Observaciones finales

Sección I. Perspectivas de ratificación, obstáculos
que impiden la ratificación y dificultades jurídicas
que plantea la aplicación de los instrumentos

A. Ratificaciones y perspectivas de ratificación

621. Al acercarse al término de este Estudio, y antes de proceder a formular sus conclusiones, la Comisión desea recordar que, si el Consejo de Administración le ha solicitado realizar el presente Estudio fue principalmente debido al escaso número de ratificaciones efectuadas de los Convenios núms. 97 y 143 en los últimos años y a fin de que examinara la posible necesidad de revisar dichos instrumentos. El grado en que los Estados Miembros de la OIT han aceptado las obligaciones que les imponen estos instrumentos constituye un buen punto de partida para comenzar este examen.

622. El Convenio núm. 97 registra 41 ratificaciones y el Convenio núm. 143 sólo 18, esto es, un total de 59 ratificaciones para los dos instrumentos; 12 Estados Miembros⁽¹⁾ han ratificado los dos instrumentos. Por otra parte, el ritmo de ratificaciones ha disminuido considerablemente. Desde 1980, fecha en que se publicó el anterior Estudio general sobre los trabajadores migrantes, el Convenio núm. 97 ha registrado siete nuevas ratificaciones⁽²⁾ y el Convenio núm. 143 diez nuevas ratificaciones⁽³⁾; las ratificaciones más recientes datan de 1993 (Bosnia y Herzegovina). De los dos Estados⁽⁴⁾ que habían indicado que consideraban la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 97, sólo Venezuela lo ha ratificado (1983); y, hasta la fecha, de los seis Estados⁽⁵⁾ que habían declarado que estaban examinando la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 143, sólo Italia (1981) y Suecia (1982) lo han ratificado.

1. Casos en que se prevé o considera la ratificación

623. Las informaciones comunicadas por algunos gobiernos indican que se prevé la ratificación de uno u otro de los dos convenios, aunque no se especifica un plazo concreto.

624. El Gobierno de Angola indicó que no existen dificultades especiales y que se trata simplemente de una cuestión de oportunidad. El Gobierno de Argentina indicó que la Confederación General del Trabajo y la Comisión de Población y Recursos Humanos de la Honorable Cámara de Diputados habían estimado que la ratificación de los dos convenios era conveniente y necesaria. El Gobierno de Australia indicó que un grupo de trabajo había examinado los dos convenios en 1993 y había estimado que, a la luz del párrafo 493 del Estudio general, de 1980, estos dos instrumentos podían ser ratificados. No obstante, el Grupo de Trabajo recomendó excluir los anexos del Convenio núm. 97 y la parte I del Convenio núm. 143. El Gobierno de Colombia indicó que ya ha ratificado la Convención internacional de las Naciones Unidas sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares y que piensa examinar de nuevo la posibilidad de ratificar los convenios de la OIT. El Gobierno de Croacia declaró que, a petición de algunos sindicatos, había sometido los convenios a la consideración del Comité Económico y Social. Guatemala indicó que las perspectivas de ratificación dependerán de los resultados de ciertas medidas que prevé adoptar, a nivel interno y con los Estados vecinos, para dar efecto en la práctica a las disposiciones de estos convenios. El Gobierno de India informó que recientemente se han visto confrontados a un aumento de los flujos migratorios, por lo que está considerando la posibilidad de ratificar el Convenio. El Gobierno del Líbano afirmó que sólo podría considerar la posibilidad de ratificar los convenios si llegara a aumentar el número de trabajadores migrantes. Los Gobiernos de Lituania, Perú, Polonia y Yemen afirmaron que se estaba examinando la cuestión de la ratificación de los convenios. El Gobierno de Suecia se propone volver a examinar la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 97, a la luz de la evolución de su legislación. El Gobierno de la República Arabe Siria indicó que había comenzado a adoptar medidas concretas con miras a ratificar estos convenios. Por último, el Gobierno de Viet Nam afirmó que la ratificación de los dos convenios será examinada a su debido tiempo.

a) Casos en que se prevé la ratificación previa adopción de una legislación apropiada

625. El Consejo de Ministros de Albania pidió que se le sometieran estos dos convenios junto con las posibles modificaciones que habrán de introducirse en la legislación. El Gobierno de Arabia Saudita indicó que la ratificación depende de la adopción de ciertas disposiciones destinadas a poner su legislación en conformidad con las disposiciones de los convenios considerados y añadió que no puede especificar el tiempo que llevará esta labor. Brasil comunicó que el Congreso está actualmente examinando la ley núm. 6815 de 19 de agosto de 1980 (por la que se rige la situación jurídica de los extranjeros en Brasil y por la que se constituye el Consejo Nacional de Inmigración) y que el Convenio núm. 143 debe ser objeto de un estudio preliminar antes de que se remita al Congreso Nacional. El Gobierno de Chile no piensa ratificar estos convenios hasta que no se apruebe una nueva ley de migraciones y hasta que no se ratifique la Convención internacional de las Naciones Unidas sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, que fue aprobada por la Cámara de Diputados y se encuentra actualmente ante el Senado. El Gobierno de Finlandia indicó que examinaría la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 143 una vez que haya adoptado las enmiendas a su legislación sobre inmigración actualmente en curso. El Gobierno de Grecia informó a la Comisión que el Consejo Superior del Trabajo para los Convenios Internacionales del Trabajo decidió que el país sólo procedería a examinar la posibilidad de ratificar los convenios una vez hubiese adaptado su legislación a las nuevas realidades a las que se enfrenta Grecia, es decir a una enorme afluencia de migrantes clandestinos. El Gobierno de Luxemburgo señaló que examinará la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 143. El Gobierno de Sudáfrica declaró que una vez que adopte el proyecto de ley, actualmente en discusión, examinará la posibilidad de ratificar los dos convenios.

b) Casos de países que han solicitado la asistencia técnica de la OIT

626. El Gobierno de la República de Corea señaló que piensa solicitar la asistencia de la Oficina, como había hecho en abril de 1998 en relación con cuatro de los convenios fundamentales, para examinar la conformidad de su legislación con las disposiciones de los convenios considerados. El Gobierno de Marruecos estima que la aplicación de programas de cooperación técnica le brindará la oportunidad de definir, con la ayuda de la OIT, las medidas que habrá de adoptar tanto a nivel legislativo como en la práctica a fin de facilitar la ratificación de los convenios. El Gobierno de Tayikistán afirma que se propone, con la ayuda de la Oficina, poner su legislación de conformidad con los convenios y recomendaciones de la OIT considerados en el marco de este Estudio.

