Capítulo 1

Examen de las normas y actividades relativas
a la protección de los trabajadores migrantes

Sección I. Actividades de la OIT en materia de protección
de los trabajadores migrantes

A. Actividades normativas de la OIT

32. La protección de los trabajadores empleados en un país distinto de su país de origen ocupa -- desde siempre -- un lugar importante en las actividades de la OIT, puesto que estos trabajadores son más susceptibles de ser explotados que los demás, en particular cuando están en situación irregular y son víctimas de los traficantes de mano de obra. Por consiguiente, es significativo que desde la creación de la OIT en 1919 se haya tratado de la suerte de los trabajadores ocupados en el extranjero, tanto en el Tratado de Versalles⁽¹⁾ como en el preámbulo de la Constitución de la OIT⁽²⁾. Esta preocupación de la OIT respecto de la situación de los trabajadores migrantes se plasmó en la adopción, en la primera reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en 1919, de una recomendación⁽³⁾ que, ya en ese momento, esbozaba los dos objetivos de la Organización sobre esta cuestión: la igualdad de trato entre los trabajadores nacionales y los trabajadores migrantes, y la concertación entre estados y entre gobiernos y organizaciones de empleadores y de trabajadores en lo relativo a las políticas migratorias; así como en la adopción de otros varios instrumentos. Asimismo, se toma nota de que la Declaración relativa a los fines y objetivos de la Organización Internacional del Trabajo o Declaración de Filadelfia, adoptada en 1944, presta una atención particular a los problemas de los trabajadores migrantes⁽⁴⁾. La Comisión señala que esta preocupación sigue siendo plenamente actual, y constata que la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo el 18 de junio de 1998, reitera -- en su cuarto considerando -- la necesidad que tiene la Organización de prestar especial atención a esta categoría de trabajadores⁽⁵⁾. Finalmente, la Comisión recuerda que en su Estudio especial de 1996 sobre la igualdad en el empleo y la ocupación prevista en el Convenio núm. 111 (1958), había recomendado que se examinara la posibilidad de adoptar un protocolo adicional al Convenio el cual trataría de dos cuestiones: a) la adopción de criterios suplementarios sobre cuya base se prohibiría la discriminación en virtud del Convenio, para lo cual se tendrían en cuenta los cambios que se han producido en la materia, tal como lo hacen las legislaciones nacionales y se incluirían otros criterios consagrados en otros convenios de la OIT, en particular, la nacionalidad⁽⁶⁾; y b) la posibilidad, en determinadas circunstancias, de invertir la carga de la prueba en favor de la presunta víctima de discriminación.

1. Normas que se refieren específicamente
a los trabajadores migrantes

33. Como se ha indicado antes, el objetivo que persigue la Conferencia Internacional del Trabajo al adoptar instrumentos sobre los trabajadores migrantes, es doble. Por una parte, se trata de reglamentar las condiciones de migración y, por otra, de proteger específicamente una categoría muy vulnerable de trabajadores. Para ello, la acción normativa de la OIT destinada específicamente a los trabajadores migrantes se concentra en dos direcciones principales.

34. En primer lugar, la Conferencia Internacional del Trabajo ha consagrado el derecho a la igualdad de trato entre nacionales y extranjeros en el campo de la seguridad social al mismo tiempo que trataba de instituir un sistema internacional de conservación de los derechos adquiridos y en curso de adquisición para los trabajadores que trasladan su residencia de un país a otro. A esos efectos, se han adoptado 4 convenios y 2 recomendaciones: el Convenio (núm. 19) y la Recomendación (núm. 25) sobre la igualdad de trabajo (accidentes del trabajo), 1925; el Convenio sobre la conservación de los derechos de pensión de los migrantes, 1935 (núm. 48); el Convenio sobre la igualdad de trato (seguridad social), 1962 (núm. 118), y el Convenio (núm. 157) y la Recomendación (núm. 167) sobre la conservación de los derechos en materia de seguridad social, respectivamente de 1982 y 1983. El objetivo de la Conferencia al adoptar estas normas tendía a limitar progresivamente el alcance de ciertas disposiciones restrictivas fundadas en el modo de financiamiento de la seguridad social y a atenuar los efectos de la reciprocidad en favor de los países en vías de desarrollo.

35. En segundo lugar, la Conferencia ha tratado de buscar soluciones globales a los problemas con que se enfrentan los trabajadores migrantes adoptando instrumentos a ese efecto (comprendidos ciertos instrumentos que no incluyen más que algunas disposiciones sobre los trabajadores migrantes). En 1926 adoptó el Convenio sobre la inspección de los emigrantes (núm. 21) y la Recomendación sobre la protección de las emigrantes a bordo de buques (núm. 26); en 1939, el Convenio (núm. 66) y la Recomendación (núm. 61) sobre los trabajadores migrantes así como la Recomendación sobre los trabajadores migrantes (colaboración entre Estados) (núm. 62); en 1947, el Convenio sobre política social (territorios no metropolitanos) (núm. 82). Sin embargo, el Convenio núm. 66 no ha entrado nunca en vigor por falta de ratificaciones. Por eso se procedió a su revisión en 1949, fecha en la que se adoptaron el Convenio (núm. 97) y la Recomendación (núm. 86) sobre los trabajadores migrantes (revisados), 1949. En 1955, la Conferencia adoptó la Recomendación sobre la protección de los trabajadores migrantes (países insuficientemente desarrollados) (núm. 100); en 1958, el Convenio (núm. 110) y la Recomendación (núm. 110) sobre las plantaciones; en 1962, el Convenio sobre política social (normas y objetivos básicos) (núm. 117). Finalmente, en 1975, la Conferencia completó los instrumentos de 1949 por medio de la adopción del Convenio (núm. 143) y de la Recomendación (núm. 151) sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias).

36. Se señala que el Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas ha propuesto la denuncia de los Convenios núms. 21 y 48 a cambio de la ratificación de otros convenios más recientes (núms. 97 y 157); otros han sido dejados de lado con efecto inmediato (núm. 66), a la espera de su retiro por la 88.^a reunión (2000) de la Conferencia Internacional del Trabajo⁽⁷⁾, o del resultado de las consultas de la OIT con los Estados parte (núm. 82). Respecto del Convenio núm. 19, el Consejo de Administración ha animado a los Estados a examinar la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 118, que es más reciente. Asimismo, ha invitado a ratificar el Convenio núm. 110 y ha decidido que, de momento, no se considera la revisión del Convenio núm. 117.

2. Relaciones con las demás normas de la OIT

37. En primer lugar, conviene recordar que -- con excepción de los instrumentos sobre trabajadores migrantes y otras categorías especiales -- los convenios y recomendaciones adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo son de aplicación general, es decir, abarcan a todos los trabajadores, sin condiciones de ciudadanía, aunque desde los orígenes de la Organización se consideró necesario adoptar instrumentos que protegiesen concretamente a los trabajadores migrantes.

