

8

8-10

16-18

América, Central y del Sur

3-5

4-7

7-12

Asia, del sur, sudeste y este

2-3

3-4

5-7

Asia occidental (países árabes)

6

2-3

8-9

Europa**

11-13

15-17

26-30

Total

36-42

44-55

80-97

* La estimación se refiere a los titulares de un pasaporte, y no a las personas nacidas en el extranjero, porque entre estas últimas queda comprendida una proporción desconocida de personas naturalizadas, que no tienen ya la nacionalidad de su país de origen. Las cifras indicadas comprenden tanto a los migrantes en situación legal como a los que puedan estar en una situación irregular en lo que atañe a su entrada en el país, su estancia en él o su actividad económica. ** La cifra correspondiente a Europa occidental sería de unos 9 millones de extranjeros económicamente activos, más 13 millones de personas a cargo.
Fuente: Estimaciones de la OIT.

7. No sólo ha aumentado la cantidad de personas implicadas en el creciente proceso de migración sino también el número de países de origen y de destino. En 1970, había 64 países principales de origen o de empleo de migrantes, en 1990 los países de importancia relevante habían sobrepasado los 100, tomando en cuenta la disolución de la ex Unión Soviética y Yugoslavia(6). Italia, Japón, Malasia y Venezuela están entre los principales países importadores de mano de obra, y Bangladesh, Egipto e Indonesia entre los principales países exportadores(7). El gráfico 1 (página 5) provee una ilustración sobre la cantidad de países afectados por las migraciones internacionales en tanto que países de salida, de destino, o en muchos casos, de ambas categorías a la vez.

 

B. Dirección de las migraciones internacionales

8. La diversificación de los países afectados por las migraciones internacionales de mano de obra ha conllevado el desarrollo de modelos regionales de migración con causas y consecuencias diferentes. Algunos ejemplos de los modelos regionales más pertinentes servirán para ilustrar hasta qué punto la dirección de las migraciones ha cambiado en los últimos años.

9. El primer ejemplo es la transformación política y económica de los países de Europa central y del este, lo cual, sumado a las tensiones sociales y étnicas que atraviesan la región, ha generado que países que previamente habían sido afectados por las migraciones, sólo en tanto que países de tránsito(9), se han transformado en países de destino. Esto ha resultado en que muchos de esos países -- que no cuentan con las disposiciones legislativas necesarias ni con la infraestructura adecuada para hacer frente a las consecuencias legales, económicas y sociales de este fenómeno -- se ven confrontados a grandes movimientos migratorios. Para tomar un ejemplo concreto, el Gobierno de Azerbaiyán ha informado que la cantidad de no nacionales (incluyendo los solicitantes de asilo y las personas desplazadas) que han entrado al país en los últimos años es de aproximadamente un millón, por lo cual ha tenido que adoptar medidas rápidamente para poder afrontar este fenómeno. Muchos otros países de la región han manifestado preocupaciones similares a lo largo del trabajo preparatorio de este Estudio, en ocasiones solicitando la asistencia técnica de la Oficina para desarrollar medios apropiados para hacer frente a estas situaciones.

10. El segundo acontecimiento que ha transformado el rostro de las migraciones internacionales, es la creciente tendencia de muchos países de destino a desarrollar políticas de migraciones preferenciales como consecuencia del aumento del índice de desempleo de nacionales. Estas políticas tienden a favorecer las migraciones dentro de grupos regionales, o desde países con los cuales la región tiene vínculos particulares, al mismo tiempo que se dificulta la migración hacia la región de nacionales de países ajenos a la misma. Determinados países han informado a la Comisión que estaban armonizando su política migratoria con la de los demás países miembros de organizaciones regionales a fin de preparar su posterior integración.

