Capítulo 6

Migrantes y sociedad

453. Como se indicó en el párrafo 102 los instrumentos tratan principalmente de la migración por motivos de empleo, aunque una serie de disposiciones tienen en cuenta las consecuencias sociales de la migración, incluidas las consecuencias para los familiares de los migrantes.

Sección I. Formulación de políticas sociales

454. El párrafo 4 de la Recomendación núm. 86 insta a los Miembros a tener por norma «el desarrollo y uso de todas las posibilidades de empleo, y [...] facilitar, a estos efectos, la distribución internacional de la mano de obra y, en particular, su movimiento desde los países en que haya excedente hacia los países que tengan un déficit». En una nota similar, el párrafo 1 de la Recomendación núm. 151 insta a los Miembros a formular una política coherente de migración con fines de empleo, basada en las «necesidades económicas y sociales de los países de origen y de los países de empleo», que tenga en cuenta «no solamente las necesidades y los recursos de mano de obra a corto plazo, sino también las consecuencias económicas y sociales que las migraciones puedan tener a largo plazo, tanto para los migrantes como para las comunidades interesadas». La Comisión no se extenderá sobre estas disposiciones, redactadas en términos generales, puesto que la concepción y aplicación de las políticas sobre migraciones con fines de empleo constituyen las bases de este estudio considerado en su conjunto.

A. Política social

455. Una serie de disposiciones de los instrumentos tienen que ver con la formulación de una política social que tenga en cuenta las necesidades de los trabajadores migrantes y de los miembros de sus familias. El artículo 12, e), del Convenio núm. 143 estipula que los Miembros deberían «elaborar y poner en práctica, en consulta con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores, una política social adecuada a las condiciones y prácticas nacionales que permita a los trabajadores migrantes y a sus familias disfrutar de los beneficios acordados a sus nacionales, teniendo en cuenta, sin infringir el principio de la igualdad de oportunidades y de trato, las necesidades particulares que pudiesen tener hasta el momento en que su adaptación a la sociedad del país de empleo se haya completado». En los párrafos 9 a 12 de la Recomendación núm. 151 se desarrolla este punto.

456. El principio básico de las disposiciones relativas a la política social consiste en garantizar la igualdad de oportunidades y de trato con respecto a los nacionales. Las medidas de política social destinadas a la población del país de empleo, tales como las campañas de información, se han examinado en los párrafos 423 a 426. Este capítulo trata de manera más específica de los aspectos de política social que están orientados a los trabajadores migrantes y a los miembros de sus familias.

457. Estas disposiciones se caracterizan por un doble enfoque, por un lado, se dispone que habría que instar a los trabajadores migrantes y a los miembros de sus familias a integrarse en el país de empleo y a participar en la sociedad en iguales condiciones que los nacionales, mientras que, por otro lado, deberían adoptarse medidas específicas para garantizar que los incite a preservar su identidad nacional y cultural. Los enfoques en cuanto a la política social parecen variar en función de los Estados Miembros y reflejan las diversas experiencias históricas en relación con la migración y las expectativas en cuanto a la duración de la estancia de los migrantes⁽¹⁾. Para generalizar la gran variedad de políticas sociales, parece que los países que aceptan trabajadores migrantes y les conceden la residencia permanente a su llegada, por ejemplo: Australia y Canadá, países tradicionalmente receptores de migración son más propensos a favorecer políticas destinadas a la integración social y al «multiculturalismo», mientras que aquellos que conceden la residencia permanente tras una serie de años en el país, son más propensos a centrarse en políticas de asimilación, y aquellos que consideran a los migrantes básicamente como trabajadores temporales es probable que favorezcan la repatriación voluntaria y la asistencia a la reinserción. Los siguientes ejemplos sirven para ilustrar la naturaleza y diversidad de los objetivos en materia de política social.

458. Los países que consideran a los migrantes como trabajadores temporales suelen adoptar políticas sociales que tratan de animar al mayor número posible de migrantes a regresar a sus países de origen una vez finalizado su período de empleo mediante incentivos de repatriación voluntaria y asistencia a la reinserción. Un ejemplo de ello es Alemania que no admite migración para residencia permanente desde la llegada al país, y dedica una gran parte de sus objetivos en materia de política social a fomentar la repatriación voluntaria por intermedio de la Agencia de Coordinación para la Promoción de la Reinserción de Trabajadores Extranjeros⁽²⁾. En este sentido, Alemania participa en una serie de acuerdos bilaterales con países emisores de migración, incluidos España, Grecia, Italia, Portugal y Turquía, cuyo objetivo es mejorar las oportunidades de los jóvenes migrantes de obtener calificaciones que serán reconocidas y útiles en sus países de origen. Estos acuerdos contemplan la realización de cursos teóricos impartidos en Alemania en el idioma materno, seguidos por cursos de formación práctica de cinco o seis semanas de duración en el país de origen.

459. La Comisión observó que una serie de memorias mencionaban la «integración» o el «multiculturalismo» como los objetivos básicos de las políticas sociales. Estas políticas suelen centrarse en la adaptación mutua de la población nacional y los migrantes para crear una sociedad en la que todos los residentes puedan participar en igualdad de condiciones. En otras palabras, se trata de «tolerar, o incluso promover las diferencias étnicas y de otra índole de tal manera que grupos identificables coexistan y se relacionen a fin de crear una sociedad heterogénea pero estable»⁽³⁾. La Comisión destaca los ejemplos de dichas políticas en algunos de los principales países receptores de migración.

460. Canadá (Quebec), ha indicado que una de las funciones del Ministerio de Relaciones con los ciudadanos y de la inmigración de Quebec consiste en establecer y mantener, para aquellas personas que se establezcan en Quebec, un programa destinado a favorecer la integración. Francia ha declarado que uno de los principales objetivos de su política social consistía en garantizar que los migrantes que entren en el país para reunirse con sus familias se integren con éxito, y que la identificación de migrantes particularmente vulnerables, como los jóvenes y las mujeres migrantes, era un requisito previo esencial para su integración. Asimismo indicó haber adoptado medidas especiales en «momentos claros» de su política de integración, dirigidos en particular a obtener la integración de los miembros de la familia⁽⁴⁾. Italia indicó que la política social estaba dirigida a definir «medidas públicas destinadas a fomentar las relaciones familiares, la integración social y cultural de los extranjeros residentes en el país, el respeto de la diversidad y la identidad cultural de las personas en cuestión»⁽⁵⁾. Australia ha informado que ha adoptado un enfoque multicultural de la política social que se centra en la necesidad de «mantener, desarrollar y utilizar eficazmente las capacidades y el talento de todos [...] independientemente de sus orígenes». De igual manera, Suecia entregó a la Comisión folletos publicitarios de una política social destinada «a apoyar la autosuficiencia económica y la participación social de los pueblos [...] la igualdad de derechos y de oportunidades para todos, independientemente del origen étnico y cultural [...] la unidad social basada en la diversidad de la sociedad y el desarrollo social que se caracteriza por el respeto mutuo y la tolerancia y en el que todos, independientemente de sus orígenes, participen y sean responsables». Noruega informó que «el Gobierno favorece la contratación activa de personas calificadas que hayan tenido experiencias de migración en todos los niveles del sector público. El sector público, en todos los niveles, debería reflejar el hecho de que Noruega es una sociedad multicultural». El Reino Unido informó que «aunque la política del Departamento de Empleo es una política de integración en la medida de lo posible, hay que reconocer que las minorías étnicas pueden encontrarse en desventaja a la hora de competir en el mercado laboral y, por lo tanto, el Departamento de Empleo ha adoptado medidas al respecto».

1. Formulación y adopción de la política social

461. Parece que existen diversas maneras de formular y adoptar políticas sociales. Aunque la mayoría de los países no proporcionó respuestas específicas sobre la forma y las personas que se encargan de formular la política social, algunos ejemplos pueden servir para ilustrar los medios más comunes de lograrlo.

462. En algunos países, dicha política social sobre migración es redactada y coordinada por el ministerio competente, por ejemplo, en Nueva Zelandia es el Ministerio de Inmigración y en Noruega el Ministerio de Administración Local y Trabajo⁽⁶⁾. Otros países, como por ejemplo Alemania⁽⁷⁾ y Suecia, han nombrado a un delegado gubernamental o a un defensor del pueblo para supervisar los flujos de migración y desarrollar objetivos de políticas sociales. En Italia, el presidente del Consejo de Ministros debe presentar un documento sobre su política al Gobierno cada tres años, que a su vez se somete al Parlamento, y cada año, la Comisión de Políticas de Integración del Departamento de Asuntos Sociales debe presentar un informe sobre la aplicación de la política social⁽⁸⁾. Burkina Faso informó que en 1974 se creó un Comité nacional permanente para problemas de migración, y en 1997 Azerbaiyán creó una comisión gubernamental cuya principal tarea consiste en «crear un marco jurídico sobre migración, de acuerdo con las normas internacionales, en especial en materia de migración laboral y de protección social y jurídica a los trabajadores migrantes». En Francia la institución encargada de formular la política social para los inmigrantes cambió su nombre -- Consejo nacional de poblaciones inmigradas -- por el de Consejo nacional para la integración de las poblaciones inmigradas⁽⁹⁾, que refleja una atención más intensa en las políticas de integración.

2. Cambios de política recientes

463. Diversos Estados informaron que se encontraban en proceso de formulación o adopción de nuevas políticas sociales sobre migración. Nueva Zelandia indicó que se había producido un cambio de política importante en 1991 con la introducción del «sistema por puntos»⁽¹⁰⁾ para regular la migración, y Sudáfrica informó que la política social heredada del anterior gobierno «era insatisfactoria por una serie de razones», entre otras, como resultado del apartheid, y, por lo tanto, se estaba procediendo a revisar la política nacional⁽¹¹⁾. Eslovenia informó que actualmente está formulando una política sobre inmigración relacionada con «las condiciones de vida, los beneficios sociales, las posibilidades de educación, la enseñanza del idioma, la preservación de la cultura de los inmigrantes y la participación profesional, cultural, política y social de los inmigrantes en la vida de la sociedad eslovena de acuerdo con los principios sobre integración de las sociedades europeas desarrolladas» y San Marino también informó que estaba procediendo a reformular la política social para los residentes temporales y permanentes.

3. Consultas con las organizaciones de empleadores
y de trabajadores

464. Muy pocos Estados proporcionaron información sobre el grado de participación de los interlocutores sociales en la formulación de políticas sociales en general, pero algunos indicaron que ésta era una práctica habitual. Por ejemplo, San Marino ha informado que «los interlocutores sociales participan en los comités que supervisan la gestión de la política social nacional», y Australia indica que el Departamento para la inmigración y los asuntos multiculturales (DIMA) mantiene una colaboración activa con asociados empresariales, universidades y agencias gubernamentales y ha colaborado estrechamente con el Departamento de relaciones en el lugar de trabajo y las pequeñas empresas para «garantizar que la legislación y la información relativas al nuevo entorno de negociación del lugar de trabajo tenga en cuenta las necesidades particulares de los trabajadores que proceden de ámbitos lingüísticos y culturales diferentes». Alemania ha declarado que el Gobierno federal y la industria alemana han colaborado para establecer un organismo de coordinación que promueva la reinserción de los trabajadores extranjeros, cuyo objeto es facilitar la reintegración de los trabajadores extranjeros en sus países de origen a través de la promoción de calificaciones profesionales. Francia ha señalado que efectúa consultas sobre política social al Fondo de Acción Social integrado por representantes del Gobierno, interlocutores sociales y ONG.