2. Casos en que la ratificación no se prevé
o no figura en el orden del día

627. Algunos Gobiernos han indicado que no tienen previsto ratificar ninguno de los dos convenios: Austria, Benin, Cabo Verde, República Checa, China, Congo, Côte d'Ivoire, Emiratos Arabes Unidos, Estados Unidos, Estonia, Etiopía, Indonesia, Islas Malvinas (Falkland), Japón, Jordania, Kuwait, Malí, México, Nepal, Omán, Pakistán, Panamá, Papua Nueva Guinea, Reino Unido (Bermudas, Islas Vírgenes británicas, Santa Elena), Singapur, Sri Lanka, Suiza, Suriname, Túnez, Turquía; ya sea aquel que todavía no han ratificado: Alemania, Bélgica, Cuba, Ecuador, España, Mauricio, Nueva Zelandia, Reino Unido; o únicamente uno de los dos convenios: Finlandia y Luxemburgo (núm. 97). Las razones invocadas serán tratadas en los siguientes párrafos 629 a 642.

628. Los Gobiernos de Bahrein y de Barbados declararon que no estiman oportuno ratificar estos instrumentos. Ghana indicó que los interlocutores sociales nunca habían planteado la ratificación de estos convenios.

B. Obstáculos que impiden la ratificación

1. Cuestiones comunes a los Convenios núms. 97 y 143

629. Algunos gobiernos informaron a la Comisión que no tenían legislación en materia de migración internacional, como por ejemplo Cabo Verde, otros, que la misma era incipiente porque no habían estado anteriormente confrontados al fenómeno de migraciones internacionales a gran escala, como por ejemplo, Azerbaiyán, Belarús, República Checa, China, Rumania y Tayikistán. Entre estos últimos algunos han afirmado que estaban haciendo lo necesario para elaborar una legislación adecuada, como el Gobierno de Sudáfrica que indicó que su legislación en materia de migraciones internacionales data en gran parte de la época del apartheid y, por consiguiente, se está elaborando una nueva legislación, que tendrá en cuenta muchas de las disposiciones examinadas en el marco de este Estudio.

630. Estados Unidos ha invocado la complejidad de su legislación y práctica en materia de inmigración así como el hecho de que su legislación en la materia evoluciona constantemente: así, por ejemplo, la ley sobre la inmigración y la nacionalidad ha sido modificada todos los años desde 1990 y el Congreso está examinando actualmente otro proyecto de modificación.

631. Los Gobiernos de Bulgaria, la República Centroafricana, el Congo, Etiopía, Guatemala, Mauricio, Papua Nueva Guinea y Rumania han invocado la difícil situación económica que están atravesando y, especialmente, la elevada tasa de desempleo a la que tienen que hacer frente, y han explicado que esta situación les induce a privilegiar la mano de obra nacional en detrimento de la mano de obra extranjera.

632. Los Gobiernos de los Emiratos Arabes Unidos, Guatemala, el Líbano y Malí mencionaron el costo financiero que representaría la aplicación de los instrumentos considerados en este Estudio. Algunos de ellos afirmaron que la ratificación de estos convenios entrañaría necesariamente un aumento de la carga de trabajo de su administración del trabajo, la cual no está lo suficientemente desarrollada o carece de recursos para hacer frente a dicho aumento. Por último, el Gobierno de la República Checa alegó la insuficiencia de infraestructuras necesarias para la buena aplicación de los convenios.

633. El Gobierno de Argentina expresó ciertas inquietudes en cuanto a la conformidad de su legislación con las disposiciones de los convenios en su conjunto. Japón ha indicado que debía examinar su legislación y su práctica para estudiar si eran compatibles con las disposiciones de los Convenios núms. 97 y 143. Los Gobiernos que se citan a continuación declararon que su legislación no estaba en conformidad con las disposiciones de los instrumentos considerados: Arabia Saudita, Cabo Verde, China, Egipto, Emiratos Arabes Unidos, Eslovaquia, Etiopía, Finlandia, Grecia, Indonesia, Kuwait, Líbano, Luxemburgo, Panamá, Reino Unido, República Arabe Siria, Sri Lanka, Suiza, Tayikistán, Túnez, Viet Nam.

634. Algunos gobiernos han invocado la especificidad de su mercado de trabajo como obstáculo que se interpone a la ratificación: así, el Gobierno de Barbados explicó que su país, al ser una isla, no tiene fronteras con los países vecinos y que, además, en su territorio sólo hay un número limitado de trabajadores migrantes⁽⁶⁾. Los Gobiernos de Bahrein y de Luxemburgo explicaron que una gran parte de la mano de obra de sus países es extranjera (respectivamente un tercio y un 55 por ciento). El Gobierno de Jordania mencionó la especificidad de su mercado de trabajo pero no explicó qué entendía por ese término. Por último, el Gobierno de Nepal explicó que muchos de sus nacionales emigran mientras que él mismo tiene que recurrir masivamente a trabajadores extranjeros muy calificados.

635. Algunos países estiman que la ratificación no es pertinente, ya sea porque no reciben prácticamente o en absoluto a trabajadores migrantes (Cuba, Suriname); ya sea porque, como han declarado los Gobiernos de Etiopía, de México y de Pakistán, estiman que estos instrumentos son ante todo aplicables a los países que carecen de la suficiente mano de obra y tienen que recurrir a la mano de obra extranjera, es decir, sobre todo a los países de inmigración y no a los países de emigración; ya sea porque estiman que el enfoque adoptado por la OIT no es el apropiado. Así, el Gobierno de Singapur indicó que el intervencionismo estatal propugnado por estos instrumentos quizás no sea necesariamente la buena solución, habida cuenta de la diversidad de situaciones políticas, económicas y sociales de los diferentes Estados Miembros de la Organización.

636. Algunos gobiernos han invocado obstáculos de orden institucional: así, el Gobierno de Tayikistán explicó que, si la armonización de su legislación con las disposiciones de los Convenios núms. 97 y 143 y su ratificación se habían retardado, ello se debía en gran parte a la inestabilidad económica que atraviesa el país. El Gobierno de Suiza explicó que sus reservas respecto a los acuerdos multilaterales en el ámbito de la política sobre extranjeros respondían esencialmente a los imperativos de la democracia directa.

