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Informe de la Comisión de Aplicación de Normas |
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Convenio núm. 95: Protección del salario, 1949
Federación de Rusia (ratificación: 1961). El Gobierno ha enviado las informaciones siguientes:
El Ministerio de Trabajo y Desarrollo Social de la Federación de Rusia desea informar sobre las medidas adoptadas por el Gobierno Federal para la liquidación de los atrasos salariales a las organizaciones financiadas con presupuesto del Estado. Lo anterior es en seguimiento de la reclamación presentada a la OIT por el Comité Central de la Unión de Empleados de la Educación y de la Ciencia de Rusia en relación con las violaciones por parte de la Federación de Rusia del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95).
Como resultado de las reuniones entre los representantes de los órganos federales interesados del Poder Ejecutivo, los dirigentes de la Federación de Sindicatos Independientes de Rusia (FNPR) y el Comité Central de la Unión de los Empleados de la Educación y de la Ciencia de Rusia, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Finanzas resumieron los objetivos de todas las partes interesadas, a fin de liquidar los atrasos salariales del sector financiado por el presupuesto del Estado.
Habida cuenta de estos objetivos, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Finanzas elaboraron dos proyectos de decreto presidencial sobre las medidas complementarias dirigidas a asegurar el pago de los salarios a los empleados del sector financiado con el presupuesto, y al saneamiento del Estado y las finanzas municipales y sobre las medidas encaminadas a asegurar el control sindical del pago de los salarios a intervalos regulares, que fueron sometidos al Gobierno de la Federación de Rusia.
Durante la preparación de estos proyectos de decreto, se concedió especial atención al hecho de que el proceso de pago de los atrasos salariales se hubiera visto obstaculizado por una distribución de fondos sin control en el ámbito local y por decisiones entre bastidores de este problema por parte de las autoridades regionales y locales. A efecto de mejorar el control del pago de los atrasos salariales, de garantizar el puntual pago de los salarios en el futuro y de asegurar una contabilidad pública más efectiva, así como la transparencia de estos procesos, se llamó a participar a los sindicatos.
El proyecto de decreto presidencial relativo a las medidas complementarias para asegurar el pago de los salarios a los empleados del sector financiado con el presupuesto y el saneamiento de las finanzas del Estado y municipales contiene las siguientes disposiciones:
- garantizar en el plazo de un mes la conclusión de un acuerdo sobre las condiciones para la asignación de la ayuda financiera por parte del Fondo Federal de Apoyo Financiero de los territorios de la Federación de Rusia;
- asignar con carácter mensual los recursos del Fondo Federal de Apoyo Financiero de los territorios de la Federación de Rusia a aquellos territorios que han firmado y dado cumplimiento a un acuerdo, cuya cuantía y condiciones serán determinadas por la ley federal relativa al presupuesto federal para 1998;
- acordar plazos suplementarios a los territorios que han firmado y dado cumplimiento al acuerdo sobre el reintegro de los préstamos públicos recibidos en 1997, con el objeto de liquidar los atrasos salariales en el sector financiado por el presupuesto del Estado;
- tomar en consideración las solicitudes de asistencia financiera temporal con cargo al presupuesto federal que provienen de los organismos públicos de los territorios, en la medida en que estas solicitudes estén comprendidas en las previsiones presupuestarias para el período correspondiente, así como a los progresos realizados en la aplicación de los programas encaminados al saneamiento financiero, y de acuerdo con la forma establecida por el Gobierno de la Federación de Rusia;
- aprobar el procedimiento de envío de fondos asignados por el Fondo Federal de Apoyo Financiero de los territorios por intermediación del Tesoro Público, descartando la posibilidad de utilizar esos fondos para otra finalidad cuando existan atrasos salariales a los empleados del sector financiado con presupuesto del Estado.
El proyecto de decreto presidencial relativo a las medidas dirigidas a garantizar el control sindical del pago de los salarios a intervalos regulares prevé la creación de grupos sindicales en las empresas, en las instituciones y en las organizaciones de los territorios, con el fin de controlar el pago de los salarios a intervalos regulares y de comunicar a esos grupos la información necesaria.
A efectos de la coordinación de las actividades de los grupos sindicales de control y a fin de reunir información rápida acerca de los obstáculos al pago de los salarios, se propuso la creación de una comisión presidencial sobre las cuestiones relativas al pago de los salarios a intervalos regulares. El proyecto de decreto había sido previamente examinado y coordinado por la FNPR.
Además, el Vicepresidente del Gobierno de la Federación de Rusia aprobó un plan para asegurar la resolución de los problemas relacionados con el pago rápido a los empleados de las organizaciones financiadas con cargo al presupuesto del Estado. Este plan prevé en particular:
- la elaboración de un proyecto de decreto presidencial sobre la mejora del control, en conformidad con la legislación laboral de la Federación de Rusia;
- la celebración de una conferencia gubernamental de la Federación de Rusia en torno a las medidas adoptadas por los órganos del poder ejecutivo de los territorios con el fin de liquidar los atrasos salariales de los empleados del sector financiado con cargo al presupuesto del Estado.
En opinión del Ministerio de Trabajo, estas medidas contribuirán a la resolución del problema del pago de los salarios atrasados a los empleados de todo el sector financiado con cargo al presupuesto del Estado.
Además, un representante gubernamental, Primer Ministro Adjunto de Trabajo y de Desarrollo Social, declaró que es la primera vez que Rusia envía una memoria sobre el Convenio núm. 95 desde que es Miembro de la OIT. El Convenio fue ratificado por su país en 1961. La actitud de la Federación de Rusia ante las observaciones que le dirigen los organismos de control es normal, lo que no era el caso con la URSS. En esa época, cuando la Comisión de Expertos formulaba una demanda directa, la actitud era sumamente negativa. Toda observación de los órganos de control se consideraba como un atentando al propio fundamento del Estado. A la hora actual, la Federación de Rusia desea cooperar de manera constructiva con los órganos de control de la OIT. El Gobierno está abierto al diálogo y desea proseguirlo con todos los órganos de control de la OIT.
En su 270.o período de sesiones, celebrado en noviembre de 1997, el Consejo de Administración concluyó el procedimiento previsto en el artículo 24 de la Constitución de la reclamación contra la Federación de Rusia por inconformidad con el Convenio. La Federación de Rusia también tomó conocimiento de los comentarios de la Comisión de Expertos que le conciernen. Por su parte, el Gobierno comunicó una serie de respuestas y de información sobre esa cuestión. El representante gubernamental espera que la Comisión de Expertos habrá tenido en cuenta el alcance de esas informaciones y su objetividad.
Lamentablemente, la situación es muy compleja. El país se encuentra en transición hacia una economía de mercado. Un período de transición muy difícil para una sociedad donde existía un monopolio del poder, de la ideología y de la economía. La reestructuración de la sociedad se realiza en todos los órdenes. Evidentemente, esta situación compleja no transcurre sin inconvenientes o errores. Antaño, el país se encontraba prácticamente aislado y, en gran medida, procuraba difundir su ideología. En la actualidad, vuelve a una forma de desarrollo civilizada y tiene una apertura mayor hacia el mundo, que es cada vez más interdependiente.
El Gobierno de la Federación de Rusia comparte plenamente las preocupaciones de los sindicatos rusos con respecto a los atrasos en el pago de los salarios y realiza ingentes esfuerzos para remediar esta situación. El representante gubernamental señala que esto queda demostrado por el hecho de que entre las primeras personalidades que el nuevo Jefe de Gobierno ruso encontró en oportunidad de asumir sus funciones se contaba el Sr. Shmakov y otros dirigentes sindicales del país.
En la actualidad, la cuantía total de los salarios atrasados se eleva a 62.800 miles de millones de rublos, suma que incluye los atrasos provocados por la insuficiente financiación de los presupuestos federales y regionales, que representa 9.500 miles de millones de rublos. La deuda del Gobierno Federal no supera el 30 por ciento.
El representante gubernamental recuerda los motivos principales que provocaron la crisis salarial.
En primer lugar, la precaria situación financiera del Gobierno se debe a: a) la ineficacia de la recaudación impositiva; b) el incremento de la falta de pagos mutuales; c) la debilidad de las actividades de inversión.
La falta de pago en relación con las obligaciones mutuales (53.300 miles de millones de rublos) obedece a la difícil situación financiera de numerosas empresas y organizaciones. A finales de 1997 la proporción de empresas no rentables en los principales sectores ascendía al 47,6 por ciento, correspondiendo un 58,6 por ciento al sector de los transportes y un 40,9 por ciento al de la construcción.
En las empresas la situación de pagos es difícil y sólo el 15 por ciento se efectúa en efectivo. Además de las razones objetivas, la insolvencia de las empresas, en particular su incapacidad para pagar los salarios, se debe a la mala gestión administrativa de las actividades industriales y financieras y a la privatización ineficaz, en cuyo marco los nuevos propietarios de las empresas no se preocupan por dar prioridad a la estabilización económica y las actividades industriales. Lamentablemente, numerosos dirigentes de empresa prefieren no pagar los salarios para resolver sus dificultades financieras, en detrimento del Estado y de los trabajadores. Ello puede explicarse por el hecho de que las sanciones económicas, disciplinarias y administrativas se ven ampliamente compensadas por las ganancias que obtienen actuando de ese modo. Al respecto, el Gobierno ha adoptado medidas específicas: el personal de las empresas puede seguir cursos de formación intensiva, incluso en el extranjero, para una mejor gestión de la empresa en las condiciones económicas que predominan en la actualidad. Por otra parte, esas medidas están encaminadas a superar las carencias legislativas. El Gobierno confía en la eficacia de las medidas emprendidas para reforzar la disciplina fiscal y financiera y para reducir los gastos presupuestarios.
El representante gubernamental comunicó el programa de la Federación de Rusia para 1998 en materia de proyectos de leyes, que incluye la elaboración de 75 proyectos de leyes federales. Muchos de esos proyectos se refieren, por ejemplo, a la esfera social y laboral, así como a las condiciones de trabajo, el pago de las remuneraciones y salarios, la seguridad social, la seguridad y la salud en el trabajo y la protección de las actividades sindicales.
Afirmó que en su país siguen registrándose pérdidas económicas debido al gran número de desempleados registrados oficialmente. El costo del desempleo asciende a 63.800 miles de millones de rublos. Los fondos para el pago de salarios, la recaudación tributaria y las cotizaciones si se aplican los métodos de cálculo empleados por la OIT, surge que esas pérdidas ascienden a 128.600 miles de millones de rublos, es decir, dos veces más.
Si bien la Federación de Rusia no es plenamente un protagonista económico a escala mundial, se ve influenciada por esta evolución de manera considerable y directa. Debido a la caída de los precios internacionales de un cierto número de bienes exportados por Rusia, en particular los combustibles, las fuentes de energía, los metales ferrosos y no ferrosos, las pérdidas del país se elevarían a unos 2.000 millones de dólares en 1998. La cuantía total de los fondos destinados a los salarios del sector petrolífero descenderá a 5.400 miles de millones de rublos y en la industria del carbón a 1.400 miles de millones de rublos. Se registrarán pérdidas económicas de consideración en la provisión de gas natural, madera y caucho sintético.
La situación económica del país sufre además, sin lugar a dudas, los efectos de la crisis financiera asiática. La difícil situación del mercado financiero ruso ha obligado al Gobierno y al Banco Central de la Federación de Rusia a incrementar considerablemente la tasa de prefinanciación de las obligaciones privadas. Si no se hubiese actuado de ese modo, habría sido necesario devaluar la moneda en un 30 por ciento. Las medidas adoptadas permitieron volver a una tasa similar a la existente con anterioridad a la crisis.
El problema de los atrasos en el pago de salarios está directamente relacionado con las reformas estructurales, puesto que no existían soluciones económicas fáciles habida cuenta las particularidades de la situación rusa. Estas reformas se efectúan con la cooperación, en cierta medida, del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, instituciones que, por lo general, atribuyen una menor importancia al aspecto social del problema.
El endeudamiento de las empresas financiadas con cargo a los presupuestos regionales y locales en 1997 prácticamente ha desaparecido gracias a la asistencia financiera concedida a esas empresas, cifrada en 20.000 millones de rublos. En enero de 1998, sólo cinco regiones de la Federación tenían aún deudas por salarios impagos.