465. En lo que respecta a la consulta con otras organizaciones pertinentes, Italia ha incluido una disposición en su nueva legislación sobre migración que estipula que «se llevarán a cabo iniciativas y actividades [de política social] sobre la base de una encuesta de las necesidades locales y de la planificación integrada por zonas, y de acuerdo con las asociaciones de extranjeros, con los representantes consulares o diplomáticos de los países de origen o procedencia y las organizaciones benévolas»⁽¹²⁾.

466. Por su parte, el Consejo de Sindicatos de Nueva Zelandia informó que una de las dificultades de aplicación de estas disposiciones era que no se habían llevado a cabo consultas tripartitas durante la formulación de la política social.

B. Dificultades de aplicación

467. Un país, Singapur, indicó que el enfoque que ha adoptado para la migración y la política social no es compatible con las disposiciones de los instrumentos. El Gobierno informó que «Singapur apoya el principio del libre mercado en lo que respecta al empleo de trabajadores. No obstante, cabe destacar que muchas de las disposiciones de los convenios y las recomendaciones requieren la intervención del Gobierno [...] y Singapur estima que no tiene por qué ser necesariamente el mejor enfoque [...] habida cuenta de las diversas condiciones económicas, sociales y políticas existentes». Las Islas Malvinas (Falkland) informaron que la política social en vigor trata principalmente de los nacionales, y que como la amplia mayoría de migrantes «procede de países de habla inglesa y comparte intereses culturales similares con los nacionales de las Islas Malvinas [...] hasta la fecha no ha habido ninguna necesidad de modificar una política social para atender a los migrantes con fines de empleo que no procedan de países de habla inglesa».

468. La Federación de Empleadores de Mauricio ha informado que el párrafo 11 de la Recomendación núm. 151, en el que se establece que la política social debería tratar de «lograr una repartición tan amplia y justa como sea posible del costo social de las migraciones en el conjunto de la colectividad del país de empleo y, en especial, entre aquellos que más provecho obtienen del trabajo de los migrantes» es inaceptable y constituye un obstáculo para su adopción.

Sección II. Las migraciones y la familia

469. Muchas de las disposiciones se refieren a los derechos de los familiares que están autorizados para acompañar a los trabajadores migrantes o a reunirse con ellos. Algunas de estas disposiciones, que se refieren a la igualdad de oportunidades y de trato con los ciudadanos del país han sido ya tratados en el párrafo 392. Esta sección desarrollará principalmente las condiciones que deben cumplirse para que pueda realizarse la reunión familiar.

A. Reunión familiar

470. En 1974, un informe preparatorio a la adopción del Convenio núm. 143 de la OIT, declaraba que:

Se ha reconocido que la reunión de los trabajadores migrantes con los familiares que quedaron en los países de origen es esencial para el bienestar de aquéllos y su adaptación social al país de acogida. La separación prolongada y el aislamiento provocan situaciones difíciles y tensas tanto para los migrantes como para las familias que quedaron en los países de origen, y les impiden llevar una vida familiar normal. El elevado número de trabajadores migrantes apartados de toda relación social y viviendo al margen de la comunidad del país de acogida crea múltiples y bien conocidos problemas sociales y psicológicos que, a su vez, explican en gran parte las diversas actitudes de la comunidad hacia los trabajadores migrantes⁽¹³⁾.

471. Recientemente la OIT manifestó un punto de vista similar cuando la reunión tripartita de expertos sobre las actividades futuras de la OIT en el campo de las migraciones adoptó directivas según las que «Una separación prolongada y el aislamiento de los familiares perturba y desazona tanto a los migrantes como a las personas a su cargo que pueden haberse quedado en su país, lo cual puede engendrar problemas sociales, psicológicos y de salud que repercuten incluso en la productividad de los trabajadores. Procede, pues, facilitar la reunión familiar»⁽¹⁴⁾.

472. Cuando se adoptaron los instrumentos de 1949, la parte más importante de los flujos migratorios correspondía a las migraciones laborales de duración determinada, es decir, que el sostén principal de la familia emigraba a otro país por un período de duración determinada. En el momento en que se adoptaron los instrumentos de 1975 (se dejaban sentir las repercusiones de la crisis petrolífera de 1973, que tuvo como resultado que muchos países receptores de migrantes hiciesen sus fronteras más difíciles de traspasar) la reunión familiar había empezado a entrar en competencia con la migración laboral para ser la forma más corriente de migración. Actualmente, en muchos países la reunión familiar sigue siendo el único medio legal de inmigración para muchos de los migrantes potenciales⁽¹⁵⁾. Ejemplo de ello, Noruega, que adoptó disposiciones de prohibición completa de la inmigración en 1975, e informó que «los expertos extranjeros, los refugiados y las personas que entran en el país por razón de reunión familiar son las categorías más significativas que quedan exceptuadas de la prohibición»⁽¹⁶⁾.

473. Es necesario señalar que los Miembros no están obligados por ninguna disposición de derecho internacional, a garantizar la reunión familiar. El párrafo 1, del artículo 13, del Convenio núm. 143, dispone que: «Todo Miembro podrá adoptar todas las medidas necesarias, que dependan de su propia competencia, y colaborar con otros Miembros a fin de facilitar la reunión de familias de todos los trabajadores migrantes que residan legalmente en su territorio»⁽¹⁷⁾. La disposición más enérgica que la OIT ha formulado en un convenio sobre este tema se encuentra en el artículo 6 del Convenio sobre política social (normas y objetivos básicos), 1962 (núm. 117) que, haciendo referencia específica a los trabajadores migrantes, establece: «Cuando las circunstancias de los trabajadores que estén empleados los obliguen a vivir fuera de sus hogares, las condiciones de trabajo deberán tener en cuenta sus necesidades familiares normales». El concepto de reunión familiar ha causado cierta fricción entre los Estados emisores y receptores, especialmente en relación con las migraciones temporales o por duración determinada.

1. Trabajadores migrantes permanentes

474. Según el párrafo 15 de la Recomendación núm. 86: «1) Se deberían tomar disposiciones por medio de acuerdos a fin de autorizar a cualquier trabajador migrante, introducido a título permanente, para que lo acompañen los miembros de su familia o para que éstos se reúnan con él, 2) Se deberían dar amplias facilidades, tanto en el país de emigración como en el de inmigración, para el desplazamiento de los miembros de la familia de un trabajador migrante autorizados a acompañarlo o a reunirse con él».

475. Como regla general, la reunión familiar no parecen haber dado lugar a problemas significativos en la mayoría de los Estados que admiten migrantes con intención de establecerse a título permanente. Por ejemplo, Nueva Zelandia ha indicado que hay disposiciones para la reunión de los «miembros cercanos de la familia de los migrantes, que hayan obtenido permiso de residencia en Nueva Zelandia». Del mismo modo, Australia ha informado que su política de inmigración «incluye un componente sobre la reunión de las familias».

476. Los países que no admiten migrantes que tengan la intención de establecerse a título permanente, pero que conceden permisos de residencia a mediano o largo plazo no parecen tampoco haber hecho frente a grandes dificultades en relación con las facilidades para la reunión familiar. Por ejemplo, el Reino Unido (Jersey) ha informado que «la legislación permite que la esposa y los hijos pequeños de una persona que esté en posesión de permiso de trabajo por un período de duración superior a 12 meses, puedan acompañarle», y Sudáfrica informa de que aunque actualmente los permisos laborales sólo se conceden por un período inicial de seis meses, los trabajadores que tengan residencia permanente o un permiso de trabajo permanente, tienen también autorización para hacerse acompañar de sus familias.

477. La Comisión toma nota con interés de que Francia ha adoptado medidas especiales destinadas a facilitar la llegada de los integrantes de la familia de los trabajadores migrantes con residencia permanente. Estas medidas incluyen ayuda en la fase preparatoria a la llegada de la familia así como un encuentro con la familia una vez que ésta ha llegado, a fin de informarla sobre la política social y sobre los derechos y deberes en Francia. Esta visita está dirigida en particular a los jóvenes integrantes de la familia y a las mujeres migrantes.

2. Trabajadores migrantes temporales

478. Aunque el párrafo 15 de la Recomendación núm. 86 se aplica sólo «a cualquier trabajador migrante, introducido a título permanente», otras disposiciones relativas a la reunión familiar no contienen esta restricción. El artículo 13 del Convenio núm. 143 amplía la reunión de familias a «todos los trabajadores migrantes que residan legalmente en su territorio». A pesar de las excepciones a la definición de «trabajador migrante», que se hacen en el artículo 11 de dicho Convenio, se insta a los Estados Miembros a facilitar la reunión de familias de los migrantes temporales, y aun estacionales, que residan legalmente en el país.

479. Al adoptar las Directivas sobre las medidas especiales de protección de los trabajadores migrantes que llevan a cabo actividades temporales, la Reunión tripartita de expertos sobre las actividades futuras de la OIT en el campo de las migraciones, declaraba en 1997: «Procede, pues, facilitar la reunión familiar, incluso en el caso de los trabajadores estacionales y de los de cometido especial»⁽¹⁸⁾. Las memorias de los gobiernos aportan respuestas diferentes a este tipo de exhortación.

480. Canadá ha informado que «los familiares dependientes de los trabajadores temporales extranjeros que acompañan al trabajador al Canadá pueden trabajar y seguir sus estudios en este país. No obstante, las esposas y los hijos de los trabajadores tienen que obtener las correspondientes autorizaciones de empleo o de estudio, según los casos, antes de empezar a trabajar o estudiar». Barbados informa que, en virtud del programa canadiense de trabajo agrícola sólo se permite entre ambos países la migración de trabajadores, quedando excluídos sus familiares. Suiza ha señalado que su política de migración no parece estar en conformidad con el artículo 13 del Convenio núm. 143, puesto que aunque los migrantes con permisos de un año de duración pueden, en ciertas condiciones, hacerse acompañar por sus familiares, «la legislación suiza no autoriza la reunión familiar de los residentes temporales, tanto si son trabajadores estacionales, en pasantía, u otros extranjeros en residencia de corta duración». Belarús informa que las condiciones de reunión familiar de todos los migrantes (permanentes y no permanentes) está reglamentada por un contrato específico entre el trabajador y el empleador. En Nueva Zelandia, la entrada al país en virtud de las disposiciones de reunión familiar depende de tener un «patrocinador» (sponsor) que esté viviendo legal y permanentemente en el país, y en Francia, sólo los migrantes que hayan vivido legalmente en ese país durante un período de por lo menos dos años y que estén en posesión de un permiso de residencia de por lo menos un año, pueden acogerse a la reunión familiar⁽¹⁹⁾. Trinidad y Tabago informaron que no se permite la reunión familiar a los trabajadores migrantes temporales. Finalmente, Israel ha señalado que no se admiten migrantes con fines de establecimiento permanente y que no se permite que la familia acompañe a los migrantes temporales.

481. La Comisión observa que en ciertos casos de trabajo temporal, estacional o vinculado a un proyecto determinado, la reunión familiar puede resultar inadecuada. En su último Estudio general sobre esos instrumentos, la Comisión de Expertos advertía que:

Es evidente que la admisión de las familias de los trabajadores migrantes que sólo deben permanecer en el país durante un período de tiempo limitado puede provocar problemas prácticos de alojamiento, escolaridad, adaptación, etc., y no parece ser necesariamente exigida por la Recomendación, que habla de «todas las medidas posibles» para facilitar la reunión de las familias; puede aceptarse que no sea posible adoptar medidas para facilitar la relativamente corta estancia de las familias de los trabajadores migrantes estacionales⁽²⁰⁾.