637. Finalmente, el Gobierno de Omán indicó que como recién adquirió el carácter de Miembro de la Organización en 1994, todavía no había tenido la posibilidad de examinar en detalle todos los convenios adoptados por la Organización antes de esa fecha, entre ellos, los convenios sobre trabajadores migrantes.

2. Cuestiones relativas al Convenio núm. 97

638. Algunos de los obstáculos invocados se refieren principalmente a los instrumentos de 1949. Así, los Gobiernos de Australia y de Polonia declararon que, de ratificar el Convenio núm. 97, excluirían de la ratificación los anexos I y II en el caso de Australia, y el anexo I en el caso de Polonia porque no los consideran pertinentes habida cuenta de las características de las migraciones internacionales dentro de sus países respectivos. El Gobierno de Finlandia declaró que muchas de las disposiciones del Convenio núm. 97 no están actualizadas ni adaptadas a los tiempos modernos, mientras que los Gobiernos de Luxemburgo y San Marino estimaron que los anexos de este convenio son demasiado detallados y, en consecuencia, inaplicables. Finalmente, el Gobierno de la India ha evocado el problema de los servicios ofrecidos a los candidatos a la inmigración los que, en su país, son retribuidos contrariamente a las disposiciones del artículo 2 del Convenio.

3. Cuestiones relativas al Convenio núm. 143

639. El Gobierno de Australia declaró que al no existir en este país migraciones en condiciones abusivas, la legislación en vigor contiene lagunas sobre ciertos puntos sensibles de la parte I (Migraciones en condiciones abusivas) del Convenio núm. 143. El Gobierno de España afirmó que la ratificación del Convenio núm. 143 precisaría el establecimiento de infraestructuras costosas para luchar eficazmente contra la inmigración ilegal y que prefería asignar estos recursos a la integración de los inmigrantes en situación regular. El Gobierno de India considera que la parte I del Convenio, la cual trata -- según el Gobierno -- de la detección de migraciones abusivas y de los migrantes empleados ilegalmente en su territorio, es inapropiada para cubrir a todos los trabajadores migrantes. El Gobierno de Luxemburgo indicó que la falta de legislación específica para combatir las migraciones en condiciones abusivas constituye uno de los obstáculos que impide la ratificación del Convenio núm. 143, por lo menos en lo que respecta a la parte I. El Gobierno de México señaló que los obstáculos a la ratificación residen en la dificultad que enfrentan la autoridades mexicanas para determinar sistemáticamente los movimientos migratorios en dirección de la frontera norte de México, así como el problema generado por el flujo y tráfico de mano de obra migratoria indocumentada que ingresa a México por la frontera sur. Otra dificultad mencionada es la ausencia de disposiciones que protejan a los migrantes indocumentados, lo cual se considera como una seria omisión, que no toma en cuenta el caso de los países de emigración tal como México. El Gobierno de los Países Bajos declaró que, si bien estuvo de acuerdo en un principio con el objetivo inicial de la parte I del Convenio (esto es, combatir las migraciones internacionales en condiciones abusivas y el empleo ilegal de trabajadores migrantes), el texto finalmente adoptado no persigue este objetivo de manera que le permita ratificar el Convenio. El Gobierno del Reino Unido recuerda que, en 1975, había expresado su apoyo a la adopción de los principios consagrados en el Convenio núm. 143 y en la Recomendación núm. 151 y al mismo tiempo había manifestado ciertas reservas sobre algunas de sus disposiciones y señaló que seguía manteniendo estas reservas.

640. Según la Comisión algunas de las dificultades mencionadas en los párrafos 629 a 638 no deberían constituir obstáculos fundamentales a la ratificación de los Convenios núms. 97 y/o 143. Por lo tanto, recuerda a los gobiernos que la Oficina está a su disposición para proporcionarles, si lo desean, servicios de asesoramiento técnico en materia de migración internacional a fin de ayudarlos -- entre otros a superar las mencionadas dificultades.

C. Dificultades jurídicas que plantea la aplicación
de los instrumentos

641. En el curso del presente Estudio, la Comisión se ha referido a diversos problemas y dificultades de aplicación que los gobiernos mencionan en sus memorias. Cuando lo ha estimado necesario o cuando los gobiernos lo han solicitado, la Comisión ha tratado de precisar el alcance o el sentido de algunas disposiciones de estos instrumentos. La Comisión estima, en efecto, que estas aclaraciones entran dentro del marco de su cometido, es decir, evaluar la aplicación de las normas internacionales del trabajo y que, de igual modo, pueden ayudar a los gobiernos a determinar en qué medida sus legislaciones y prácticas nacionales son compatibles con las disposiciones de que se trate y encontrar una solución que les permita superar estas dificultades de aplicación.

642. La Comisión tomó nota de todas las disposiciones que, conforme indicaron los gobiernos en sus memorias, planteaban problemas y observó que se habían mencionado prácticamente todas las disposiciones de los convenios, anexos y recomendaciones⁽⁷⁾. Dado que las dificultades de aplicación ya han sido examinadas en los capítulos pertinentes del presente Estudio, en este apartado la Comisión se limitará a señalar las disposiciones que parecen plantear más problemas de aplicación a los Estados Miembros.

643. En lo que respecta al Convenio núm. 97, los artículos que los gobiernos mencionaron con más frecuencia como fuente de dificultad son los artículos 6 (sobre igualdad de trato entre trabajadores extranjeros y nacionales) y 8 (conservación del derecho de residencia en caso de incapacidad para trabajar). En lo que respecta al Convenio núm. 143, los artículos que los gobiernos han indicado que planteaban más dificultades de aplicación son los artículos 8 (protección en caso de pérdida del empleo), 10 (igualdad de oportunidades y de trato) y 14, a) (derecho a la movilidad geográfica y profesional del trabajador migrante). Para más detalles, la Comisión se remite a los capítulos pertinentes.

Sección II. Conclusión

A. Convenios internacionales del trabajo y legislaciones nacionales
sobre los trabajadores migrantes: convergencias y divergencias⁽⁸⁾

644. La Comisión desea ante todo destacar que, aunque se felicita del número de memorias recibidas, lamenta sin embargo que muchas de esas memorias se hayan limitado a un resumen de la legislación vigente en materia de emigración y/o inmigración y que sólo muy pocos gobiernos y organizaciones de empleadores y de trabajadores hayan proporcionado informaciones sobre la aplicación práctica de las disposiciones de los instrumentos que se examinan en el marco de este Estudio general⁽⁹⁾. En consecuencia, sigue habiendo una gran incertidumbre con respecto a la forma en que los Estados ponen concretamente en práctica los instrumentos considerados.

