GB.264/TC/2 |
III. Conceptos clave en materia de participación
- 1. La participación como medio y como fin
- 2. La participación como proceso
- 3. La participación como criterio para el desarrollo
11. Como ya se mencionó anteriormente, se observa a menudo en la cooperación técnica una falta de claridad en lo que atañe al significado de la participación y a las repercusiones de orden práctico que ésta acarrea. En términos generales, la participación puede contemplarse bien como un medio para lograr un fin, o bien como un fin en sí misma. En el primer caso, lo que se persigue es incrementar la eficacia, la aplicabilidad, la efectividad y el carácter duradero de un programa o proyecto; cuando se considera como un fin en sí misma, los objetivos del programa o proyecto de que se trate se centran en el reforzamiento de la capacidad de los destinatarios del mismo para mejorar sus condiciones de vida y de trabajo.
1. La participación como medio y como fin
12. Cuando se considera como un medio, la participación implica trabajo en equipo: una cooperación entre varias personas para lograr ciertos objetivos con mayor eficacia y rapidez. Así por ejemplo, la participación a través de una empresa cooperativa puede ser un medio para mejorar tanto el nivel de producción como las condiciones de vida: la participación de la comunidad en la construcción de un sistema de drenaje constituye un ejemplo de ello. El diálogo tripartito entre representantes de los trabajadores, de los empleadores y del gobierno ofrece una muestra significativa del progreso que puede lograrse en cuestiones de negociación colectiva a través de la cooperación mutua. Todas estas formas de participación estaban presentes en los proyectos objeto del estudio.
13. En seis proyectos que abarcaban el desarrollo cooperativo y las organizaciones de mujeres, los objetivos se formularon específicamente para garantizar la participación tanto de los grupos destinatarios como del personal técnico y de las organizaciones de apoyo. En Uganda, se adoptó un enfoque comunitario en relación con un proyecto de obras públicas con el fin de comprobar la posibilidad de reproducir los métodos participativos empleados y la posible viabilidad de proyectos similares. En dos proyectos que ponían el énfasis en la formación, se desarrollaron y aplicaron distintas metodologías que tenían en común un enfoque participativo. En el caso de dos proyectos de educación obrera, también figuraba como objetivo inmediato la participación de las mujeres trabajadoras en los sindicatos. En el caso de un proyecto de relaciones laborales destinado a mejorar la legislación y la práctica laborales en cinco países de Sudamérica, se optó decididamente por la participación tripartita como componente principal de la estrategia global del mismo. Por el contrario, un proyecto en materia de información sobre el mercado de trabajo presentó algunas características poco convincentes de participación tripartita durante la fase de ejecución.
14. Cuando la participación se emplea como medio, se ha demostrado que la eficacia y el carácter duradero de los proyectos de cooperación técnica quedan reforzados. En Uganda, el Kalerwe community-based drainage upgrading (Proyecto comunitario de mejora del sistema de drenaje de Kalerwe) constituye un claro ejemplo de lo anterior: la adopción de un enfoque comunitario para la construcción de los canales de drenaje resultó ser la mejor garantía de que la propia población se encargaría de realizar el mantenimiento de las estructuras creadas en el marco del proyecto una vez que éste se hubiera terminado.
15. Se ha observado asimismo que los métodos participativos incrementan la aplicabilidad y la efectividad de la cooperación técnica. En el caso concreto de los programas de formación, la participación activa de los alumnos en el proceso de formación y en la aplicación de métodos de formación de educadores, como ocurre por ejemplo en el proyecto interregional de Seguridad y salud en el trabajo desarrollado en 21 países africanos de habla inglesa (Botswana, Egipto, Etiopía, Gambia, Ghana, Kenya, Lesotho, Liberia, Malawi, Mauricio, Namibia, Nigeria, Seychelles, Sierra Leona, Somalia, Sudán, Swazilandia, la República Unida de Tanzanía, Uganda, Zambia y Zimbabwe), ha demostrado ser eficaz a la hora de asegurarse de que los beneficios del proyecto no sólo van a parar a los grupos destinatarios implicados, sino que satisfacen también sus necesidades prioritarias. En el proyecto regional Assistance to employers organisations (Asistencia a las organizaciones de empleadores) desarrollado en los países de Africa oriental y meridional, el énfasis se puso en el empleo de los conceptos y métodos del programa Mejore su negocio para la formación de educadores, proyecto en el que se ofreció a los participantes la oportunidad de formular sugerencias acerca de la manera de mejorar los programas de formación. En lo que atañe a la eficiencia, los costos son inferiores cuando sólo se imparte formación a los educadores, y éstos, a su vez, transmiten los conocimientos técnicos recién adquiridos a los demás. Por ejemplo, cuando a consecuencia de restricciones presupuestarias, se redujeron las actividades de formación desarrolladas en el marco del proyecto Workers' education assistance to women workers (Asistencia a la mujer trabajadora en la esfera de la educación obrera) desarrollado en el Sudeste asiático (Filipinas, Malasia y Tailandia) y se concedió prioridad a la formación de educadores nacionales, disminuyeron los costos generales y se obtuvieron resultados más adaptados a las necesidades.