¿Cuál es la política actual del nuevo Gobierno de la Federación de Rusia para resolver el problema de los atrasos en el pago de salarios? Hay dos soluciones: ya sea el enfrentamiento con los interlocutores sociales, las acusaciones mutuas, cuya consecuencia sería alejarse de la democracia que se está implantando en la Federación de Rusia con numerosas dificultades, o la cooperación, el diálogo y la acción concertada, es decir, los principios auspiciados por la OIT y que en adelante seguirá la Federación de Rusia. La cooperación ha tenido buenos resultados, como lo revelan los programas técnicos instrumentados con los interlocutores sociales y la OIT y la ratificación de los convenios de la OIT que desempeñan un papel primordial en el avance de la legislación nacional. A finales de 1997, se celebró en Moscú una conferencia con la participación de la Confederación Internacional de Sindicatos Libres, la OIT y los sindicatos rusos sobre la cuestión del pago de salarios. En abril de 1998 se celebró una reunión sobre el mismo tema con los representantes de las distintas administraciones (Ministerios de Trabajo, Hacienda y Educación), con los dirigentes de los sindicatos de trabajadores de las esferas de la educación y de la ciencia y con la Federación de Sindicatos Independientes de la Federación de Rusia. En esas dos oportunidades, se formularon recomendaciones al Gobierno ruso. En particular, se sugirió recurrir a los sindicatos para reforzar el control del pago de salarios. Recientemente, el 5 de mayo de 1998, el Presidente de la Federación de Rusia dictó un decreto sobre las medidas suplementarias destinadas a garantizar el pago de los salarios de los trabajadores con cargo al presupuesto y al mejoramiento de la situación financiera. Ese decreto establece las modalidades de la asistencia financiera aportada por el presupuesto federal a las regiones que constituyen la Federación de Rusia; el Gobierno debe concluir en un plazo de dos meses un acuerdo con esas regiones sobre la prestación de esa asistencia. Puede observarse asimismo que el pago de los salarios en tiempo oportuno se ve reflejado en los acuerdos en materia de derechos de aduana generales y por sector y en los convenios colectivos.
Lamentablemente, el informe de la Comisión de Expertos sobre la aplicación del Convenio núm. 95 en la Federación de Rusia no incluye todos los datos proporcionados por el Gobierno. Dichos datos se refieren a la supervisión por parte de la Inspección del Trabajo de la legislación relativa a los salarios. Al respecto, el representante gubernamental recuerda que en 1997, la Inspección del Trabajo, la Inspección Tributaria, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio del Interior han realizado inspecciones en 45.000 empresas del país. Esas inspecciones han detectado más de 27.000 casos de infracciones de la legislación en materia de salarios y se asignó una cuantía de aproximadamente 6.000 millones de rublos al pago de los salarios adeudados a los trabajadores. Durante los cinco primeros meses de 1998 se realizaron más de 16.000 inspecciones y 1.700 miles de millones de rublos se destinaron al pago de los salarios. Las empresas que infringieron la legislación en materia de salarios y que hicieron un uso abusivo de los recursos presupuestarios están sujetas a la aplicación de sanciones administrativas y disciplinarias. Además, el Gobierno sometió al Parlamento proyectos de ley destinados a modificar el derecho laboral, administrativo y penal a fin de hacer más severas las sanciones por infracción de la legislación en materia de salarios. Ese proyecto de ley fue presentado hace más de un año y el Parlamento aún no lo ha adoptado, como tampoco el proyecto de ley destinado a poner fin a las infracciones sistemáticas de los bancos comerciales y que tienen consecuencias directas sobre los retrasos en el pago de los salarios. Se comunicarán a la OIT informaciones detalladas sobre dichas medidas.
El Gobierno ruso atribuye un gran valor al diálogo con los interlocutores sociales y está decidido a resolver la crisis. A este respecto, no sólo es importante conservar los vínculos tripartitos con los interlocutores sociales sino incluso desarrollarlos aún más. El Gobierno cuenta con el apoyo y la cooperación de los interlocutores sociales, más allá de las críticas consideradas constructivas. Además, desearía contar con la asistencia técnica de la OIT, que se menciona expresamente en las recomendaciones del Consejo de Administración relativas a la reclamación formulada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT. Esas recomendaciones fueron examinadas por el Gobierno que, sin lugar a dudas, las tendrá en cuenta. El orador confía en que las recomendaciones de la OIT se traducirán en resultados positivos. El nuevo Gobierno de la Federación de Rusia considera que la cuestión del retraso del pago de los salarios tiene un alto grado de prioridad y sólo podrá resolverse mediante el diálogo con los interlocutores sociales, en un contexto tripartito. En conclusión, espera que el Comité tendrá en cuenta que el nuevo Gobierno hace sólo dos meses que asumió sus funciones y que las dificultades para la aplicación en la Federación de Rusia del Convenio núm. 95 no tienen un carácter exclusivamente formal o jurídico sino que se deben a la difícil situación económica del país que atraviesa un período de transición.
Los miembros empleadores observaron el clima diferente en el marco del cual se han llevado a cabo las discusiones con el representante gubernamental. Aunque este clima ha cambiado para mejor, este caso es muy serio. La Comisión de Expertos ha formulado observaciones en varias ocasiones con respecto a este caso que ha sido examinado por la Comisión de la Conferencia en 1995. Se encuentran en instancia muchas reclamaciones en las que se alega la falta del pago o el pago tardío de salarios. El Consejo de Administración ha adoptado recomendaciones urgiendo al Gobierno a que se asegure de la plena aplicación del Convenio y, a este respecto, asegure el pronto pago de salarios. También se ha urgido al Gobierno a que refuerce el sistema de supervisión del pago de salarios, reforzando las actividades de la inspección laboral, y a prevenir que los fondos que deberían ser utilizados para pagar salarios se utilicen para fines ilícitos. Refiriéndose a las cifras presentadas en el informe de la Comisión de Expertos, subrayaron la magnitud del problema en la práctica. Aunque el representante gubernamental indicó que se estaban tomando medidas de control y que se estaban imponiendo penas, existe un retraso considerable en el pago de los salarios. Los miembros empleadores opinaron que existe una falta de planeamiento y de un programa determinado para enfrentar este problema. Además, nuevos alegatos presentados por sindicatos nacionales e internacionales dan muestra de un escenario preocupante dado que las cifras mencionadas en esos informes afectan el bienestar de seres humanos. El representante gubernamental se ha referido a varios decretos y órdenes presidenciales. No obstante, se trata de proyectos, por lo que resulta necesaria una aclaración sobre las medidas que se tomarán para resolver este problema. En cuanto a las informaciones escritas comunicadas por el Gobierno, los miembros empleadores subrayaron que esta información se refiere una vez más a proyectos legislativos que no son muestra de que se estén tomando medidas concretas para brindar una solución rápida al problema. El representante gubernamental, así como la Comisión de Expertos en sus comentarios anteriores, declararon que el problema de los salarios atrasados está relacionado con la situación especial de transición del país hacia una economía de mercado. Sin embargo, los miembros empleadores opinaron que la falta de pago de salarios no es ilustrativa de una economía de mercado, si bien este fenómeno puede deberse a la transición hacia tal economía. Mientras tanto, aún restan muchos elementos de la economía planificada en este país, y una más rápida transición hacia una economía de mercado podría aliviar el problema. Además, indicaron que bajo un sistema de derecho civil, los servicios se encuentran relacionados. Si los trabajadores brindan servicios, no está en conformidad con los principios del derecho contractual que el empleador no cumpla con su obligación de pagar puntualmente los salarios. Por consiguiente debería establecerse un marco legal confiable que cubra procedimientos judiciales a efectos de garantizar el pago de salarios. En consecuencia, debería urgirse al Gobierno a que elabore, en consulta con los interlocutores sociales, un marco legal para garantizar el pronto pago de los salarios.
Los miembros trabajadores apoyaron las declaraciones de los miembros empleadores, en lo relativo al cambio positivo de actitud del Gobierno hacia la OIT en relación con épocas anteriores. Agradecieron al representante gubernamental las informaciones complementarias y las informaciones escritas que han sido facilitadas. Recordaron que este caso había sido discutido ya en 1995. El pasado año, los miembros trabajadores habían propuesto incluir este caso en la lista de casos individuales. No obstante, dado que se había introducido una reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución, y teniendo en cuenta las prácticas y las reglas de procedimiento sobre la no acumulación de procedimientos especiales en curso y procedimientos generales, esta Comisión no había estado en condiciones de discutir el caso. Entre tanto, el Consejo de Administración, en noviembre de 1997, adoptó el informe y las recomendaciones del Comité designado para examinar la reclamación. La Comisión de Expertos y la presente Comisión se encuentran actualmente en condiciones de dar seguimiento a la aplicación de las recomendaciones adoptadas por el Consejo de Administración y discutir también la evolución que se produce a nivel de la legislación y a nivel de la práctica con relación a la aplicación del Convenio en todos los sectores y todas las regiones de la Federación de Rusia. Los miembros trabajadores estimaron que el principal problema era la falta de pago regular de salarios, es decir, el pago retrasado o el no pago. La falta de pago de salarios es un problema muy importante en la Federación de Rusia. En efecto, millones de trabajadores y sus familias son víctimas de la falta de pago o de retrasos muy considerables en el pago de sus salarios. En la realidad los problemas son mayores que las cifras facilitadas por el Gobierno y que reproduce el informe de la Comisión de Expertos. Los problemas afectan a todos los sectores y no sólo al sector de la enseñanza o al de la atención sanitaria. Las informaciones escritas comunicadas por el Gobierno cubren solamente ciertos sectores públicos, pero no el sector privado y los sectores parapúblicos. Los problemas sólo se deben en parte a la transformación de la economía. Existen también problemas serios vinculados a la efectividad de la legislación nacional, a la efectividad y transparencia del sistema de decisiones a nivel de empresas, de autoridades locales y regionales y a nivel nacional en general, así como en lo que respecta al sistema fiscal y al sistema jurídico.
Los miembros trabajadores subrayaron que el Gobierno había tomado ya medidas tras las peticiones de la OIT y dado que las tensiones sociales cada vez eran más importantes en el país. Desgraciadamente, las medidas adoptadas no han sido suficientes para garantizar el pago regular de los salarios. Las informaciones disponibles permiten concluir que no hay pruebas de una mejora decisiva. La Comisión de Expertos observa, por otra parte, que a pesar de las medidas tomadas hasta ahora, nada indica una mejora clara de la situación. La suma de disminución de retrasos de salarios no alcanzaba el 2 por ciento en julio y en agosto de 1997. Esto es inquietante habida cuenta de la declaración del representante gubernamental en 1995, en la que el Gobierno había admitido también que había serios problemas en cuanto a la eficacia de la legislación nacional y del sistema jurídico. Los miembros trabajadores se mostraron muy preocupados por la gravedad de la situación y las consecuencias sociales graves que comportaba. La Comisión de Expertos y el Comité instituido por el Consejo de Administración comparten también esta preocupación. Pidieron pues que la presente Comisión tuviera en cuenta su gran preocupación en las conclusiones.
En cuanto a la situación de los trabajadores empleados por las organizaciones cuya financiación está asegurada por el presupuesto del Estado, tales como los docentes y los trabajadores del sector de la atención sanitaria, el Gobierno se refiere en las informaciones escritas que ha comunicado a dos proyectos de decretos presidenciales. Los miembros trabajadores mencionaron que dichos decretos contemplan la adopción de un plan tendente a promover el pago rápido a los trabajadores de las organizaciones financiadas por el presupuesto del Estado. Los miembros trabajadores han estimado que estas medidas no parecen implicar elementos realmente nuevos. Asimismo, las informaciones que se han dado no son concretas, contrariamente a lo solicitado por la Comisión de Expertos y el Consejo de Administración. La idea de implicar a los sindicatos en la supervisión es positiva en sí, pero hace falta velar por que el Gobierno y los empleadores no utilicen la presencia de los sindicatos para escapar o liberarse de sus obligaciones de pagar los salarios a su debido tiempo, respetando las modalidades del Convenio núm. 95.
Los miembros trabajadores insistieron en que el Gobierno comunicara sin demora las informaciones detalladas sobre el número de trabajadores y empresas concernidas, la naturaleza de las empresas concernidas, las inspecciones realizadas, las sanciones impuestas, el importe de los pagos efectuados y la evolución de los pagos con respecto a los atrasos salariales y un calendario preciso para resolver los atrasos salariales. Pidieron una vez más que la Comisión tuviera en cuenta estos elementos en las conclusiones.
En cuanto a los problemas relativos a la aplicación del Convenio núm. 95 en su conjunto en todos los sectores, el Gobierno debe comprometerse a tomar medidas enérgicas en relación con tres aspectos: 1) mecanismos efectivos de control; 2) las sanciones destinadas a prevenir y reprimir las violaciones; y 3) la reparación del perjuicio sufrido. El Gobierno debe informar a la Comisión de Expertos sobre todas las medidas legislativas y prácticas que toma. La información debe contener también elementos concretos como los controles efectuados, la solución del problema de los atrasos salariales y la indemnización de los perjuicios materiales. El Gobierno debe facilitar informaciones detalladas para que los órganos de control estén en condiciones de seguir la situación y la evolución concreta que se produzca.