482. La Comisión señala que la separación de un migrante -- que tiene la residencia permanente -- de su familia, ocasiona un sufrimiento injustificado. Sin embargo, en el caso de los trabajadores migrantes temporales se deberían tomar en cuenta las circunstancias individuales en el momento de decidir sobre la autorización de la reunión familiar. Sobre algunas condiciones que podrían tomarse en cuenta véanse los párrafos 488 a 495 del presente Estudio general.

3. Reunión familiar: campo de aplicación

483. El apartado 2) del artículo 13 del Convenio núm. 143 y el párrafo 15 de la Recomendación núm. 151 establecen que la familia del trabajador migrante comprende «a su cónyuge y, en la medida en que estén a su cargo, a los hijos, al padre y a la madre del migrante». El apartado 3) del párrafo 15 de la Recomendación núm. 86 va más allá, y declara: «las solicitudes tendientes a extender el beneficio de este régimen a otros miembros de la familia del trabajador migrante que estén a su cargo deberían examinarse con benevolencia».

484. La Comisión señala que en algunas memorias los gobiernos manifiestan que el alcance de la reunión familiar en sus países no parece ser compatible con la más amplia de las disposiciones citadas. Austria, por ejemplo, ha declarado que considera que el párrafo 15 de la Recomendación núm. 151 constituye un obstáculo a la aplicación de este instrumento en la medida en que, en lo que concierne a los nacionales de Estados que no son miembros de la Unión Europea, la inmigración de la familia, en el sentido del artículo 20, 1) de la ley de extranjería, sólo se aplica a la esposa e hijos pequeños, pero no a los ascendientes a cargo -- con excepción de los nacionales de Estados terceros que gozan de condiciones favorables en materia de reunión familiar en virtud de acuerdos específicos concluidos por sus países de origen con la Unión Europa. Del mismo modo, en Francia, sólo la esposa y los hijos pequeños nacidos de esta pareja pueden reunirse con el trabajador migrante⁽²¹⁾; en el mismo sentido se resuelve en el Reino Unido, a menos que intervengan «circunstancias excepcionales»⁽²²⁾.

485. No obstante, la Comisión observa con interés que, como se desprende de cierto número de informes, los países interesados parece que están aceptando una interpretación más amplia de «familia» de la que se diera en los instrumentos. Por ejemplo, la República Arabe Siria indica que no se impide a los migrantes que se hagan acompañar por su esposa y otras «personas a cargo», e Italia ha señalado que las disposiciones reglamentarias sobre la reunión familiar se aplican a: «a) la esposa no separada legalmente; b) también a los menores dependientes de la esposa o nacidos fuera del matrimonio, solteros o legalmente separados, a condición de que el otro progenitor (si se conoce) dé su consentimiento; c) los padres dependientes; d) los parientes dependientes hasta el tercer grado que no puedan trabajar según la legislación italiana»⁽²³⁾. Argentina ha informado que una vez obtenido el permiso de residencia, el trabajador migrante puede solicitar la reunión con su esposa, hijos menores de 21 años, padres e hijos minusválidos sin límite de edad. Chipre ha indicado que no hay límite para la reunión de la familia (en el caso de los migrantes regulares), y que interpreta el término de modo que incluye a la esposa, los hijos dependientes, los padres, los hermanos, las hermanas y los nietos; y Nueva Zelandia autoriza la entrada de personas que pertenezcan a cualquiera de las tres categorías siguientes: a) la esposa de un ciudadano de Nueva Zelandia; b) una persona que mantenga una relación homosexual de facto con un ciudadano o residente permanente en Nueva Zelandia; o c) los padres, los hijos dependientes y los hermanos, hermanas e hijos adultos y solteros de un ciudadano o residente permanente. En Noruega pueden ser admitidos en el país en virtud de la política de reunión familiar, el cónyuge mayor de 18 años, una persona de sexo distinto, con la que el migrante haya estado viviendo por lo menos durante dos años, los hijos solteros menores de 18 años, los hijos que el migrante se proponga adoptar, los hijos dependientes solteros menores de 21 años, los padres de los ciudadanos extranjeros menores de 18 años y los hermanos sólo de padre o de madre menores de 18 años, los padres ancianos solos que no tengan familia en el país de origen, así como los niños de cualquier edad que sean dependientes de sus padres en cuanto a cuidados médicos o personales⁽²⁴⁾. Recientemente Australia ha aprobado disposiciones legislativas que tienen por objeto ampliar la definición de «cónyuge» del trabajador migrante a fin de que se puedan otorgar visas de entrada a la persona que vive en unión de hecho con el trabajador migrante⁽²⁵⁾.

486. La legislación y la práctica de la mayoría de los países que han suministrado informaciones sobre la reunión familiar indica que cuando los niños pueden acompañar al trabajador migrante, este permiso depende de su edad, su estado de dependencia o su estado marital, y de todo ello hay ejemplos en las memorias sometidas a la Comisión. La Comisión llama la atención sobre una declaración que hizo en su último Estudio general:

En muchos casos, por supuesto, los hijos que han alcanzado la mayoría de edad ya no dependerán de sus padres, pero pueden muy bien surgir problemas con respecto a los hijos minusválidos mayores de edad o a los jóvenes que prosiguen sus estudios más allá de la mayoría de edad o que no pueden encontrar empleo en el país de origen por falta de oportunidades. La referencia en los instrumentos de 1975 a la expresión «hijos a cargo», con preferencia a la expresión «hijos menores», parece indicar que es la situación real del hijo con relación a sus padres, y no su condición jurídica, lo que debe tomarse en consideración al decidir si se le incluye bajo la rúbrica de reunión de familias⁽²⁶⁾.

487. Más allá de la definición de la expresión «reunión familiar», se señala que en la mayoría de los casos esa reunión depende de la existencia de ciertas condiciones: que se proporcione al trabajador alojamiento adecuado y recursos suficientes para cubrir las necesidades cotidianas.

B. Condiciones de la reunión familiar

1. Alojamiento

488. El párrafo 13, 2), de la Recomendación núm. 151 declara que «antes de tal reunión, será menester que el trabajador pueda ofrecer a su familia un alojamiento adecuado, que responda a los criterios normalmente aplicables a los trabajadores nacionales del país de empleo». Sin embargo, la Comisión insiste en que el párrafo 13 de la Recomendación núm. 151 está dirigido a garantizar que se brinde un «alojamiento adecuado» a la familia de los trabajadores migrantes, y que esta disposición «no debe entenderse en el sentido de ofrecer a los países de inmigración la posibilidad de impedir indefinidamente la reunificación de las familias»⁽²⁷⁾.

489. Un número significativo de países que brindaron informaciones sobre este tema informaban que el suministro de alojamientos adecuados constituía un requisito previo a la autorización de la reunión familiar. Por ejemplo, Alemania informa que se autoriza la reunión familiar cuando, entre otras cosas, el migrante dispone de un alojamiento suficiente para su familia, e Italia señala que los extranjeros que tratan de conseguir la reunión familiar tienen que poder, entre otras cosas, suministrar «un alojamiento que responda a las normas mínimas establecidas en la legislación nacional sobre el alojamiento público con fines residenciales, o en el caso de un niño menor de 14 años de edad que acompaña a uno de sus padres, hay que contar con el consentimiento del propietario del alojamiento en que se aloja el menor»⁽²⁸⁾. Parecidas disposiciones están en vigor en Noruega, y la Asociación de Alojamiento para Inmigrantes y Refugiados tiene esto muy en cuenta cuando asigna los alojamientos subvencionados por el Estado. En Francia, un alojamiento que sea considerado como normal para una familia comparable que viva en Francia»⁽²⁹⁾ constituye un requisito previo a la reunión familiar, y las inspecciones del alojamiento de los migrantes son efectuadas por la Oficina de Migración Internacional. El Reino Unido (Jersey) ha informado que sólo se conceden los correspondientes permisos de trabajo cuando se dispone de un alojamiento adecuado para los migrantes y para los dependientes que los acompañan.

490. Suiza ha declarado que «puede ocurrir que la situación local del mercado del alojamiento [...] no permita que haya condiciones satisfactorias (por falta de edificios, calefacción o higiene); en tales casos, la autoridad decidirá si hay que rechazar o aplazar la reunión familiar». Togo ha señalado en su memoria que cuando un empleador proporciona a un migrante un contrato permanente, debe asimismo proporcionar alojamiento adecuado para el migrante y su familia.

491. La Comisión toma nota con el mayor interés de la memoria de las Islas Malvinas (Falkland) que ha indicado que, aunque anteriormente había fomentado la reunión familiar, en los últimos años el aumento de la migración así como el crecimiento de la población nacional ha supuesto «una presión muy grande sobre los servicios estatales de alojamiento, educación y atención médica». Como resultado de la «evaluación de las necesidades de alojamiento» que ha llevado a cabo el Gobierno en marzo de 1998, el Gobierno de las Islas Malvinas (Falkland) está «examinando la adopción de una política que no fomente la reunión de las familias cuando tal reunión suponga un aumento de presión en los servicios de alojamiento, educación y cuidados médicos», y que «esta política será reconsiderada cuando se disponga de alojamiento suficiente [...] para acomodar a las familias». La Comisión señala que este enfoque brinda un buen ejemplo de la naturaleza flexible de las disposiciones. El párrafo 16 de la Recomendación núm. 151 declara que «todo Miembro debería, en su política de construcción de viviendas familiares, de asistencia para obtener dichas viviendas y de desarrollo de servicios de acogida apropiados, tener plenamente en cuenta las necesidades de los trabajadores migrantes y de sus familias». La Comisión toma nota con interés de la memoria de Italia, que ha señalado que «las regiones pagarán a los ayuntamientos, provincias, consorcios comunes o entidades corporativas públicas o privadas las correspondientes contribuciones por salud y mejoras sanitarias para alojar las unidades de las que son titulares [...] y que están destinadas a brindar alojamiento a los extranjeros»⁽³⁰⁾. En Francia, nuevos acuerdos concluidos entre el Estado y la administración local en 1993 tienen en cuenta las necesidades de las poblaciones inmigradas en el marco de programas destinados a los barrios más desfavorecidos.

2. Medios de vida

492. Cierto número de países parecen condicionar la reunión familiar también a que el trabajador migrante asuma la responsabilidad financiera de las personas que tiene a su cargo.

493. Por ejemplo, Alemania informó de que la reunión familiar se permite cuando el migrante está «viviendo legalmente en Alemania [...] y puede subvenir por sí mismo a las necesidades de su familia gracias a su actividad profesional, a bienes propios o a otros medios». Del mismo modo, en Noruega⁽³¹⁾, se permite la reunión familiar, entre otros casos, si el migrante puede garantizar la subsistencia de los miembros de la familia, y en Suiza, la reunión familiar puede ser rechazada si los ingresos del trabajador son insuficientes para cubrir los gastos de subsistencia de la familia. Italia informa que los migrantes tienen que ser capaces de garantizar «ingresos anuales procedentes de fuentes legales y no inferiores al monto anual del beneficio social de dos o tres miembros de la familia, que tripliquen el monto anual de las prestaciones sociales para cuatro o más miembros de la familia que puedan venir»⁽³²⁾. En Francia, los migrantes han de disponer de recursos «estables y suficientes [y] la insuficiencia de recursos no puede motivar un rechazo si son por lo menos superiores al salario mínimo nacional»⁽³³⁾. La evaluación de los recursos está a cargo, en este caso, de la Oficina de Migraciones Internacionales.

494. La Comisión toma nota con interés de los comentarios efectuados por un país de origen, Pakistán, que ha indicado que condicionar la reunión familiar a la capacidad de asegurar la subsistencia de los miembros de la familia tiene como efecto que sólo los migrantes que «están muy calificados y muy especializados y que son capaces de correr con los gastos incurridos por su familia en el país de empleo» podrán beneficiar de la reunión familiar en tanto que los trabajadores mal pagados y poco especializados no podrán hacer frente a tales gastos.