11. El tercer acontecimiento, mucho más reciente, es la crisis financiera asiática de 1997-1998. La crisis y las medidas políticas tomadas en respuesta a la misma han afectado a las economías de la región con intensidad diferente, las consecuencias para los trabajadores migrantes en la región han sido importantes y probablemente la situación se deteriore aún más. Según el informe técnico(10) sobre el impacto social de la crisis financiera asiática, que la OIT sometió a la Reunión tripartita de alto nivel sobre las respuestas sociales a la crisis financiera en los países del este y del sudeste asiático (Bangkok, 22-24 de abril de 1998), se prevé que el impacto de la crisis en las migraciones de mano de obra se manifestará en diferentes dimensiones: a) la reducción de la inmigración neta a causa de la reducción de la actividad económica y de las restricciones migratorias impuestas por los gobiernos; b) la denegación de nuevas admisiones y, por otra parte, el futuro de los que regresarán es sumamente incierto: no hay seguridad de que aquellos que han quedado fuera simplemente harán sus valijas y volverán a sus países de origen; c) las decrecientes oportunidades de empleo en los países de origen y el incremento de las diferencias de salario entre países pueden constituir presiones migratorias en uno o más de los países más afectados (véase el recuadro 1, página 7). Ya se ha previsto que una consecuencia será el aumento del tráfico de trabajadores migrantes ilegales lo cual entrañará serios costos sociales y personales, tanto en los países de salida como en los de destino(11).

12. La mundialización ha tenido un fuerte impacto en las migraciones internacionales de mano de obra. La creciente interdependencia de los países, facilitada por los progresos tecnológicos, ha redundado en un notable incremento de las transacciones internacionales de bienes, capitales y servicios y ha permitido que esta actividad se desarrolle de manera menos aleatoria que anteriormente. La mundialización junto con el crecimiento de las redes de comunicación y el desarrollo del transporte internacional ha tenido por efecto que una cantidad cada vez mayor de personas ha comenzado, y sin duda continuará, a ver en la migración internacional un medio para huir de la pobreza, del desempleo y de otras presiones sociales, económicas o políticas imperantes en sus países de origen(12).
 

Recuadro 1
Trabajadores migrantes

La crisis «asiática» ha mostrado claramente la necesidad de reexaminar los enfoques de la gestión de la migración internacional de trabajadores, la cual se ha caracterizado hasta ahora por objetivos políticos poco claros, una aplicación deficiente y la falta de reglamentación bilateral. Una gestión apropiada tiene suma importancia en este ámbito porque los movimientos transfronterizos de trabajadores y de personas a cargo de los mismos afectan al individuo en lo más profundo de su ser; y se trata de seres humanos, en su mayoría pobres, y no mercancías.

En el plano nacional, por lo tanto, se requiere con urgencia el examen de políticas, procedimientos y medidas respecto a la admisión y al trato que ha de darse a los extranjeros que se necesitan, así como a la forma de impedir el ingreso, la estadía o el empleo de aquellos que no se necesitan. Se podría quizá comenzar con la celebración de reuniones consultivas tripartitas en el ámbito sectorial -- agricultura, construcción, manufactura y servicios privados -- antes de proceder a discutir las diversas cuestiones, y de tomar una decisión al respecto, en un marco tripartito de alcance nacional. Se podría prever también la inclusión de cuestiones tales como la corrupción en las filas de la policía local, por un lado, y la creación de fondos, basados en contribuciones, para indemnizar a los trabajadores migrantes por los salarios impagos en los casos de insolvencia y de quiebra, por el otro. Podría haber también un intercambio de experiencias comparables en la resolución de estas cuestiones.

En el plano internacional, es necesario establecer con urgencia mecanismos bilaterales o multilaterales para superar las limitaciones que inevitablemente imponen las fronteras nacionales a los efectos de la intervención del Estado en esta esfera de la política social. Las consultas bilaterales o de alcance más general, oficiales o extraoficiales, pueden ayudar a los países a elaborar y aplicar reglamentaciones que permitan orientar a los trabajadores hacia aquellos trabajos donde su empleo está autorizado. Esto puede incluir: el establecimiento de comisiones bilaterales mixtas en materia laboral, que podrían servir como estructuras extraoficiales y flexibles para celebrar consultas periódicas entre las autoridades de los países de emigración y las de los países receptores; acuerdos laborales bilaterales que abarquen los principales procedimientos y también otras cuestiones, con inclusión del desarrollo de los recursos humanos, la seguridad social y los salarios mínimos; mesas redondas para examinar, en el plano regional o subregional, cómo abordar los problemas comunes y buscar soluciones.