Finalmente, los miembros trabajadores declararon que el Gobierno debía responder a las cuestiones de la Comisión de Expertos sobre la prohibición de pagar bajo forma de títulos a orden o de cupones, el pago en especies, los créditos laborales de los trabajadores en caso de quiebra y las sanciones. El Convenio núm. 95 es un convenio importante para los trabajadores. Establece derechos y principios importantes para la vida cotidiana de los trabajadores y sus familias. Insistieron pues en que el Gobierno y todas las autoridades públicas tomaran, con carácter urgente, medidas enérgicas para respetar y hacer respetar el Convenio, tanto a nivel de la legislación como de la práctica. Desearon estar en condiciones de seguir de cerca la evolución y de volver sobre el caso en la presente Comisión el año próximo, si no se constatan progresos sustanciales.
El miembro trabajador de la Federación de Rusia, haciendo hincapié en la importancia que reviste el problema de la falta de pago de salarios y la acumulación de los retrasos salariales para el bienestar de millones de trabajadores y de sus familias en la Federación de Rusia, señaló que las infracciones a la legislación salarial no sólo se registran en la esfera presupuestaria sino también en todos los sectores de la economía. De conformidad con el Convenio núm. 95, el Gobierno debería ser responsable de la falta de pago de los salarios por parte de todas las empresas y no sólo de las que pertenecen al sector presupuestario. En relación con la opinión expresada por el portavoz de los empleadores de que los problemas del pago de salarios se debían a que la economía de la Federación de Rusia aún conservaba las características de una economía centralmente planificada cuya transición a la economía de mercado aún era lenta, expresó que se trataba de una visión distorsionada de la situación, caracterizada en cambio por una absoluta falta de planificación y coordinación, que por cierto podría haber contribuido al endeudamiento en materia salarial.
En lo que respecta a la sugerencia de que los sindicatos participen estrechamente en la supervisión del pago de salarios, dijo que la cuestión importante sigue siendo la necesidad de garantizar la transparencia de la documentación financiera de la empresa en caso de falta de los pagos adeudados a sus trabajadores y que, en ese sentido, la participación de los sindicatos en la supervisión podría aportar resultados positivos. La Comisión de Expertos debería conceder atención a este aspecto.
En lo que respecta a la situación general de la falta de pago de los salarios, indicó que empeoraba diariamente. En noviembre del año pasado, en oportunidad que el Consejo de Administración consideraba la cuestión, el endeudamiento general se cifraba en 9.000 millones de dólares, mientras que en mayo de 1998 dicha cifra alcanzó los 10.000 millones de dólares. Afirmó que también se infringía el Convenio núm. 95, dado que se pagan los salarios utilizando formas de pago ilícitas, tales como pagarés, cupones o en especie. La Comisión examinó la situación en la Federación de Rusia en varias ocasiones, la primera de ellas en 1995. Ello tuvo como consecuencia la adopción de varias medidas legislativas destinadas en particular a la protección de los salarios en caso de quiebra. Sin embargo, algunas instituciones gubernamentales impugnaron la constitucionalidad de esas medidas ante el Tribunal Constitucional de la Federación de Rusia, que en diciembre de 1997 rechazó las modificaciones en cuestión que incrementaban la protección salarial. Como consecuencia de ello, se ha violado el artículo 11 del Convenio núm. 95, según el cual los salarios deben considerarse un crédito privilegiado en caso de quiebra de la empresa. Además, el poder judicial, incluida la Corte Suprema de la Federación de Rusia, rechazó las demandas de indemnización de daño moral debido al retraso en el pago de los salarios. Esto demuestra que el Gobierno y otros organismos estatales hacen caso omiso de las decisiones adoptadas por esta Comisión en 1995 y por el Consejo de Administración en 1997 en relación con la falta de pago de salarios. Al mismo tiempo, este problema provocó intranquilidad social y disturbios civiles como lo demuestra la reciente acción de los mineros que bloquearon las vías férreas y las acciones judiciales iniciadas contra el líder del sindicato en la ciudad de Urga en la región de Kemerovo por haber emprendido tales acciones en defensa de los salarios de los trabajadores.
El orador señaló que en la actualidad la falta de pago de los salarios no sólo afecta a las empresas estatales y privadas, sino también a algunas empresas extranjeras con actividades comerciales en la Federación de Rusia, y citó el ejemplo de una compañía sueca en la ciudad de Segech, en Karelia, que no paga los salarios a sus trabajadores desde enero de 1998, adeudándoles por ese concepto una cuantía de 6 millones de dólares. En consecuencia, los trabajadores de la Federación de Rusia apoyan las conclusiones de la Comisión de Expertos en el sentido de que el Gobierno debería completar sus declaraciones generales sobre la materia anunciando medidas muy concretas y detalladas destinadas a acelerar el pago de la deuda salarial acumulada. Afirmó que no se observaba el Acuerdo General sobre Aranceles, según el cual el Gobierno asumió la obligación de pagar todas las deudas salariales antes del 1.o de julio de 1998. Por consiguiente, el orador instó a la Comisión a que ejerciera un control más riguroso sobre este caso y no dudara en utilizar todos los instrumentos a su disposición si las medidas adoptadas por el Gobierno fuesen insuficientes para mejorar la situación.
La miembro trabajadora de la Federación de Rusia agradeció a todos los órganos interesados de la OIT por la atención con que se examinó la reclamación presentada por Educación Internacional y la Unión de los Empleados de la Educación y Ciencia de Rusia, en la que se alegaba el incumplimiento por la Federación de Rusia del Convenio núm. 95, así como también por la absoluta justicia de las recomendaciones hechas al Gobierno. Manifestó su acuerdo con lo expresado por el orador que la había precedido en el uso de la palabra en el sentido de que la cuestión de la violación del Convenio núm. 95 en la Federación de Rusia no se limitaba exclusivamente a la esfera de la educación, puesto que la falta de pago de los salarios se había convertido en un problema general que se extendía a muchos otros sectores de la economía. En lo que respecta al pago de salarios en el sector de la educación, la situación había empeorado. A pesar de todas las medidas adoptadas por el Gobierno, había incrementado la deuda salarial, y que en la actualidad se cifraba en 1.500 millones de dólares, lo que supone que los retrasos en el pago de salarios se extendían como mínimo a tres meses. Los salarios en sí son muy bajos, el salario promedio mensual en el sector de la educación se eleva a sólo 90-100 dólares, lo que significa que un joven maestro no puede recibir más que de 30 a 50 dólares mensuales, mientras que un profesor de la universidad obtiene entre 100 y 150 dólares. La situación se agrava porque los maestros no tienen la certeza de que recibirán el pago de sus salarios correspondientes a las próximas vacaciones anuales de verano. Los sindicatos son conscientes de que el pago de los salarios y de los salarios atrasados es responsabilidad de los órganos del Estado en sus diferentes niveles, aunque insistieron en que el Gobierno tiene la responsabilidad de garantizar la plena aplicación del Convenio núm. 95 y adoptar medidas concretas que eliminen paulatinamente la deuda salarial. Esta debe ser una responsabilidad permanente del Gobierno en su conjunto, y las recomendaciones de la Comisión de Expertos son muy claras al respecto. El hecho de que la situación no registre mejoras pone de manifiesto que la posición del Gobierno de llevar a cabo consultas y negociaciones con los sindicatos no puede considerarse constructiva porque sus buenas intenciones expresadas en la mesa de negociaciones no se traducen en la adopción de las medidas concretas que se necesitan en la práctica. Indicó que ésta era la tercera oportunidad en que se examinaba en la OIT la inobservancia de la Federación de Rusia del Convenio núm. 95. La situación no mejora sino que de hecho se va deteriorando y merece la adopción de un párrafo especial en este caso. Indicó que en esta oportunidad esperaba que el Gobierno de la Federación de Rusia prestara plena atención a las recomendaciones de esta Comisión y no dejara de tomar medidas concretas y coherentes para aplicar dichas recomendaciones en un diálogo constructivo con los sindicatos.
La miembro trabajadora de Noruega, en nombre del grupo de trabajadores de los países nórdicos, declaró que es lamentable que los trabajadores de un país que puede considerarse uno de los más ricos en el mundo no perciban sus salarios por los trabajos prestados o los perciban con mucho retraso. Indicó que esto debe extrañar a los trabajadores de Rusia que estaban acostumbrados a gozar de condiciones de vida relativamente seguras, a percibir sus salarios puntualmente y al normal funcionamiento de los sistemas de seguridad social. Los sindicatos de los países nórdicos han estado siguiendo la lucha de sus camaradas en la Federación de Rusia contra el Gobierno y empresas privadas para que se garantice el más evidente de los derechos, el derecho a percibir un salario por el trabajo realizado. Han brindado un apoyo moral y económico, y continuarán realizándolo. Se mostraron plenamente de acuerdo con el análisis pesimista de que el país se encuentra al borde de la explosión social, al menos que se tomen medidas, esto es, se paguen los salarios a los trabajadores. Nadie puede sobrevivir o vivir en sociedad sin comida y sin poder alimentar a sus hijos y a su familia. Los sindicatos están llevando a cabo un trabajo formidable intentando salvar al país del caos social. Los ciudadanos de Noruega y Finlandia, vecinos de Rusia, son testigos de esto. Cooperaron también con sus camaradas en la región de San Petesburgo, así como en otras regiones, y observaron que los sindicatos toman medidas a nivel del Gobierno y para ocuparse de las necesidades diarias de sus miembros. De hecho, en algunos sitios, los sindicatos son el único soporte social con el que cuentan los trabajadores. Sólo el Gobierno puede resolver el problema de la falta de pago de salarios a través de los medios a su alcance. Es decir, por medio de una supervisión eficaz, la imposición de sanciones apropiadas, etc. La falta de cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 12 del Convenio no puede continuar. El Gobierno debe asegurar el pago de los salarios en tiempo oportuno, y es responsabilidad del Gobierno cobrar suficientes impuestos en el sector público. Deben tomarse todas las medidas posibles en otros sectores, especialmente en los de la producción. La violación de este importante Convenio, que muchos miembros de la Comisión de la Conferencia da por aplicado, no puede continuar. Recordó que los trabajadores de un país constituyen uno de sus recursos más importantes, y que el Gobierno de la Federación de Rusia no puede permitirse no tratar a los trabajadores decentemente, y en este caso la decencia significa: pagar los salarios debidos. La Federación de Rusia no puede permitirse una evolución hacia el caos social.
El miembro trabajador de Ucrania recordó que hace dos años la presente Comisión había considerado la misma cuestión y que, mientras tanto, no obstante las medidas adoptadas por el Gobierno de la Federación de Rusia, la deuda salarial total se había incrementado. La difundida práctica de no pagar puntualmente los salarios en violación de la legislación laboral y de los convenios colectivos se convirtió en el factor principal de tensión social que se registra en la mayoría de las empresas, industrias y regiones. En abril de 1998, la Federación de Sindicatos Independientes de Rusia llevó a cabo en el país una acción general de protesta para reclamar el pago de la totalidad de los salarios de conformidad con el acuerdo general para 1998-1999. Esta acción contó con el apoyo de la Federación de Sindicatos de Ucrania, que llevó a cabo el mismo tipo de acción en su propio país, donde el problema de la falta de pago de salarios, jubilaciones, becas y otras prestaciones sociales no es menos agudo. Este problema hizo su aparición en 1992 y desde 1995 constituye una característica permanente de la economía nacional. En 1996-1998 el Parlamento, el Presidente y el Consejo de Ministros de Ucrania promulgaron más de 40 disposiciones legislativas destinadas a garantizar el pago puntual de los salarios; la mayoría de esas leyes y los calendarios aprobados por todos los interlocutores sociales no se han respetado. El último acuerdo celebrado al respecto establece que los salarios atrasados deberán pagarse en su totalidad el 1.o de enero de 1997, pero desde entonces esos retrasos aumentan constantemente. Esto se debe principalmente a que en Ucrania y en la Federación de Rusia el proceso de acumulación primaria de capital se lleva a cabo en las formas más ultrajantes de apropiación de los resultados de la labor de los trabajadores por parte de los demás agentes económicos. Hizo hincapié en que la falta de pago de los salarios tiene como resultado la disminución de la capacidad de consumo de la población y en definitiva conduce a la necesidad de recurrir en mayor medida a los créditos externos. Los acuerdos internacionales concertados a estos efectos por Ucrania con el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Europeo para la Reconstrucción y Fomento incluyen muchos requisitos poco favorables. El año pasado los sindicatos de Ucrania solicitaron a la OIT que tuviera en cuenta la magnitud del problema del endeudamiento salarial durante la elaboración del próximo memorándum de entendimiento con el Fondo Monetario Internacional, para disminuir las limitaciones en materia de créditos y en el presupuesto del Estado con la finalidad de ayudar a las empresas a reconstruir su capacidad productiva. No obstante, dicho pedido no tuvo resultados. En conclusión, manifestó su apoyo a las propuestas formuladas por la Federación de Sindicatos Independientes de Rusia.