3. Otras condiciones

495. Algunos Estados establecen también en su legislación cierto número de otras condiciones, de las que depende la reunión familiar. Por ejemplo, en Francia, la legislación reciente dispone que el migrante principal que solicita una reunión familiar tiene que haber entrado en el país legalmente, y en el caso de los matrimonios polígamos sólo la primera esposa y sus hijos pueden reunirse con el migrante⁽³⁴⁾. La reunión familiar puede ser denegada si la presencia de ciertos miembros de la familia constituye una amenaza al orden público, si sufren una enfermedad que amenaza al orden público o si ya se encuentran habitando el territorio francés⁽³⁵⁾. En el Reino Unido la reunión sólo se permite a los miembros de la familia distintos de la esposa y de los niños, cuando en el país de origen no haya familiares que puedan ayudar razonablemente a estas personas⁽³⁶⁾. Según las memorias examinadas, pareciera que estas condiciones están muy extendidas.

C. Visitas al país de origen

496. El párrafo 17 de la Recomendación núm. 151 establece que «cuando un trabajador migrante que ha estado ocupado por un período de un año en un país de empleo no puede reunirse en dicho país con su familia, debería tener derecho: a) ya sea a visitar a su país donde reside su familia, durante sus vacaciones anuales pagadas a las que tiene derecho de acuerdo con la legislación y la práctica nacionales del país de empleo, sin que su ausencia del país de emigración tenga por consecuencia la disminución de los derechos ya adquiridos o por adquirir y, particularmente, sin que pueda poner fin a su contrato o a su derecho de residencia durante ese período, b) ya sea al recibir la visita de su familia por un período que no debería ser inferior al de las vacaciones anuales pagadas a que tenga derecho». El párrafo 18 de la Recomendación núm. 151 dispone además que «debería considerarse la posibilidad de conceder una ayuda financiera a los trabajadores migrantes para los gastos de los viajes previstos en el párrafo 17, o una reducción del costo normal del transporte, por ejemplo, organizando viajes colectivos».

497. Entre las pocas informaciones suministradas en relación con estas disposiciones, Ghana ha informado que «cuando el período de servicio que ha de ser estipulado en un contrato de continuación de servicio en el extranjero, junto con el período de servicio ya prestado en el contrato anterior, supone la separación del trabajador de su familia durante más de 18 meses, el trabajador no empezará el servicio estipulado en ese contrato renovado hasta que haya tenido la oportunidad de volver a casa a expensas del empleador»⁽³⁷⁾. Una disposición formulada de modo parecido puede encontrarse en la legislación de Belice⁽³⁸⁾. La Comisión se felicita de la existencia de esa disposición pero señala que el período especificado en la Recomendación núm. 151 es de 12 meses.

498. Nueva Zelandia ha informado que, aunque no hay restricciones sobre los migrantes que viajan al extranjero para visitar a sus familias, los migrantes residentes en Nueva Zelandia tienen que estar en posesión del visado de retorno (de residencia) para volver a entrar en el país. San Marino ha confirmado que los migrantes pueden dejar el país durante el período de vacaciones anuales sin perjuicio para la continuación del trabajo o para la residencia, como es el caso de Noruega, a condición de que el permiso pertinente no expire durante el período de ausencia. En general, los países de empleo de migrantes no han señalado ningún problema mayor en relación con la aplicación del punto considerado.

499. En relación con los subsidios que se conceden para los costos de viaje de las visitas al hogar de los migrantes, ningún país informó haber adoptado las correspondientes medidas, a excepción de San Marino y Nueva Zelandia que han informado que no habían tomado tales medidas. Habida cuenta de que ningún país brindó información sobre este tema en el último Estudio general, la Comisión considera que ésta puede ser una disposición que no haya sido aplicada de manera significativa en ningún país de destino de migrantes.

D. Consulta con las organizaciones de empleadores
y de trabajadores

500. El párrafo 14 de la Recomendación núm. 151 anima a los Estados a consultar con las organizaciones de empleadores y de trabajadores durante la formulación de políticas relativas a la reunión familiar. No se brindó ninguna información sobre esta disposición en particular; sin embargo la Comisión señala las consideraciones efectuadas en relación a la consulta tripartita que figuran en los párrafos 464 a 466 del presente Estudio general.

Sección III. Seguridad y salud en el lugar de trabajo

501. Los párrafos 20, 21 y 22 de la Recomendación núm. 151 tratan de la protección de los trabajadores migrantes en materia de accidentes de trabajo y de riesgos especiales de la salud, y disponen que se debería proporcionar al trabajador, en un idioma que conozca bien, formación en materia de seguridad y salud profesional.

A. Riesgos especiales para la salud y la seguridad

502. En el curso de las discusiones preliminares a la adopción de la Recomendación núm. 151⁽³⁹⁾, se identificaron tres tipos de riesgos especiales para la salud a los que los trabajadores migrantes pueden estar expuestos: a) afecciones ya contraídas en los países de salida (sobre todo las parasitosis); b) enfermedades contraídas en el país de acogida, en donde los trabajadores migrantes pueden tener una inmunización insuficiente a determinadas enfermedades, y c) trastornos físicos y psíquicos propios de la fase de adaptación al nuevo medio y cuyas manifestaciones más frecuentes son los problemas digestivos y nerviosos.

503. A pesar de que los cambios que se han producido en la naturaleza y dimensión de las migraciones pueden haber reducido la importancia de algunos de estos riesgos, la Comisión considera que los migrantes pueden seguir estando sujetos a riesgos y enfermedades profesionales, a los que la población nacional no suele ser sensible. Los especialistas en migraciones suelen describir las ocupaciones típicas de los migrantes como sucias, peligrosas y muchas veces efectuadas en condiciones degradantes, poniendo de relieve algunas de las causas de los riesgos especiales para la salud a los que pueden verse expuestos. Por ejemplo, los migrantes están con frecuencia empleados en ocupaciones agrícolas de carácter estacional o en actividades industriales que los trabajadores nacionales no quieren llevar a cabo debido a la naturaleza transitoria de ese trabajo, a las condiciones peligrosas en que se desenvuelven o a la escasa retribución de las mismas. La contratación de trabajadores migrantes y en particular de aquellos que se encuentran en situación irregular responde muchas veces a una lógica de reducción de costos. Por dicha razón no es en las ocupaciones mayoritariamente desempeñadas por los migrantes en las que más se invierte en seguridad y salud en el trabajo. La Comisión constata que los trabajadores migrantes están particularmente expuestos a los accidentes de trabajo, y señala la urgencia de reforzar los mecanismos de seguridad y salud en el trabajo en esas ocupaciones. Asimismo, la Comisión señala que en muchos países los migrantes siguen siendo víctimas propicias del alcoholismo y de las drogas. Aunque las disposiciones relativas a los riesgos especiales para la salud puedan no aplicarse a muchos trabajadores migrantes altamente especializados o muy calificados, la Comisión considera que esta disposición resulta esencial para proteger adecuadamente los grupos más vulnerables de migrantes.

504. La Comisión toma nota en los párrafos 264 a 266 del presente Estudio, del auge alarmante de los exámenes efectuados a los potenciales inmigrantes a fin de verificar si han sido afectados por el VIH/SIDA. En lo que concierne a los exámenes del VIH/SIDA, una vez que el trabajador migrante está trabajando en el país del empleo, la Comisión remite a las directivas sobre los exámenes en el momento de efectuarse el contrato, así como para las personas que ocupan un empleo, y que figuran en la Declaración conjunta OIT/OMS sobre el SIDA y el lugar de trabajo adoptada en junio de 1988. Respecto de la prevención, los trabajadores migrantes y sus familias, así como los trabajadores nacionales, deberían tener acceso a los programas de información y de educación sobre el VIH/SIDA, así como a medios apropiados de consulta y de orientación. En referencia a los riesgos especiales a que pueda estar expuesta la salud de los trabajadores migrantes, la Comisión toma nota de los trabajos de la 12.^a Conferencia Mundial sobre el SIDA relativos a migraciones y VIH/SIDA (junio de 1998) y considera que, si bien este asunto no concierne directamente a los trabajadores migrantes, es adecuado poner en marcha programas destinados a proporcionar información a los migrantes acerca de esta enfermedad.

505. Pocos gobiernos han brindado informaciones sobre las medidas preventivas en relación con los riesgos específicos para la salud que los migrantes pueden tener en el lugar de trabajo. Bahrein ha informado que «se deben adoptar todas las medidas preventivas y se deben proporcionar medios de seguridad gratuitamente. Se debe informar de los riesgos que comporta su trabajo, así como de los medios para protegerse de tales riesgos; todas las medidas necesarias para garantizar la protección de los migrantes de los accidentes y enfermedades profesionales del lugar de trabajo deben ser adoptadas en las mismas condiciones que para los trabajadores nacionales».

506. La Comisión toma nota con interés de diversos folletos suministrados por Finlandia y dirigidos a las mujeres migrantes, en los que se explican los requisitos básicos de nutrición y dieta para las mujeres embarazadas y lactantes, así como para los niños pequeños y bebés.

B. Seguridad y protección de la salud

1. Medidas para familiarizar a los migrantes con la legislación
sobre seguridad y salud profesionales

507. Son pocas las memorias que brindan información sobre ese tema. De las que lo hacen, la mayor parte no informan de dificultades importantes a ese respecto. Ciertos países indicaron que la información sobre las disposiciones reglamentarias en materia de seguridad y salud se señalaba a la atención de los migrantes antes de su llegada al país de empleo. Por ejemplo, Bulgaria informó que los empleadores están obligados a incluir en los contratos con los trabajadores extranjeros una cláusula sobre las normas de higiene laboral y de salud profesional⁽⁴⁰⁾, y Kirguistán ha indicado que «las autoridades que dan las licencias deben, antes de que se firme un contrato de trabajo, brindar a los trabajadores la información adecuada sobre [...] la seguridad y salud personales»⁽⁴¹⁾.

508. Canadá (Ontario) ha informado que los empleadores deben «colocar en el lugar de trabajo una copia de [la ley de seguridad y salud profesionales] y todos los materiales explicativos preparados por el ministerio, tanto en inglés, como en la lengua mayoritaria en el lugar de trabajo, que enuncien los derechos, responsabilidades y deberes de los trabajadores en relación con la salud y seguridad profesionales». En relación con la formación, el Gobierno declara que «las exigencias lingüísticas [...] no son explícitas, pero la ley dispone que el empleador deberá tomar todas las precauciones razonables en las circunstancias concretas para que la protección del trabajador sea efectiva. Asegurarse que los trabajadores migrantes entiendan las disposiciones y reglamentaciones sobre seguridad puede considerarse una precaución muy razonable». De otras informaciones que se han proporcionado a la Comisión, se desprende que éste puede ser el caso también en otros países. Por ejemplo, en la República Checa «los empleadores tienen la obligación, dentro del ámbito de su competencia [...], de familiarizar a los empleados con cuestiones que completen las exigencias de calificación requeridas para el trabajo que desempeñan y que se refieran al conocimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo, instalaciones técnicas, etc.... [los empleadores deben asimismo] evaluar regularmente el conocimiento de tales reglas y controlar su observancia»⁽⁴²⁾. Una vez más, aunque el idioma en que se imparte la instrucción no se especifica, parece que para cumplir bien sus obligaciones, los empleadores, deben si es necesario, brindar formación en un idioma que los trabajadores puedan entender.