Fuente: Traducción del original inglés extractado del informe técnico de la OIT presentado en la Reunión de alto nivel sobre las respuestas sociales a la crisis financiera en los países del este y sudeste asiático, celebrada en Bangkok, del 22 al 24 de abril de 1998.

C. Naturaleza de las migraciones internacionales

13. La evolución de los procesos migratorios, tanto a nivel regional como mundial, ha producido cambios significativos en la naturaleza de las migraciones internacionales mientras que en la época en que se adoptaron los instrumentos de 1949, la distinción tradicional entre la migración con fines de poblamiento(13) y la migración temporal(14) era clara. La crisis del petróleo, que afectó a los principales países europeos de destino a principios de la década de los años setenta, hizo que las fronteras entre estos dos fenómenos se tornara difusa. Después de haber reforzado el control de las fronteras y congelado la inmigración como resultado de la crisis, muchos emigrantes que habían sido contratados para empleos temporales, se establecieron en el país de acogida y aprovecharon la oportunidad para establecer a sus familias. Esta transformación de la residencia temporal en permanente(15), trajo consigo una serie de problemas sociales con los que los países de destino se vieron enfrentados, en particular con el nacimiento en su territorio de la segunda e incluso tercera generación de no nacionales.

14. Dado que la congelación de la inmigración con fines de poblamiento aún perdura en los principales países de destino, salvo unas pocas excepciones, la migración temporal, en sus diversas formas(16), se ha convertido para muchos, en la única vía para poder migrar. Son muchos los gobiernos que informaron a la Comisión que algunas disposiciones de los cuatro instrumentos considerados ya no son de actualidad para sus respectivos países, puesto que la migración permanente ya no existe(17). Unos pocos países, tales como Australia, Canadá y Nueva Zelandia, los cuales continúan aceptando la migración con fines de establecimiento permanente, también han modificado sus políticas migratorias, favoreciendo cada vez más las migraciones temporales. A título de ejemplo, en Canadá, la cantidad de visas para trabajadores temporales ha cuadruplicado entre 1981 y 1990 y el flujo anual promedio de inmigrantes temporales sobrepasó en dos veces y media la cantidad de inmigrantes permanentes que habían migrado en el marco de una relación de empleo, durante ese mismo período(18). Por último, gran parte de nuevos países de destino de la cuenca del Pacífico y de Europa central y oriental parece estar adoptando políticas que privilegian la migración por un período determinado o vinculada a un proyecto determinado y, en consecuencia, la mayoría de ellos ha adoptado sistemas de migración temporal.

15. El perfil de los migrantes temporales también ha cambiado. Mientras que en el pasado los principales flujos de migración temporal estaban constituidos por trabajadores semicalificados, quienes emigraban para ocupar empleos en sectores en que los nacionales se negaban a hacerlo, las políticas migratorias contemporáneas privilegian a los migrantes altamente calificados. La reciente adopción por Nueva Zelandia de un «sistema de puntos de inmigración»(19) según el cual sólo se contratan inmigrantes altamente calificados y económicamente rentables, ilustra el grado de selección que los países de destino pueden actualmente ejercer sobre los flujos migratorios. Los trabajadores estacionales, en particular los contratados para trabajos agrícolas, siguen siendo la excepción a esta regla. Estos trabajadores migrantes, tal como se verá a lo largo del presente Estudio general, se encuentran entre los más vulnerables, trabajan frecuentemente en condiciones muy inferiores a las de los trabajadores nacionales y a menudo reciben bajos salarios.

16. Otro aspecto que debe considerarse es la flexibilidad que caracteriza actualmente al mercado de trabajo y que afecta a todos los trabajadores, incluidos los trabajadores migrantes. Los trabajadores migrantes temporales -- que por definición, ocupan empleos precarios -- pasan frecuentemente de un trabajo a otro y de una categoría a otra: trabajadores por cuenta propia, subcontratados, asalariados, etc. Esto dificulta más aún toda tentativa de clasificar estos trabajadores en categorías caracterizadas exclusivamente por la naturaleza del trabajo desempeñado.