16. Cuando la participación se considera como un fin en sí misma, los objetivos del proyecto del que se trate están relacionados con el reforzamiento de la capacidad de los grupos destinatarios para resolver problemas y mejorar sus condiciones de vida y de trabajo por sí solos. La participación como fin se basa en la idea de que cada país y grupo destinatario es el principal responsable de su propio desarrollo. En este sentido, la participación se orienta con arreglo al principio de la autosuficiencia.
17. La participación figuraba como meta explícita en los objetivos de diez de los proyectos objeto del estudio, aunque esto no siempre quedara claramente reflejado. El proyecto denominado Relaciones laborales en América Latina -- Cono Sur (RELASUR) que se desarrolla en Sudamérica (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay) se fundamenta sobre la participación tripartita en todas sus actividades y en cada uno de los países participantes, y está destinado a reforzar la capacidad de los interlocutores sociales para mejorar las relaciones laborales en sus países respectivos: se han obtenido instrumentos y mecanismos de diálogo tripartito tanto formales como informales, y se ha mejorado la legislación laboral en materias tales como el tripartismo, la negociación colectiva y el diálogo social.
18. El proyecto Promotion et formation coopératives dans le Département de Zinder (Promoción y formación cooperativas en el Departamento de Zinder) desarrollado en Níger no adoptó un enfoque participativo hasta transcurridos ocho años de su aplicación. Durante este tiempo, se crearon numerosos bancos cerealistas cooperativos y bancos municipales de tipo familiar. En 1993, a raíz de una revisión de la estrategia aplicada, se decidió concentrarse en el reforzamiento de la capacidad de autogestión de los habitantes. Idéntica recomendación se formuló en relación con el proyecto Cooperative and organizational support to grassroots initiatives in the Sahel -- ACOPAM -- (Apoyo cooperativo y en materia de organización a las iniciativas comunitarias en el Sahel) realizados en cinco países del área (Burkina Faso, Malí, Mauritania, Níger y Senegal). Ambos proyectos se emprendieron en el marco de los programas de ayuda alimentaria del PMA, siendo el objetivo principal de los mismos el logro de la autosuficiencia en lo que atañe al suministro seguro de alimentos. Uno de los elementos importantes del problema era que la gestión de los bancos cerealistas quedaba en manos de aquellos que detentaban el poder tradicional en las aldeas: a raíz de esto, no se permitía participar en los procesos de toma de decisiones a las familias pobres, ni a las mujeres ni a los jóvenes, la red de estructuras de apoyo era débil y sólo podía garantizarse un remoto apoyo gubernamental. Debido a que las estructuras de organización existentes no eran las adecuadas, fue necesario impartir entre los interesados una formación en materia de autogestión y de participación. Esto se consideró necesario para garantizar que los resultados tendrían un carácter duradero una vez que se retirara el apoyo al proyecto.
19. Cabe citar otros proyectos cuyos objetivos incluían de manera explícita el reforzamiento de la capacidad de los grupos destinatarios, como son los proyectos Workers' education assistance to women workers (Asistencia en materia de educación obrera a las mujeres trabajadoras) desarrollados en el Sudeste asiático por una parte, y en una selección de países de América Central junto con la República Dominicana, por otra, el proyecto Appui aux femmes rurales (Apoyo a las mujeres del medio rural) desarrollado en Guinea, el Programa de cooperación técnica para el desarrollo de la formación profesional por medio del INATEC desarrollado en Nicaragua, el proyecto Kalerwe de obras públicas con alto coeficiente de empleos realizado en Uganda, el proyecto interregional africano sobre Seguridad y salud en el trabajo y, hasta cierto punto, el proyecto Women workers in the new putting-out system (women homeworkers) -- Mujeres trabajadores en el nuevo sistema de subcontratación (mujeres trabajadoras a domicilio) -- aplicado en Indonesia, Filipinas y Tailandia.
2. La participación como proceso
20. La participación se compone de varios procesos dinámicos, por lo que es posible que se vea sometida a ciertas alteraciones a lo largo del tiempo. Como herramienta de gestión en el ámbito de la cooperación técnica, la participación ha experimentado una evolución enorme. La mayor parte de los programas y proyectos se dedicaron a promover la organización de los grupos desfavorecidos con el fin de que éstos lograran controlar la utilización de recursos fundamentales como son la tierra, las materias primas, las semillas, el crédito, etc. Los actores solían ser analfabetos y carecer de experiencia, y el enfoque participativo se limitaba a cuestiones que afectaban a la organización. Los objetivos de la primera fase del proyecto ACOPAM en los países del Sahel, el proyecto Zinder en Níger y el proyecto Wasteland development through women's organizations (Desarrollo de tierras baldías a través de organizaciones de mujeres) realizado en la India, todos ellos iniciados a mediados del decenio de 1980, reflejaban este criterio: el objetivo del proyecto Wasteland development se definió como el acceso colectivo a la tierra a través de la organización de las mujeres pobres del medio rural.
