GB.264/TC/2 |
IV. Instrumentos y mecanismos operativos
- 1. Actores e interlocutores
- 2. Modalidades de participación
- 3. La participación durante el ciclo de programación
26. Puede procederse a una valoración más completa del papel que desempeña la participación en los programas de cooperación técnica de la OIT determinando quién participa, en qué consiste la participación y en qué fase del ciclo del proyecto se produce. En las siguientes secciones se procede al análisis de los actores e interlocutores que intervienen en los proyectos objeto del análisis, de las modalidades de participación a las que se han visto enfrentados y de las distintas fases del ciclo de programación en las que han participado.
1. Actores e interlocutores
27. En el marco de las actividades de la OIT, los interlocutores son principalmente los gobiernos y los representantes de los empleadores y de los trabajadores. Tanto las organizaciones representativas de los trabajadores como las de los empleadores participan, junto con las instituciones gubernamentales, en la preparación y puesta en práctica de la mayor parte de los programas y proyectos de cooperación técnica. Son muchas las actividades concretas en las que sólo participan las organizaciones de trabajadores, ya sea como interlocutores del Ministerio implicado, ya como grupo destinatario.
28. El proyecto RELASUR constituye un buen ejemplo de cooperación técnica en el que los mandantes de la OIT son los actores principales. La participación tripartita se ha observado en todos los niveles: los representantes de los actores sociales de los cinco países participantes asistieron a las reuniones de la comisión de programación; en el plano operativo, se han celebrado consultas permanentes con los distintos actores sociales para definir las cuestiones esenciales que habrían de abordarse en los seminarios, talleres, estudios y publicaciones, y la asistencia técnica ad hoc.
29. En el caso del proyecto Wasteland development realizado en la India, una organización de trabajadores, la SEWA (Self-Employed Women's Association -- Asociación de Mujeres Trabajadoras por Cuenta Propia) fue el único copartícipe social que intervino en el proyecto, actuando a la vez como interlocutor oficial del proyecto y como representante del grupo destinatario en el plano comunitario. Se ha observado una situación similar en el proyecto Women Homeworkers realizado en Tailandia, donde la red HOMENET (Home-based Workers Network -- Red de Trabajadores a Domicilio) actuó como organización interlocutora junto con el Ministerio de Trabajo. En el proyecto Workers' education assistance to women workers realizado en Filipinas, se designaron como beneficiarios directos de la asistencia técnica del proyecto a dos organizaciones centrales de trabajadores, que se convirtieron en actores principales como instituciones interlocutoras: el Congreso de Sindicatos de Filipinas (TUCP) y el Consejo Consultivo del Trabajo (LACC).
30. En algunos de los proyectos objeto del análisis, las organizaciones de trabajadores tuvieron una participación directa en calidad de destinatarios designados de los mismos: la Red Nacional de Trabajadores a Domicilio (PATAMABA) de Filipinas fue el principal actor en el proyecto Women Homeworkers, siendo, junto con el Departamento de Trabajo y Empleo (DOLE) del Ministerio de Trabajo, el grupo destinatario del mismo tanto en lo que se refiere al desarrollo institucional como a las actividades de formación. Las organizaciones de trabajadores rurales de Costa Rica, Honduras, Panamá y la República Dominicana se convirtieron en los actores principales del proyecto Workers' education assistance, que los identificaba como destinatarios designados. Algunas organizaciones de trabajadores también han actuado como interlocutores en las actividades del proyecto en el plano regional.