El miembro trabajador de Francia estimó que el no pago de los salarios debidos no estaba inculpado solamente a carencias a nivel de la tesorería y a la crisis económica. A este respecto, se refirió a la observación del informe de la Comisión de Expertos que precisa que, según el Sindicato de Trabajadores de la Química, de la Energía, de las Minas y Generales, los atrasos salariales en este sector se elevan a 1.362 millones de rublos y que en ciertos casos se ha podido constatar que los fondos eran manipulados por los bancos en interés de ciertas personas en lugar de gastarse en las necesidades de las empresas. Se refirió igualmente al párrafo relativo a las medidas de control que indica que, según las informaciones del Gobierno, ha habido 14.500 casos de violaciones flagrantes de la legislación en materia de salarios que han sido constatadas por la Inspección de Trabajo de Rusia. A este respecto, el orador recordó uno de los principios fundamentales de la OIT, es decir, que no puede haber paz civil y social sin justicia social. Estimó que la falta de pago de los salarios por la ejecución de un trabajo y una contribución a una producción eficaz constituye el acto más grave de injusticia social. Y ello tanto más cuanto que, como subraya el informe de la Comisión de Expertos, las sumas destinadas a pagar los salarios a menudo son desviadas en provecho de ciertas personas. Asimismo, esta situación prevalece en un momento en el que el país llama a la puerta de la OMC y participa en la Cumbre de los G8. Por último, el Gobierno debe efectuar controles en las empresas y debe adoptar su legislación para que todos los que cometen infracciones de no pago de salarios sean disuadidos de persistir en esta vía.
El miembro trabajador de Pakistán lamentó la difícil situación de los trabajadores rusos debida a la falta de pago de sus salarios legítimos correspondientes a un considerable período de tiempo. Según las observaciones recibidas de las organizaciones de trabajadores, el total de la deuda salarial alcanza a más de 9 billones de dólares. Esto ha causado un gran perjuicio económico y social a los trabajadores y a sus familias. Según la información facilitada por el Gobierno mismo a la Comisión de Expertos, alrededor de 96.700 empresas deben salarios. Asimismo, algunos fondos se han utilizado para propósitos distintos del pago de salarios. En estas circunstancias, debe instarse al Gobierno a que cumpla las recomendaciones del Consejo de Administración y de la Comisión de Expertos que se refieren no solamente al pago regular de los salarios provenientes de presupuestos federales sino también al pago de los salarios de todos los trabajadores del país a los que se deben salarios.
El miembro trabajador de China indicó que los trabajadores chinos y sus sindicatos estaban profundamente preocupados por la falta de pago y los pagos con retraso de los salarios de los trabajadores en la Federación de Rusia. Se preguntó cómo los trabajadores podían sobrevivir sin el pago de sus salarios. Asimismo, este fenómeno afecta a otras personas, incluidas las familias de los trabajadores. El Gobierno debería tomar medidas decisivas para resolver este problema y no debería promoverse la economía nacional a costa de los trabajadores. Si bien reconoció que este problema tenía múltiples facetas, el Gobierno tenía la responsabilidad principal de resolverlo. La experiencia china muestra que la legislación y el control legal necesitan ser reforzados si se quiere que este problema se resuelva. Esperó que el Gobierno tomaría medidas enérgicas en este terreno.
El miembro trabajador de España subrayó la enorme gravedad y urgencia del problema del pago de salarios en la Federación de Rusia y señaló que coincidía con las mismas razones invocadas por el portavoz de los empleadores. La cuantificación de las deudas salariales supera los 10.000 millones de dólares y se agrava cada día con el consiguiente deterioro de las condiciones de trabajo y de vida de los trabajadores y sus familias. La pretendida falta de fondos contrasta con los fraudes, malversaciones de fondos y actividades lucrativas de la mafia, de todos conocidos. El diálogo es necesario pero sería inútil si no sirve para que se paguen los salarios ya y para determinar de qué modo. El problema debe solucionarse antes del próximo año. Se inclinó a solicitar un párrafo especial para este caso.
La miembro trabajadora de Belarús observó que ante la presión ejercida por los sindicatos, el Gobierno de la Federación de Rusia había comenzado a adoptar medidas que permitían la disminución de los atrasos del pago de los salarios, que posteriormente comenzaron a acumularse nuevamente y alcanzaron niveles aún más elevados. La población en general está perdiendo toda esperanza de que alguna vez podrá recibir salarios periódicamente y poder mantener a sus familias con normalidad. Este fue el motivo por el que recurrieron al bloqueo de vías férreas y efectuaron manifestaciones en contra de las reformas económicas. En consecuencia, la situación política de la Federación de Rusia se va deteriorando y tiene repercusiones directas en la situación de los países vecinos, en particular en Belarús, donde recientemente se ha incrementado la tendencia al pago de los salarios con retraso. Por dichas razones instó a la Comisión que mantenga la cuestión de la observancia por la Federación de Rusia del Convenio núm. 95 bajo su control permanente y vigilante.
El representante gubernamental de la Federación de Rusia expresó su reconocimiento a todos los oradores por sus comentarios y críticas, en particular a los miembros trabajadores de la Federación de Rusia, e hizo hincapié en que ese diálogo había puesto de manifiesto el nuevo carácter que asumía el desarrollo del tripartismo en la Federación de Rusia. Su Gobierno compartía la preocupación de la Comisión en lo que respecta a la gravedad de la situación. Todas las recomendaciones de la Comisión se llevarían a la atención del Gobierno, que tenía el propósito de continuar el diálogo y la cooperación con los interlocutores sociales y con la OIT para encontrar una solución a la crisis actual. El Gobierno tiene la intención de informar periódicamente a la OIT en lo que respecta a la evolución de la situación.
La Comisión tomó nota de las informaciones orales y escritas facilitadas por el representante gubernamental y de la discusión que tuvo lugar. La Comisión observó que las medidas mencionadas y la preparación de varios proyectos de textos y disposiciones, incluidos dos proyectos de decretos presidenciales, no parecen comportar muchos elementos nuevos si se comparan con los textos que habían sido ya emanados del Gobierno. La Comisión lamentó observar que el Gobierno no había enviado informaciones concretas y detalladas solicitadas por la Comisión de Expertos en su observación y por el Consejo de Administración (por ejemplo, el número de trabajadores afectados, las inspecciones realizadas, las sanciones impuestas, el calendario para el pago de los salarios atrasados). La Comisión observó con profunda preocupación que no había todavía pruebas de mejoras claras, concretas y definitivas de la situación, que era extremadamente seria y tenía consecuencias sociales muy graves. La Comisión instó enérgicamente al Gobierno a que hiciera un compromiso claro de poner fin a esta violación del Convenio y que, en consulta con los interlocutores sociales, tomara un conjunto de medidas no sólo para dictar disposiciones, como por ejemplo decretos, sino también para garantizar su efectiva aplicación en la práctica, en particular a través de la imposición de sanciones apropiadas en caso de violaciones, de manera que se garantice el pago de salarios a su debido tiempo y que se proceda rápidamente al pago de los salarios retrasados pendientes. Asimismo, la Comisión urgió al Gobierno enérgicamente a que facilitara informaciones detalladas completas sobre el conjunto de medidas coordinadas adoptadas y los resultados alcanzados. Tales informaciones deberían incluir todos los datos estadísticos solicitados por la Comisión de Expertos, que cubran por ejemplo el número de trabajadores afectados y el monto de los salarios atrasados pendientes, las inspecciones realizadas, las sanciones impuestas y el calendario de pago de los salarios atrasados. Por último, la Comisión urgió también al Gobierno a que enviara las informaciones solicitadas en la observación de la Comisión de Expertos sobre otras disposiciones del Convenio. La Comisión expresó la firme esperanza de que el año próximo estaría en condiciones de tomar nota de mejoras concretas y definitivas en la situación.
Convenio núm. 97: Trabajadores migrantes (revisado), 1949
Malasia (Sabah) (ratificación: 1964). El Gobierno ha enviado las siguientes informaciones:
Un equipo técnico consultivo de la OIT visitó Malasia el 18 y 19 de mayo de 1998 para examinar en profundidad los problemas mencionados por el Gobierno en relación con la aplicación del Convenio (núm. 19) sobre la igualdad de trato (accidentes de trabajo), 1925 y el presente Convenio. El equipo se entrevistó con el Gobierno y los representantes de los empleadores y de los trabajadores, en discusiones separadas. El equipo elaborará un informe con las conclusiones y discusiones y enviará una copia a la OIT una vez que disponga del mismo.
Además, un representante gubernamental recordó que el año pasado su Gobierno había proporcionado a la Comisión una explicación exhaustiva en relación con las alegaciones de discriminación en el pago de las indemnizaciones por accidentes del trabajo e invalidez con arreglo al régimen de seguridad social de los empleados. Desde entonces, un equipo de expertos de la OIT visitó el país el 17 y el 18 de mayo de este año. Celebró discusiones con funcionarios del Gobierno y con representantes de los empleadores y de los trabajadores. La información suministrada durante la reunión gubernamental fue objetiva y detallada y la misión de expertos de la OIT expresó su satisfacción y su reconocimiento por la información suministrada. El ETM competente está preparando un informe sobre las conclusiones de la misión de los expertos. Expresó que mientras esperaba la visita del equipo de expertos de la OIT, el Gobierno no podía informar a la Comisión de Expertos ninguna novedad sobre la evolución de la situación.
Los miembros empleadores subrayaron que es la tercera vez en tres años que la Comisión analiza este caso. Pese a la discusión pormenorizada y a las conclusiones formuladas el año anterior, la Comisión de Expertos constata que el informe no se ha recibido, lo que le permite repetir su observación anterior. Este año, también el representante gubernamental se ha mostrado breve en sus explicaciones. La situación puesta en evidencia por la Comisión de Expertos es que en caso de un accidente de trabajo, los trabajadores extranjeros perciben una indemnización de un pago de una suma única, mientras que los nacionales tienen derecho al pago de la prestación en forma de renta periódica. El Gobierno describió en el pasado las ventajas del pago de una suma única para aquellos trabajadores a los cuales es difícil garantizar la prestación en forma de renta periódica. La cuestión es pues saber si el Convenio prevé una igualdad de trato en la materia. Este dispone que los trabajadores migrantes deben beneficiarse de un trato no menos favorable, lo que puede implicar un trato igual, más favorable, o de valor similar. La comparación entre el pago de la prestación en forma de renta periódica y el pago de una suma única es una cuestión delicada y técnica. El Gobierno estima que ésta es equivalente. Como el Gobierno no ha presentado su memoria, la Comisión de Expertos no está en posición de formular nuevos elementos. La única información nueva y por escrito de que se dispone al respecto consiste en la misión consultiva realizada recientemente por un equipo de la OIT. El secretariado podrá informar a la presente Comisión del espíritu en el cual se desarrolló esta misión así como de sus plausibles resultados. Pues por lo demás, ningún elemento nuevo debería llevar a la Comisión a modificar sus conclusiones del año pasado.
Los miembros trabajadores han subrayado que la Comisión ha discutido este caso por tercera vez consecutiva. El Gobierno hubiese podido evitar que su país figurase de nuevo en la lista de casos a discutir, siempre y cuando hubiese mandando la memoria con las informaciones requeridas tanto por la Comisión de Expertos como por la presente Comisión, relativas al nivel de prestaciones concedidas a los trabajadores migrantes en caso de indemnizaciones por accidentes laborales. El Gobierno se comprometió incluso al respecto el año anterior. Debido al tenor de este compromiso, a las precedentes conclusiones, así como a la importancia que la Comisión concede al principio de la no discriminación, ésta no pudo más que volver de nuevo a discutir este caso. Las breves indicaciones formuladas por escrito por el representante gubernamental únicamente mencionan la visita de una misión técnica consultiva de la OIT en mayo de 1998 así como ciertas modificaciones legislativas mencionadas en el pasado, tendentes a concretizar el principio de igualdad de trato para los trabajadores migrantes. Parece ser que estas modificaciones no han hecho más que aumentar el nivel de prestaciones en forma de una suma única, sin que se haya extendido a los trabajadores migrantes el beneficio obtenido por las prestaciones en forma de renta periódica. El Gobierno se basa en acuerdos bilaterales por los cuales el Estado contratante hubiese aceptado la exclusión de sus súbditos del beneficio legal del pago de indemnizaciones en caso de accidentes de trabajo. Pero, como lo subraya la Comisión de Expertos, tales acuerdos bilaterales deben ser conformes al principio de la no discriminación, como así lo dispone el Convenio ratificado. En el marco de la mundialización de la economía, el alcance universal del principio de la no discriminación debe reafirmarse y los Estados así como la comunidad internacional deben velar en particular a que éste sea respetado para los trabajadores migrantes, los cuales constituyen un grupo muy vulnerable. El Gobierno se ha referido principalmente a problemas de orden práctico. Las soluciones técnicas a este problema no deben en ningún momento desembocar en un trato desigual en cuanto al nivel de prestaciones previsto. Es indispensable que el Gobierno elabore una memoria sobre la evolución de este asunto para su examen por la Comisión de Expertos. Debe igualmente transmitir la postura de los interlocutores sociales a este respecto.