21. Como resultado de la experiencia lograda a lo largo de los últimos diez años, el alcance de la participación se ha ampliado de manera considerable. En la actualidad, el énfasis se ha trasladado al reforzamiento de la capacidad y a la autosuficiencia. La participación ha dejado de considerarse exclusivamente como un proceso en el que sólo se comprometen los grupos destinatarios -- aunque sigan siendo los principales actores en el proceso de desarrollo -- y ha pasado a considerarse importante la obtención de un compromiso por parte de otros interlocutores. La misión de la OIT realizada en 1993 con el fin de revisar la estrategia aplicada en el marco del proyecto ACOPAM se centró en torno a este nuevo concepto del proceso participativo. Los proyectos iniciados durante el decenio de 1990 reflejan esta concepción más amplia del proceso participativo. Así por ejemplo, el proyecto interregional africano de Seguridad y salud en el trabajo prevé la participación activa de distintos organismos de apoyo en actividades de formación y de difusión, y ello como requisito previo para alcanzar su principal objetivo, esto es, la mejora de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo para los trabajadores.
22. El significado y la manera de entender el proceso participativo puede variar asimismo según el área en la que éste se desarrolle. En los proyectos que se basan en la cooperación tripartita, el proceso participativo desemboca teóricamente en el desarrollo de estructuras institucionales y en la institucionalización de un diálogo social, como en el caso del proyecto RELASUR. En proyectos específicos de formación, sin embargo, la participación se traduce en un compromiso personal de los educandos con su propio proceso de aprendizaje, así como en el desarrollo sistemático de métodos apropiados para estimular un compromiso de este tipo. El método Training for Change (Formación para el cambio) desarrollado para el proyecto de Seguridad y salud en el trabajo que tiene lugar en Africa, así como la metodología DIP (Demostrative Intervention Proyect) -- Proyecto demostrativo de intervención -- aplicado en el marco del proyecto Workers' education assistance que se realiza en Centroamérica, pueden citarse como ejemplos de las distintas modalidades que puede adoptar el proceso participativo.
3. La participación como criterio para el desarrollo
23. La participación no debería contemplarse exclusivamente como un instrumento metodológico para la cooperación técnica, sino también como un criterio para el desarrollo que aúna ciertas características, las cuales pueden variar según los problemas que hayan de abordarse y los objetivos que hayan de conseguirse. El presente análisis de proyectos de la OIT ha permitido identificar al menos tres características que se dieron con distintas intensidades en los diferentes proyectos: a) el enfoque participativo se orienta en función de los objetivos y no en función de las actividades: en este caso, la cuestión fundamental que ha de abordarse es el reforzamiento de las capacidades del grupo destinatario; b) se procede a una nueva asignación de las responsabilidades a los principales actores en todas las fases del ciclo del proyecto (preparación, realización y evaluación): mientras que en las formas tradicionales de cooperación técnica era frecuente la gestión centralizada y <<autoritaria>> del proyecto, el enfoque participativo presenta una estructura de toma de decisiones compartida; c) los propios actores ejercitan un control permanente sobre el proceso participativo.
24. El proyecto ACOPAM ha proporcionado una experiencia de valor inestimable en materia de participación en el marco de la cooperación técnica. Tras ocho años de pruebas realizadas sobre el terreno, la participación se ha desarrollado hasta el punto de que las responsabilidades de todos los actores implicados quedan claramente definidas, tanto en el plano comunitario (grupos organizados y asociaciones municipales) como en el nivel intermedio (estructuras de apoyo a las organizaciones) y en el plano superior (intervención gubernamental y de las agencias donantes). Se celebraron seminarios periódicos sobre cuestiones relativas a la participación con el fin de facilitar apoyo y controlar el proceso en curso. En el caso del proyecto Zinder en Níger, se han desarrollado mecanismos de control del proceso participativo en virtud de los cuales los habitantes de los municipios se encargan de administrar las cooperativas y los bancos cerealistas municipales.
25. En lo que atañe a la organización autónoma de los grupos de mujeres, se observa en el proyecto Appui aux femmes rurales (Apoyo a las mujeres del medio rural), realizado en Guinea, una tendencia a la gestión independiente. Ello se produjo como resultado de las prácticas permanentes de control y evaluación interna que se llevaron a cabo con la participación de todos los actores interesados. En el caso del proyecto Women Homeworkers realizado en Filipinas, donde el grupo destinatario estaba constituido por unos 7 millones de trabajadores a domicilio, se observó un enfoque orientado estrictamente en función de los objetivos. Durante los tres primeros años, la estrategia del proyecto se concentró en reforzar la Red Nacional de Trabajadores a Domicilio (PATAMABA), organización que representaba directamente al grupo destinatario. A finales de 1992, la PATAMABA había alcanzado un nivel de organización y de afiliación que se consideró suficientemente importante como para que asumiera una parte de la responsabilidad de la gestión del proyecto. Las características antes mencionadas aparecen asimismo en otras áreas de cooperación técnica de la OIT donde se ha introducido un enfoque participativo, como es el caso del proyecto comunitario Kalerwe de obras públicas, realizado en Uganda, y del proyecto RELASUR, centrado en el tripartismo.