31. La participación de los representantes de los empleadores, de los trabajadores y de los gobiernos en los programas y proyectos de cooperación técnica es inherente a la estructura tripartita de la OIT; ha constituido y seguirá constituyendo una de las preocupaciones principales en el marco de las actividades de cooperación técnica. No obstante, se impone un análisis de las obligaciones y responsabilidades de los demás interlocutores, pues la participación de los grupos desfavorecidos se produce a menudo de forma espontánea, por lo que es necesario identificarlos y asegurarse de que se integran dentro del proceso participativo. Los cuatro principales actores identificados a partir de los informes de evaluación objeto del estudio fueron:
- los actores sociales como representantes de los gobiernos y de las organizaciones de trabajadores y de empleadores (tripartismo);
- los destinatarios designados como conjunto de personas que aún no se ha dotado de una organización;
- las organizaciones de afiliación de los destinatarios designados en el plano local. Puede tratarse de organizaciones establecidas sobre la base de la proximidad geográfica, como son las cooperativas o las precooperativas, las organizaciones comunitarias o de mujeres, o de las organizaciones que reúnen a las personas que realizan un trabajo similar, como son las organizaciones y preorganizaciones de trabajadores y de empleadores;
- las organizaciones de servicios en los planos local, nacional e internacional que intervienen para prestar apoyo a grupos de población determinados.
32. Hace tiempo que se viene poniendo el énfasis en la participación de los grupos destinatarios, especialmente cuando se trata de grupos desfavorecidos, en los programas y proyectos de cooperación técnica de la OIT. El programa de organizaciones de participación de los pobres de las zonas rurales (PORP) de la OIT, que comenzó en 1977, trataba de alentar y ayudar a los pobres de las zonas rurales a encontrar de manera progresiva, a través de una investigación y una intervención colectivas, una solución a los problemas que les afectaban. No obstante, las partes interesadas no han reconocido hasta hace poco la verdadera importancia de la participación activa de todos los interlocutores implicados en las actividades de cooperación técnica. Así, por ejemplo, en el caso del proyecto Women Homeworkers realizado en Indonesia, donde las trabajadoras a domicilio no disponían de una organización propia en el plano nacional, la estrategia adoptada consistió en una serie de intervenciones a través de organizaciones no gubernamentales, en colaboración con el Ministerio de Mano de Obra (DEPNAKER). Una de ellas, llamada Bina Swadaya, se encargó con gran eficacia de la mayor parte de las actividades de formación y organización realizadas con el grupo destinatario. En el proyecto interregional en materia de Seguridad y salud en el trabajo, dicha estrategia participativa se amplió a varias organizaciones de servicios en el plano internacional.
33. La mayor parte de los informes de evaluación pusieron de manifiesto muchas flaquezas a la hora de aplicar un enfoque participativo, debidas a la falta de compromiso por parte de las instituciones asociadas y de las organizaciones de servicios encargadas de prestar apoyo, así como a las diferencias entre los interlocutores en lo que atañe a la manera de entender y de llevar a la práctica los métodos de participación. No obstante, ya que la participación ha demostrado ser un proceso de aprendizaje continuo, pueden encontrarse distintas formas y grados de participación, los cuales son objeto de discusión en la siguiente sección.
2. Modalidades de participación
34. El enfoque participativo se está aplicando de diferentes maneras, según el grado de intervención de los distintos actores: en el caso del proyecto interregional en materia de Seguridad y salud en el trabajo, en el que se consideró que la participación tripartita constituía el enfoque más adecuado para mejorar las condiciones de seguridad y salud en el trabajo, la participación activa quedó limitada durante los primeros años a los representantes de los empleadores y de los trabajadores, debido a un compromiso insuficiente por parte de los gobiernos. En consecuencia, las estrategias del proyecto en cuestión se ajustaron a la implicación gradual de los interlocutores sociales con arreglo a la situación existente en cada uno de los países participantes. Sin embargo, en el caso del proyecto RELASUR, a raíz de las consultas realizadas durante una misión de programación y formulación que visitó todos los países implicados, la participación activa de los tres interlocutores sociales, fue posible desde el principio. En el proyecto SIME (Systèmes d'information à l'appui des politiques du marché de l'emploi en Afrique lusophone -- Sistemas de información para apoyar las políticas de mercado de trabajo en los países africanos de habla portuguesa), que se fijó como objetivo principal el reforzamiento de la capacidad institucional para gestionar el funcionamiento del mercado de trabajo, sólo fue posible la participación activa de los interlocutores durante las reuniones tripartitas de alto nivel. En el plano de las operaciones, las personas carecían de la preparación necesaria para una participación eficaz.