Un representante adjunto del Secretario General confirmó que una misión técnica consultiva de alto nivel visitó Malasia el 17 y el 18 de mayo de 1998, el informe de misión interno fue recibido y será objeto de consultas en la Oficina. La misión debe transmitir su informe al Gobierno. Este informe servirá de base al seguimiento de la discusión con el Gobierno, así como a la preparación de la memoria que deberá ser comunicada para su examen a la Comisión de Expertos en su próxima sesión de noviembre y diciembre de 1998.
El miembro trabajador de Malasia informó que el Congreso de Sindicatos de Malasia recibió la visita de un equipo de expertos de la OIT. Tras la reunión, el equipo de expertos se comprometió a consignar en un informe los resultados de sus discusiones con los interlocutores sociales, para su consideración ulterior por las partes interesadas. Habida cuenta de dicha visita, sugirió que sería prematuro que la Comisión de la Conferencia siguiera discutiendo la cuestión en esta etapa del proceso.
El miembro trabajador de Pakistán hizo hincapié en que los trabajadores migrantes constituyen una de las categorías de la población que debería protegerse, según lo establecido por la OIT. Afirmó que esa categoría de trabajadores es especialmente vulnerable en el caso de accidentes porque carece del apoyo habitual de su familia y por consiguiente requiere que se le dispensen mayores cuidados para lograr su recuperación. La Comisión de la Conferencia discutió este caso en tres oportunidades y la Comisión de Expertos señaló que, incluso con el consentimiento de los trabajadores interesados, los trabajadores migrantes no estaban autorizados a renunciar a su derecho a la igualdad de trato. En el caso de una enfermedad prolongada, los trabajadores migrantes, al igual que las demás categorías de trabajadores, requerían servicios médicos y prestaciones periódicas destinadas a garantizar su situación económica. Por consiguiente instó al Gobierno a que aplicara las recomendaciones de la Comisión de Expertos en relación con el presente Convenio y el Convenio núm. 19, también ratificado, y expresó que esperaba con interés la adopción de una solución que favoreciera a los trabajadores migrantes.
El representante gubernamental dijo que había tomado debida nota de los comentarios formulados por los distintos oradores. Añadió, sin embargo, que hasta que no se recibiera el informe prometido por el equipo de expertos de la OIT, se abstendría de formular nuevas declaraciones.
Los miembros empleadores y los miembros trabajadores compartieron la opinión de que ante la ausencia de todo nuevo elemento de información por parte del Gobierno, y no contando con pormenores sobre los resultados de la misión consultiva de la OIT, la Comisión no puede sino volver a reiterar sus conclusiones anteriores, expresando la esperanza de que los resultados de dicha misión contribuyan a la solución de los problemas.
La Comisión tomó nota de las informaciones orales y escritas presentadas por el representante gubernamental y de los debates que se dieron a continuación. Sin embargo, la Comisión lamentó que no se había enviado la memoria respectiva. La Comisión notó que una misión técnica consultiva visitó recientemente el país para examinar formas de garantizar un trato no menos favorable a los trabajadores extranjeros en relación a los nacionales en el área de beneficios en caso de accidentes industriales.
La Comisión expresó la esperanza de que, con la asistencia técnica de la OIT, el Gobierno y los interlocutores sociales encontrarán una solución para la cobertura de los trabajadores extranjeros, ya sea reintegrándolos al Esquema de Seguridad Social de los Empleados, donde previamente gozaban de los mismos beneficios que los nacionales, o enmendando el Sistema de Compensación de los Trabajadores bajo el cual están actualmente cubiertos, para garantizar la aplicación plena del artículo 6 del Convenio.
La Comisión subrayó la importancia fundamental de la igualdad de trato entre los trabajadores nacionales y los extranjeros como lo disponen los Convenios núms. 97 y 19.
La Comisión confió en que la próxima memoria del Gobierno a la Comisión reflejara desarrollos positivos al respecto e instó al Gobierno a que informe en detalle sobre todos los puntos tratados por la Comisión, suministrando información también sobre la posición de los interlocutores sociales.
Expresó la esperanza de que el resultado de la visita de la misión de asistencia técnica de la OIT facilitará la búsqueda de una solución de este caso.
Convenio núm. 98: Derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949
Australia (ratificación: 1973). El Gobierno ha proporcionado las informaciones siguientes:
Introducción
1. Por carta de fecha 27 de agosto de 1997, el Director del Departamento de Normas Internacionales del Trabajo comunicó al Gobierno australiano los comentarios presentados por el Consejo Australiano de Sindicatos (ACTU) sobre la aplicación en Australia del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
2. El presidente del ACTU escribió al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo una carta, de fecha 6 de agosto de 1997, en la que expresa la opinión de que "... la preferencia que se otorga al derecho de negociación individual sobre los derechos de negociación colectiva en la ley sobre relaciones laborales en el lugar de trabajo, de 1996 ... constituye una grave violación del Convenio núm. 98".
3. Los comentarios del Gobierno australiano sobre las diversas cuestiones planteadas por el ACTU figuran más adelante. En resumen, el Gobierno considera que la denuncia del ACTU de que las disposiciones pertinentes de la ley sobre relaciones laborales en el lugar de trabajo (la LRL de 1996) incumplen el Convenio núm. 98 carece de fundamento.
Antecedentes
4. Los comentarios formulados por el ACTU se refieren principalmente a la parte VID de la LRL de 1996 que contempla la negociación y la aprobación de acuerdos sobre el lugar de trabajo (ALT). Estos acuerdos se conciertan directamente entre los empleadores y cada trabajador por separado(1). La parte VID de la LRL de 1996 entró en vigor el 12 de marzo de 1997. Estas disposiciones formaban parte de una importante revisión de la legislación de la Commonwealth sobre las relaciones de trabajo iniciada por el Gobierno cuando asumió el poder en marzo de 1996. La legislación anterior, la ley de relaciones de trabajo, 1988 (LRT de 1988), fue sustancialmente enmendada por la ley de 1996 modificatoria de la legislación sobre el lugar de trabajo y otras normativas ("ley modificatoria de 1996"), a esta ley enmendada se la denominó ley sobre relaciones laborales en el lugar de trabajo de 1996.
5. Las disposiciones de la LRL de 1996 que guardan relación con el Convenio núm. 98 se analizan pormenorizadamente en el informe de Australia comunicado en virtud del artículo 22 sobre el Convenio núm. 98 correspondiente al período comprendido entre el 1.o de julio de 1995 y el 30 de junio de 1997.
Alcance de los comentarios del ACTU
6. El ACTU alega que la LRL de 1996 da "prioridad" a los acuerdos ALT sobre los acuerdos sujetos a la aprobación de los tribunales y convenios colectivos, y que las disposiciones pertinentes de la ley constituyen una violación del Convenio núm. 98. Asimismo, el ACTU sostiene que los ALT están perjudicando a los trabajadores. El Gobierno australiano señala que estas alegaciones carecen de fundamento.
7. El Gobierno australiano indica que el ACTU se basa en las conclusiones del Comité de Libertad Sindical de la OIT respecto de una queja contra el Gobierno de Nueva Zelandia presentada por el Consejo de Sindicatos de Nueva Zelandia (NZCTU)(2). Por razones que se exponen más adelante en estos comentarios, el Gobierno australiano no considera que el caso de Nueva Zelandia sea aplicable a la legislación australiana de que se trata.
Respuesta del Gobierno australiano
Generalidades
8. El Gobierno australiano ("el Gobierno") rechaza la afirmación de que las disposiciones de la parte VID de la LRL de 1996 son incompatibles con el artículo 4 del Convenio. El artículo 4 estipula:
Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo.
9. Durante buena parte de este siglo, Australia ha contado con un sistema de conciliación y arbitraje que, si bien era aparentemente obligatorio, sepropuso tener, y de hecho tuvo, un importante elemento de negociación colectiva tanto dentro como fuera de los sistemas oficiales establecidos por ley. Tradicionalmente, la negociación colectiva revistió diversas formas:
- negociación colectiva "pura" sin recurso a los tribunales laborales federales o estatales. Esta modalidad era bastante frecuente en localidades apartadas pero cayó en desuso debido al advenimiento del transporte y comunicaciones rápidos;
- acuerdos ejecutorios sujetos a la aprobación de tribunales laborales y establecidos "con el consentimiento" de las partes, esto es, cuando las partes entablaban negociaciones y llegaban a un acuerdo sobre cuestiones que aparentemente eran objeto de litigio entre dichas partes y presentaban el acuerdo alcanzado ante el tribunal para que lo formalizara como un laudo;
- laudos de los tribunales laborales pronunciados mediante arbitraje y que abarcan cuestiones sobre las cuales las partes todavía no han llegado a un acuerdo. El laudo resultante se entendería como el resultado del arbitraje pero, en sentido propio, era el resultado de un proceso de negociación colectiva;
- la negociación de condiciones más favorables a las estipuladas en los acuerdos sujetos a aprobación judicial. Nunca se ha permitido que por medio de acuerdos conforme al derecho consuetudinario no se apliquen las disposiciones de un acuerdo establecidas por consentimiento o arbitraje, pero siempre se ha permitido considerar estas normas como normas mínimas y negociar para mejorarlas. (Esta ha sido, y sigue siendo, una característica común de las relaciones laborales en Australia.);
- establecimiento de "acuerdos sobre condiciones comunes de empleo", esto es, acuerdos que establecían las condiciones efectivas frente a las condiciones mínimas de empleo y que no dejaban margen para la negociación de condiciones más favorables. Estos acuerdos eran corrientes en el sector público. Cuando se daban en el sector privado, casi siempre se establecían con el consentimiento de las partes. La LRL de 1996 proscribe los acuerdos sobre condiciones comunes de empleo.(3)
10. Los órganos de control de la OIT nunca han considerado que el sistema de relaciones de trabajo australiano incumpla de forma esencial los convenios relativos a la libertad de sindicación y de negociación colectiva. Se han presentado 12 quejas al Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración en relación con diversos aspectos de la legislación del trabajo federal y estatal. Excepto en el caso núm. 1559, en ningún caso se concluyó de forma clara e inequívoca que cualesquiera aspectos de la legislación y prácticas federales eran incompatibles con los principios de libertad sindical y de negociación colectiva. Incluso en el caso núm. 1559, se consideró que sólo la "prescripción de un nivel mínimo de afiliación muy elevado" para el registro, que se estipula en la LRT de 1988, era incompatible con los principios de libertad sindical.
11. A este respecto se hace referencia en el caso núm. 1511, que trataba del supuesto incumplimiento de los Convenios núms. 87 y 98 a raíz de un conflicto laboral acaecido en 1989 y que afectaba a los pilotos de líneas aéreas nacionales. El Comité consideró que los acontecimientos que dieron lugar a la queja no ponen de manifiesto ninguna violación de los principios de libertad sindical y estipuló que:
El registro en virtud de la ley de 1988 es facultativo. La ... SIndicato querellante ... había optado por registrarse y aceptar las ventajas que de ello se derivan. El Comité considera que es perfectamente razonable que la legislación y la ... COMISIUn Australiana de Relaciones de Trabajo ... exijan la observancia de las normas del sistema de conciliación y arbitraje como parte del qui pro quo para estos beneficios. Esto no parece ser de manera alguna incompatible con las garantías previstas en los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87 o en el artículo 4 del Convenio núm. 98. Los trabajadores pueden constituir los sindicatos que estimen convenientes y afiliarse a ellos. El sindicato puede optar entonces por registrarse en virtud de la ley federal, si así lo desea. Por otra parte, puede registrarse en virtud de una o más de las legislaciones estatales, o abstenerse de hacerlo. Registrado o no, puede formular sus programas en plena libertad. También puede entablar negociaciones colectivas libres. Si estas negociaciones se celebran de conformidad con la ley de relaciones de trabajo, el resultado debe ser conforme a los principios nacionales en materia salarial vigentes. Si se celebran fuera del marco legislativo, las partes pueden llegar a su propio acuerdo.(4)
12. De lo precedente se desprende que la negociación colectiva, en sus diversas formas, ha estado firmemente consolidada en Australia durante muchos años y que esto ha sido aceptado por los órganos de control de la OIT. La negociación colectiva, tanto dentro como fuera de los sistemas oficiales establecidos por la legislación federal y estatal, es una de las normas de las relaciones de trabajo en Australia. Por otra parte, el movimiento sindical en Australia que, en general, está bien consolidado, desarrollado, organizado y dotado de importantes recursos, ha llevado a cabo con éxito negociaciones colectivas dentro y fuera de los sistemas formales.