38. Los instrumentos que se citan a continuación, aunque no traten específicamente de los trabajadores migrantes, contienen disposiciones relativas a ellos o la Comisión los ha citado recientemente en relación con los trabajadores migrantes durante los procedimientos de control: Convenio sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos, 1928 (núm. 26); Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29); Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81); Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); Convenio sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 88); Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98); Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100); Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103); Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105); Convenio sobre poblaciones indígenas y tribuales, 1957 (núm. 107); Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111)⁽⁸⁾; la Recomendación sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111)⁽⁹⁾; la Recomendación sobre la vivienda de los trabajadores, 1961 (núm. 115)⁽¹⁰⁾; Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122); la Recomendación sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 150)⁽¹¹⁾; la Recomendación sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 164)⁽¹²⁾; Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158); la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169)⁽¹³⁾; el Convenio sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo, 1988 (núm. 168)⁽¹⁴⁾; el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169)⁽¹⁵⁾; y el Convenio (núm. 181)⁽¹⁶⁾ y la Recomendación (núm. 188)⁽¹⁷⁾ sobre las agencias de empleo privadas, 1997. Esta lista dista de ser exhaustiva. Asimismo, conviene señalar que la Comisión ha formulado numerosos comentarios con motivo del control de la aplicación de los convenios marítimos.

B. Otras actividades de la OIT en el campo
de las migraciones

39. Además de la adopción y supervisión de normas, en los últimos años la OIT ha emprendido cierto número de actividades en el campo de las migraciones, dirigidas a mejorar la situación de los millones de trabajadores migrantes que hay en el mundo. Las informaciones que se brindan a continuación no son exhaustivas, pero indican el alcance y la variedad de los programas que ha puesto en marcha la Oficina.

1. Actividades recientes de la OIT

40. En abril de 1997, la OIT organizó una Reunión tripartita de expertos encargada de examinar las actividades futuras de la OIT en el campo de las migraciones. El resultado de esta reunión fue la adopción por el Consejo de Administración de dos series de directivas⁽¹⁸⁾ para los Estados, destinadas a prevenir los abusos en relación con los trabajadores migrantes más vulnerables. La primera serie de estas directivas trata de la protección de los trabajadores contratados en el marco de programas de migración temporales, y se centra en temas como la reunión familiar, el alojamiento, los salarios y demás condiciones de empleo, la libertad sindical, la seguridad social y las condiciones de regreso al país de origen de los trabajadores migrantes al término de sus empleos temporales. La segunda serie de directivas trata de las medidas especiales de protección de trabajadores migrantes reclutados por agencias privadas y se centra en las limitaciones que hay que poner a las actividades de las agencias privadas en relación con prácticas tales como la retención de pasaportes u otros documentos de los trabajadores migrantes, el anuncio de ofertas de empleo cobrando derechos de inscripción por ofertas que en realidad no existen, la propaganda engañosa dirigida al migrante potencial y otros abusos por el estilo.

41. Asimismo, la Reunión tripartita brindó ocasión para desarrollar nuevos mecanismos en el campo de las migraciones internacionales de mano de obra, que se conocen con el nombre de estudios de modalidades y prácticas. Estos estudios, que son independientes de lo dispuesto en los instrumentos de la OIT, pero que los complementan, se derivarían de las peticiones que recibe la OIT para investigar los alegatos de explotación persistente y extendida de los trabajadores migrantes en los Estados de que se trate. Estos alegatos pueden tener su origen en las organizaciones de empleadores y de trabajadores, pero el procedimiento puede también ser puesto en marcha por un gobierno que quisiera conocer la opinión de la Oficina sobre incidentes producidos en su territorio. Las conclusiones de ese tipo de estudio serían sometidas para discusión a una reunión oficiosa en la que participarían representantes del gobierno y de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. La principal ventaja de esta nueva vía es la discreción gracias a la cual la OIT puede ayudar activamente a sus mandantes para que mejoren las condiciones cotidianas de trabajo de los migrantes. Su aspecto fundamental (que es al mismo tiempo la novedad que aporta) es su carencia de formulismos: por medio de este mecanismo, los mandantes de la OIT tienen la oportunidad de recabar la asistencia de la Oficina sobre las cuestiones que les preocupan, sin necesidad de poner en marcha los procedimientos oficiales y eminentemente públicos previstos en los Convenios. Este nuevo procedimiento no ha sido utilizado al 11 de diciembre de 1998.

42. También en 1997, el Consejo de Administración de la OIT dio su apoyo a la creación de lo que se conoce como Banco de datos sobre las migraciones internacionales de mano de obra. Este instrumento interactivo contendrá informaciones, tanto cuantitativas como cualitativas, sobre cifras, flujos y condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores migrantes en los países de emigración y de inmigración de todo el mundo. Este Banco de datos trata de colmar una laguna en la información que se brinda a los ministerios de trabajo, a las organizaciones de trabajadores y de empleadores, a las autoridades de migración, a los académicos, investigadores y organizaciones no gubernamentales, sobre la naturaleza y volumen de las migraciones laborales internacionales y de sus consecuencias. Está previsto que una versión parcial de este Banco de datos empiece a funcionar en 1999.

43. La OIT sigue emprendiendo investigaciones en cierto número de regiones del mundo, y publica regularmente libros y documentos de trabajo. En el curso de los últimos años, lo más notable en este sentido ha sido la elaboración de dos manuales dirigidos a constituir una ayuda para las instancias decisorias y para quienes están implicados en la gestión de las migraciones⁽¹⁹⁾.

2. Cooperación técnica y servicios de asesoramiento técnico

44. La mayor parte de las actividades de la OIT en el campo de las migraciones, se centran en brindar asistencia a los países de emigración y de inmigración para la formulación de las políticas a seguir en el campo de las migraciones y de la legislación que las regula, así como para administrar con más eficacia las corrientes migratorias de acuerdo con lo dispuesto en los instrumentos de la OIT. Para los países de acogida de migrantes, esta asistencia supone desarrollar y fortalecer determinadas instituciones, procedimientos y reglamentos nacionales relativos a la contratación, empleo y regreso de la mano de obra extranjera, así como el establecimiento de mecanismos para fomentar la integración de los trabajadores migrantes a largo plazo y para regular las actividades de las agencias de empleo privadas. En el caso de los países de origen, esta asistencia está en relación con la protección de sus nacionales en el extranjero, sobre los medios para facilitar tanto la salida como el retorno de los migrantes, sobre el control de las transferencias de ganancias y, una vez más, sobre la regulación de las actividades de las agencias privadas de empleo. Se brinda asistencia tanto a los países de origen como a los de empleo, con vistas a desarrollar y fortalecer medidas para combatir la migración y empleo clandestinos y para proteger los derechos humanos fundamentales de los trabajadores.

45. En los últimos años, la asistencia de la OIT en el campo de las migraciones ha adoptado generalmente la forma de un análisis de las políticas y directivas en respuesta a solicitudes de los mandantes sobre la aplicación o el mejoramiento de las políticas migratorias nacionales, bilaterales y/o regionales, y también de asistencia a las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Entre los ejemplos recientes cabe citar un seminario para los trabajadores en Túnez, que reunió representantes de ocho sindicatos de Africa del Norte y occidental con especialistas procedentes de diferentes regiones del mundo, que se celebró a finales de 1992; también cabe citar la asistencia al Ministerio de Trabajo y Política Social de Polonia en la preparación y celebración de una conferencia regional sobre la migración de mano de obra en Europa central y oriental, y las misiones a Costa Rica y Nicaragua a fines de 1995 para ayudar a los gobiernos en los esfuerzos emprendidos para hacer frente a las corrientes migratorias clandestinas entre ambos países. También se han recibido peticiones de este tipo de asistencia por parte de los países de Europa central y oriental, de países de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) y de las regiones del Caribe y de Africa.