35. Los proyectos objeto del análisis también pusieron de manifiesto la existencia de distintos grados de participación, según se diera ésta exclusivamente en las actividades de aplicación conjuntas o abarcara las actividades de control y evaluación. Tanto el proyecto ACOPAM en el Sahel, como el proyecto Zinder en Níger y el proyecto Appui aux femmes rurales en Guinea, desarrollaron mecanismos de autoevaluación y control que podían interpretarse como un compromiso más decidido en relación con la participación que el observado en otros proyectos por parte de los principales actores.
36. El alcance de la participación en el marco de una actividad de cooperación técnica puede depender de los siguientes factores:
- del suministro de información a los beneficiarios previstos o a los destinatarios directos;
- del suministro de información por parte de los beneficiarios previstos o de los destinatarios directos;
- del diálogo o la celebración de consultas con los beneficiarios previstos o los destinatarios directos;
- de la toma de decisiones por parte de los beneficiarios o de los destinatarios directos;
- de la iniciativa de los beneficiarios o destinatarios directos en lo que atañe a la acción.
Los tres primeros niveles -- información, escucha y celebración de consultas -- constituyen en la práctica requisitos previos para la participación, como medio de facilitar el proceso participativo, mientras que los niveles cuarto y quinto se refieren al concepto esencial de la participación.
37. Dos de los proyectos sometidos a examen constituían ejemplos clásicos de un grado de participación muy elevado. Se trata del proyecto INATEC de apoyo a la formación en Nicaragua, y del proyecto Kalerwe de obras públicas con un alto coeficiente de empleo en Uganda. El proyecto INATEC se inició en 1991 con los siguientes objetivos inmediatos, claramente definidos: a) el reforzamiento institucional del INATEC como institución de formación profesional; b) la formación de educadores; c) el desarrollo de programas para grupos específicos tales como las mujeres y los microempresarios; d) la introducción del enfoque participativo en sus propios programas de formación. Desde el principio, el INATEC se hizo cargo de la planificación, la realización, el control y la evaluación del proyecto. Cada uno de los ocho expertos de la OIT encuadrados en este proyecto se vio asignado al menos un homólogo perteneciente al personal del INATEC, y todas las actividades se llevaron a cabo contando con la plena participación de estos últimos. El informe de evaluación llegó a la conclusión de que los resultados habían superado las expectativas y que, tras tres años de aplicación del proyecto, el INATEC se había convertido en una institución de servicios completamente nueva, dotada de la capacidad necesaria para responder mejor a las necesidades del país en materia de formación.
38. El proyecto Kalerwe realizado en Uganda tuvo éxito en la promoción de la participación comunitaria, no sólo en lo que atañe a la financiación de los costos de construcción, sino también en lo relativo a los esfuerzos de autoayuda destinados a garantizar el carácter duradero de los trabajos una vez se hubiera completado el proyecto. Este último se diseñó con el fin de prestar asistencia a la comunidad en la introducción de mejoras de la infraestructura para el drenaje de las aguas de lluvia en Kalerwe, mejorando con ello las condiciones de higiene y medioambientales de la zona. Los actores principales fueron el Ayuntamiento de Kampala, el equipo de gestión de proyecto de la OIT y la comunidad local. Los comités de residencia asumieron la responsabilidad de las tareas de programación y de movilización de la comunidad. Se celebraron periódicamente reuniones de planificación y de resolución de los problemas, y todas las labores de construcción se llevaron a cabo recurriendo a contratos comunitarios. Una vez que se alcanzaron los resultados previstos en el proyecto y que se cumplieron sobradamente los objetivos tras un año de operaciones, se transfirió la responsabilidad de la gestión del proyecto a los dirigentes comunitarios.