645. Al finalizar su examen de la legislación de los Estados Miembros y de la escasa información sobre la práctica recibida, la Comisión está sin embargo en condiciones de determinar cuáles son los puntos de convergencia y de divergencia entre las legislaciones nacionales y las normas internacionales del trabajo relativas a los trabajadores migrantes, bien entendido que, para los países que no las han ratificado, dichas normas no crean más obligaciones que las previstas en el artículo 19 de la Constitución de la OIT.

646. En general, los instrumentos de la OIT han cumplido al parecer su función de orientación de las legislaciones nacionales en ciertos ámbitos, particularmente en materia de organización de los movimientos migratorios⁽¹⁰⁾, aunque se podrían reforzar los mecanismos para la transmisión de informaciones entre los países y a los posibles usuarios, a fin de asegurar la difusión más amplia y completa posible de las informaciones, y convendría quizás precisar también la índole de las informaciones que se deberían divulgar. Cabe recordar a este respecto que, según los términos del artículo 1 del Convenio núm. 97, la OIT tiene también una función que cumplir en materia de recopilación y difusión de informaciones sobre las políticas y las legislaciones, los movimientos de los trabajadores migrantes y sus condiciones de trabajo y de vida, así como sobre los acuerdos bilaterales y multilaterales relativos a las migraciones. Se trata de una función que la OIT cumple efectivamente, pero que sería beneficioso que reforzara.

647. De manera general, las disposiciones que figuran en los instrumentos son aplicadas -- en sus grandes lineamientos -- por los Estados pero lo son menos aquellas que exigen compromisos más precisos, en particular en lo que se refiere a la protección de los trabajadores migrantes. Las divergencias se refieren a los aspectos fundamentales de los instrumentos: modalidades de reclutamiento de trabajadores migrantes, derechos que se reconocen a los trabajadores migrantes en situación irregular, política de promoción de la igualdad de oportunidades y de trato.

1. Las modalidades de reclutamiento de los trabajadores migrantes

648. En los instrumentos de 1949, el papel de las agencias privadas de colocación se consideraba secundario con respecto al que debían desempeñar las autoridades públicas. Actualmente, el contexto mundial ha cambiado, y en algunas regiones del mundo, ocurre hoy lo contrario, es decir, son las agencias retribuidas de colocación las que se ocupan cada vez más de la movilidad internacional de los trabajadores. «En los países que son grandes exportadores de mano de obra (esas agencias) constituyen hoy una rama de servicios importante que realiza beneficios sustanciales con la contratación y colocación de un 60 a un 80 por ciento de los trabajadores migrantes temporeros que salen cada año del país»⁽¹¹⁾. Actualmente, salvo en los casos en que las migraciones de trabajadores son objeto de acuerdos bilaterales entre el país de origen y el país de empleo, los servicios públicos desempeñan un papel sumamente reducido y cada vez menos importante en el reclutamiento y colocación de los trabajadores migrantes. Las agencias privadas de colocación se han mostrado sumamente eficaces para detectar rápidamente la escasez de tal o cual categoría de trabajadores calificados en el mercado de trabajo, encontrar el personal necesario para resolver ese problema y proponer soluciones flexibles y apropiadas en relación con la creciente complejidad de las economías; además, han permitido colmar las lagunas en materia de información y superar los obstáculos institucionales que determinan el aislamiento de los mercados nacionales de trabajo. No obstante, la comercialización de las actividades de colocación tiene también efectos negativos: a) ofertas de empleo ficticias, acompañadas de propaganda engañosa y solicitudes de presentación de candidaturas, y cobro de honorarios exorbitantes (superiores al máximo legal y al costo real de la colocación) para ofertas de trabajo inexistentes; b) retención de informaciones o afirmaciones falsas sobre la naturaleza del trabajo y las condiciones de empleo; y c) selección de los candidatos no en función de sus calificaciones sino de lo que están dispuestos a pagar para obtener el empleo. Los trabajadores no calificados y que no poseen conocimientos técnicos en algún campo son las principales víctimas de las prácticas abusivas de las agencias privadas de contratación que organizan las migraciones internacionales de mano de obra. Por ello, muchos países han reglamentado la actividad de las agencias privadas de contratación de trabajadores migrantes de manera mucho más estricta que en el caso de las otras empresas comerciales y han previsto la aplicación de severas sanciones para determinadas infracciones. Otros países han preferido, en cambio, la autorregulación de esta rama de actividad; de esa forma se ha liberado a las autoridades administrativas de muchas de las tareas de investigación y control correspondientes. La persistencia de los fraudes y las prácticas abusivas en la materia muestra hasta qué punto es difícil regular los efectos de la fuerza del mercado en los procesos migratorios únicamente con medidas reglamentarias, y lleva sobre todo a plantearse interrogantes acerca de las consecuencias de esta expansión de las agencias privadas de colocación en detrimento de los servicios públicos.

649. Con la adopción, en 1997, del Convenio sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 181) que revisa el Convenio sobre las agencias retribuidas de colocación (revisado), 1949 (núm. 96) la OIT ha reconocido la necesidad, para los Estados, de asegurarse que los beneficios realizados por las agencias de empleo privadas no constituyen una amenaza o limitación de los derechos de los trabajadores. El artículo 8 del Convenio núm. 181 regula la protección de los trabajadores migrantes reclutados por las agencias privadas de colocación. Cabe señalar también que en el artículo 7 de dicho instrumento se reafirma el principio según el cual «las agencias de empleo privadas no deberán cobrar a los trabajadores, ni directa ni indirectamente, ni en todo ni en parte, ningún tipo de honorario o tarifa», pero se prevé también la posibilidad de autorizar excepciones respecto de determinadas categorías de trabajadores, así como de determinados servicios prestados por las agencias de empleo privadas. Asimismo, se puede señalar que la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó en 1996 -- es decir un año antes -- el Convenio sobre la contratación y la colocación de la gente de mar, 1996 (núm. 179), cuyo artículo 4 establece que los Estados deben: «velar por que las retribuciones u otras sumas debidas por la contratación o la colocación de la gente de mar no estén ni total o parcialmente ni directa o indirectamente a cargo de la gente de mar», pero precisa que «con este fin, los costes derivados del examen médico nacional obligatorio, los certificados, un documento personal de viaje y la libreta nacional de servicio, no se considerarán como 'retribuciones u otras sumas debidas por la contratación'». A ese respecto, la Comisión opina que es necesario trazar una delimitación más clara que la que se establece en los instrumentos de 1949 entre los servicios gratuitos, que deben garantizarse a todos los candidatos a la migración, y la retribución eventual de los servicios de contratación y colocación de trabajadores migrantes cuyo resultado final es el desempeño efectivo de un empleo correspondiente a la oferta.