3. Otros proyectos

46. En los últimos años, uno de los proyectos más significativos que la Oficina ha emprendido, consistió en un programa regional titulado Red oficiosa sobre la mano de obra extranjera en Europa central y oriental que reunió a los dirigentes y parlamentarios de los países de la región en una reunión oficiosa para elaborar y mejorar las políticas a seguir sobre las migraciones, tanto a nivel bilateral como multilateral. En 1994-1995, se emprendió además el Proyecto Interdepartamental sobre Trabajadores Migrantes, uno de cuyos resultados fue un cierto número de estudios y publicaciones en relación con diferentes aspectos del debate sobre las migraciones internacionales y con los servicios de asesoramiento técnico que se prestan a Kuwait como consecuencia de la Guerra del Golfo y de sus efectos sobre la mano de obra extranjera que se encontraba en el país, así como con la elaboración de un banco de datos de legislación sobre los trabajadores migrantes.

47. Otro proyecto digno de mención surgió de la Reunión regional conjunta OIT/ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados), de 1992, y consistió en una iniciativa para reunir tres países de Africa del Norte -- Argelia, Marruecos y Túnez -- con los países europeos interesados -- Alemania, Bélgica, España, Francia e Italia --, así como con organizaciones internacionales importantes como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Comunidad Europea y el Banco Mundial, para examinar conjuntamente los tipos de programas y la forma de apoyo internacional más prometedores, en un esfuerzo institucional para que no haya magrebíes que tengan que irse de su país en busca de empleo en el extranjero. Este proyecto tuvo como resultado un apoyo financiero inicial para el desarrollo de microempresas en Marruecos y Túnez, y este tema se incluyó en la agenda de la Comisión Europea, para que se tuviera en cuenta en su labor de desarrollo de esta región⁽²⁰⁾.
 

48. En resumen, la OIT ha llevado a cabo una serie de programas generales y de amplio alcance que tratan de las causas y consecuencias de las migraciones internacionales de mano de obra, que se fundamentan en lo dispuesto por los instrumentos de la OIT y que propugnan un aumento de su ratificación y una mejora de su aplicación por medio de varios mecanismos oficiosos.

Sección II. Otras normas y actividades en el campo
de las migraciones

A. Instrumentos y actividades de las Naciones Unidas

49. La Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada por la Organización de las Naciones Unidas hace 50 años, afirma que todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición. Esta formulación de derechos y libertades afirmados por la Declaración Universal de Derechos Humanos se aplica a los migrantes, como a cualquier otra persona, y también se aplican a ellos las disposiciones de los instrumentos que se han adoptado posteriormente. Desde 1948, la especial vulnerabilidad de los trabajadores empleados fuera de sus países de origen ha sido un tema de preocupación creciente en todo el sistema de las Naciones Unidas. En una reciente declaración, el Secretario General de las Naciones Unidas declaraba que:

... es necesario formular o reforzar las medidas a nivel nacional para asegurar el respeto y la protección de los derechos humanos de los migrantes, los trabajadores migratorios y sus familiares, para eliminar los actos de racismo y xenofobia, que van en aumento en distintos sectores de muchas sociedades y promover una mayor armonía y tolerancia en todas las sociedades⁽²¹⁾.

1. Instrumentos de las Naciones Unidas sobre esta cuestión

50. Tras un largo proceso de redacción, en el que la OIT contribuyó activamente, el 18 de diciembre de 1990 la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares. Esta Convención reconoce y se inspira en los convenios ya existentes de la OIT⁽²²⁾, y en muchos casos va más allá de ellos, porque extiende a los trabajadores migrantes que entran o residen ilegalmente en el país de empleo (y a los miembros de sus familias) los derechos que antes se limitaban a las personas que practicaban una migración legal por razones de empleo, con lo cual va más lejos que las disposiciones formuladas en la parte I del Convenio núm. 143 de la OIT. Aunque el objetivo a largo plazo de la Convención de las Naciones Unidas es desalentar y acabar eliminando las migraciones clandestinas, al mismo tiempo trata de proteger los derechos fundamentales de los migrantes atrapados en estas corrientes migratorias, habida cuenta de su situación especialmente vulnerable. Otros aspectos significativos de la Convención consisten en que los Estados ratificantes no pueden excluir a ninguna categoría de trabajadores migrantes de su aplicación por el carácter «indivisible» del instrumento, así como el hecho de que se incluye a todo tipo de trabajador migrante, comprendidos los que se excluyen de los instrumentos existentes de la OIT⁽²³⁾.

51. Sin embargo, esta nueva Convención ha recibido una acogida bastante tibia por parte de los Estados. Se necesitan 20 ratificaciones para que la Convención entre en vigor y, con fecha 11 de diciembre de 1998, sólo nueve Estados la han ratificado o han iniciado el proceso de ratificación⁽²⁴⁾. Además, como ocurre con los instrumentos de la OIT, la mayoría de los Estados parte en esta Convención suelen ser países de origen de migrantes que tienen poca influencia sobre las condiciones de vida y de trabajo de la mayoría de los trabajadores migrantes, aunque tengan un papel muy importante en la protección de los migrantes antes de que salgan y cuando regresan. En 1998, se puso en marcha en Ginebra, la Campaña Mundial por la Ratificación de la Convención sobre los Derechos de los Trabajadores Migratorios. Hasta que ésta entre en vigor, existen otros instrumentos de las Naciones Unidas en relación con la protección de los migrantes.

52. La Convención de 1990 es el único instrumento de las Naciones Unidas que se refiere directamente a los trabajadores migrantes, pero la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial es también pertinente aunque en menor medida. Esta Convención, que es actualmente una de las más ampliamente ratificadas⁽²⁵⁾ entre las convenciones de las Naciones Unidas que se refieren a los derechos humanos, obliga a los Estados parte a prohibir toda discriminación basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico contra todas las personas dentro de la jurisdicción del Estado y a establecer sanciones legales por actividades basadas en tal discriminación. Sin embargo, esta Convención no se aplicará «a las distinciones, exclusiones, restricciones o preferencias que haga un Estado parte ... entre ciudadanos y no ciudadanos»⁽²⁶⁾, punto que ha sido reiterado en muchas ocasiones por parte de los miembros de la Comisión establecida para supervisar la aplicación de dicha Convención⁽²⁷⁾. En consecuencia, la discriminación basada en la nacionalidad, discriminación a la que por definición los trabajadores migrantes son muy vulnerables, no queda prohibida por la Convención.

53. Otros instrumentos de las Naciones Unidas, aunque no tengan pertinencia directa para los trabajadores migrantes, tienen una importancia potencial para protegerlos de la discriminación y de la explotación basadas en razones distintas de su nacionalidad. Entre estos instrumentos, cabe destacar la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (1979); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966); la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (1984); y la Convención sobre los Derechos del Niño (1989).

2. Actividades de las Naciones Unidas en el campo de las migraciones

54. Asimismo, las Naciones Unidas han participado en muchas otras actividades en el campo de las migraciones. En cada una de las recientes conferencias internacionales, especialmente en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, celebrada en Viena en 1993⁽²⁸⁾, la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, celebrada en El Cairo en 1994⁽²⁹⁾, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, celebrada en Copenhague en 1995⁽³⁰⁾, y la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing en 1995⁽³¹⁾; en todas ellas se dedicó mucho tiempo a la cuestión de las migraciones internacionales, y la comunidad internacional ha aprovechado estas ocasiones para reconocer la necesidad de una protección jurídica más completa de los trabajadores migrantes.