509. Por otra parte, Canadá (Nueva Escocia) ha informado que «en virtud de la ley sindical, esto [el suministro de información en un idioma que el migrante pueda entender] podría resultar problemático [...] el único idioma que utilizan los organismos gubernamentales de Nueva Escocia es el inglés y no hay exigencias jurídicas para que los empleadores utilicen otros idiomas. Asumir esta responsabilidad supondría nuevas implicaciones y costos». Asimismo, Japón señaló que si bien se debe informar a los trabajadores sobre la legislación en materia de salud y seguridad, los empleadores sólo están obligados a proporcionar dicha información en japonés⁽⁴³⁾.

510. Respecto a las penas por violación de las disposiciones, que deberían «de conformidad con el párrafo 22 de la Recomendación núm. 151» incluir la imposición de sanciones administrativas, civiles y penales, San Marino ha indicado que se aplican sanciones, independientemente de si las infracciones se relacionan con los trabajadores extranjeros o nacionales y Japón ha informado contar con disposiciones similares. Parece razonable concluir que cuando se imponen sanciones por no conformidad con las disposiciones sobre formación y la información sobre salud y seguridad, estas sanciones se aplican sin tener en cuenta la nacionalidad del trabajador.

2. Acceso a la protección de la salud

511. La protección de la salud de los trabajadores migrantes y de los miembros de sus familias que no tienen relación de empleo, no está contemplada en los Convenios núms. 97 y 143. Las disposiciones sobre los servicios médicos ofrecidos a los trabajadores migrantes en el momento de la llegada al país de destino han sido examinadas en los párrafos 256 a 266. El párrafo 12 de la Recomendación núm. 86 dispone que «Los trabajadores migrantes reclutados en virtud de acuerdos sobre migraciones colectivas celebrados bajo el control gubernamental deberían beneficiarse de las medidas de asistencia médica acordadas a los nacionales». Ninguna otra disposición de los instrumentos examinados extiende a las demás categorías de migrantes el acceso a la atención médica.

512. Según las escasas informaciones que ha recibido la Comisión sobre esta cuestión, en ciertos países como por ejemplo Croacia, Países Bajos o Trinidad y Tabago, los trabajadores migrantes gozan de igualdad de trato con los nacionales en cuanto al acceso a los servicios médicos, tal como ocurre en Australia, con la diferencia de que en Australia los no residentes deben pagar la totalidad de los gastos. Otros países como por ejemplo Arabia Saudita, Israel o Japón han declarado que es responsabilidad del empleador, asegurar el acceso a la atención médica de los trabajadores extranjeros pero no se hace ninguna referencia a los miembros de sus familias⁽⁴⁴⁾. En el caso de los trabajadores de Sri Lanka reclutados para trabajar como empleados domésticos en Arabia Saudita, en los Emiratos Arabes Unidos o en Kuwait, los empleadores tienen la obligación de proporcionar la atención médica necesaria. Un reducido número de países, como Australia⁽⁴⁵⁾ o Croacia, ha indicado que el acceso a la atención médica puede asimismo regularse por acuerdos bilaterales o multilaterales. Canadá (Ontario) ha declarado que sólo benefician de protección en la materia los trabajadores migrantes titulares de un permiso de trabajo -- de una validez de al menos seis meses -- para un empleo o a cuenta de un empleador determinado. La Comisión toma nota con preocupación de la adopción en Francia de una ley que establece que los trabajadores migrantes en situación irregular no tendrán más acceso al seguro de salud⁽⁴⁶⁾.

Sección IV. Servicios sociales

A. Funciones de los servicios sociales

513. La Recomendación núm. 151 precisa que los servicios sociales deberían cumplir una doble función, prestando asistencia tanto a los trabajadores migrantes y a sus familias como a las autoridades y los organismos que ejercen responsabilidades en relación con las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores migrantes y sus familiares.

1. Actividades de asistencia a los trabajadores migrantes

514. De conformidad con el párrafo 24 de la Recomendación núm. 151, entre las actividades de los servicios sociales deberían figurar en particular: la ayuda necesaria para que los migrantes puedan adaptarse a su nuevo entorno; los servicios de interpretación y traducción; la asistencia para dar cumplimiento a las formalidades administrativas y de otro tipo; la ayuda para aprovechar plenamente los servicios de educación, formación profesional y enseñanza de idiomas, los servicios de salud, seguridad social, vivienda, transportes y distracciones. Muchas de las actividades ofrecidas a este respecto se han analizado ya en los párrafos 267 a 276, que tratan de la información que ha de darse a los migrantes en el momento de su llegada al país de empleo.

515. Pocos países, como San Marino y Rumania, informaron que si bien sus servicios sociales no cuentan con programas específicos de ayuda a los trabajadores migrantes y sus familiares, todos los residentes en el país, independientemente de su nacionalidad, tienen acceso a los servicios sociales. Otros países, como Portugal, indicaron que se habían dotado de programas destinados a todos los grupos socialmente marginados o vulnerables, programas que, cuando procedía, también se aplicaban a los trabajadores migrantes⁽⁴⁷⁾.

516. No obstante, varios países señalaron que contaban con programas o actividades destinadas específicamente a atender las necesidades sociales de los migrantes. En Italia, por ejemplo, los servicios sociales, tanto en el plano local como en el nacional, se ocupan de los problemas que afectan en particular a las personas procedentes de países ajenos a la Unión Europea, proporcionando a los migrantes, entre otras cosas, información acerca de sus derechos y obligaciones en virtud de la legislación italiana, velando por sus posibilidades de acceso a la formación profesional para migrantes, ayudando a éstos a encontrar una vivienda, prestándoles asistencia social en relación con la afiliación sindical, los impuestos y sus derechos en materia de seguridad social, y ayudándoles cuando sufren accidentes de trabajo o en el caso de su regreso al país de origen⁽⁴⁸⁾. Alemania indicó que sus servicios de orientación social proporcionan orientación a los migrantes y fomentan proyectos de «autoayuda», ofrecen asistencia para superar las dificultades derivadas de la falta de dominio del alemán y alientan a los jóvenes migrantes a seguir cursos de capacitación profesional. En Francia, el Fondo de Acción Social ofrece información y servicios de acogida a los migrantes, que abarcan materias como el transporte, la traducción y la interpretación, y la vivienda. Australia ha señalado que el Departamento para la integración y los asuntos multiculturales (DIMA) proporciona servicios de traducción e interpretación para aproximadamente 100 idiomas, 24 horas por día, durante los siete días de la semana.

2. Actividades de asistencia a las autoridades y otros organismos
que se ocupan de trabajadores migrantes

517. Según el párrafo 24 de la Recomendación núm. 151, los servicios sociales deberían también ayudar a las autoridades y a las instituciones que se ocupan de la condición de los migrantes. Al respecto, se preconiza en particular: contribuir a determinar cuáles son las necesidades de los migrantes y a tenerlas en cuenta en las acciones que se emprendan; facilitar a las autoridades competentes información y asesoramiento para la formulación, puesta en práctica y evaluación de una política social relativa a los trabajadores migrantes, y proporcionar información tanto a los empleadores como a los demás trabajadores sobre la situación y los problemas que podrían plantearse a los trabajadores migrantes.

518. En numerosos países de empleo parecen haberse desarrollado mecanismos y estructuras que aseguran la mediación entre las comunidades de migrantes y las autoridades nacionales. Por regla general, estos organismos asesoran también a las autoridades en lo que atañe a la formulación y aplicación de la política social sobre migraciones e incluso, en algunos casos, pueden formular propuestas para mejorar la legislación pertinente. Por ejemplo, en 1984 se creó en Noruega un comité de enlace entre los migrantes y las autoridades nacionales. El Foro para una Noruega Multicultural es un organismo ad hoc que presta asesoramiento al Gobierno sobre asuntos urgentes relativos a migrantes. Integran este Foro diversas ONG y los interlocutores sociales. En el Reino Unido, la Comisión de Igualdad Racial asesora al Gobierno y le proporciona información sobre diversas cuestiones relativas a los problemas sociales de los migrantes; en Dinamarca, la Comisión de Igualdad Etnica asesora al Gobierno en la búsqueda de mejoras a la legislación y la práctica en relación con los trabajadores migrantes y sus familiares. Estos mecanismos parecen estar generalizados en los principales países de empleo de migrantes, si bien la ausencia de información detallada sobre este particular, no permite que la Comisión establezca conclusiones generales en la materia.

B. Organización de los servicios sociales

519. Según los instrumentos considerados, los servicios sociales pueden revestir diversas formas. En el párrafo 25 de la Recomendación núm. 151 se indica que estos servicios podrían ser prestados «por las autoridades públicas, por asociaciones o entidades reconocidas y sin fines lucrativos, o por una combinación de ambas»; se agrega allí que «las autoridades públicas deberían ser responsables en general de que los servicios sociales precitados estén al alcance de los trabajadores migrantes y sus familias». A continuación se presentan algunos ejemplos que ilustran los diversos medios utilizados por los Estados Miembros para prestar tales servicios sociales.

520. Por ejemplo, Alemania ha indicado que «en colaboración con los Länder, el Ministerio Federal de Trabajo y Asuntos Sociales mantiene un servicio especial de asesoramiento en cuestiones sociales, destinado a los asalariados extranjeros y a los miembros de sus familias [...]. El respaldo dado a la integración de los distintos servicios sociales y a las actividades de asesoramiento en materia social para los extranjeros se considera una tarea importante». El Gobierno señaló también que existen alrededor de 600 oficinas de asesoramiento establecidas por organizaciones benévolas, que en su mayoría emplean a personal procedente de los países de origen de los propios trabajadores extranjeros. En Francia, se ha adoptado una política de descentralización con arreglo a la cual se prestan, en el plano regional, servicios sociales especializados para inmigrantes.

521. Suiza es uno de los países en que la asistencia social a los migrantes corre a cargo tanto de las autoridades públicas como de asociaciones no gubernamentales. Al respecto, este país indicó que «la Oficina Federal de Extranjeros ha publicado [...] recomendaciones destinadas a las autoridades locales [...] y que en estas recomendaciones se invita a las ciudades y municipios de mayor tamaño a elegir un «delegado de la integración», autoridad que, sin formar parte del ejecutivo, debe encargarse de establecer un servicio de asistencia para extranjeros y de crear un órgano consultivo por cuyo intermedio los extranjeros puedan defender sus derechos e intereses ante las autoridades competentes [...]; tales servicios de asistencia para extranjeros son organismos públicos o privados denominados «comunidades de trabajo» (existen cerca de 50 organizaciones de esta índole repartidas en prácticamente todos los cantones)». En Francia, el Fondo de Acción Social, que presta asistencia tanto a los migrantes como a las autoridades competentes en la búsqueda de soluciones a los problemas relacionados con la migración, está formado por representantes del Gobierno, de los interlocutores sociales y de las ONG.

C. Cooperación y coordinación entre servicios sociales

522. Los párrafos 27 y 28 de la Recomendación núm. 151 disponen que los Estados Miembros deberían favorecer la colaboración y la coordinación entre los distintos servicios sociales, organizando y promoviendo en los planos nacional, regional o local, la celebración de reuniones periódicas en las que se intercambien informaciones y experiencias con los servicios sociales de otros países de origen y países de empleo de los trabajadores migrantes. Aunque ningún país proporcionó información al respecto, el Comité toma nota con interés de la memoria de Italia, en la que se ha indicado que los servicios sociales tienen por mandato asegurar que las misiones diplomáticas y consulares de los principales países de origen de los trabajadores migrantes, reciban la información pertinente.

D. Consultas con las asociaciones de empleadores
y de trabajadores

523. En el párrafo 29 de la Recomendación núm. 151 se indica que los Estados Miembros deberían cooperar con las organizaciones de empleadores y de trabajadores en lo que atañe a la prestación de servicios sociales a los migrantes y sus familias. También en este caso se recibió muy poca información específica.