2. Los derechos que se reconocen al trabajador
migrante en situación irregular

650. El análisis de las legislaciones y prácticas nacionales revela cierto desfase entre algunos principios proclamados en los textos fundamentales o en los convenios ratificados y las medidas efectivamente adoptadas y aplicadas para asegurar el control de los flujos migratorios con miras a reducirlos, o incluso a suprimirlos. Por otra parte, las dificultades que encuentran los trabajadores migrantes en situación irregular para interponer recursos⁽¹²⁾ hacen que la protección de sus derechos humanos fundamentales resulte ilusoria. La ausencia de una definición precisa de los derechos humanos fundamentales de todos los trabajadores migrantes (en particular de aquellos que se encuentran en situación irregular) que los Estados Miembros deben comprometerse a respetar -- a tenor del artículo 1 del Convenio núm. 143 -- representa un obstáculo importante en la medida en que son muchos los países que temen que los derechos reconocidos a los trabajadores migrantes en situación irregular por el artículo 1, sean interpretados extensivamente por la Comisión. En cuanto a la negativa de muchos países a reconocer a los trabajadores migrantes en situación irregular los derechos derivados de empleos anteriores en materia de remuneración, y sobre todo de seguridad social, la Comisión recuerda nuevamente que el goce de esos derechos (que dependen de un empleo efectivamente ocupado) no prohíbe en absoluto al Estado de que se trate que proceda en última instancia a la expulsión del trabajador en situación irregular y que la igualdad de trato consagrada por el Convenio debe ser interpretada en el sentido de que exige que esos trabajadores se beneficien de la igualdad de trato -- no con los nacionales -- sino con los inmigrantes admitidos regularmente y empleados legalmente.

3. La aplicación de la igualdad de oportunidades y de trato

651. Aunque la necesidad de garantizar la igualdad de trato entre los trabajadores migrantes y los trabajadores nacionales en materia de condiciones de trabajo, seguridad social y acceso a los servicios sociales no plantea dificultades en cuanto al principio, no ocurre lo mismo respecto a la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato en los ámbitos abarcados por el Convenio núm. 143 y la Recomendación núm. 151 (empleo y ocupación, seguridad social, derechos sindicales y culturales, libertades individuales y colectivas) para el trabajador migrante así como para los miembros de su familia. Las disposiciones de los instrumentos ofrecen una protección más amplia que la prevista en las legislaciones nacionales. Salvo en los países de inmigración duradera en los que la condición de migrante tiende poco a poco a igualarse y asimilarse a la del ciudadano, el migrante es y sigue siendo un extranjero. Las memorias de los gobiernos muestran claramente que en los países cuya política consiste en aceptar a los migrantes por períodos de tiempo y con fines definidos, no se prevé en general promover la igualdad de oportunidades y de trato: el migrante contratado en razón de su capacidad para efectuar una tarea determinada partirá al finalizar su contrato, o bien se le renovará el contrato por un nuevo período determinado, sin que se plantee en ningún momento la cuestión de la igualdad de oportunidades en el marco de la libre elección de un empleo, lo cual sería la condición indispensable para su realización. En los países en que las corrientes migratorias tuvieron lugar hace mucho tiempo y han resultado en una instalación definitiva de los migrantes, la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato cobra nuevamente toda su importancia y se convierte en un medio destinado a facilitar la integración o la asimilación de los migrantes.

652. Otro aspecto de la cuestión que no se había puesto en evidencia cuando se adoptaron los instrumentos considerados, se refiere al impacto de la constitución de grupos regionales (como el MERCOSUR, la Unión Europea, etc.) en la aplicación del principio de igualdad de oportunidades y de trato. La Comisión considera que el hecho de que los países integrados en estos grupos traten generalmente mejor a los trabajadores extranjeros originarios de países miembros de la unión regional a la cual pertenecen que a los trabajadores originarios de terceros países presenta cuestiones de principio sumamente difíciles, que merecen ser examinadas.

4. Control de las migraciones

653. En el capítulo 4 del presente Estudio, la Comisión ha señalado que la cuestión de los métodos mediante los cuales los Estados Miembros cumplen con la obligación impuesta por el texto del artículo 3, apartado a) del Convenio núm. 143, de adoptar las medidas necesarias y apropiadas «para suprimir las migraciones clandestinas y el empleo ilegal de migrantes» no está cubierta por el Convenio. Toma nota de que, en la práctica, algunas de las medidas tomadas al respecto pueden constituir una violación de los derechos humanos fundamentales de los trabajadores. La Comisión estima, en consecuencia, que esta cuestión debería ser considerada por la Conferencia Internacional del Trabajo en el marco de una discusión sobre las migraciones con fines de empleo.

5. Sanciones

654. La Comisión lamenta la ausencia de informaciones sobre la aplicación práctica de sanciones⁽¹³⁾. Esto resulta preocupante por cuanto las escasas informaciones recibidas muestran que, en la práctica, se aplican sanciones a los trabajadores migrantes en situación irregular, aunque el Convenio núm. 143 no contiene disposiciones al respecto. La ausencia de información sobre las sanciones que deben aplicar los Estados, de conformidad con el artículo 6 del Convenio considerado -- respecto al empleo ilegal de trabajadores migrantes, la organización de migraciones con fines de empleo que se definen como abusivas y la asistencia deliberadamente prestada, con fines lucrativos o no, a tales migraciones -- indicaría que esta disposición no se aplica correctamente en la práctica. La Comisión insta a los gobiernos a que reconsideren su práctica en la materia a la luz de sus obligaciones.