17. La naturaleza de las prácticas de reclutamiento se ha transformado dramáticamente desde la adopción de los cuatro instrumentos considerados en este Estudio. El declive de los sistemas de reclutamiento colectivo organizados bajo control gubernamental así como el declive general de la función directora del Estado en el mundo del trabajo, ha dejado un vacío que ha sido rápida y eficazmente ocupado por las agencias privadas especializadas en el reclutamiento de trabajadores para empleos en el extranjero. Por ejemplo, en relación a las migraciones con fines de empleo entre los países asiáticos y los Estados del Golfo, la OIT estima que aproximadamente el 80 por ciento de todos los empleos en el extranjero son realizados a través de agencias privadas de colocación(20). Las agencias privadas de colocación han proliferado en muchos países de Asia así como en los países de economías en transición de Europa central y oriental.

D. Migración irregular

18. El examen de las políticas migratorias de la mayoría de los principales países de empleo podrían llevarnos a concluir que las migraciones se han convertido esencialmente en un fenómeno temporal que afecta a los trabajadores altamente calificados. Sin embargo, esto no es corroborado en la práctica, dado que la mayor parte de los trabajadores migrantes ocupan empleos semicalificados o no calificados, a menudo en condiciones irregulares. Las formas actuales que ha tomado la migración irregular parecen ser aún más preocupante que las anteriores. Es posible constatar, asimismo, que en muchos países, el empleo ilegal de trabajadores migrantes no es necesariamente un fenómeno temporal, y que son muchos los migrantes que viven y trabajan en situación irregular durante varios años e incluso de manera permanente. La entrada, empleo y residencia ilegal de trabajadores extranjeros es un fenómeno cuya evolución es alarmante y que tanto los gobiernos como la comunidad internacional tratan de controlar. Los instrumentos de 1975 fueron concebidos, en parte, con el objetivo de proteger a los migrantes irregulares de abusos de toda clase.

19. Las estimaciones sobre la migración irregular son, a causa de la naturaleza del fenómeno, imprecisas, y las cifras que se manejan, dispares. La cifra citada con mayor frecuencia es la de aproximadamente 30 millones de personas en situación irregular en el mundo(21). Como se verá posteriormente, las personas que migran o residen en violación de la legislación sobre inmigración y empleo se encuentran en una posición de vulnerabilidad frente al abuso y la explotación. La vida de los trabajadores migrantes en situación irregular se caracteriza frecuentemente por condiciones de trabajo y de vida por debajo del promedio e incluso similares a la esclavitud, por la confiscación de los documentos de identidad y pasaportes, no pago del salario y beneficios sociales por parte del empleador, así como por los eventuales tratamientos inhumanos por parte de las autoridades si es detenido.

E. Trabajadoras migrantes

20. No se conoce con exactitud la magnitud de la participación de las mujeres en las migraciones internacionales. La utilización de un lenguaje con fuertes connotaciones de género en los instrumentos de 1949 y de 1975 (tal como la referencia específica del artículo 6 del Convenio núm. 97 al «trabajo de las mujeres» y según los términos del párrafo 15, apartado 3, de la Recomendación núm. 86, los miembros de la familia de un trabajador migrante «deberían comprender a su mujer y a sus hijos menores») indica que el prototipo del inmigrante era de género masculino y los estereotipos lo describían como joven y con motivaciones económicas. Sobre ese particular, la Comisión desea señalar que la utilización de la expresión trabajador/es migrante/s a lo largo del presente Estudio general no prejuzga en ningún caso del sexo del trabajador al que se hace referencia.