524. En un plano general, Suiza ha informado que las autoridades colaboran periódicamente con los interlocutores sociales, así como con las organizaciones interesadas de migrantes, en todos los aspectos relativos a las migraciones. San Marino informó que los copartícipes sociales apoyaban muchas actividades comprendidas en los programas destinados a los migrantes; Portugal también ha señalado que las autoridades cooperan regularmente con los interlocutores sociales y otras organizaciones interesadas. En Luxemburgo, tal cooperación tiene lugar en el marco de la Comisión Nacional del Empleo, de la Oficina del Comisionado para los Extranjeros y del Consejo Nacional para los Extranjeros. En cambio, Estonia indicó que «los representantes de los trabajadores y de los empleadores no participan en las actividades previstas por el Convenio núm. 143».

Sección V. Educación

A. Acceso a la enseñanza

525. En el párrafo 10 de la Recomendación núm. 86 se postula que «las migraciones deberían facilitarse con medidas apropiadas destinadas a [...] e) asegurar el acceso de los migrantes y de los miembros de sus familias a las escuelas». La importancia de esta disposición fue señalada por Francia quien afirmó que «la educación desempeña, en efecto, un papel fundamental en la integración de los niños y adolescentes migrantes»⁽⁴⁹⁾.

526. Conforme a lo indicado por muchos países, al parecer no se han planteado problemas con respecto a esta disposición, ya que en ellos se garantiza un acceso irrestricto de los migrantes y sus familiares a los sistemas de enseñanza pública. Son casos representativos de tal situación Bahrein y San Marino, que indican que los familiares de los migrantes tienen el derecho de asistir a las escuelas e institutos en pie de igualdad con los nacionales. En el caso de San Marino, la enseñanza hasta la edad de 16 años es gratuita y obligatoria para todos los niños, sin discriminación fundada en la nacionalidad. En Italia, los niños extranjeros deben incorporarse a la enseñanza obligatoria; en particular, «todas las disposiciones en vigor relativas al derecho a la educación, al acceso a los servicios de enseñanza y la participación en la vida de la comunidad escolar se aplican a estos niños»⁽⁵⁰⁾. En los Emiratos Arabes Unidos, los residentes extranjeros tienen derecho a incorporarse al sistema de enseñanza nacional, obligatorio en el nivel elemental y libre para todos en cada escalón. En la República Arabe Siria, los hijos de trabajadores migrantes tienen el derecho de asistir a los establecimientos escolares en las mismas condiciones que los hijos de nacionales de este país. El Comité toma nota de la memoria presentada por las Islas Malvinas (Falkland), en la que se ha indicado que si bien en este territorio la escolaridad no puede asegurarse a los niños residentes mayores de 11 años, el Gobierno sufraga los costos de la educación en el Reino Unido de todos los niños mayores, inclusive, de ser necesario, en el nivel de la educación superior. Esta disposición se aplica también en favor de los hijos de residentes no nacionales empleados en el sector público.

527. Canadá (Ontario) ha informado que en caso de que una comisión escolar acepte la matrícula de los hijos de inmigrantes, éstos «deben pagar derechos de inscripción»⁽⁵¹⁾ en tanto que para los hijos de canadienses esos servicios son gratuitos o bien se les aplica una tarifa reducida. En Nueva Zelandia, los hijos de inmigrantes pueden matricularse en los establecimientos escolares a condición de que ello no menoscabe las posibilidades de inscripción de los hijos de nacionales⁽⁵²⁾.

528. Pocos países dieron información sobre las posibilidades de acceso a la educación de los propios migrantes; Canadá (Ontario) ha informado que «los trabajadores migrantes tienen la posibilidad de matricularse en programas de formación profesional ofrecidos en escuelas profesionales privadas [...] así como en cursos previstos en los programas de institutos de artes aplicadas y tecnología, y de las universidades».

529. Se ha puesto de relieve más arriba que el Convenio núm. 97 y la Recomendación núm. 86 no tratan directamente de los trabajadores migrantes en situación irregular en el país de empleo. Con todo, el Comité hace hincapié en que, habida cuenta de las proporciones alcanzadas por el fenómeno de la migración irregular, también se encuentran actualmente en una situación irregular un gran número de hijos de trabajadores migrantes. En lo que atañe al acceso a la enseñanza, el Comité recuerda que, según dispone la Declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 26, 1), «toda persona tiene derecho a la educación» y que en el mismo sentido dispone el artículo 28, 1, a)⁽⁵³⁾, del Convenio sobre los Derechos del Niño de 1989, el cual cuenta con 191 Estados parte. Asimismo, no podemos dejar de mencionar, la Convención de la Unesco contra la Discriminación en Materia de Educación, 1960. A este respecto, tal vez sea útil señalar algunos ejemplos de solución del problema de la situación irregular de los hijos de trabajadores inmigrantes.

530. Canadá (Ontario) ha indicado que las comisiones escolares no pueden rechazar la admisión de hijos de migrantes en las escuelas primarias o secundarias basándose en la condición irregular en el país de sus padres o los adultos que los acompañan. En Suiza se aplican disposiciones análogas; además, los establecimientos escolares no están obligados a informar a las autoridades acerca de la condición jurídica ni tampoco de la dirección de los niños extranjeros o de los padres de éstos. En cambio, en Noruega rigen precisamente tales obligaciones, puesto que las escuelas tienen el deber de entregar informaciones a las autoridades sobre los niños que se presuma son hijos de trabajadores migrantes que han ingresado o que residen ilegalmente en el país. La Comisión expresa su preocupación por tales prácticas, así como por la adopción de la así denominada «Reforma Gallegly» en los Estados Unidos (California), en 1996, la cual intenta desalentar la migración irregular impidiendo que los hijos de los migrantes indocumentados accedan a las instituciones de enseñanza pública (desde el jardín de infantes hasta la universidad)⁽⁵⁴⁾.

B. Reconocimiento de las calificaciones académicas
obtenidas en el extranjero

531. Un requisito previo para poder competir con los trabajadores nacionales en materia de acceso al empleo consiste en tener calificaciones que sean reconocidas en el país de empleo. El artículo 14 del Convenio núm. 143 estipula que «todo miembro podrá [...] b) después de consultar debidamente a las organizaciones de empleadores y de trabajadores representativas, reglamentar las condiciones de reconocimiento en el país, de las calificaciones laborales adquiridas fuera de él, inclusive los certificados y diplomas obtenidos en el extranjero». La misma disposición figura en el párrafo 6 de la Recomendación núm. 151.

532. El reconocimiento de las calificaciones profesionales y académicas adquiridas en el extranjero no se enfoca, en principio, de la misma manera por todos los Estados. De entre los pocos países que aportaron información al respecto, Noruega ha indicado que su Ministerio de Educación, Investigación y Asuntos Religiosos está preparando nuevas directrices sobre el reconocimiento de la experiencia profesional adquirida en el extranjero, medida que se tomó tras un estudio efectuado en 1992 sobre las prácticas en materia de contratación en el comercio y la industria. El Gobierno también señala que «se establecerán exámenes sobre aptitudes profesionales para aquellas personas que han seguido estudios de nivel secundario sin obtener un certificado». En Italia, la nueva legislación en materia de inmigración y política social estipula que «en el marco del programa de integración nacional [...] y sobre la base de los acuerdos celebrados con las autoridades locales y regionales, las instituciones de enseñanza deben promover [...] niveles y opciones escolares que tomen en consideración el nivel de enseñanza alcanzado en el país de origen a fin de obtener el certificado donde conste haber completado la enseñanza obligatoria o el diploma de enseñanza secundaria superior, [así como] criterios para el reconocimiento de títulos de estudio y/o de los estudios efectuados en los países de origen, con el fin de facilitar la integración en el sistema de enseñanza»⁽⁵⁵⁾. En Australia, el Departamento de Relaciones Laborales y Pequeña Empresa otorga a los residentes permanentes un reconocimiento nacional en los oficios de los sectores metalúrgico y eléctrico, y ofrece la posibilidad de presentarse a exámenes de evaluación de competencias profesionales en la mayoría de las profesiones a las personas que han postulado para emigrar a Australia. Los gobiernos estatales también ofrecen asistencia en relación con el reconocimiento de calificaciones profesionales. Tal es el caso de la Unidad de Calificaciones Adquiridas en el Extranjero, del Departamento de Desarrollo Estatal de Victoria, que funciona en el marco de los servicios coordinados por la Oficina Nacional de Reconocimiento de Calificaciones Adquiridas en el Extranjero, esta misma parte del Departamento de Empleo, Educación, Capacitación y Asuntos Juveniles. Nueva Zelandia ha informado que el Organismo de Calificaciones de Nueva Zelandia tiene competencias para evaluar las calificaciones adquiridas en el extranjero y establecer su equivalencia con las obtenidas en Nueva Zelandia. Además, la legislación de Nueva Zelandia exige el registro de las personas que desean practicar algunas profesiones como, por ejemplo, la medicina. El Gobierno informa que «la jurisprudencia en materia de derechos humanos establece que los organismos supervisores deben establecer procedimientos para evaluar las calificaciones adquiridas en el extranjero». En Israel, el Ministro de Trabajo nombra «comisiones profesionales», las que examinan la formación adquirida en el extranjero y otorgan certificados profesionales, los cuales, son una condición para inscribirse en la Oficina Nacional del Empleo.

533. La Comisión toma nota con interés de los acontecimientos recientes en Sudáfrica donde la Corte Suprema de Pretoria declaró nula la opinión de la Comisión de Derechos Humanos que había estimado que, aun si los médicos de origen extranjero eran víctimas de discriminación (en razón de su nacionalidad), cuya consecuencia era la imposibilidad de ejercer en el sector privado, esta discriminación se ajustaba a la Constitución. En la sentencia, los magistrados afirmaron que «la nacionalidad no puede ser, en ningún caso, un criterio para evaluar las competencias profesionales de una persona».

534. Un pequeño número de Estados informó que reconocían calificaciones basándose en acuerdos bilaterales o multilaterales. Por ejemplo, en Jamaica, la ley sobre la libre circulación de las personas calificadas en la Comunidad del Caribe (CARICOM) estipula que algunas categorías de personas calificadas no necesitan visa para entrar en ninguno de los Estados miembros de CARICOM. Estas calificaciones son evaluadas por el Consejo Universitario de Jamaica. Por su parte, Eslovaquia ha indicado que el reconocimiento de calificaciones queda regulado por acuerdos bilaterales; no obstante, no entregó detalles sobre tales acuerdos.

535. Con respecto a los problemas que se han señalado, en el caso de Canadá (Ontario), según lo indicado por el Ministerio de Ciudadanía, Cultura y Recreación, «si los trabajadores temporales desean obtener una evaluación en Ontario de sus calificaciones académicas o habilitación profesional, deben recurrir a los mismos servicios retribuidos que se ocupan de evaluar las calificaciones de las personas que han postulado para emigrar a Canadá o las personas que emigran de otra provincia. La obtención de tales evaluaciones es una responsabilidad que incumbe al trabajador». En el caso de Canadá (Nueva Escocia), el Gobierno ha señalado las dificultades que supone poner en práctica tal disposición, puesto que a su juicio «tal vez resulte difícil valorar cabalmente las calificaciones adquiridas en otro país». Estonia ha informado que la legislación nacional no regula el reconocimiento o reválida de la formación profesional y el Gobierno señaló que esto cambiará cuando su país ingrese en la Unión Europea.

536. Para terminar, la Comisión considera que el reconocimiento de las calificaciones adquiridas en el extranjero es una esfera que reclama cambios significativos tanto en las políticas como en las prácticas nacionales, con el fin de garantizar que los trabajadores migrantes en situación regular puedan tener acceso al empleo en las mismas condiciones que los trabajadores nacionales.