B. Qué normas para las migraciones?

655. La Comisión recuerda que los Convenios núms. 97 y 143, que se examinan en el presente Estudio, figuran entre los instrumentos respecto de los cuales el Consejo de Administración desea que los mandantes le proporcionen informaciones complementarias a fin de poder apreciar de manera más precisa las posibles necesidades de revisión de esos instrumentos y que, a tales efectos, decidió «solicitar a la Comisión de Expertos que emprendiera el presente Estudio general»⁽¹⁴⁾. Sobre este punto, la Comisión constata que en el cuestionario comunicado a los Estados Miembros, en el marco del artículo 19, no se les ha hecho directamente la pregunta sobre la oportunidad o no de una revisión de los Convenios núms. 97 y 143. Durante el presente Estudio, la Comisión tuvo la oportunidad de examinar el conjunto de las memorias presentadas por los Estados -- que han ratificado uno u otro de los Convenios núms. 97 y 143, en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT -- desde la perspectiva de una eventual acción normativa. De este examen resulta claramente que los instrumentos ratificados no son plenamente aplicados y, sobre todo, que una parte de las dificultades encontradas para su aplicación, se origina en un malentendido en la interpretación de las obligaciones enunciadas por ciertas disposiciones de los convenios.

656. Como se ha constatado a lo largo de este Estudio el contexto en el cual fueron adoptadas las normas internacionales del trabajo, examinadas en el marco del presente Estudio, es diferente de aquel en el que se desenvuelven las corrientes migratorias actuales. Cabe señalar algunos ejemplos al respecto.

1. Declive de la función directora del Estado
en el mundo del trabajo

657. La perspectiva planteada por los instrumentos de la OIT corresponde sobre todo a la situación de las migraciones organizadas por el Estado y no a la de las migraciones espontáneas. Por razones tanto económicas como políticas, el papel del Estado ya no es tan preponderante como lo era hace más de 45 años en materia de intercambios internacionales de trabajadores. Frente a las actuales migraciones internacionales de mano de obra, que son más diversificadas y más complejas que las de los decenios anteriores, muchos países de emigración no están en condiciones de prestar gratuitamente servicios de empleo eficaces; como consecuencia de esto, el papel de las agencias privadas de contratación y colocación de la mano de obra migrante ha dejado de ser secundario respecto al de las autoridades públicas y ha pasado a ser esencial. Esta evolución afecta también a un gran número de países de empleo, particularmente en Europa occidental, que no se han decidido hasta ahora a abandonar el monopolio de los servicios públicos de empleo por lo que respecta al reclutamiento y colocación de mano de obra extranjera y que consideran hoy muy seriamente la posibilidad de aprovechar la flexibilidad y la movilidad innegables de los agentes privados.

2. Incremento del protagonismo de la mujer en las migraciones

658. Cuando se adoptaron los Convenios núm. 97 y 143, se abordó la cuestión de las mujeres migrantes desde la óptica de la reunión familiar. La situación actual es diferente y cada vez son más las mujeres que migran -- no con el objetivo de reunirse con su cónyuge, sino en búsqueda de un empleo mejor remunerado que los de su país de origen. Se estima que las trabajadoras migrantes constituyen actualmente casi la mitad del flujo de trabajadores migrantes en el mundo⁽¹⁵⁾. Esta feminización se caracteriza sin embargo por una preponderancia de la presencia femenina en categorías de empleo muy vulnerables en la medida en que son empleos que se caracterizan por una fuerte subordinación entre el empleador y el empleado y sobre todo porque generalmente escapan a la protección de las disposiciones laborales y en particular del Código de Trabajo. Cabría preguntarse si la OIT no debería adoptar nuevas medidas para asegurar la protección de esta categoría de trabajadoras y, asimismo, si un eventual nuevo examen de la regulación en los instrumentos de la OIT sobre migrantes, de la categoría de los artistas y personas que ejercen profesiones liberales, no es en la actualidad, necesario dada la amplitud que ha tomado el fenómeno de las trabajadoras migrantes reclutadas para ocupar empleos pretendidamente artísticos pero que en realidad se trata de ocuparlas en el negocio del sexo.

3. Desarrollo de las migraciones temporales en detrimento
de sistemas de inmigración durables

659. Mientras que los instrumentos de 1949 y de 1975 se han redactado desde la óptica de una instalación definitiva (inmediata o progresiva) de los trabajadores migrantes en los países de empleo, actualmente se constata un auge de las migraciones de duración limitada para empleos de corta duración. En sus memorias, los Estados Miembros no han dejado de señalar esta evolución así como sus repercusiones en la aplicación de algunas de las disposiciones más importantes de los Convenios núms. 97 y 143. A la luz de esta evolución cabe preguntarse si no sería conveniente examinar en qué medida algunas de las disposiciones de los instrumentos sólo pueden aplicarse a los trabajadores migrantes admitidos de forma permanente y qué protección habría que garantizar a los trabajadores migrantes temporales.

4. Auge del fenómeno de las migraciones ilegales

660. Desde 1975, fecha en que se adoptó el Convenio núm. 143, el que representa el primer intento de la comunidad internacional de abordar los problemas relativos a las migraciones clandestinas y al empleo ilegal de migrantes, los que eran particularmente agudos a principios del decenio de 1970, las migraciones clandestinas y el empleo ilegal han tomado proporciones tales que los países de inmigración -- confrontados ellos también al aumento del desempleo, de la pobreza y de las desigualdades y obligados a arbitrar entre las expectativas legítimas de sus ciudadanos que esperan que se resuelva en función de la preferencia nacional, y los derechos de los extranjeros -- han elegido hacer énfasis en el control de los flujos migratorios.

661. Sin embargo, la Comisión es consciente de que para los países que deben afrontar una transición económica, la pobreza, la degradación de su medio ambiente, índices de desempleo elevados, etc., la emigración es muchas veces el resultado natural de la búsqueda de un empleo y de una vida mejor por parte de sus nacionales. La emigración no es posiblemente la solución al desarrollo de esos países pero constituye un fenómeno económico natural que continuará en tanto que las razones precedentemente invocadas persistan. En consecuencia, la Comisión estima que es fundamental que las medidas destinadas a luchar contra las migraciones clandestinas estén acompañadas de medidas del tipo de aquellas enunciadas en los instrumentos, a fin de facilitar las migraciones, cuando ello sea apropiado y de proteger a los trabajadores migrantes en su búsqueda de una vida mejor. Sobre este particular, el diálogo instaurado entre ciertos países de emigración y de inmigración en materia de control de flujo de migrantes y la consideración de sus intereses respectivos en la formulación de sus políticas migratorias, constituye un ejemplo a seguir.