21. Las mujeres, si estaban involucradas en el proceso migratorio de alguna manera, eran percibidas como acompañantes del marido en el marco de la reunión familiar. Si bien la reunión familiar ocupa aún un lugar de determinada importancia en los flujos migratorios contemporáneos, según estimaciones recientes habría actualmente casi tantas mujeres como hombres migrantes, llegando a representar aquéllas el 48 por ciento del total de migrantes en el mundo(22). Parece haberse producido un aumento significativo de mujeres jóvenes, solteras, que emigran con la esperanza de encontrar un empleo para sí mismas. En algunos países, como por ejemplo, en Indonesia, las mujeres migrantes representan el 78 por ciento de los trabajadores que emigran al exterior por intermedio de canales oficiales(23).

22. A menudo, las mujeres pueden ser particularmente vulnerables en razón de la naturaleza del trabajo que desempeñan en los países de empleo. En los últimos años, los abusos de los que son objeto las trabajadoras domésticas, en particular aquellas empleadas en los países de Oriente Medio, se hicieron de conocimiento público. En 1992, la situación se había vuelto tan grave en Kuwait que aproximadamente 250 empleadas domésticas buscaron refugio en las embajadas de sus países. Muchas de ellas declararon haber sido víctimas de violaciones, abusos y maltratos por parte de sus empleadores(24). La situación de los trabajadores domésticos (hombres y mujeres) es tanto más preocupante cuanto que, en muchos países, sus condiciones de trabajo no están regidas por la legislación laboral.

23. La vulnerabilidad de las mujeres contratadas para ocupar empleos, fuera de sus países de origen, como «trabajadoras del sexo»(25), constituye otra fuente de preocupación. Si bien algunas de ellas emigran para trabajar en ese sector, la gran mayoría ha sido forzada a prostituirse desde la llegada al país de acogida. En muchos casos se recluta a las mujeres para ocupar puestos de recepcionista o encargada de bar e incluso se les provee de permisos para desarrollar tales trabajos pero, al llegar al país de destinación, se encuentran trabajando para el comercio del sexo. Frecuentemente, la confiscación de sus pasaportes, las deudas que debe reintegrar al intermediario que la reclutó, el miedo de ser denunciadas a la policía sumado a la lejanía de sus países, al desconocimiento del idioma y las costumbres del lugar, hacen que estas mujeres se encuentren en una situación de enorme vulnerabilidad.

F. Derechos humanos fundamentales
y derecho soberano de los Estados

24. Como consecuencia de las tendencias descritas en los párrafos anteriores, las migraciones internacionales y los problemas que conllevan ocupan un lugar cada vez más importante en el orden del día de las organizaciones internacionales y de los gobiernos del mundo entero. Muchos de los interlocutores que participan en el debate han señalado una tensión creciente entre el derecho soberano de cada Estado de proteger los intereses del mercado de trabajo interno y los derechos humanos fundamentales de los trabajadores que, por diversos motivos, se vieron forzados o eligieron emigrar en busca de empleo. Desde su creación en 1919, la OIT ha participado activamente en este debate y ha intentado establecer un equilibrio en este aparente conflicto de intereses por medio de la adopción de normas internacionales del trabajo, de los servicios de asesoramiento técnico y de la investigación.

Sección III. Estado de las ratificaciones, informaciones
disponibles y plan del Estudio general

A. Estado de las ratificaciones

25. El Convenio núm. 97 entró en vigor el 22 de enero de 1952, y con fecha 11 de diciembre de 1998 había sido ratificado por 41 Estados Miembros. Por su parte, el Convenio núm. 143 entró en vigor el 9 de diciembre de 1978, y con fecha 11 de diciembre de 1998 había sido ratificado por 18 Estados Miembros(26). En los gráficos 2 y 3 siguientes se puede observar la evolución de la ratificación de estos dos instrumentos.

 

 

B. Informaciones disponibles

1. Convenio núm. 97

26. Para la elaboración del presente Estudio general, la Comisión ha examinado las memorias presentadas en virtud del artículo 19 de la Constitución por 96 Estados sobre el estado de su legislación y su práctica en relación: a) para aquellos que no han ratificado el Convenio núm. 97 con el objeto del mismo y de la Recomendación núm. 86, y b) para aquellos que han ratificado el Convenio núm. 97 solamente con el objeto de la Recomendación núm. 86. Además, la Comisión ha examinado las informaciones remitidas por los Estados en sus memorias, en virtud de los artículos 22 y 35, desde la ratificación del Convenio.