13. La larga trayectoria y aceptación general de la negociación colectiva en Australia, así como el carácter consolidado del movimiento sindical, forman parte de las condiciones nacionales que son pertinentes a efectos del cumplimiento del Convenio núm. 98. Las disposiciones de los acuerdos ALT contenidas en la LRL de 1996 deben considerarse en el marco de la mayor diversidad de convenios colectivos que se aplican dentro y fuera del sistema federal de relaciones de trabajo: la ley de 1996 continúa fomentando y promoviendo la negociación colectiva(5). Los acuerdos ALT no reemplazan a la negociación colectiva. Estos acuerdos simplemente proporcionan una alternativa a aquellos que no deseen negociar colectivamente, alternativa que no existía anteriormente en el marco del sistema oficial establecido por la Ley de Relaciones de Trabajo de 1988 (LRT de 1988) y leyes anteriores. Sin embargo, también cabe señalar que los acuerdos individuales no constituyen una característica nueva del sistema federal — por ley, todo contrato de trabajo es un contrato individual(6) —. La parte VID establece simplemente un sistema formal para la concertación y aprobación de acuerdos individuales que complementa las disposiciones previstas para el establecimiento de acuerdos sujetos a la aprobación de los tribunales y el registro de convenios colectivos.
14. La introducción de la parte VID de la LRL de 1996 formaba parte de una estrategia más amplia tendente a reorientar el sistema federal de relaciones de trabajo hacia un incremento de la negociación en el lugar de trabajo o en la empresa: véase párrafo 3, b) de la LRL de 1996. En este sentido, cabe señalar que, pese a la reciente historia de Australia de reformas legislativas y políticas encaminadas a incrementar la concertación de acuerdos en el lugar de trabajo o en la empresa, las condiciones de empleo de aproximadamente el 40 por ciento de los trabajadores dentro del sistema federal están regidas conforme a la LRL por un solo acuerdo sujeto a aprobación: por varios motivos, en los lugares de trabajo australianos el número de acuerdos formales concertados no han sido muy elevados.(7)
15. El Gobierno considera que es esencial acelerar la reorientación hacia la negociación en el lugar de trabajo o en la empresa para incrementar la productividad y, por consiguiente, mejorar el nivel de vida de los trabajadores australianos. En consecuencia, la LRL de 1996 prevé una mayor diversidad de posibilidades de negociación y un sistema simplificado de acuerdos sujetos a aprobación que hace que estos acuerdos sean manifiestamente acuerdos sobre condiciones mínimas.
16. Cabe destacar las disposiciones relativas a los convenios colectivos. La parte VIB de la LRL de 1996 prevé la concertación de convenios colectivos que, con sujeción al cumplimiento de determinados criterios objetivos, son registrados por la Comisión Australiana de Relaciones Laborales (AIRC) y, por consiguiente, son de obligado cumplimiento en virtud de la ley. Estos acuerdos pueden concertarse entre un empleador y un sindicato (o sindicatos) representativo(s) registrado(s) o entre un empleador y sus trabajadores (pero se prevé que los miembros del sindicato estén representados por sus respectivos sindicatos registrados y que este sindicato sea parte en el acuerdo)(8).
17. Las disposiciones de la LRL de 1996 relativas a los convenios colectivos conceden especial importancia a las opiniones de los trabajadores al estipular que los acuerdos que se concierten en virtud de la parte VIB deben aprobarse por una "mayoría válida" de trabajadores cuyas condiciones de empleo estarán sujetas al acuerdo(9). Por otra parte, existen disposiciones encaminadas a impedir la discriminación, incluida la discriminación contra los trabajadores por motivos de su afiliación (o no afiliación) a un sindicato registrado(10). Sin embargo, debe destacarse que, conforme a la ley, los sindicatos registrados continúan teniendo el derecho y la capacidad de entablar y llevar a cabo (incluso mediante acción laboral) acuerdos colectivos aplicables a sus miembros. (Estos acuerdos pueden aplicarse a los trabajadores ya empleados y a los futuros trabajadores(11).)
18. Otra salvaguardia prevista en la LRL de 1996 es el requisito de que los convenios (convenios registrados y acuerdos sobre el lugar de trabajo) se basen en acuerdos sujetos a la aprobación de los tribunales. Como se trata en alguna otra parte, estos últimos acuerdos prevén condiciones mínimas. Los acuerdos federales (esto es, los establecidos por la AIRC) se circunscriben actualmente a un cierto número de cuestiones específicas admisibles(12). Estas cuestiones se refieren a los aspectos más importantes en materia de salarios y condiciones de empleo. Sin embargo, no existe ningún tipo de restricción en lo que respecta a las cuestiones relativas a la relación entre un empleador y un trabajador que pueden estar contempladas en un acuerdo, excepto las disposiciones en materia de discriminación que quedan excluidas en virtud de la LRL de 1996(13).
19. Los acuerdos sujetos a aprobación judicial son especialmente importantes en el marco del "criterio de disposición más favorable" que se aplica en virtud de la LRL de 1996. Esta cuestión se tratará más adelante, pero cabe señalar que, excepto raras excepciones, los convenios no deben menoscabar las condiciones generales de empleo de los trabajadores afectados estipuladas en los acuerdos pertinentes o en la legislación aplicable de la Commonwealth, del Estado o territorio.
20. Otro importante cambio introducido en virtud de la LRL de 1996 que refuerza la importancia concedida a la negociación es que en el elemento principal de la ley (artículo 3) se reconoce la necesidad de promover no sólo los acuerdos concertados conforme a dicha ley, sino también los que se conciertan al margen de ésta, por ejemplo, en virtud de la legislación estatal o mediante la negociación de condiciones más favorables a las estipuladas en los acuerdos sujetos a aprobación judicial.
21. En este contexto, el Gobierno considera que las disposiciones de la LRL de 1996 relativas al establecimiento de acuerdos sujetos a aprobación judicial y de convenios registrados, y la posibilidad de recurrir a la negociación colectiva fuera del sistema formal, dan efecto al artículo 4 del Convenio. La introducción de una nueva forma de regular las condiciones de empleo, mediante la concertación de acuerdos individuales que se basan en un sistema de acuerdos sujetos a aprobación, amplían las posibilidades de elección para los trabajadores y los empleadores en el marco de la ley, pero no modifican las demás características básicas del sistema federal de relaciones de trabajo.
Establecimiento y aprobación de acuerdos sobre el lugar de trabajo
22. Las disposiciones contenidas en la parte VID de la LRL de 1996 que tratan de la concertación y aprobación de acuerdos sobre el lugar de trabajo (ALT) se describen en el informe del Commonwealth sobre el Convenio núm. 98. En resumen, los elementos principales del sistema de acuerdos sobre el lugar de trabajo son los siguientes:
a) Sección 3 de la parte VID que trata de la concertación, modificación y terminación de un acuerdo ALT. Un ALT puede concertarse entre un empleador y un trabajador(14). Estos acuerdos deben prever una serie de cuestiones específicas, en concreto, disposiciones contra la discriminación y un procedimiento para la solución de conflictos(15) y, excepto en casos específicos y excepcionales, debe cumplir el criterio de disposición más favorable(16);
b) un trabajador al que se proponga concertar un acuerdo sobre el lugar de trabajo debe recibir una copia de dicho acuerdo al menos dentro del plazo prescrito antes de firmar el acuerdo ALT (cinco días cuando se trata de un nuevo trabajador y 14 días para los trabajadores ya empleados) y el empleador debe explicar al empleado el efecto de dicho acuerdo(17);
c) el trabajador afectado debe consentir expresamente en concertar el acuerdo ALT(18), y es ilegal despedir a un trabajador por negarse a negociar en lo que respecta a la firma, prolongación, modificación o terminación de dicho acuerdo;(19)
d) el hecho de que el empleador no haya propuesto un acuerdo ALT en las mismas condiciones a todos los trabajadores equiparables (esto es, trabajadores ocupados en el mismo tipo de trabajo) no significa que, al proceder así, haya actuado de manera inequitable(20);
e) el trabajador y el empleador pueden designar a una persona para que los represente en la negociación a efectos de la concertación, aprobación, modificación o terminación de un acuerdo ALT(21). El empleador y el trabajador deben reconocer al representante en la negociación debidamente designado por la otra parte(22). El empleador y trabajador no deben coaccionar, ni intentar coaccionar, a otra parte para que designe o no a una determinada persona como representante en la negociación o para invalidar dicha designación(23). Un individuo o un grupo de personas (incluidos los sindicatos) pueden ser designados representantes en la negociación(24);
f) un empleador debe proporcionar al trabajador al que se le ha propuesto concertar un acuerdo ALT un ejemplar de un documento informativo elaborado por la Oficina del Consejero en Asuntos de Empleo(25) (véase infra). En el documento informativo se exponen las disposiciones de la LRL de 1996 que se refieren a la concertación y aprobación de acuerdos ALT;
g) en la parte IVA de la citada ley se establece el cargo legal de Consejero en Asuntos de Empleo cuyas responsabilidades abarcan funciones relativas al registro y aprobación de acuerdos ALT, la investigación de supuestos incumplimientos de dichos acuerdos, supuestas transgresiones de la parte VID y cualquier otra queja relativa a los ALT, y el suministro de representación jurídica gratuita a una parte en un procedimiento previsto en la parte VID si el Consejero en Asuntos de Empleo considera que ello contribuiría a promover la aplicación de las disposiciones de esa parte(26);
h) la sección 8 de la parte VID prevé la inmunidad restringida para las acciones laborales llevadas a cabo en relación con la concertación de un acuerdo ALT, con sujeción a algunas salvedades que se especifican en la ley(27). Asimismo, la ley brinda protección contra el despido y otras actuaciones que perjudiquen a los trabajadores que intervengan, o se propongan intervenir, en acciones laborales que guarden relación con los acuerdos ALT.
Criterio de "disposición más favorable"
23. Además de otras disposiciones relativas a los ALT, los trabajadores están protegidos por la disposición que estipula que todo acuerdo ALT debe cumplir el criterio de "disposición más favorable" (excepto en circunstancias excepcionales). Un ALT cumple este criterio si no menoscaba las condiciones de empleo de que gozan los trabajadores. A reserva de algunas excepciones específicas(28), un acuerdo menoscaba las condiciones de empleo de los trabajadores:
... sólo si su aprobación o registro resultara, en última instancia, en menoscabo de las condiciones generales de empleo de estos trabajadores en el marco de:
a) acuerdos específicos o acuerdos seleccionados; y
b) cualquier otra ley del Commonwealth, del Estado o Territorio, que el Consejero en Asuntos de Empleo o la Comisión (según proceda) considere pertinente.
"Acuerdo específico" es aquel que, con la aprobación de la AIRC o un tribunal estatal, se ha concertado expresamente para regir las condiciones de empleo de las personas a quienes ha de aplicarse un convenio. Por "acuerdo seleccionado" se entiende todo aquel que, no obstante haberse concebido para otras categorías de personas, el Consejero en Cuestiones de Empleo o la AIRC consideran pertinente a efectos de determinar si un convenio cumple o no el criterio de disposición más favorable(29). Incumbe al Consejero en Asuntos de Empleo determinar los acuerdos que habrán de aplicarse cuando no exista ningún acuerdo específico que rija el empleo de una persona o de un grupo de personas cuyas condiciones de trabajo vayan a estipularse en un ALT(30).
24. Corresponde al Consejero en Asuntos de Empleo aplicar el criterio de disposición más favorable(31) y, si el Consejero tiene dudas de si un convenio determinado cumple el criterio, deberá remitirlo a la AIRC(32). En tal caso, incumbe a la AIRC determinar si se cumple el criterio y, en caso contrario, determinar si ha de aprobarse el convenio por motivos de interés público(33). Antes de comentar las alegaciones del ACTU, cabe señalar que, a 5 de diciembre de 1997, los acuerdos ALT han sido aprobados por 4.177 trabajadores y 1,74 millones de trabajadores están amparados por convenios registrados(34).