5. Accesibilidad a los medios de transporte

662. Algunas de las disposiciones de los instrumentos han dejado simplemente de ser adecuadas en el contexto actual; así, por ejemplo: el artículo 5 del Convenio núm. 97, que exige un doble examen médico de los trabajadores migrantes y de los miembros de su familia, es decir, tanto en el momento de su salida como en el de su llegada, no tiene en cuenta la evolución de las modalidades de transporte y el desarrollo del tráfico aéreo.

* * *

663. Además de las lagunas legales de los Convenios núms. 97 y 143 debido a la evolución del contexto en el cual han sido adoptados, la práctica o la comparación de las legislaciones y de las normas internacionales del trabajo sobre los trabajadores migrantes pone en evidencia otros lagunas legales en los instrumentos examinados. Por ejemplo, no tratan de la elaboración y puesta en práctica, en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, de una política migratoria nacional dentro del marco de la política nacional; no se mencionan en los instrumentos existentes las cuestiones relativas a los contratos de los trabajadores migrantes, las que revisten una importancia capital para la protección de los trabajadores⁽¹⁶⁾, así como las cuestiones referentes al pago del salario a los trabajadores migrantes⁽¹⁷⁾.

664. A pesar de esas lagunas y de la evolución del contexto en que se adoptaron los Convenios núms. 97 y 143, la Comisión está convencida de que los principios inscritos en esos instrumentos siguen siendo válidos: control de los movimientos migratorios, cooperación entre Estados, protección de los migrantes en materia de empleo e igualdad de condiciones de trabajo entre los nacionales y los migrantes. La Comisión observa, sin embargo, que hay un gran número de Estados Miembros de la Organización que no se deciden aún a ratificar los instrumentos relativos a una cuestión que se considera con frecuencia delicada y tiene repercusiones políticas, sociales y culturales, e incluso económicas considerables.

665. Según todas las previsiones, el fenómeno de las migraciones internacionales está destinado a seguir desarrollándose, y es inaceptable que millones de trabajadores carezcan de toda protección internacional. Ahora bien, hay que reconocer que ninguno de esos dos convenios ha obtenido un gran número de ratificaciones, sin mencionar el caso de la Convención internacional de las Naciones Unidas sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, adoptada en 1990, que no logra reunir las 20 ratificaciones necesarias para su entrada en vigor. Muchos países, en particular los más afectados por las migraciones internacionales⁽¹⁸⁾, encuentran dificultades para ratificar instrumentos tan pormenorizados en este ámbito, cuyas disposiciones intentan reglamentar todos los aspectos del proceso de migración y del trato que debe darse a los trabajadores migrantes. La Comisión ha podido comprobar asimismo que algunos Estados Miembros cuyas legislaciones y prácticas guardan conformidad con las disposiciones esenciales de algún instrumento, no pueden sin embargo ratificarlo o aceptarlo oficialmente, debido a divergencias relativamente poco importantes entre los términos precisos del instrumento y los de su propia legislación, lo cual priva a una parte de trabajadores migrantes de toda protección internacional.

666. Llegado este punto de la reflexión, la Comisión estima que se presenta la elección entre dos grandes opciones. La primera consistiría en recomendar al Consejo de Administración el statu quo, ya que la experiencia parece demostrar que en materia de migraciones internacionales los Estados se mostrarán poco proclives a ratificar instrumentos internacionales, aunque éstos sean flexibles e impongan pocas obligaciones. Se puede estimar, en efecto, que las dificultades jurídicas en la aplicación de los Convenios núm. 97 y 143 mencionados en los párrafos 641 a 643 persistirían aunque se adopte un nuevo convenio o se revisen los actuales puesto que las dificultades se sitúan a nivel de los grandes principios en los que se inspiran estos instrumentos, es decir, en la igualdad de trato entre nacionales y extranjeros, la no pérdida del derecho de residencia en caso de incapacidad laboral, la protección en caso de desempleo y la movilidad geográfica y profesional. Ese statu quo podría paralelamente ir acompañado de una promoción vigorosa de los instrumentos vigentes, sobre todo a la luz de lo que ha revelado el presente Estudio, a saber, que el hecho de que los Estados han considerado inaplicables determinadas disposiciones se debe a que las han interpretado erróneamente. Una variante dentro de la misma opción consistiría en la elaboración de uno o más protocolos adicionales⁽¹⁹⁾ destinados a cubrir alguna de las lagunas precedentemente mencionadas.

667. La segunda opción consistiría en considerar la revisión de los Convenios núms. 97 y 143. Sin perjuicio de la decisión final que ha de adoptar el Consejo de Administración, la Comisión sugiere una revisión total de los instrumentos con el objetivo de actualizarlos y en la medida en que sea técnicamente posible, refundirlos en un convenio único que subsane las lagunas de los instrumentos actuales. El Consejo de Administración y la Conferencia Internacional del Trabajo deberán decidir si un convenio marco⁽²⁰⁾ o un instrumento único que regule detalladamente la situación de los trabajadores migrantes tendrá más probabilidades de ser ratificado y aplicado de manera que asegure un máximo de protección a la mayor cantidad de trabajadores migrantes posible. Al hacer hincapié en los principios reconocidos por todos, acompañados de disposiciones que permitan que los gobiernos y los interlocutores sociales obren conjuntamente con miras a la consecución de objetivos adaptados a las condiciones nacionales, podremos contar quizá con los medios necesarios para lograr una amplia ratificación de dicho instrumento y asegurar así una protección apropiada en materia de empleo para la gran mayoría de los trabajadores migrantes.

668. Cualquiera que sea la solución adoptada por la OIT, la Comisión considera que hay mucho aún por hacer en el plano internacional con respecto a la situación de los trabajadores migrantes. Se trata de un fenómeno creciente en una economía mundializada, que seguirá probablemente ampliándose a medida que las economías se integran -- y a veces se desintegran. Como se ha visto recientemente en el contexto de la crisis económica asiática, este fenómeno es muy sensible a las perturbaciones de todo tipo y la situación de los trabajadores migrantes tiende siempre a deteriorarse en períodos de crisis económica. Este tipo de crisis es generalmente acompañada por la reducción o interrupción de la migración hacia países cuya economía fue alguna vez floreciente y, al mismo tiempo, causa una reacción por parte de los trabajadores que desean emigrar a países con una economía más pujante, que pueda absorber un exceso de mano de obra.