55. La Asamblea General de las Naciones Unidas en varias ocasiones ha inscrito la protección de los trabajadores migrantes en su orden del día, y ha adoptado un cierto número de resoluciones que abarcan cuestiones como el tráfico de mujeres y niños migrantes; la violencia contra las mujeres migrantes, y las formas contemporáneas de discriminación racial contra los trabajadores migrantes⁽³²⁾.

56. El Consejo Económico y Social (ECOSOC) ha adoptado cierto número de resoluciones y decisiones sobre este punto, y ha decidido celebrar una Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y Otras Formas Conexas de Intolerancia, que tenga en cuenta los problemas específicos de los migrantes y los problemas de discriminación, la cual tendrá lugar no más tarde del año 2001, dentro del marco del Tercer Decenio de la Lucha contra el Racismo y la Discriminación Racial⁽³³⁾. Entre las demás actividades del ECOSOC, cabe mencionar la creación del Grupo de Tareas del Comité Administrativo de Coordinación sobre servicios sociales básicos para todos y su Grupo de Trabajo sobre la migración internacional, del que la OIT es el organismo director⁽³⁴⁾. Una de las decisiones más importantes que adoptó este Grupo de Trabajo fue organizar un simposio técnico internacional dedicado a la migración internacional y los refugiados, a celebrarse en La Haya en 1998. A nivel regional, las comisiones económicas del ECOSOC contribuyen al debate sobre las migraciones a través de numerosos estudios e iniciativas regionales. También dependen del ECOSOC diversas reuniones regionales como la del Grupo de Expertos de las Naciones Unidas sobre la cuestión de la violencia contra las mujeres migratorias, que se celebró en Manila en 1996.

57. En los últimos años, la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas ha dedicado mucho tiempo a la cuestión de las migraciones y a los problemas de los migrantes, especialmente a través de la adopción de resoluciones, pero también a través de la creación en 1997 del Grupo de Trabajo Intergubernamental de Expertos sobre los Derechos Humanos de los Migrantes, que se ha reunido tres veces hasta la fecha. La OIT ha desempeñado un papel activo en esas reuniones. A través de la Comisión de Derechos Humanos, se nombró un Relator Especial sobre las formas contemporáneas de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia, que aborda cuestiones de importancia para los trabajadores migrantes y a cuyos informes la OIT ha hecho contribuciones sustanciales⁽³⁵⁾.

58. En 1998 la Subcomisión de las Naciones Unidas de prevención de discriminación y protección a las minorías adoptó por unanimidad una resolución sobre la situación de los trabajadores migrantes y de los miembros de sus familias. la Resolución invitaba a los gobiernos a ratificar la Convención internacional de las Naciones Unidas sobre la protección de todos los trabajadores migratorios y sus familias (1990) así como los Convenios de la OIT núms. 97 y 143⁽³⁶⁾.

59. La labor del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), que se centra en las migraciones constituidas por movimientos de refugiados, complementan la labor realizada por la OIT sobre las migraciones laborales fundadas en motivos económicos.

60. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) concentra sus actividades sobre migración en la prevención de los movimientos de migración forzada a gran escala, así como en la investigación y planificación para ayudar a los países en desarrollo a encauzar las corrientes de migración internacional voluntaria de manera más eficaz. Las oficinas regionales del PNUD para los Estados árabes y Africa han tomado diferentes iniciativas para atender los problemas derivados de las migraciones forzadas y de las personas desplazadas. El Fondo de las Naciones Unidas para Actividades en Materia de Población (FNUAP) ha puesto en marcha varios proyectos importantes en el campo de las migraciones, entre ellos la organización de reuniones regionales y subregionales de responsables de políticas migratorias. Los programas nacionales de recopilación de datos ocupan también un lugar destacado en el orden del día relativo a migraciones del FNUAP, que continúa brindando apoyo a muchas de las actividades de la OIT en el campo de las migraciones.

3. Instituciones especializadas de las Naciones Unidas

61. Las demás instituciones especializadas del sistema de las Naciones Unidas aportan también su experiencia específica al campo de las migraciones. La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) aborda los problemas de la migración brindando información y organizando actividades promocionales, así como proyectos regionales que tratan de ciertos aspectos del proceso de migración, como la integración y la identidad cultural. La UNESCO ha puesto en marcha la Red de Investigación sobre Migración en Asia y el Pacífico (APMRN), que es un importante programa de investigación en materia de ciencias sociales que está estudiando las consecuencias nacionales e internacionales de los movimientos migratorios en la región. La Organización Mundial de la Salud (OMS), no ha emprendido proyectos específicos en relación con las cuestiones de salud relativas a los migrantes pero combate las causas y consecuencias de las enfermedades que pueden tener un efecto desproporcionado en las personas que participan en los movimientos migratorios, puesto que muchos migrantes llevan a cabo tareas sucias, peligrosas y en condiciones a menudo degradantes para trabajar, y vivir y que entrañan riesgos para la salud. Del mismo modo, el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID) no trata explícitamente la cuestión de las migraciones, pero dirige programas destinados a los grupos más vulnerables -- en cuanto al uso indebido o al tráfico de drogas -- especialmente los refugiados, los migrantes jóvenes y los migrantes que regresan a sus países. La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) atribuye gran importancia a la relación entre la migración internacional y la seguridad alimentaria. Su Dirección de Desarrollo Rural ha emprendido un estudio sobre la migración internacional y el desarrollo rural en Africa occidental y en México, y la Oficina de Operaciones Especiales de Socorro presta ayuda a los migrantes y a los refugiados en situaciones de emergencia⁽³⁷⁾.

B. Instrumentos regionales y actividades intergubernamentales

62. En los últimos años, la cuestión de los flujos migratorios internacionales ha figurado en un lugar destacado de los órdenes del día de muchos organismos regionales y subregionales. En la mayor parte de las regiones del mundo, existen instrumentos e instituciones cuyo objeto es reglamentar la entrada, estancia, trato y salida de los trabajadores no nacionales. La diversidad de instrumentos adoptados y de actividades desarrolladas a nivel regional o subregional no permite examinarlos detalladamente en el presente Estudio, el cual se limitará a señalar las iniciativas de mayor importancia.

1. Instrumentos regionales sobre las migraciones

63. En Europa, los instrumentos del Consejo de Europa son los más avanzados, en el campo de las migraciones laborales. Algunos tratan de los derechos humanos en general, en tanto que otros están dirigidos específicamente a los migrantes y los trabajadores migrantes. Entre ellos, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (1950) y la Carta Social Europea (1961) con su Protocolo adicional (1988), comprenden cierto número de disposiciones en relación con las personas que viven y trabajan en países de los que no son nacionales: derecho al respeto de la vida privada, la vida de familia, derecho a ejercer una actividad remunerada en el territorio de otro Estado Miembro, el suministro de información a los trabajadores migrantes, medidas dirigidas a facilitar la migración, igualdad de trato entre los nacionales y los no nacionales en el empleo, derecho a la reunión familiar y garantías contra la expulsión⁽³⁸⁾, etc. Sin embargo, estos instrumentos -- como todos los del Consejo de Europa -- sólo se refieren a los migrantes que son ciudadanos de los Estados miembros del Consejo de Europa, y su aplicación está condicionada a la reciprocidad.