Sección VI. Aspectos culturales de la política social

A. Formación lingüística

537. Aprender el idioma del país de inmigración resulta esencial para asegurarse que el proceso de adaptación de los trabajadores migrantes y de sus familias al país de inmigración transcurre con facilidad y que no se les margina ni en el lugar de trabajo ni en la sociedad en general. El conocimiento del idioma del país de inmigración puede revestir especial importancia para la esposa e hijos del trabajador migrante, los cuales tal vez no trabajan o no vayan a la escuela en esa primera etapa.

538. El párrafo 7 de la Recomendación núm. 151 establece que los Miembros, tras consultar con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, deberían adoptar las medidas necesarias para garantizar que los trabajadores migrantes y sus familias sean capaces de aprender el idioma del país de inmigración, «en lo posible durante el horario remunerado».

539. En Alemania, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales fomenta la enseñanza del idioma alemán a los trabajadores migrantes a través de la asociación «Alemán para trabajadores extranjeros», y el Gobierno informa en particular de que «crece la importancia de los cursos en los que se toman en consideración las necesidades profesionales». Desde la creación de la citada sociedad en 1974, más de 1,2 millones de trabajadores han beneficiado de estos cursos en Alemania, y la Comisión observa con interés que algunos de los cursos tienen específicamente en cuenta las necesidades de las mujeres y niñas migrantes, y asocian la enseñanza del idioma con la preparación para la formación profesional. Otro ejemplo similar es el de San Marino, donde «cada año el Estado promueve y organiza cursos de italiano y de idiomas extranjeros para ayudar a los nacionales y extranjeros en su trabajo e intercambios sociales cotidianos». En Italia, las escuelas e instituciones tienen que organizar cursos y actividades en italiano destinados a quienes no hablan italiano⁽⁵⁶⁾. Finlandia ha informado que «el Gobierno tiene intención de acrecentar los servicios de promoción de la integración de los migrantes. El Gobierno trata de dar a todos los migrantes adultos que necesitan formación lingüística la oportunidad de beneficiarse de la formación [...] que les ofrece una orientación en la sociedad finlandesa y en la vida laboral, así como de una formación profesional básica y complementaria». En el Reino Unido, el artículo 35 de la ley de relaciones raciales (1976) permite un trato diferenciado en favor de los miembros de ciertos grupos para satisfacer las necesidades educativas, de formación o sociales que éstos pudieran tener. El Gobierno informa que «se ha invocado esta disposición para facilitar cursos de inglés a personas que hablaban otros idiomas».

540. La Comisión toma nota de la memoria presentada por Bélgica, en la que se indica que la comunidad de idioma alemán ha organizado durante los últimos años un programa titulado «Integración para todos a través de la lectura y la escritura», dirigido a los grupos socialmente marginados, entre los que se encuentran los migrantes y sus familias, y que está destinado a mejorar su capacidad para leer y escribir en alemán y a darles un conocimiento básico del francés y del alemán.

541. En Australia, un organismo creado por ley, el Servicio de Emisiones Especiales, se encarga de producir una serie de televisión titulada «Inglés en el trabajo» y en Canadá (Quebec), «los inmigrantes domiciliados en Quebec que no puedan demostrar, con arreglo al procedimiento de evaluación reglamentario, un conocimiento suficiente del francés para garantizar su integración armónica en la sociedad de mayoría francófona de Quebec y que reúnan los demás requisitos fijados por la legislación, podrán acceder a los servicios de integración lingüística».

542. La Comisión toma nota con interés de la memoria presentada por Noruega, en la que se afirma que «hasta la fecha, se han facilitado 500 horas de enseñanza del noruego a los inmigrantes, incluyendo información básica sobre la sociedad noruega. Se procederá ahora a ampliar esta oferta, de modo que los participantes puedan recibir instrucción hasta alcanzar un nivel específico de suficiencia en noruego».

543. De los países que informaron acerca de problemas en relación con esta disposición, las Islas Malvinas (Falkland) informaron que «los trabajadores migrantes en las Islas Malvinas (Falkland) son casi exclusivamente de educación anglófona. Habida cuenta del reducido tamaño de la población de las Islas Malvinas (Falkland), no se dispone en la actualidad de recursos humanos o financieros que permitan al país hacerse cargo de una gran afluencia de migrantes que no sean anglófonos». Sin embargo, el Gobierno también informa que se imparten fuera de los horarios de trabajo clases de inglés como lengua extranjera, destinadas a las personas de idioma materno distinto del inglés. La Comisión también observa que, según se indica en los folletos destinados a los posibles migrantes hacia Nueva Zelandia, para poder migrar a ese país «al menos uno de los miembros de la familia mayor de 17 años ha de ser capaz de leer, entender y responder preguntas, así como de mantener una conversación en inglés acerca de sí mismo, de su familia y de sus antecedentes», y considera que esta disposición no es, al parecer, compatible con el contenido de los instrumentos, los que se refieren a la enseñanza del idioma después de la llegada, y no como condición para poder entrar en el país.

544. La Comisión no ha recibido ninguna memoria en la que se indique que las clases de idiomas transcurran durante el horario de trabajo remunerado, tal y como se especifica en la Recomendación núm. 151.

B. Programas de sensibilización

545. El artículo 12, c), del Convenio núm. 143 establece que los Miembros deberían «tomar medidas, promover programas de educación y fomentar otras actividades tendientes a que los trabajadores migrantes conozcan lo mejor posible la política [social] adoptada, sus derechos y obligaciones, así como las actividades destinadas a prestarles ayuda efectiva en el ejercicio de sus derechos y para su protección».

546. Pocos países de inmigración informaron que estuvieran instando a que se tomaran medidas en virtud de la disposición citada. Así por ejemplo, las Islas Malvinas (Falkland), citando expresamente esta disposición, informaron que se llama la atención de todo trabajador migrante sobre la legislación pertinente, si bien el Gobierno considera que «es responsabilidad del empleador adoptar medidas para que el trabajador migrante se familiarice lo más posible con la política del Gobierno y con la legislación». En Ghana, el Gobierno informa que «se facilitarán a los empleadores y a los trabajadores interesados resúmenes de la legislación relativa a los contratos, que deberán figurar expuestos en lugares visibles dentro de los locales del empleador para información de los trabajadores».

547. La Comisión observa con interés las iniciativas adoptadas por un número reducido de países de emigración para asegurarse de que sus nacionales están informados de las políticas y de la práctica de los países de inmigración. En Túnez, por ejemplo, la Dirección de la Emigración y la Mano de Obra es la encargada de mantener un servicio de información para uso de los tunecinos en el extranjero. En Filipinas, el Departamento de Asuntos Exteriores ha recibido el mandato de «tomar las iniciativas que correspondan, como por ejemplo [...] la evaluación de los derechos y de los recursos [...] que se reconocen a los trabajadores migrantes filipinos víctimas de abuso y violación [...]. Cuando se disponga de un mecanismo de reclamación en virtud de los sistemas internacionales o regionales, el Departamento de Asuntos Exteriores informará puntualmente a los trabajadores migrantes filipinos de la existencia y efectividad de tales opciones legales».

548. Marruecos informó que «ni en la legislación ni en la práctica nacionales existen medidas que pongan en práctica el contenido del artículo 12 del Convenio núm. 143, en particular en lo que atañe a la puesta en marcha de programas educativos y al desarrollo de actividades encaminadas a proporcionar a los migrantes una asistencia efectiva para garantizar su protección y permitirles ejercer sus derechos», y afirmó que ello constituía un obstáculo a la ratificación.

C. Preservación de la identidad cultural de los migrantes

549. El artículo 12 del Convenio núm. 143 dispone que «Todo Miembro deberá, mediante métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales: [...] f) tomar las medidas necesarias a fin de ayudar y estimular los esfuerzos que realicen los trabajadores migrantes y sus familias para preservar su identidad nacional y étnica, así como sus vínculos culturales con su país de origen, incluyendo la posibilidad de que sus hijos reciban enseñanza de su lengua materna». El párrafo 7, c), de la Recomendación núm. 151 retoma y completa esta disposición.

550. La Comisión observa con interés la gran cantidad de información facilitada sobre esta cuestión, así como la variedad de las iniciativas adoptadas para fomentar la protección de la identidad nacional y cultural.

1. Protección de la identidad nacional y étnica

551. La mayoría de los gobiernos no ha mencionado problemas particulares en relación con la aplicación de estas disposiciones. Por ejemplo, el Gobierno de las Islas Malvinas (Falkland) ha señalado que «se fomenta la protección de la identidad cultural y étnica de los trabajadores migrantes, si bien no se aplica ningún programa específico». Eslovaquia ha informado que «crea un espacio específico en apoyo de los trabajadores migrantes, con miras a la protección de su identidad nacional y étnica y a la creación de vínculos culturales con sus países de origen, incluida la posibilidad de impartir enseñanzas en su idioma materno». Según el Líbano «la libertad individual y colectiva y los derechos culturales de los trabajadores migrantes están garantizados con arreglo a la legislación en vigor».

552. Suecia distribuye un apoyo financiero a las organizaciones nacionales de migrantes. En Bélgica, la región de habla alemana ha informado que organiza periódicamente actividades para los trabajadores migrantes españoles, destinadas a crear vínculos entre la población nacional y los migrantes. Los beneficios derivados de tales actividades se destinan a las organizaciones españolas que se encargan de preparar acontecimientos culturales y clases de idiomas para los niños españoles. En Viet Nam, se reconoce a los trabajadores migrantes un día de vacaciones remuneradas adicional que coincide con el día de la fiesta nacional de su país de origen. En 1987 Filipinas instituyó una Oficina de Asuntos Musulmanes⁽⁵⁷⁾ cuyo objetivo es garantizar «los derechos y el bienestar de los filipinos musulmanes en lo relativo a sus creencias, costumbres, tradiciones e instituciones así como favorecer su contribución a la consecución de los objetivos nacionales».

553. Finlandia ha indicado que, con arreglo al artículo 14, 3), de la ley constitucional, los grupos minoritarios tienen derecho a mantener y desarrollar su propio idioma y cultura. La Constitución de Eslovenia establece que «todas las personas tienen el derecho de expresar libremente su pertenencia a su nacionalidad o a su comunidad nacional, de desarrollar y expresar su cultura y de utilizar su idioma y escritura»⁽⁵⁸⁾. Aunque fueron pocas las memorias que facilitaron dicha información, la supervisión de muchos instrumentos internacionales de este tipo, como son el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) o la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, indican que numerosos países ratificantes cuentan con disposiciones de este tipo en sus constituciones o legislaciones genéricas en materia de derechos humanos.

554. La Comisión toma nota con interés de que algunos países de emigración han impulsado diferentes iniciativas para desarrollar los vínculos con sus nacionales en el extranjero. Por ejemplo, la creación en Marruecos de la Fundación Hassan II, cuyos objetivos son la creación y el mantenimiento de vínculos entre los marroquíes residentes en el extranjero y su patria, así como la prestación de ayuda para superar cualquier dificultad relacionada con la emigración. La Fundación también contribuye a enseñar el idioma, la cultura y la religión árabes a los marroquíes residentes en el extranjero, y facilita material a las organizaciones y escuelas marroquíes en el exterior. También organiza campos de vacaciones en Marruecos. En Túnez se han impulsado iniciativas similares. En Pakistán se instituyó un Fondo de Asistencia Social a fin de contribuir al bienestar económico y social de los nacionales en el extranjero, por ejemplo, creando instituciones educacionales y de orientación profesional y también puede ser utilizado para propiciar inversiones en empresas industriales, comerciales o de servicios⁽⁵⁹⁾.