Comentarios acerca de las reclamaciones formuladas por el ACTU
25. En el apartado a) del párrafo 6 de su carta, el ACTU afirma que "los acuerdos ALT sustituyen completamente a los acuerdos aprobados por las autoridades judiciales a nivel federal o estatal que normalmente deberían regir la relación de trabajo de que se trate". El ACTU sostiene además que "las condiciones fijadas en los convenios colectivos pueden ser sustituidas totalmente por acuerdos distintos establecidos entre el empleador y cada trabajador a título individual". En el apartado b) del mismo párrafo, el ACTU señala que "los acuerdos ALT sustituyen completamente todo convenio registrado u otro instrumento de carácter colectivo que se haya concertado de conformidad con la legislación de cada Estado". Al parecer, el ACTU ha pasado por alto algunos aspectos importantes de la legislación en vigor en esta materia.
26. En virtud de la LRL de 1996, se ha de aplicar un cierto número de disposiciones conexas con el fin de garantizar un equilibrio adecuado entre los convenios colectivos de carácter voluntario y los acuerdos voluntarios individuales. Es muy importante observar que todo convenio colectivo debidamente registrado y en aplicación tiene preponderancia respecto de cualquier acuerdo ALT contradictorio que entre en vigor para el mismo período, a menos que en dicho convenio colectivo se estipule expresamente el predominio de los acuerdos ALT(35).
27. En aquellos casos en que se esté aplicando un acuerdo ALT antes de la entrada en vigor de un convenio registrado, éste último tendrá preponderancia a condición de que haya expirado el período nominal de aplicación de dicho acuerdo ALT. En cambio, si el acuerdo ALT sigue vigente, no podrá aplicarse el convenios registrado(36). Ahora bien, una vez cumplida la fecha de vencimiento de un acuerdo ALT, éste puede denunciarse previa solicitud en tal sentido presentada a la Comisión Australiana de Relaciones Laborales (AIRC)(37). Una vez extinguido el acuerdo ALT, entrará en vigor cualquier convenio colectivo registrado que, en virtud de sus disposiciones, sea aplicable a la situación del trabajador de que se trate.
28. El ACTU manifiesta su preocupación en cuanto a que después de haberse cumplido la fecha nominal de expiración de un convenio registrado, las partes pueden suscribir un acuerdo ALT que tendrá preponderancia respecto de dicho convenio registrado. A juicio del Gobierno, no tiene nada de excepcional que una vez expirado el período de vigencia de un convenio durante el cual — de acuerdo con lo decidido por las partes — éste se haya aplicado (efectivamente) como acuerdo "cerrado"(38), dicho convenio sea sustituido por otro acuerdo, sea este último colectivo o de carácter individual.
29. El ACTU afirma que los acuerdos ALT sustituyen completamente a:
a) los convenios registrados;
b) los acuerdos concertados en virtud de la legislación de cada Estado, y
c) los acuerdos laborales sujetos a aprobación judicial a nivel federal o del Estado.
30. Por lo que se refiere a los nexos entre los acuerdos ALT y los convenios registrados, este tema se ha analizado ya en los párrafos 26 y 27 que anteceden. La afirmación del ACTU en el sentido de que los acuerdos ALT sustituyen a los convenios colectivos registrados es correcta únicamente cuando se dan las circunstancias descritas en los párrafos indicados.
31. Es efectivo que durante el período de vigencia de los acuerdos ALT no se admite la aplicación a nivel estatal de los laudos y los acuerdos sujetos a aprobación judicial, así como tampoco, salvo determinadas excepciones, de los acuerdos sujetos a la aprobación de las autoridades judiciales a nivel federal(39). Sin embargo, para que un acuerdo ALT pueda entrar en vigor, debe verificarse previamente que cumple el criterio de "disposición más favorable" para los trabajadores. En efecto, las condiciones de empleo y de remuneración no deben ser, en términos generales, inferiores a las estipuladas por otros acuerdos, sean éstos específicamente concebidos para los trabajadores de que se trate o seleccionados por ser aplicables a ellos, o a las definidas en la legislación pertinente.
32. También cabe hacer notar que, en virtud de las disposiciones constitucionales australianas, es una práctica corriente que la legislación federal u otros instrumentos adoptados en virtud de una ley federal prevalezcan con respecto a leyes estatales que contengan disposiciones contradictorias con el derecho federal (véase el artículo 109 de la Constitución de Australia). Una excepción importante (y que, por motivos constitucionales, ha sido objeto de una pormenorizada formulación) es la que figura en los párrafos 152(3) a 152(5) de la LRL de 1996. En estos párrafos se dispone expresamente que los acuerdos concertados con arreglo al derecho laboral de los Estados sustituyen a los acuerdos de ámbito federal. En virtud del párrafo 5 del artículo 152, un acuerdo estatal sustituye a un convenio de ámbito federal a condición de que el primero cumpla con el criterio de disposición más favorable, que se haya establecido efectivamente por acuerdo entre las partes y que su ámbito de aplicación abarque a todos los trabajadores que razonablemente deberían quedar comprendidos en el mismo.
33. A juicio del Gobierno, estas disposiciones permiten lograr un equilibrio adecuado entre la negociación colectiva voluntaria y los acuerdos individuales voluntarios. Además, consolidan la idea de que los acuerdos sujetos a aprobación judicial refuerzan las disposiciones de los convenios colectivos y, por lo tanto, realzan la importancia que tienen las negociaciones.
Función de los sindicatos en el proceso de concertación de acuerdos ALT, y otras cuestiones
34. En el apartado d) del párrafo 6 de su carta, el ACTU sostiene que "el papel limitado que desempeñan los sindicatos en el proceso de concertación de acuerdos ALT, junto con la falta de audiencias públicas en relación con la aprobación de los mismos, hacen que este tipo de acuerdos sea una opción interesante para empleadores inescrupulosos".
35. En realidad, la legislación no impide que los sindicatos representen con eficacia a sus miembros, incluso en aquellos casos en que cuentan con un número reducido de afiliados en determinados lugares de trabajo. Si bien es cierto que los sindicatos no pueden ser parte en los acuerdos ALT (por ser éstos acuerdos de carácter individual entre un empleador y un trabajador), todo trabajador puede designar a un sindicato que lo represente durante el proceso de negociación(40). Según se ha señalado anteriormente, el empleador no tiene derecho a rechazar a un agente negociador debidamente designado por el trabajador parte en la negociación, y no debe ejercer o intentar ejercer coacción sobre dicho trabajador en el sentido de designar o de no designar a determinado agente negociador, o a dejar sin efecto tal designación. También son pertinentes a este respecto las disposiciones de protección de los derechos del trabajador contenidas en la parte XA de la LRL de 1996, por las que se prohíbe la aplicación de represalias por motivo de afiliación sindical. Por lo tanto, la LRL de 1996 promueve y protege el derecho de cada trabajador a hacerse representar por los sindicatos en las negociaciones relativas a los acuerdos ALT.
36. Como queda dicho más arriba en esta respuesta, el movimiento sindical australiano está bien consolidado y organizado. Por consiguiente, dispone de los medios adecuados para garantizar que los trabajadores conozcan su derecho a hacerse representar por un sindicato a efectos de la negociación de los acuerdos ALT, y tengan presente que los servicios de negociación sindicales están a disposición de aquellos trabajadores que deseen recurrir a los mismos. En este contexto, es importante poner de relieve que el documento reglamentario de información para el personal, a que se alude en el párrafo 22 de la presente comunicación, define los derechos de los trabajadores por lo que se refiere a la designación de los agentes negociadores. Al respecto, se ha señalado más arriba que los empleadores deben dar a conocer este documento informativo a los trabajadores con los que tienen la intención de establecer acuerdos ALT. Asimismo, en su calidad de partes en los convenios colectivos, incumbe a los sindicatos una importante función por lo que se refiere a mantener las disposiciones de referencia con respecto a las cuales se evalúan los acuerdos ALT a efectos de verificar que sus disposiciones no son menos favorables para los trabajadores.
37. Hay que destacar también que el artículo 170WF de la LRL de 1996, por el que se prohíbe recurrir a amenazas o a actos de intimidación con el objeto de obstaculizar las negociaciones sobre acuerdos ALT, estipula claramente que tal prohibición no se aplica a actividades autorizadas por un sindicato registrado o que se lleven a cabo en nombre de uno de tales, de conformidad con la LRL de 1996, en relación con la negociación de un convenio que ha de ser registrado.
38. En cuanto a lo no celebración de audiencias públicas en relación con la aprobación de los acuerdos ALT, el Gobierno señala en primer lugar que los principios de la negociación colectiva no prevén forma alguna de deliberación pública en relación con la preparación de los convenios colectivos (no obstante que tales audiencias sí figuran en las disposiciones de la LRL de 1996). Dada la naturaleza individual de los acuerdos ALT, no se ve la necesidad de celebrar audiencias públicas. Estos acuerdos confieren derechos e imponen obligaciones únicamente a las personas que son parte en los mismos (exceptuando los derechos y obligaciones del Consejero en Asuntos de Empleo). En segundo lugar, la sección 5 de la parte VID de la LRL de 1996 contiene requisitos específicos y pormenorizados en lo que concierne a la aprobación de los acuerdos ALT por una autoridad independiente designada por ley, el Consejero en Asuntos de Empleo, o, en determinados casos a la aprobación de los mismos, por la Comisión Australiana de Relaciones Laborales. Si no se cumplen tales requisitos, los acuerdos ALT no son aprobados. El Consejero en Asuntos de Empleo es una persona independiente e imparcial, designada por el Gobernador General en virtud de la parte IVA de la LRL de 1996. El Consejero no está sujeto a aceptar orientaciones de las autoridades gubernamentales por lo que se refiere a la aprobación de los acuerdos ALT (véase el artículo 83BC). Análogamente, la AIRC es un tribunal independiente e imparcial, establecido de conformidad con la citada ley.
39. Entre las funciones del Consejero en Asuntos de Empleo figuran la prestación de asesoramiento y asistencia a los trabajadores en lo que atañe a sus derechos y obligaciones en virtud de la LRL de 1996, y el asesoramiento de los empleadores y los trabajadores en relación con los acuerdos ALT, así como acerca de las prestaciones y los derechos reglamentarios, las disposiciones pertinentes de la LRL de 1996 y la aplicación de medidas para asegurar el cumplimiento de los acuerdos. El Consejero en Asuntos de Empleo debe ocuparse en particular de velar por que se dé satisfacción a las necesidades de los trabajadores que participan en las negociaciones en situación de desventaja (por ejemplo, las mujeres, las personas de cultura lingüística distinta de la inglesa, los jóvenes, los aprendices, las personas que toman parte en cursos de formación profesional y los trabajadores a domicilio).
No existe la obligación de entablar negociaciones colectivas
40. En el apartado e) del párrafo 6 de la carta del ACTU, esta organización afirma que "la ley no prevé la obligación de los empleadores a aceptar la negociación colectiva, incluso cuando así lo desea su personal". En el párrafo 7 de su carta, el ACTU afirma que los empleadores pueden, en efecto, negarse a participar en negociaciones colectivas y subraya el hecho de que la legislación permita esta incompatibilidad con el artículo 4 del Convenio núm. 98.
41. En realidad, la LRL de 1996 define un marco de referencia destinado a facilitar la negociación colectiva. Por lo que se refiere a los acuerdos aprobados por los tribunales, se ha señalado ya que las organizaciones registradas tienen la posibilidad de presentar a la Comisión Australiana de Relaciones Laborales (AIRC) los convenios negociados colectivamente a fin de que este organismo los ponga en vigor en calidad de acuerdos consensuales (que admiten los mecanismos de arbitraje en caso de que persistan discrepancias entre las partes). Las organizaciones registradas también tienen la posibilidad de celebrar convenios colectivos con los empleadores y obtener su certificación oficial con arreglo a la LRL de 1996. Ello les permite organizar y llevar a cabo huelgas y otras acciones reivindicativas a fin de lograr el cumplimiento de los acuerdos celebrados con uno o más empleadores, acciones reivindicativas que, de conformidad con la parte VIB de la citada ley, quedan protegidas a los efectos de posibles demandas por responsabilidad civil(41).
42. Durante los períodos de negociación previstos por la LRL de 1996 (en el curso de los cuales rige la inmunidad frente a acciones por responsabilidad civil), la AIRC no puede actuar como árbitro, pero sí participar en las negociaciones y ejercer en ese marco sus facultades de conciliación obligatoria.