64. Entre los instrumentos del Consejo de Europa que tratan específicamente de los migrantes y de los trabajadores migrantes, se debe mencionar en particular el Convenio europeo sobre la condición jurídica de los trabajadores migrantes (1977), que se aplica a los nacionales de una Parte Contratante autorizados por otra Parte Contratante a residir en su territorio para ejercer en él un empleo remunerado. Este convenio regula los principales aspectos del estatuto jurídico de los trabajadores migrantes, y, en particular: reclutamiento, exámenes médicos y exámenes de aptitud profesional, viaje, permisos de trabajo y de residencia, reunión familiar, vivienda, condiciones de trabajo, transferencia de economías, seguridad social, asistencia social y médica, terminación del contrato de trabajo, despido y colocación en un nuevo empleo, y la preparación para el retorno al país de origen. Entre los demás instrumentos que tratan de los diversos aspectos de la vida y trabajo de los migrantes, cabe destacar entre otros el Convenio sobre la reducción de los casos de nacionalidad múltiple y sobre la obligación del servicio militar en dichos casos (1963), así como el Convenio sobre la participación de los extranjeros en la vida pública a nivel local (1992)⁽³⁹⁾.

65. La Comisión de las Comunidades Europeas ha desarrollado también un importante cuerpo de normas regionales, con vistas a reglamentar las corrientes migratorias intrarregionales y el trato que se dispensa a los trabajadores no nacionales. A ese respecto, se ha centrado fundamentalmente en los aspectos económicos de la migración y de la integración dentro de la región, aunque haya dedicado una atención creciente a los aspectos de carácter más social. Entre los reglamentos más importantes cabe citar: a) el Reglamento núm. 1612/68/CEE, que trata principalmente de la igualdad de trato en relación con el acceso al empleo, las condiciones de trabajo, las ventajas sociales y fiscales, los derechos sindicales, la formación profesional y la educación, también enuncia principios rectores para la reunificación familiar y b) el Reglamento núm. 1408/71/CEE sobre la aplicación de los regímenes de la seguridad social a los trabajadores asalariados, a los trabajadores no asalariados y a los miembros de sus familias que se desplacen dentro de la comunidad, modificado por el Reglamento núm. 1606/98/CE del Consejo, de 29 de junio de 1998. El documento básico que determina con más detalle el trato de los no nacionales dentro de la región, es la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores (1989). Aunque no tiene carácter obligatorio, establece principios rectores para el trato de los nacionales de la Comunidad en el campo del empleo. Las directivas del Consejo que emanan de la CE abarcan cuestiones como la libertad de movimientos y de residencia, el derecho a permanecer en el territorio de otro Estado miembro después de que haya terminado el empleo, la educación de los hijos de los trabajadores migrantes, cuestiones de salud y seguridad de los trabajadores migrantes y el derecho a votar y a presentarse a las elecciones de otros Estados miembros. Aunque el alcance de estos instrumentos sea limitado, en el sentido de que sólo tratan de la migración interna de la región, la reciente ampliación de la Unión Europea, el número de países que desean ingresar en ella y el desarrollo de otras zonas comerciales comparables en otros lugares del mundo, han contribuido a aumentar su importancia más allá de los límites geográficos de su región⁽⁴⁰⁾.

66. En Africa, podemos dividir también las normas regionales en aquellas que tratan de los derechos humanos en general y aquellas que tienen pertinencia específica para los trabajadores migrantes. De las primeras, la más importante es la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (1981), que protege a las personas de la discriminación por diversas causas y prohíbe la expulsión en masa de los no nacionales. De los instrumentos relativos a la migración laboral, conviene advertir que, como en el caso de la Unión Europea, la mayor parte de las normas se centran en primer lugar en la integración económica, y sólo tratan subsidiariamente de los aspectos sociales y culturales de la migración.

67. A nivel subregional, existen muchos instrumentos, a veces escasamente conocidos y utilizados, que abordan problemas generados por las migraciones intrarregionales. Entre estos instrumentos, en 1975 la Comunidad Económica de los Estados del Africa Occidental (CEDEAO), adoptó el Tratado de Lagos, que garantiza la libertad de movimiento y de residencia así como la igualdad de trato en relación con las actividades culturales, religiosas, económicas, profesionales y sociales entre los nacionales de todos los Estados ratificantes. El Protocolo de 1979 a dicho Tratado faculta a todos los ciudadanos de la Comunidad a entrar, residir y establecerse en el territorio de los demás Estados miembros. La Unión Aduanera y Económica del Africa Central (UDEAC) adoptó en 1973 un acuerdo por el que se reconoce el principio de no discriminación por razón de nacionalidad en el empleo, la remuneración y otras condiciones de trabajo, a condición de que las personas migrantes en busca de empleo estén ya en posesión de una oferta de trabajo. En 1985, este acuerdo fue completado por un convenio sobre seguridad social de los trabajadores migrantes. En 1978, la Comunidad Económica de los Países de los Grandes Lagos (CEPGL) adoptó un convenio sobre la seguridad social de los nacionales de dicha comunidad que hubieran trabajado en otro país miembro, y en 1985 adoptó también un acuerdo sobre el libre movimiento de personas, que debería ser puesto en aplicación en un plazo de 15 años.

68. En la región de los Estados árabes, el documento fundamental sobre los derechos humanos es la Declaración de El Cairo sobre los derechos humanos en el Islam, que fue adoptada en 1990 por la Organización de la Conferencia Islámica. Prohíbe la discriminación fundada en diversos motivos. En el campo de las migraciones, el acuerdo adoptado por el Consejo de la Unidad Económica Arabe (1965) dispone la libertad de circulación, empleo y residencia y suprime ciertas restricciones que existían en esas materias, dentro de la región. En 1968, la Organización Arabe del Trabajo elaboró un acuerdo laboral, dirigido a facilitar la circulación de mano de obra en la región y dando prioridad a los trabajadores árabes. Estas mismas disposiciones fueron reafirmadas en el decenio de 1970, reforzando las medidas que privilegian el empleo de los trabajadores árabes y disponen la expulsión de los trabajadores no árabes que ejercían una actividad en la región. La decisión de reducir la presencia de los migrantes proveniente de países exteriores a la región, se hace patente en el decenio de 1980, con la adopción de la Estrategia de Acción Económica Conjunta Arabe y la Carta de Acción Económica Interárabe. La primera determina que «hay que acudir con más frecuencia a los trabajadores árabes para ir reduciendo la dependencia de la mano de obra extranjera», al tiempo que la segunda elimina las barreras jurídicas entre los nacionales y los migrantes de otros Estados árabes, otorgando a estos últimos la libertad de movimiento y la igualdad de trato. La Declaración Arabe de Principios sobre el Movimiento de Mano de Obra (1984) puso de relieve una vez más la necesidad de dar preferencia a los nacionales de países árabes sobre los nacionales de terceros países, y preconiza el fortalecimiento de los organismos regionales y de la cooperación intrarregional.

69. Los países de Asia y el Pacífico aún no han adoptado acuerdos ni establecido instituciones a nivel regional que traten específicamente de los derechos humanos o de los derechos de los migrantes, aunque el tema ha sido tratado por el Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC).