39. En ambos proyectos, la participación resultó efectiva debido a la atención que se prestó al desarrollo del propio proceso de participación durante la realización del proyecto. Se celebraron seminarios y grupos de trabajo en los que se analizaron los problemas de aplicación, y los propios actores tomaron decisiones de gestión en relación con la adopción de medidas correctoras o de seguimiento.
40. La participación en las actividades de control y de evaluación pone el énfasis en el proceso de aprendizaje conjunto y en la transferencia del control desde la dirección del proyecto y los organismos exteriores a los beneficiarios previstos y a los destinatarios directos. Un enfoque participativo implica una voluntad de escuchar, de consultar y de compartir la toma de decisiones con otros interlocutores en el proyecto. No obstante, se ha argumentado que, en los proyectos, muchos de los interlocutores adoptan un criterio burocrático o de experto tecnócrata en relación con la participación, y que existe una contradicción interna entre la burocracia y la tecnocracia, caracterizadas por un enfoque autoritario, por una parte, y la participación que se caracteriza por el diálogo, el intercambio de información y la redistribución y el reparto del poder, por otra.
41. No se observó el mismo grado de eficacia en la totalidad de los proyectos analizados para el presente documento, y ello debido a las diferencias de motivación y de compromiso por parte de los participantes. La firmeza del compromiso de todos los actores que intervienen en un proyecto resulta esencial para poder aplicar con éxito enfoques participativos. En el proyecto Wasteland development realizado en la India, los medios empleados para alcanzar el objetivo de la conversión de tierras baldías en activos productivos fueron tan sólo parcialmente eficaces debido a que no siempre se dispuso a tiempo del necesario apoyo gubernamental y de los interlocutores, ni tampoco de la asistencia técnica de la OIT: la acción gubernamental para obtener los derechos de uso de la tierra se demoró más de lo previsto. Los derechos de explotación de las tierras de propiedad pública constituye una cuestión compleja, en especial para las mujeres pobres y carentes de tierra, y se hizo necesaria una acción legislativa específica que permitió eliminar las restricciones legales que impedían el acceso de las mujeres a la tierra. En segundo lugar, el grupo destinatario hubo de recibir apoyo técnico para explotar unas tierras baldías semiáridas, que sufrían las consecuencias de los períodos de sequía y de inundaciones. Cabe mencionar que uno de los interlocutores que intervino en el proyecto, la Organización de Mujeres Trabajadoras por Cuenta Propia (SEWA), organización de ámbito nacional, acabó por solucionar con bastante éxito los problemas del acceso a la tierra y otros problemas de orden técnico que se plantearon a lo largo del proyecto.
3. La participación durante el ciclo de programación
42. A lo largo del último decenio, la participación se ha convertido en un enfoque global de la cooperación técnica, en el que se hace intervenir a todos los actores en cada una de las etapas del ciclo del proyecto. El énfasis se ha trasladado desde la participación de los actores en la realización de las actividades, a la participación activa de los mismos, no sólo en el análisis de los problemas y en la formulación de los objetivos durante la fase preliminar, sino también en las actividades de control y evaluación que se llevan a cabo durante y después de la realización del proyecto.
43. Durante la fase preliminar, cuando se trata de reunir datos relativos a los problemas que han de abordarse en el marco del proyecto o programa de cooperación técnica previsto, la celebración de consultas con el grupo destinatario resulta esencial. Este ha demostrado ser un método eficaz para recopilar información detallada y actualizada acerca de los grupos destinatarios y de los problemas que les afectan. Por otra parte, la celebración de consultas con los beneficiarios previstos en una fase temprana del proyecto contribuye a una mejor comprensión de las necesidades reales, siempre que los representantes de éstos dispongan de la suficiente independencia y libertad de expresión durante las reuniones con los funcionarios gubernamentales y con los organismos de ejecución participantes.