2. Convenio núm. 143

27. En la elaboración del presente Estudio, la Comisión ha considerado las memorias presentadas en virtud del artículo 19 de la Constitución por 96 Estados sobre el estado de su legislación y su práctica en relación: a) en el caso de los que no hayan ratificado el Convenio núm. 143 con el objeto del mismo y de la Recomendación núm. 151, y b) en el caso de los que hayan ratificado dicho Convenio con el objeto de la Recomendación núm. 151 solamente. Además, la Comisión ha procedido a analizar las informaciones remitidas por los Estados en las memorias que han presentado en virtud de los artículos 22 y 35 desde su ratificación del Convenio.

28. La Comisión aprovecha la ocasión que le brinda este Estudio para recordar a los gobiernos que han ratificado uno o ambos convenios examinados, que están obligados a proporcionar a la Oficina, de manera regular, los textos legislativos adoptados en los ámbitos abarcados por estos instrumentos, así como los que hayan podido ser modificados, aportando informaciones sobre nuevas prácticas.

3. Naturaleza y extensión de las informaciones recibidas(27)

29. La Comisión expresa su satisfacción ante el elevado número de gobiernos que han presentado memorias sobre los instrumentos examinados, ya que de los 173 Estados concernidos, 96 han respondido. Asimismo, la Oficina ha recibido 10 memorias provenientes de los territorios no metropolitanos. Sin embargo, señala que, si bien algunas de estas memorias son muy completas, muchas no contienen las informaciones solicitadas y sólo proveen una idea aproximada sobre la aplicación de estos instrumentos, en particular, en lo relativo a la situación en la práctica. Acorde con su práctica habitual, la Comisión suplió esta carencia en la medida de sus posibilidades, tomando en consideración diversas fuentes oficiales, entre las que cabe citar memorias de los gobiernos sobre la aplicación de otros instrumentos internacionales que tratan directa o indirectamente de las cuestiones vinculadas al objeto de los convenios y de las recomendaciones examinadas. Asimismo, la Comisión ha tenido en cuenta las observaciones de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Sobre este particular, la Comisión lamenta el escaso número de comentarios enviados por los interlocutores sociales(28) sobre la aplicación práctica de las diferentes disposiciones de los Convenios núms. 97 y 143, así como de las Recomendaciones núms. 86 y 151 en sus respectivos países. En consecuencia, la Comisión solicita a los gobiernos que redoblen sus esfuerzos a la hora de comunicar las informaciones pertinentes requeridas y también a las organizaciones de empleadores y de trabajadores para que aprovechen la oportunidad que les proporciona el artículo 23 de la Constitución de la OIT, de expresar su punto de vista. La Comisión insiste en este punto, dado que la cooperación de los gobiernos y de los interlocutores sociales es esencial para que pueda cumplir su mandato con la mayor eficacia y obtener una visión general completa de la situación. Para terminar, la Comisión toma nota de las observaciones generales sobre la situación de los trabajadores migrantes, comunicadas por la Confederación Mundial del Trabajo.

C. Plan del Estudio general

30. La Comisión se propone presentar este Estudio en siete capítulos. Ha decidido dedicar el capítulo 1 al examen de las normas y actividades relativas a la protección de los trabajadores migrantes. El capítulo 2 se dedicará al ámbito de aplicación de los instrumentos objeto del presente Estudio general. El capítulo 3 tratará de las medidas previas de protección en el marco del proceso de migración. El capítulo 4 se referirá a la protección de los trabajadores migrantes en situación irregular. Los capítulos 5 y 6 analizan la igualdad de oportunidades y de trato y la política social de la que han de beneficiarse los trabajadores migrantes en situación regular. En el capítulo 7, la Comisión examinará ciertas cuestiones relativas a las condiciones de empleo, de residencia y de regreso de los trabajadores migrantes. Finalmente, la Comisión formulará algunas observaciones finales, a modo de conclusión de su estudio.