70. En las Américas, las normas regionales en el campo de los derechos humanos en general son la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948) de la Organización de los Estados Americanos (OEA), así como la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, que condenan la discriminación. En América Latina, el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) ha adoptado un acuerdo en 1995 destinado a regular las migraciones dentro de la región, mientras que la Comisión del Acuerdo de Cartagena⁽⁴¹⁾, aprobó por medio de la Decisión 116 de 1977 el Instrumento Andino de Migración Laboral, y posteriormente, en su Decisión 397 de 1996, creó la Tarjeta Andina de Migración (TAM) a fin de facilitar los trámites migratorios dentro de la subregión. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) trata sólo marginalmente de las cuestiones relativas a las migraciones, en su Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte. El TLC, permite la entrada de una determinada cuota de inversores, de personal altamente calificado y de ejecutivos de las empresas multinacionales entre los Estados firmantes.

2. Actividades intergubernamentales

71. En el plano regional y más allá de la elaboración de normas, cierto número de instituciones intergubernamentales despliegan una gran actividad y contribuyen grandemente al estudio de las migraciones transfronterizas. A nivel intergubernamental, es fundamental la labor de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), cuyas actividades comprenden cuatro grandes categorías: a) la migración por motivos humanitarios, b) la migración para el desarrollo, c) la cooperación técnica, y d) el debate, la investigación y la información sobre la migración. La OIM trata de fomentar una planificación estratégica capaz de regular las migraciones, basándose en las normas de la OIT en cuanto a los derechos de los trabajadores migrantes. Participa en diversos programas y colabora con las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas en cierto número de proyectos sobre las migraciones. Asimismo, mantiene una estrecha y fructífera colaboración con la OIT. La Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) publica un informe anual sobre las tendencias contemporáneas de las migraciones dentro de la región en los países Miembros⁽⁴²⁾.

72. En Europa, la Comisión de las Comunidades Europeas (CCE) ha declarado el año 1997 Año Europeo contra el Racismo y la Xenofobia, a fin de combatir la discriminación, comprendida la que se ejerce respecto de los trabajadores migrantes. Uno de los acontecimientos más destacados de este año fue la incorporación de una cláusula específica contra la discriminación en el Tratado de Amsterdam, que prohibía entre otros la discriminación por motivos de raza o de origen étnico. El segundo acontecimiento importante del año fue la creación del Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia, que trata de compilar y difundir datos sobre la incidencia del racismo, de la xenofobia, y del antisemitismo en la Unión Europea. Las actividades del Consejo de Europa tratan también de varios aspectos de los procesos migratorios en Europa, además del desarrollo de las normas regionales antes descritas. El Comité Europeo sobre las Migraciones, así como el Grupo de Especialistas sobre la Integración y las Relaciones Intercomunitarias, se reúnen periódicamente para discutir las cuestiones de interés común y para poner en marcha proyectos de investigación. En 1993, el Consejo de Europa creó la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI).

73. En Africa las actividades regionales más significativas en el campo de las migraciones son las emprendidas por la Unión Aduanera y Económica del Africa Central (UDEAC), la Organización Conjunta de Africa y de Mauricio, y el Grupo de los Estados de Africa, el Caribe y el Pacífico (Grupo ACP). Esta última organiza periódicamente seminarios y conferencias sobre el tema de la migración desde la región hacia los países industrializados de Europa y América del Norte.

74. En las Américas, un acontecimiento significativo fue la celebración de la primera Reunión Regional sobre Migración, en 1996, por iniciativa del Gobierno de México. Durante esta reunión, los gobiernos de los países de América Central, del Canadá, los Estados Unidos y México se comprometieron a sensibilizar la opinión pública sobre los derechos de los migrantes como medio para promover el respeto a la dignidad de los migrantes, combatir las actitudes contrarias a los inmigrantes y erradicar los actos ilegales contra los migrantes. En la segunda reunión celebrada en 1997, se elaboró un plan de acción que comprendía actividades de sensibilización que habían de emprenderse por parte de los gobiernos participantes, inclusive la distribución de material informativo a los diplomáticos extranjeros y a las representaciones consulares, a las autoridades nacionales competentes y a la población en general. En la segunda reunión internacional de defensores del pueblo, que tenía por lema «Instaurar el imperio de la ley, de la paz, del desarrollo y de los derechos humanos», que se celebró en 1996 en El Salvador, los representantes de las diversas instituciones nacionales de promoción de los derechos humanos firmaron una declaración instando a los gobiernos de la región a respetar los derechos fundamentales de los migrantes, estuvieron éstos en situación regular en el país de empleo o no.

75. Respecto de los países de Asia, el Pacífico y los Estados árabes, no hay suficiente información sobre las actividades intergubernamentales por lo que se puede deducir que son escasas. Sin embargo, la amplitud de las negociaciones bilaterales parece haber ido aumentando gradualmente a lo largo de los últimos decenios.

C. Acuerdos bilaterales

76. Cada vez son más los Estados que recurren a los acuerdos bilaterales para regular los flujos de emigración y de inmigración de mayor importancia⁽⁴³⁾. Las ventajas de tales acuerdos son que éstos pueden adaptarse a las particularidades de los grupos específicos de migrantes y que tanto el Estado de origen como el Estado de destino comparten la responsabilidad de garantizar condiciones adecuadas de vida y de trabajo, así como de supervisar y organizar más activamente las etapas anteriores y posteriores a la migración. La utilización de instrumentos bilaterales para regular las migraciones, se hizo habitual en el decenio de 1960, cuando los países de Europa occidental celebraron una serie de acuerdos bilaterales con los países interesados en suministrarles en aquella época mano de obra temporal. La República Federal de Alemania, Francia, Suiza, Bélgica y los Países Bajos concluyeron, en uno u otro momento, acuerdos con uno o más países de inmigración situados en la cuenca del Mediterráneo. En el decenio de 1970, el Oriente Medio emergió como nueva región de empleo de migrantes, y se desplegaron esfuerzos a fin de concluir acuerdos análogos entre, por ejemplo, Bangladesh y los siguientes países: Jamahiriya Arabe Libia, Omán, República Islámica del Irán e Iraq; Pakistán y Jordania, y Filipinas en relación con la República Islámica del Irán, Iraq, Jordania y Gabón⁽⁴⁴⁾. Desde entonces se han concluido acuerdos bilaterales en materia de migración, en el mundo entero. A pesar de los esfuerzos, Asia parece ser la región que ha obtenido menos logros en la reglamentación de los flujos migratorios por medio de acuerdos bilaterales, y a pesar de los acuerdos concluidos entre Filipinas y algunos Estados miembros de la Unión Europea, la Comisión no tiene conocimiento de la existencia de acuerdos bilaterales entre los países de origen de Asia y los países de empleo de otras regiones⁽⁴⁵⁾.

77. La OIT siempre ha considerado que los instrumentos bilaterales eran un camino para gestionar más eficazmente los flujos migratorios. El anexo a la Recomendación núm. 86 ofrece un «acuerdo tipo» como modelo de acuerdo bilateral, y varios artículos de los convenios pertinentes ponen de relieve el papel de la cooperación bilateral en el campo de las migraciones⁽⁴⁶⁾.