555. La Comisión toma nota de dos memorias en las que parece indicarse que el derecho a practicar las tradiciones culturales y étnicas depende en cierta medida de que se demuestre un compromiso recíproco con el país de inmigración. Por ejemplo, Bahrein ha informado que «se autoriza a los extranjeros a crear asociaciones y escuelas privadas y a establecer lugares de culto tales como iglesias y mezquitas [y se reconocen] el idioma, la religión, las creencias y las tradiciones de los trabajadores extranjeros, pero dentro de los límites que fijan la ley islámica (la Sharia) y el orden público». Australia ha declarado que «todo australiano, cualquiera que sea su origen, y dentro del marco de un compromiso primordial y unificador con Australia, goza del derecho fundamental a preservar, celebrar y compartir sus tradiciones culturales».

2. Enseñanza del idioma materno

556. Pocos países informaron de la existencia de iniciativas destinadas a garantizar que los niños migrantes recibieran enseñanza de su idioma materno, si bien la mayoría de las memorias que facilitaban información sobre esta cuestión indicaban que se fomentaba este tipo de enseñanza. En su declaración política, Suecia afirmó que «debería alentarse a los niños cuyo idioma materno no sea el sueco a que desarrollen dicho idioma junto al aprendizaje del sueco». Italia señaló la existencia de una disposición de su nueva legislación según la cual «la comunidad escolar acogerá los distintos idiomas y diferencias culturales como un valor que sirve de base para el respeto mutuo, el intercambio cultural y la tolerancia; con este fin, debería promover y facilitar las iniciativas destinadas a propiciar el respeto y la preocupación por la cultura y el idioma u orígenes, así como la celebración de actos culturales conjuntos». Alemania informó que, cuando era necesario, se facilitaba a los estudiantes migrantes enseñanza y ayuda para los deberes a domicilio en su lengua materna. Noruega ha declarado que se dispensa enseñanza en el idioma materno cuando hay al menos cuatro niños del mismo idioma materno en un curso de enseñanza preescolar. La Comisión toma nota con interés de un folleto publicado en Finlandia destinado a los migrantes sobre la atención infantil, en el que se destacan las ventajas del bilingüismo para los niños migrantes y se alienta a los padres de estos niños a hablar con ellos en su idioma materno.

D. Medidas relativas al recreo y al bienestar

557. El párrafo 11 de la Recomendación núm. 86 establece que debería ayudarse a los migrantes y a los miembros de sus familias para que puedan beneficiar de las medidas relativas al recreo y al bienestar. Aunque se facilitó poca información al respecto, sería razonable deducir que, al igual que en el caso del acceso a la educación, no parece que esta cuestión plantee grandes dificultades a los trabajadores migrantes en situación legal y a sus familias en la mayoría de los países. La Comisión tan sólo llama la atención respecto de un caso, el de Finlandia, que informó que facilitaba información específicamente dirigida a las mujeres migrantes y alentaba la participación de las mismas en las actividades recreativas locales.

* * *

558. En conclusión, la Comisión toma nota de que, dado que muchas de las disposiciones examinadas en este capítulo están enunciadas en las Recomendaciones núms. 86 y 151 y no en los convenios, no constituyen en sí mismas un obstáculo para la ratificación, a pesar de que algunos Estados han informado tener dificultades para garantizar su aplicación en la práctica. En relación a la sección I, los Estados Miembros no han informado haber encontrado mayores dificultades en la concepción y aplicación de su política social en relación con los trabajadores migrantes y la Comisión ha tomado nota de la diversidad de enfoques adoptados por los diferentes países en la práctica. En relación con la sección II, la Comisión toma nota de que si bien la reunión familiar no presenta dificultades para gran parte de los Estados en el caso de los migrantes con residencia permanente, la extensión de tal derecho a los migrantes temporales no es frecuente, aunque debe señalarse que en ningún caso los convenios establecen esta obligación. En los países en que la reunión familiar no es posible, ningún Estado ha informado haber tomado medidas para ayudar a los migrantes a visitar a sus familias en sus países de origen, tal como lo establecen los convenios. Respecto a la sección III, la Comisión concluye que una cuestión que no tratan los convenios pero que parece afectar significativamente la vida de los migrantes y de los miembros de sus familias es el acceso a una atención médica adecuada en el país de empleo. Para terminar, la sección V muestra que el reconocimiento de las calificaciones obtenidas en el extranjero sólo se garantiza en muy pocos países lo cual puede significar una primera barrera para que los trabajadores migrantes logren la inserción en un mercado de trabajo de un país distinto del suyo propio.

1. Para una visión general de la evolución de la política social relacionada con la migración en algunos de los principales países de inmigración, véase P. Stalker, op. cit., págs. 72-75. Véase también International Migration Policies, op. cit., págs. 45-64.

2. Los objetivos de esta agencia son: «a) integrar a los trabajadores extranjeros y sus familias, en particular aquellos originarios de países tradicionales de reclutamiento; b) limitar las entradas en proveniencia de países que no pertenezcan a la Comunidad Europea, y c) proporcionar ayuda para la repatriación voluntaria y reinserción en sus países de origen, de los trabajadores extranjeros y sus familias».

3. P. Stalker: op. cit., pág. 72.

4. Véase el Acuerdo Marco de fecha 22 de noviembre de 1993 entre los Ministros de Asuntos Sociales, Salud y Urbanismo y el Fondo de Acción Social para trabajadores migrantes y sus familias.

5. Art. 3, 1) de la ley núm. 40, op. cit.

6. Desde 1985 la adopción de estas políticas corre a cargo de la Dirección de Inmigración.

7. En Alemania se creó en 1978 el cargo de Delegado del Gobierno federal para la integración de los trabajadores extranjeros y los miembros de sus familias.

8. Arts. 3, 1) y 44, 1), respectivamente, de la ley núm. 40, op. cit.

9. Por decreto núm. 93-290 de 5 de marzo de 1993.

10. Véase en la introducción nota 19 de pie de página.

11. Puede obtenerse información sobre la formulación de la política sobre migración en Sudáfrica en el sitio del Gobierno en Internet.

12. Art. 36, 4), de la ley sobre control de inmigración y disposiciones relativas al estatuto de los extranjeros, ley núm. 40 (6 de marzo de 1998).

13. OIT: Trabajadores migrantes, Informe VII (1), CIT, 59.ª reunión, Ginebra, junio de 1974, pág. 30.

14. OIT: Informe de la Reunión tripartita de expertos sobre las actividades futuras de la OIT en el campo de las migraciones al Consejo de Administración de la OIT, op. cit., anexo I, párr. 6.1.

15. Para más información sobre las políticas y prácticas de reunión familiar en relación con los Estados tradicionalmente receptores de emigrantes, véase el Secretariado de Consultas Intergubernamentales sobre el asilo político, los refugiados y las políticas de migración en Europa, América del Norte y Australia: Report on Family Reunification: overview of policies and practices in IGC Participating States (CIG, Ginebra, marzo de 1997).

16. Cita procedente del Ministerio de Autoridades Locales y Trabajo, Departamento de Inmigración y Refugiados: Current issues relating to Norwegian Migration Policy and the Integration of Migrants (Oslo, 1994), pág. 1.

17. La cursiva es nuestra. Incluso la Convención internacional sobre protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, de las Naciones Unidas, que es un instrumento ambicioso, sólo estipula que los Estados parte tomarán las medidas que estimen apropiadas y entren en la esfera de su competencia para facilitar la reunión familiar.

18. Informe de la Reunión tripartita de expertos sobre las actividades futuras de la OIT en el campo de las migraciones, op. cit., anexo I, párr. 6.1.

19. Art. 29 de la ley núm. 93-1027 de 24 de agosto de 1993, relativa al control de inmigración y de condiciones de entrada, acogida y estancia de los extranjeros en Francia.

20. Estudio general, de 1980, párr. 431. Véase también Böhning, W.R., op. cit., pág. 107.

21. Art. 29 de la ley núm. 93-1027, op. cit. Los hijos de una unión anterior pueden ser admitidos cuando el otro padre o madre murieron o abandonaron sus responsabilidades hacia los hijos.

22. En «circunstancias excepcionales» los niños mayores de 18 años, los padres que sobrepasen los 65 años, los tíos, tías, hermanos y hermanas que sean dependientes principales del migrante pueden tener permiso para entrar en el Reino Unido.

23. Art. 27 de la ley núm. 40, op. cit.

24. Art. 23 del Reglamento de Inmigración, 1.º de enero de 1991.

25. Reglamento de Inmigración modificado, núm. 92 de 1997.

26. Estudio general, de 1980, párr. 422.

27. Böhning, W.R.: op. cit., pág. 106.

28. Art. 27, 3), de la ley núm. 40, op. cit.

29. Art. 29 de la ley núm. 93-1027, op. cit.

30. Art. 38, 1), de la ley núm. 40, op. cit.

31. Art. 22 de las disposiciones reglamentarias sobre inmigración, de 1.º de enero de 1991.

32. Art. 27, 3), de la ley núm. 40, op. cit.

33. Art. 29 de la ley núm. 93-1027, op. cit.

34. Ley de 11 de mayo de 1998, op. cit.

35. Art. 29 de la ley núm. 93-1207, op. cit.

36. Art. 56 de la ley de inmigración de 1971, modificada al 8 de julio de 1989.

37. Art. 25, 1) y 2), del decreto laboral de 1967.

38. Art. 60, 2), de la ley del trabajo núm. 15, 1959.

39. CIT, 59.ª reunión (1974), Informe VII (1), págs. 36 a 38.

40. Art. 29 de la ley de inversiones extranjeras.

41. Art. 24 de la ley de autorización relativa a la colocación de los ciudadanos kirguises en empleos en el extranjero, 1997.

42. Art. 133, 1), f) de la ley núm. 65/1965.

43. Consciente de esta dificultad el Ministerio de Trabajo ha solicitado a la Asociación Industrial Japonesa para la Prevención de Accidentes, que prepare información complementaria en chino, inglés, portugués y español.

44. Sobre este particular la Comisión toma nota de que desde 1964 ha solicitado al Gobierno de la República Unida de Tanzanía (Zanzíbar) que adoptara las medidas necesarias para garantizar asistencia médica en caso de enfermedad, a los miembros de la familia de los migrantes.

45. El Gobierno señaló que había concluido acuerdos bilaterales en la materia, con Finlandia, Italia, Malta, Nueva Zelandia, Países Bajos, Reino Unido y Suecia.

46. Ley núm. 93-1027, op. cit.

47. En Portugal, estos programas se centran en la eliminación de la pobreza y en la integración social de las personas que viven en condiciones por debajo del umbral de pobreza.

48. Ley núm. 943/86.

49. Para el aprendizaje del idioma materno véase el párr. 556 siguiente.

50. Art. 36, 1), de la ley núm. 40, op. cit.

51. Art. 49, 6) de la ley de educación.

52. Art. 4, 3A) de la ley de educación (en su tenor enmendado), núm. 156 de 1989.

53. «Los Estados parte reconocen el derecho del niño a la educación y, a fin de que se pueda ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades ese derecho, deberán en particular: a) implantar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos;.»

54. Véase «International Migration Policies», op. cit., pág. 27.

55. Arts. 36, 5), c) y 6, b), de la ley núm. 40, op. cit.

56. Art. 36, 5, d), de la ley núm. 40, op. cit.

57. Decreto supremo núm. 122-A de creación de la Oficina de Asuntos Musulmanes de 27 de abril de 1987.

58. Art. 61 de la ley constitucional de 23 de diciembre de 1991.

59. Ley sobre la emigración, 1979.