669. En consecuencia, se requieren con urgencia mecanismos más adecuados, tanto en el plano nacional como en el internacional, para abordar este fenómeno. Incumbe a la Organización Internacional del Trabajo proporcionar el marco internacional necesario para realizar ese esfuerzo, así como la puesta en práctica, en colaboración con sus mandantes, de otras políticas y medidas que redunden en una vida mejor y más plena para los trabajadores migrantes.

1. Bosnia y Herzegovina, Burkina Faso, Camerún, Chipre, Eslovenia, Ex República Yugoslava de Macedonia, Italia, Kenya, Noruega, Portugal, Venezuela y Yugoslavia (esto concierne a la ex República Federativa Socialista de Yugoslavia porque, conforme a las decisiones adoptadas por el Consejo de Administración sobre la base de las resoluciones pertinentes de las Naciones Unidas, ningún Estado ha sido reconocido como sucesor de este Miembro).

2. Belice, Bosnia y Herzegovina, Dominica, Eslovenia, Ex República Yugoslava de Macedonia, Santa Lucía y Venezuela.

3. Benin, Bosnia y Herzegovina, Eslovenia, Ex República Yugoslava de Macedonia, Italia, San Marino, Suecia, Togo, Venezuela, Yugoslavia (esto concierne a la ex República Federativa Socialista de Yugoslavia porque, conforme a las decisiones adoptadas por el Consejo de Administración sobre la base de las resoluciones pertinentes de las Naciones Unidas, ningún Estado ha sido reconocido como sucesor de este Miembro).

4. Argentina y Venezuela.

5. España, Finlandia, Italia, Noruega, Suecia y Túnez.

6. A este respecto, la Comisión observa que, en sus comentarios anexos al informe del Gobierno, la Unión de Trabajadores de Barbados afirma que desde hace poco en el país se registra una presencia creciente del número de trabajadores migrantes, especialmente en el sector de la construcción, y que esta organización ha solicitado al Gobierno que ratifique los convenios mencionados con el fin de garantizar una protección adecuada a estos trabajadores.

7. Convenio núm. 97: arts. 2, 3.1, 4, 5, a), 6.1, a), 6.1, b), 6.1, c), 6.1, d), 7.2, 8.1, 10; anexo I: arts. 4, 5.1, 6, 7.1; anexo II: arts. 3.5, 5, 7, 9, 10, 11; Recomendación núm. 86: párrs. 5.2, 10, a), 14.3, 15.1, 15.2, 16.1, 17, 18.1, 21.1; Convenio núm. 143: arts. 2.1, 3, a), 4, 5, 6.1, 7, 8.1, 8.2, 9.1, 9.3, 9.4, 10, 11.1, 11.2, 12, a), 12, d), 12, g), 13.1, 13.2, 14, a), 14, b), 15; Recomendación núm. 151: párrs. 2, f), 8.3, 13.1, 15, 18, 30, 31, 34.1, b), 34.1, c), i).

8. Esta expresión está sacada de uno de los informes preparados por la Oficina en el marco del Proyecto interdepartamental sobre los trabajadores migrantes de 1994-1995, Piccard, op. cit.

9. Por ejemplo: decisiones judiciales relacionadas con la aplicación de los Convenios núms. 97 y 143; observaciones de las organizaciones de empleadores y de trabajadores; informes de actividad de las autoridades nacionales encargadas de la aplicación de la legislación nacional y de la inspección del trabajo e informaciones estadísticas sobre la aplicación de los convenios.

10. Como se ha visto precedentemente, la importancia de las migraciones colectivas bajo control gubernamental ha disminuido considerablemente.

11. «Protección de las categorías de trabajadores más vulnerables», op. cit., párr. 102.

12. Para el trabajador extranjero en situación irregular además de las dificultades inherentes a su condición de extranjero (idioma, conocimiento de los procedimientos aplicables, etc.), la situación irregular constituye un obstáculo importante que tiene muchas veces un efecto disuasivo y lleva a que el trabajador migrante desista de recurrir a la autoridad judicial, por temor a que su situación sea oficialmente reconocida y corra el riesgo de ser expulsado.

13. Véanse los párrs. 354 a 359 del presente Estudio general.

14. Véanse los párrs. 1 y 2 del presente Estudio.

15. Véase la nota de pie de pág. 22, en la introducción.

16. Se trata de las informaciones precisas que deberían figurar en el contrato de trabajo u otro documento escrito entregado al migrante antes de su partida hacia el país de empleo (denominación de la empresa, o nombre del empleador, naturaleza del trabajo, duración del empleo, salario, vacaciones, etc.).

17. Ciertos aspectos de la protección del salario se abordan en el Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95), cuyas disposiciones han sido invocadas ante los órganos de control de la OIT en relación a casos de expulsión de trabajadores migrantes en los que no se había efectuado el pago de la liquidación correspondiente (Iraq, Jamahiriya Arabe Libia, Mauritania). No obstante, hay otros aspectos (periodicidad del pago, modalidades de pago, deducciones del salario en concepto de remuneración de los servicios prestados por las agencias privadas de colocación, recursos, etc.) que deberían examinarse a fin de adaptar la protección a la situación de los trabajadores migrantes.

18. Si bien la mayor parte de las disposiciones de los Convenios núms. 97 y 143 deberían ser aplicadas por los países de empleo, en la práctica se observa que esos Convenios han sido ratificados principalmente por los países de emigración. Cabe señalar asimismo que, con excepción de Malasia (Sabah) y Nueva Zelandia, ningún país de Asia ha ratificado esos instrumentos. Como lo ha señalado a lo largo de este Estudio, la Comisión desea recordar que los instrumentos examinados -- contrariamente a lo que parecen creer algunos países de emigración -- establecen obligaciones a los países de empleo pero también a los países de origen de los trabajadores migrantes.

19. Un protocolo está vinculado al convenio al que está anexado, y un Estado que no ha ratificado el Convenio no puede en consecuencia ratificar sólo el protocolo.

20. Un convenio marco fija los objetivos y define los principios básicos cuyo respeto es indispensable para la consecución de dichos objetivos. La flexibilidad con que puede actuarse en virtud de esas disposiciones para alcanzar los objetivos fijados ofrece la posibilidad de tener debidamente en cuenta la situación propia de cada país. En virtud de esos convenios, el Estado que los ratifica se compromete a realizar determinados objetivos, que son difíciles a veces de alcanzar mediante un programa de acción continuo. Un ejemplo de este tipo de convenio marco es el Convenio núm. 111.