D. Organizaciones de empleadores y de trabajadores
y organizaciones no gubernamentales
de carácter no laboral

78. Las organizaciones de empleadores y de trabajadores son las que tienen mayor potencial de acción entre las organizaciones no gubernamentales en el campo de las migraciones. Las organizaciones de trabajadores han elaborado una gran variedad de programas en relación con las consecuencias de los movimientos migratorios. A nivel internacional, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y la Internacional de Servicios Públicos (ISP) siguen el debate sobre las migraciones, y participan en numerosas actividades internacionales en este ámbito. En 1994, por ejemplo, la Organización Regional para Asia y el Pacífico de la CIOSL organizó una reunión titulada «La función de los sindicatos en la protección de los trabajadores migrantes». Se señalaron varios medios de acción: suministro de informaciones y asesoramiento, reglamentación de las agencias de empleo, colaboración con los gobiernos, ayuda a la integración y fomento de la capacidad para trabajar en red. Especial importancia tuvo la conclusión a que se llegó, en el sentido de que se invitó a los Estados a ratificar y respetar las normas de la OIT en relación con los trabajadores migrantes. La ISP ha puesto también en marcha cierto número de actividades en relación con la función de los sindicatos para proteger a los trabajadores migrantes, entre ellas la creación de un Grupo de Trabajo sobre los trabajadores migrantes, que se reunió por primera vez en 1995 con el objetivo de desarrollar una estrategia que sirviese a las futuras actividades de la ISP en el campo de las migraciones, y al que la OIT efectuó contribuciones sustanciales⁽⁴⁷⁾.

79. A nivel regional y nacional, cierto número de federaciones sindicales han desplegado una gran actividad para promover los derechos humanos de los migrantes. Estas actividades están ampliamente documentadas en los Estados europeos, aunque también se pueden encontrar iniciativas paralelas en otras regiones del mundo. Entre las iniciativas europeas, una de las acciones más significativas emprendidas por las organizaciones de empleadores y de trabajadores fue la elaboración y firma -- en 1995 -- de la Declaración conjunta relativa a la prevención de la discriminación racial y la xenofobia, y al fomento de la igualdad de trato en el lugar de trabajo, en la que se proponen orientaciones destinadas a los interlocutores sociales en relación con la igualdad de trato a las minorías étnicas y a los trabajadores migrantes. Una de las actividades de seguimiento a esta Declaración consistió en la compilación de un compendio de buenas prácticas⁽⁴⁸⁾. En el plano nacional, para tomar un ejemplo de las numerosas actividades que se están llevando a cabo, en Asia, la Federación Pakistana de Sindicatos, ha organizado actividades sobre el terreno estableciendo una sección autónoma para ocuparse del bienestar de los trabajadores migrantes y llevando a cabo en 1997 un seminario sobre el fomento de los servicios de bienestar a los trabajadores migrantes y a sus familiares.

80. En el plano local, es evidente que las organizaciones de empleadores y de trabajadores tienen mucho que aportar a la protección de los trabajadores, y se han emprendido numerosas iniciativas a ese nivel. A pesar de esto, no se puede dejar de señalar que los interlocutores sociales no han sido tan activos como hubieran podido serlo en la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato de los trabajadores no nacionales, aun si determinadas organizaciones han tomado iniciativas que podrían servir de modelo en ese campo. Es necesario señalar que durante la preparación de este Estudio muy pocas de estas organizaciones aprovecharon la oportunidad para hacer llegar sus comentarios a la Comisión. La Comisión no puede menos que insistir en la importancia vital que representa para las organizaciones de trabajadores, en particular, la acción destinada a proteger a los trabajadores migrantes y a obtener que se les brinde un trato correcto. Por un lado, los trabajadores migrantes en situación legal son miembros potenciales de los sindicatos en la mayoría de los países, por el otro, la posibilidad de que el trato dado a los trabajadores migrantes en situación ilegal rebaje las condiciones de trabajo de todos los trabajadores, representa un peligro constante.

81. Otras actividades no gubernamentales en el campo de las migraciones tienden a centrarse en los proyectos regionales o subregionales, brindando muchas veces una asistencia de base a los migrantes que tienen problemas en los ámbitos en que la acción de las organizaciones intergubernamentales queda limitada. Los migrantes más vulnerables (porque están en situación irregular o están indocumentados) suelen ser muy reticentes a recurrir a los organismos gubernamentales, cuando son víctimas de discriminación, violencia o explotación, y es en esas circunstancias en que la actuación no gubernamental tiene una importancia fundamental. Asimismo, las organizaciones no gubernamentales desempeñan una función de enlace entre los migrantes y el Estado, difundiendo entre los migrantes informaciones sobre sus derechos reconocidos por la ley. Por último, las organizaciones no gubernamentales pueden actuar como un mecanismo de presión para incitar a los Estados a ratificar o aplicar más activamente lo dispuesto en los instrumentos internacionales para la protección de los trabajadores migrantes. La OIT mantiene contacto con los que actúan en el ámbito de los derechos humanos en general y los derechos de los migrantes en particular.

82. En los últimos años se ha podido presenciar un brusco incremento de las corrientes migratorias -- que han adoptado las formas más variadas, al tiempo que diversifican su esfera de acción --, así como de las medidas adoptadas en relación con las mismas por los Estados, las organizaciones intergubernamentales, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de empleadores y de trabajadores, con vistas a regular estas corrientes. Es de esperar que la creciente atención que se presta a las causas, consecuencias y condiciones de las migraciones internacionales, se mantenga en adelante y ejerza efectos positivos en la capacidad e interés de todos los actores por mejorar la situación de los trabajadores que están empleados fuera de sus propios países, así como la situación de sus familiares. Los instrumentos de la OIT que forman la base del presente Estudio se encuentran en el centro de este creciente debate.

1. Según el art. 427 del Tratado de Versalles: «... las reglas que en cada país se dicten con respecto a las condiciones del trabajo deberán asegurar un trato económico equitativo a todos los obreros que residan legalmente en dicho país».

2. En el preámbulo de su Constitución se inscribe la obligación que tiene la OIT de mejorar la «protección de los intereses de los trabajadores ocupados en el extranjero».

3. Recomendación sobre la reciprocidad de trato, 1919 (núm. 2).

4. Párr. III, c): «La Conferencia reconoce la obligación solemne de la Organización Internacional del Trabajo de fomentar, en todas las naciones del mundo, programas que permitan:

[...]

c) conceder, como medio para lograr este fin y con garantías adecuadas para todos los interesados, oportunidades de formación profesional y medios para el traslado de trabajadores, incluidas las migraciones de mano de obra y de colonos».

5. «Considerando que la OIT debería prestar especial atención a los problemas de personas con necesidades sociales especiales, en particular [...] los trabajadores migrantes, movilizar y alentar los esfuerzos nacionales, regionales e internacionales encaminados a la solución de sus problemas, y promover políticas eficaces destinadas a la creación de empleo».

6. Los demás criterios de discriminación que la Comisión había sugerido para su incorporación en un protocolo adicional son: afiliación sindical, condición matrimonial, edad, estado de salud, idioma, inclinaciones sexuales, invalidez, posición económica y responsabilidades familiares.

7. Documento GB.271/4/2, párr. 11.

8. Por ejemplo, Antigua y Barbuda, Argentina, Australia, Belarús, Bélgica, Bulgaria, Camerún, Dinamarca, República Dominicana, Eslovaquia, España, Etiopía, Francia, Ghana, Grecia, Hungría, Kuwait, Mauritania, Mongolia, Nepal, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Panamá, Polonia, Rumania, Federación de Rusia, Santa Lucía, Tayikistán, Ucrania y la ex URSS.