* * *

31. Las referencias que figuran en las notas al pie de página del presente Estudio general han sido seleccionadas con vistas a ilustrar los comentarios de la Comisión, más que para suministrar una lista exhaustiva de legislaciones y políticas nacionales de los Estados Miembros en relación con los trabajadores migrantes. Sobre este particular el anexo E contiene la lista de legislación de mayor importancia en materia de migración, ordenada por país.

1. Se puede consultar el texto completo de los Convenios núms. 97 y 143 y de las Recomendaciones núms. 86 y 151 en los anexos A y B del presente Estudio general.

2. La Comisión desea señalar que las informaciones que figuran en esas memorias no son -- salvo algunas excepciones -- recientes, dado que la mayoría de ellas remonta al decenio de 1980; por una parte porque se solicitan las memorias sobre los instrumentos considerados cada cinco años (se examinaron por última vez en 1995) y por otra porque muchas de las memorias enviadas en 1995 no eran detalladas.

3. OIT: Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe III (Parte 4B), CIT, 66.ª reunión, Ginebra, 1980. En adelante, este informe se llamará Estudio general de 1980.

4. Documento GB.267/LILS/4/2, párr. 62; véase también el documento GB.267/9/2, párr. 14, y el documento GB.267/PV, pág. IV/6.

5. Para profundizar el tema de la recolección de datos en materia de migraciones a escala mundial y de las dificultades para elaborar estimaciones internacionales, véase Bilsborrow, R.E.; Hugo, G; Oberai, A.S.; Zlotnik, H.: International Migration Statistics: Guidelines for improving data collection systems, OIT, Ginebra, 1997.

6. Ex República Socialista Federativa de Yugoslavia.

7. Migración internacional y trabajadores migrantes, GB.265/ESP/2, OIT, Ginebra, 1996, párr. 3.

8. Véase al respecto el documento de trabajo Protección de las categorías de trabajadores más vulnerables, Reunión tripartita de expertos sobre las actividades futuras de la OIT en el campo de las migraciones (MEIM/97), párr. 7, OIT, Ginebra, 1997.

9. De conformidad con el art. 6 de la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, adoptada por las Naciones Unidas en 1990 se considera Estado de tránsito «... cualquier Estado por el que pase el interesado en un viaje al Estado de empleo o del Estado de empleo al Estado de origen o al Estado de residencia habitual».

10. AFC/Bangkok/1998, Oficina Regional de la OIT para Asia y el Pacífico.

11. Sobre este particular véanse los párrs. 289 a 293 siguientes.

12. Para profundizar las relaciones entre las migraciones internacionales y la mundialización, consúltese un estudio reciente de G. Battistela: Migration in the context of globalization: Issues and implications, en Asian Migrant, vol. 11, núm. 1, septiembre de 1998.

13. Según el art. 8 del Convenio núm. 97, la inmigración con fines de poblamiento describe el supuesto en que «los inmigrantes sean admitidos de manera permanente, desde su llegada al país de inmigración».

14. Se entiende por regímenes de migración temporal en sentido estricto los que se refieren a unas actividades económicas o un empleo: a) cuya duración se prevé que será de un número aproximado de días, semanas o meses, o b) de los que consta que son de duración determinada y que terminarán un día u otro, aunque no siempre pueda saberse de antemano exactamente cuándo, o que pueden estar sujetos a las exigencias a corto plazo de la economía u otros factores exógenos. El hecho de que las actividades o las oportunidades de empleo se repitan año tras año, o en lugares diferentes, no constituye un criterio de exclusión.

15. En muchos países de inmigración los trabajadores migrantes temporales pueden acceder a la categoría de residentes permanentes después de un determinado período de residencia que varía de un país a otro. Véanse los párrs. 391 y 392 siguientes.

16. Véase una descripción detallada de las principales figuras de migración temporal en Protección de las categorías de trabajadores más vulnerables; op. cit., párrs. 20 a 100.