44. Una de las cuestiones específicas que han de discutirse con los interlocutores, es la que se refiere a la exposición de los objetivos del proyecto de acuerdo con el análisis de los problemas que se ha llevado a cabo y con las soluciones propuestas. En el marco de un enfoque participativo, es importante que los objetivos se definan en términos de reforzamiento de las capacidades, y que todos los interlocutores compartan dicha visión. Por ejemplo, cuando se procedió a definir de nuevo el objetivo del proyecto ACOPAM en términos de autogestión de los bancos cerealistas y de los sistemas comunitarios de irrigación a pequeña escala, los beneficiarios previstos participaron en el proceso de toma de decisiones y aceptaron el reto de la autosuficiencia.
45. En varios de los proyectos objeto del análisis, la participación se ha aplicado a las actividades de control y de evaluación, aunque no siempre en la misma medida. Los informes revelaron que sólo se han desarrollado controles y evaluaciones sistemáticos en algunos casos. En el caso del proyecto Kalerwe, en Uganda, el equipo de gestión del proyecto celebró reuniones periódicas de control y evaluación, en las que tomaron parte diez representantes de los comités de residencia. Se discutieron y analizaron cuestiones relativas a la planificación, la gestión y la realización. Además, se organizó un gran número de seminarios y de cursillos comunitarios en relación con distintas cuestiones que atañen a la participación. El proyecto INATEC de Nicaragua es otro de los casos en los que el control y la evaluación continuos con miras a lograr los objetivos del proyecto constituían la principal preocupación de todos los actores e interlocutores. Se crearon estructuras participativas de control y evaluación en el marco del INATEC, así como con las instituciones colaboradoras exteriores. En el proyecto RELASUR, se celebraron periódicamente consultas tripartitas con el fin de asegurarse de que los interlocutores sociales de cada uno de los países participantes intervenían en el proceso de toma de decisiones. Tanto los proyectos ACOPAM y Zinder en los países del Sahel, como el proyecto Appui aux femmes rurales (Apoyo a las mujeres del medio rural) de Guinea, desarrollaron sus propias prácticas sistemáticas de control y evaluación, prácticas destinadas a facilitar a los principales actores el control del proceso participativo en curso.
46. Cuando se emplean métodos participativos de control y evaluación, resulta fundamental asegurarse de que los grupos destinatarios participan de manera efectiva en el proceso de toma de decisiones. Al iniciarse las actividades del proyecto, los interlocutores afectados también deberían ponerse de acuerdo sobre un conjunto de indicadores que permitiera realizar el seguimiento durante la fase de realización y evaluar los progresos realizados en relación con los objetivos señalados. También deberían participar en la gestión del proyecto, con el fin de asegurarse de que se toman en consideración sus opiniones y de obtener su respaldo en caso de que se proceda a cualquier reajuste de las estrategias del proyecto.
47. Los indicadores adoptados en relación con enfoques participativos aplicados a las actividades de control y evaluación deberían describirse en términos verificables, es decir, basados en la información disponible. En el proyecto Zinder, por ejemplo, los indicadores destinados a medir la capacidad de autogestión de los bancos cerealistas se definieron en relación con el mantenimiento de existencias, la utilización de fondos y la existencia de prácticas contables eficaces, etc. Este método permitió a todos los interlocutores conocer mejor y dirigir el proceso de desarrollo en el que participaban.
48. También debería concederse una atención especial a las suposiciones que subyacen en los programas y proyectos. Estas se refieren a factores externos, que afectan a la aplicación y a los resultados del proyecto, pero que quedan fuera del control directo del mismo. Puede tratarse de un apoyo gubernamental en forma de nueva legislación, como fue el caso en el proyecto Wasteland development, o del número insuficiente de organizaciones privadas de servicios, como fue el caso del proyecto ACOPAM. Aun que cuando se trata de programas y proyectos de cooperación técnica tradicionales, cabe la posibilidad de que los encargados de la gestión del proyecto pasen por alto tales suposiciones, cuando se adopta un enfoque participativo, es posible identificarlas en su mayor parte determinando el grado de participación de los organismos de apoyo en la gestión del proyecto.