9. Párr. 8.

10. Párr. 5 de la parte titulada «Sugerencias acerca de los métodos de aplicación».

11. Parte IX, titulada «Trabajadores migrantes» (párrs. 57-60).

12. Párr. 4, d) de la parte III, titulada «Acción a nivel nacional».

13. Preámbulo, párr. 15 y parte X, titulada «Migraciones internacionales y empleo» (párrs. 39-44).

14. Arts. 8 y 26 (párr. 1, apartado i)).

15. Art. 20 (párr. 3, apartado a)).

16. Preámbulo y art. 8 (párr. 2).

17. Párr. 8, b).

18. Las directivas son adoptadas en las reuniones técnicas de la OIT para proveer indicaciones sobre prácticas más eficaces relativas a las condiciones de trabajo en sectores determinados. No tienen la fuerza legal de los convenios o recomendaciones pero son útiles cuando estos aún no se han adoptado sobre un sujeto determinado.

19. Böhning, W.R.: El empleo de los trabajadores extranjeros. Manual sobre las políticas y procedimientos de especial interés para los países de ingresos medianos y bajos, OIT/Ministerio de Asuntos Sociales, Madrid, 1996. Abella, M.I.: Sending workers abroad: a manual for low- and middle-income countries, OIT, Ginebra, 1997.

20. Para más información, véase OIT: Migraciones internacionales y trabajadores migrantes, informe para la Comisión de Empleo y Política Social, documento GB.265/ESP/2, marzo de 1996, párr. 44.

21. Un programa de desarrollo, parte E: «Población, desarrollo y migración internacional», párr. 140.

22. El Preámbulo de la Convención se refiere específicamente, en su quinto párrafo, a la labor de la OIT en el campo de las migraciones laborales internacionales.

23. El párr. 1 del art. 2 de la Convención define a un «trabajador migratorio» como «toda persona que vaya a realizar, realice o haya realizado una actividad remunerada en un Estado del que no sea nacional». Cholewinski analiza el significado del término «que vaya a realizar» en relación con los procedimientos de formulación, véase Cholewinski, R.: «Migrant Workers in Internacional Human Rights Law», Clarendon Press, Oxford, 1997, págs. 150-151.

24. Bosnia y Herzegovina, Cabo Verde, Colombia, Filipinas, Egipto, Marruecos, Seychelles, Sri Lanka y Uganda. Otros dos Estados, Chile y México, han firmado la Convención, lo que constituye el primer paso hacia su ratificación.

25. Al 11 de diciembre de 1998 contaba con 151 ratificaciones.

26. Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, art. 1, párr. 2.

27. Véanse, entre otras: HRI/GEN/I/Rev.2(1993) y CERD/C/304/Add.35(1997).

28. «La Conferencia Mundial de Derechos Humanos insta a todos los Estados a que garanticen la protección de los derechos humanos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares». Véase la sección 2 de la Declaración y Programa de Acción de Viena, A/CONF.157/24, ONU 1993.

29. «Los países deberían garantizar a todos los migrantes todos los derechos humanos básicos incluidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos». Véase el capítulo X del Informe de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, A/CONF.171/13, ONU 1994.

30. «Formularemos o fortaleceremos medidas encaminadas a garantizar el respeto y la protección de los derechos humanos de los migrantes, trabajadores migratorios y sus familias». Véase el capítulo 1, resolución 1, anexo 1/2 del Informe de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, A/CONF.166/9, ONU 1995.

31. «Los gobiernos deberán velar por la plena realización de los derechos humanos de todas las mujeres migrantes, incluidas las trabajadoras migrantes y su protección contra la violencia y la explotación». Véase el capítulo 1, resolución 1, anexo 1/2 del Informe de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, A/CONF.177/20, ONU 1995.

32. Entre los documentos de la Asamblea General, véanse entre otros: A/RES/52/109; A/RES/52/98; A/RES/52/97; A/RES/51/85; A/RES/51/81; A/RES/51/80; A/RES/51/79; A/RES/51/66; A/RES/51/65, A/RES/50/135; A/RES/49/147.

33. Sobre las resoluciones del ECOSOC, véanse entre otras: 1997/2; 1993/8; 1991/35; 1990/78; 1990/46. En relación con las decisiones del ECOSOC, véase entre otras la 1995/294.

34. En febrero de 1996, este Grupo de Trabajo publicó y distribuyó ampliamente un informe en forma de directrices definitivas, tituladas Issues in International Migration and Development, que se pusieron al día en septiembre de 1996.

35. Como ejemplos de las resoluciones de la Comisión, véanse entre otros: 1997/73; 1996/21; 1995/12. El Grupo de Trabajo deriva su autoridad legislativa de la resolución 1997/15 de la Comisión de Derechos Humanos. Véanse: E/CN.4/1998/L.27; E/CN.4/1998/L.28; E/CN.4/1998/L.30. El mandato del Relator Especial se contiene en las resoluciones 1993/20 y 1994/64 de la Comisión de Derechos Humanos, así como la decisión 1994/307 del Consejo Económico y Social.

36. Resolución núm. 1998/10.

37. Véase el documento E/CN.9/1997/4.

38. Otros instrumentos de alcance general presentan un cierto interés para los trabajadores migrantes, en particular el Convenio europeo sobre seguridad social y su protocolo, así como una serie de recomendaciones del Comité Ministerial del Consejo de Europa. Véase, Consejo de Europa: Activities of the Council of Europe in the migration field, Estrasburgo, 1996.

39. El Consejo de Europa ha establecido también cierto número de instrumentos relativos a la protección de las minorías nacionales, religiosas y étnicas. Aunque estos instrumentos puedan contener disposiciones que se refieran a la protección de los trabajadores migrantes, como ocurre con la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, no son pertinentes por sí mismas para los trabajadores migrantes. En 1997, un nuevo instrumento, el Convenio europeo sobre la nacionalidad quedó abierto a la firma y podría ser pertinente para los migrantes que deseen residir de manera permanente en un Estado del que actualmente no sean nacionales. Asimismo se puede citar las actividades de la Organización para la Cooperación y la Seguridad en Europa sobre las Minorías Nacionales, en particular por intermedio del Alto Comisionado para las Minorías Nacionales.

40. Véase Cholewinski, op. cit., págs. 324-325.

41. El Acuerdo de Cartagena, de 1969, se conoce también como Pacto Andino y en 1996 se celebró el Acuerdo de Integración Subregional por el cual se creó la Comunidad Andina.

42. Por ejemplo: «Trend in International migrations», OCDE, informe anual, 1997, publicado en 1998.

43. La conclusión de acuerdos bilaterales en materia de migraciones internacionales no concierne, evidentemente, sólo la regulación de los flujos migratorios, sino también las consecuencias sociales de las migraciones, en particular en el campo de la seguridad social.

44. Se ha dicho que los resultados de todos estos intentos no fueron acuerdos bilaterales de migraciones laborales como tales, sino más bien «algo parecido a unos acuerdos marco o a declaraciones de cooperación mutua en relación con la contratación y protección de los trabajadores extranjeros». Abella, M.: op. cit., pág. 64.

45. Véase la nota de pie de página núm. 57 en el cap. 4 del presente Estudio general.

46. Para más detalles sobre el desarrollo de los acuerdos bilaterales sobre las migraciones y el papel de la OIT, véase Abella, M.I.: op. cit., págs. 63 a 67 y Böhning, W.R.: op. cit, págs. 49 a 52.

47. En 1996 este Grupo de Trabajo publicó un documento sobre las políticas a seguir. Véase, Internacional de Servicios Públicos: Irse al extranjero a trabajar: Los sindicatos y los trabajadores migrantes, ISP (1996).

48. Véase: Compendio europeo de buenas prácticas para la prevención del racismo en el lugar de trabajo, Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (1997).