17. Por ejemplo, según los Países Bajos «ya no hay más migración permanente de trabajadores a gran escala en los Países Bajos. En consecuencia, las disposiciones sobre el reclutamiento y la ayuda a los trabajadores migrantes ha perdido utilidad».

18. Protección de las categorías de trabajadores más vulnerables, op. cit., párr. 10.

19. Según este sistema, adoptado por Nueva Zelandia al principio del decenio de 1990, se atribuye a los candidatos migrantes una serie de puntos según su nivel de formación, experiencia profesional, edad, conocimiento de idiomas. Aquellos que no obtienen una determinada cantidad de puntos no pueden presentar su candidatura para establecerse de manera permanente. Australia y Canadá poseen «sistemas de atribución de puntos» similares.

20. Véase Protección de las categorías de trabajadores más vulnerables, op. cit., párrs. 11 y 102.

21. Stalker, P.: The work of strangers: A survey of international labour migration, pág. 146, OIT, Ginebra, 1994.

22. Véase documento de trabajo de las Naciones Unidas titulado Measuring the extent of female international migration, presentado en la Reunión de expertos sobre políticas en materia de migración internacional y la condición de las mujeres migrantes, Nueva York, 1990.

23. Stalker, P., op. cit., pág. 106.

24. Ibíd., págs. 109-110.

25. Según un informe reciente de la OIT (The Sex Sector: The economic and social bases of prostitution in Southeast Asia, Lin Lean Lim (ed.), OIT, Ginebra, 1998), la prostitución y las otras formas de «trabajo sexual» en el Sudeste asiático ha crecido tan rápidamente en las últimas décadas que el negocio del sexo ha asumido las dimensiones de un sector comercial, cuya contribución al empleo y a los ingresos nacionales de los países de la zona tiene gran importancia. A pesar de ello, ninguno de los países afectados cuenta con una legislación clara, ni con estrategias eficaces ni con programas para abordar este fenómeno. Los gobiernos tienen dificultades para intervenir en ese sector, no sólo por tratarse de temas delicados y complejos, sino también por las diferentes circunstancias de los «trabajadores del sexo», que pueden ir desde el trabajo libremente elegido y remunerador hasta condiciones similares al forzoso exigido en razón de una deuda y a la esclavitud.

26. La lista de los Estados que han ratificado estos instrumentos figura en el anexo C al presente Estudio general.

27. La lista completa de las memorias recibidas en virtud del artículo 19 de la Constitución se encuentra en el anexo D.

28. Argentina: Confederación General del Trabajo; Austria: Cámara Federal del Trabajo; Barbados: Confederación de Empleadores de Barbados, Unión de Trabajadores de Barbados; Bélgica: Confederación de Sindicatos Cristianos; Brasil: Confederación Nacional del Comercio, Confederación Nacional del Transporte; Estonia: Confederación de las Industrias y de los Empleadores de Estonia, Asociación de Sindicatos de Estonia; Finlandia: Confederación de la Industria y de los Empleadores de Finlandia, Confederación de Empleadores de Industrias de Servicios, Organización Central de Sindicatos Finlandeses, Confederación de Empleados, Confederación de Sindicatos para las Profesiones Universitarias, Comisión de Empleadores Municipales; República de Corea: Federación Coreana de Sindicatos; Federación Coreana de Empleadores; Líbano: Asociación de Empleadores Libaneses; Mauricio: Federación de Empleadores de Mauricio, Confederación de Trabajadores de Mauricio; Nueva Zelandia: Consejo de Sindicatos de Nueva Zelandia; Portugal: Confederación de Comercio y Servicios de Portugal, Unión General de Trabajadores; Suecia: Confederación de Empleadores de Suecia, Agencia Sueca de Empleados Públicos; Turquía: Confederación de Sindicatos de Turquía, Confederación de Asociaciones de Empleadores de Turquía.

Para todo complemento de información, diríjase al Servicio de Relaciones Oficiales (REL OFF), número de teléfono: +41.22.799.7732, número de fax: +41.22.799.8944, correo electrónico: RELOFF@ilo.org

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