43. Las organizaciones registradas también tienen la libertad de entablar negociaciones colectivas sin invocar la LRL de 1996(42).
44. Si bien es cierto que la LRL de 1996 no establece la obligatoriedad de celebrar negociaciones colectivas a los efectos de establecer acuerdos ALT, tampoco prohíbe o impide que se celebren dichas negociaciones colectivas. Un aspecto favorable al mecanismo de negociación colectiva es la posibilidad de ejercer el derecho de llevar a cabo huelgas y otras acciones reivindicativas sin comprometer la responsabilidad civil de las organizaciones. Además, el artículo 170VE estipula claramente que los acuerdos ALT también pueden establecerse recurriendo al procedimiento de negociación colectiva. El citado artículo prevé, en particular, que:
... dos o más convenios que se hayan negociado colectivamente pueden figurar en un mismo documento a condición de que el mismo empleador sea parte en todos ellos. Las modalidades de estos convenios no tienen que ser necesariamente análogas.
45. A juicio del Gobierno, es erróneo sugerir que a los trabajadores que no deseen participar en negociaciones colectivas se les debería negar la posibilidad de concertar acuerdos individuales de aplicación obligatoria, cuando estos trabajadores deseen efectivamente ser parte en tales acuerdos. Resultaría muy difícil considerar razonablemente que tales medidas son compatibles con el artículo 4 del Convenio núm. 98.
Comisión Senatorial de Información sobre Asuntos Económicos — Estudio sobre el proyecto de ley de 1996, modificatoria de la legislación sobre el lugar de trabajo y de otras normativas (proyecto de ley WROLA)
46. En el párrafo 9 de su comunicación, el ACTU reproduce pasajes de un documento presentado por el Centro Internacional para los Derechos Sindicales a la comisión senatorial que estudió el proyecto de ley sobre relaciones laborales en el lugar de trabajo. En dichos pasajes se hace hincapié en que la legislación "da preponderancia tanto a la representación como a los acuerdos individuales".
47. El Gobierno rechaza la idea de que la LRL de 1996 dé preponderancia a la representación y los acuerdos individuales, y a este respecto se remite al análisis hecho más arriba sobre el marco general de los acuerdos ALT y la relación entre estos acuerdos y los instrumentos de carácter colectivo.
48. También es importante observar que el proyecto de ley WROLA fue objeto de numerosas enmiendas por el Senado una vez conocidos los resultados del estudio a que se refiere el ACTU. Concretamente, se modificaron sustancialmente las disposiciones sobre los acuerdos ALT, en particular la inclusión del criterio de "disposición más favorable" con respecto a dichos acuerdos. También se modificaron considerablemente las disposiciones relativas a los convenios registrados. Las enmiendas introducidas por el Senado fueron aceptadas por la Cámara de Representantes, y el proyecto de ley se adoptó en su forma enmendada. Es preciso actuar con un cuidado especial al analizar cualesquiera opiniones manifestadas por los miembros de la comisión senatorial o de personas que prestaron declaraciones ante dicha comisión, dado que se refieren al texto del proyecto en su forma no enmendada.
Caso núm. 1698 (Nueva Zelandia)
49. Para respaldar sus alegatos en el sentido de que la parte VID de la LRL de 1996 es incompatible con el Convenio núm. 98, el ACTU se refiere a las conclusiones del Comité de Libertad Sindical sobre el caso núm. 1698, en el sentido de que la Ley de Contratos de Trabajo de Nueva Zelandia (en adelante la ley de NZ) infringía los principios de la OIT sobre negociación colectiva.
50. Resulta muy difícil comparar los sistemas australiano y neozelandés, dadas las grandes diferencias de la legislación y las prácticas laborales de ambos países. Los principios invocados en el caso núm. 1698 no son pertinentes por lo que se refieren a la problemática concreta relativa a la ley LRL australiana. Entre otros aspectos, cabe señalar que:
- en virtud de la ley LRL de 1996, los acuerdos ALT son instrumentos que se sustentan en negociaciones y que son oficializados por los tribunales (una vez verificado el criterio de disposición más favorable citado más arriba); en cambio, la ley NZ no prevé salvaguardias de esta índole: en efecto, al no existir un contrato colectivo, los empleadores y los trabajadores pueden celebrar contratos individuales según su conveniencia (los que deben ajustarse a requisitos reglamentarios sobre materias como el salario mínimo, las vacaciones pagadas y la no discriminación en el empleo);
- a diferencia de la ley NZ, la LRL australiana de 1996 establece el carácter voluntario del registro de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. En virtud de la LRL, las organizaciones inscritas en los registros correspondientes obtienen diversas ventajas, en particular la personalidad jurídica, lo que facilita la negociación colectiva al poder las organizaciones registradas:
- ser parte por propio derecho en acuerdos sujetos a aprobación judicial o en convenios registrados;
- ejercer el derecho jurídico a negociar con la asistencia de la AIRC (e inclusive recurrir al arbitraje obligatorio por ésta), y
- hacer aplicar dichos acuerdos y convenios(43).
51. Por consiguiente, el Gobierno rechaza la afirmación formulada por el ACTU en el párrafo 15 de su comunicación, en el que afirma que las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en relación con el caso núm. 1698 son "incluso más pertinentes en lo que atañe al sistema australiano...". El Gobierno tampoco está de acuerdo con el tenor del párrafo 15 de la misma carta, en el que se afirma que la LRL de 1996 "en realidad favorece los acuerdos individuales en perjuicio de los convenios colectivos". En verdad, la legislación no favorece los acuerdos ALT en desmedro de los convenios colectivos. Se ha señalado ya que las disposiciones de los acuerdos ALT no sustituyen a las negociaciones colectivas voluntarias que desembocan en la celebración de acuerdos sujetos a aprobación judicial o en convenios registrados, sino que constituyen una modalidad alternativa de negociación de carácter individual, que se sustenta en acuerdos aprobados por los tribunales y que resulta de una forma particular de negociación colectiva.
El caso de la empresa Bell Bay
52. En el párrafo 16 de su carta, el ACTU se refiere a la decisión tomada por una reunión plenaria de la AIRC incluida en el Dictamen relativo al Acuerdo de 1983 para la Industria del Aluminio (Comalco Bell Bay Companies), cota 56 IR 403 (1994), también conocido como "caso Bell Bay", decisión por la cual la Comisión se opuso a los intentos de un empleador de introducir un sistema de contratos individuales. La Comisión concluyó que, habida cuenta de las circunstancias del caso, tal medida estaba "... en desacuerdo con nuestro sistema de relaciones de trabajo, el que desde sus inicios se ha basado en procedimientos colectivos ... en cuyo marco las organizaciones registradas de empleadores y de trabajadores, en su calidad de partes principales, son componentes esenciales de los procedimientos colectivos que se aplican en virtud de la Ley".
53. A juicio del Gobierno, es improcedente examinar aquel caso con arreglo a la legislación actual. En efecto, la legislación que regía en la materia en esa época (la Ley de Relaciones de Trabajo de 1988) contenía disposiciones muy diferentes sobre diversos aspectos fundamentales. Entre otras cosas, su base de poderes constitucionales era más reducida (lo que explica la referencia hecha por la AIRC a la índole del sistema). En la LRT de 1988 no se preveía forma alguna de acuerdos individuales; además, en el caso de Bell Bay, el empleador tenía por objetivo excluir completamente a los sindicatos del proceso de negociación de los contratos individuales. Como se ha explicado más arriba, la parte VID de la LRL de 1996 dispone que el trabajador puede designar a un sindicato para que actúe en su nombre como agente negociador del acuerdo individual que le concierne, y que tal designación debe ser aceptada por el empleador. Análogamente, todo miembro de un sindicato registrado tiene derecho a insistir en que en la negociación de un convenio registrado participe su sindicato, en el supuesto de que otra organización sindical no esté participando ya en tal negociación.
54. Sin embargo, es importante señalar que la AIRC ha reconocido la validez de los contratos individuales en relación con diversos litigios examinados con arreglo a la Ley de Relaciones de Trabajo de 1988(44).
Estudio del Centro Australiano de Investigación y Formación sobre Relaciones Laborales (ACIRRT)
55. El ACTU sostiene que "se ha comprobado que algunos trabajadores resultan perjudicados por los acuerdos ALT", y al respecto, en el párrafo 23 de su carta, se refiere a un estudio de un cierto número de acuerdos ALT efectuado por el Centro Australiano de Investigación y Formación sobre Relaciones Laborales (ACIRRT), de la Universidad de Sydney. El Centro publicó sus resultados el 6 de julio de 1997, en un documento titulado Agreements Database and Monitoring (ADAM) Report 13. El Gobierno ha examinado dicho informe y no considera que en él figuren pruebas convincentes de que haya habido trabajadores perjudicados por los acuerdos ALT. En particular, el Gobierno ha tomado nota de que:
- el estudio se basó en el análisis de sólo diez acuerdos ALT, de los cuales al parecer únicamente cinco fueron aprobados por el Consejero en Asuntos de Empleo;
- en el examen de algunos acuerdos ALT no se ha tomado en consideración ninguno de los compromisos que los empleadores hayan podido asumir en relación con la aplicación de los citados acuerdos(45), por lo que cabe suponer que en el estudio tal vez no se han analizado todas las condiciones de empleo pertinentes;
- el número de acuerdos examinados es inferior al 1 por ciento del total de acuerdos ALT aprobados a la fecha de publicación del estudio;
- el documento se refiere a algunos acuerdos calificándolos de "contratos salariales de monto fijo", pero no se dan pormenores sobre la cuantía de la variación inicial en las tasas salariales aplicadas a los trabajadores que fueron parte en dichos acuerdos, y tampoco se reconoce la semejanza entre los acuerdos ALT y las disposiciones de "no reclamo de prestaciones suplementarias", que figuran en casi el 70 por ciento de los convenios registrados; y
- el informe indica que buen número de las disposiciones de los acuerdos ALT se centran en las cuestiones de los horarios de trabajo y las modalidades de trabajo flexible, temas que, sin embargo, no son privativos de los acuerdos ALT, y a que simplemente ponen de manifiesto la importancia que a esas cuestiones atribuyen los empleadores y los trabajadores conforme a una tendencia que ya se había hecho notar durante algún tiempo en el marco de la negociación de convenios registrados. El documento de la ACIRRT reconoce este hecho al indicar que en el primer trimestre de 1997 cerca del 82 por ciento de los convenios registrados comprendían disposiciones relativas a los horarios de trabajo.
Otras cuestiones
56. En el párrafo 18 de su carta, el ACTU afirma que se ha comprobado que los acuerdos ALT se utilizan para debilitar o suprimir la función de los sindicatos, así como para empobrecer las condiciones de empleo. Esta y otra afirmación análoga que figura en el párrafo 21 de la misma carta carecen de todo fundamento, como lo demuestran los diversos análisis de los acuerdos ALT efectuados y aprobados por el Consejero en Asuntos de Empleo.
57. El Gobierno hace notar que la Oficina del Consejero en Asuntos de Empleo ha emprendido un proyecto de investigación sobre los acuerdos ALT, que tiene por objeto examinar las tendencias y el contenido de dichos acuerdos, así como la experiencia tanto de los empleadores como de los trabajadores por lo que se refiere a su formulación y aplicación. La investigación comprenderá un cierto número de estudios de casos en lugares de trabajo donde se han establecido acuerdos ALT, con el objeto de examinar diversas cuestiones, como sus mecanismos de preparación, su contenido, sus efectos — en particular para los trabajadores que se encuentran en condiciones desventajosas de negociación — y la evaluación que hace del proceso cada uno de los participantes. Se adjunta a la presente un ejemplar del comunicado de prensa difundido por el Consejero en Asuntos de Empleo, en el que anuncia la realización del proyecto. De ser necesario, se aportarán mayores informaciones una vez que se disponga de los resultados de la investigación.
58. En el párrafo 22 de su carta, el ACTU declara que, debido a que los acuerdos ALT no son objeto de publicidad, resulta difícil obtener información precisa sobre su contenido. A este respecto, el Gobierno señala que, en virtud del artículo 83BS, la información relativa a los acuerdos ALT que pudiera revelar la identidad de las partes en los mismos no debe ser difundida por los "responsables de los acuerdos ALT" (es decir, el Consejero en Asuntos de Empleo o un funcionario autorizado por éste), a excepción de lo dispuesto en el párrafo 2) del artículo 83BS. El citado párrafo 2) permite dar a conocer esta información cuando, entre otras circunstancias, lo autorice por escrito la parte interesada, o cuando la publicidad del acuerdo haya sido estipulada en las normas de aplicación del mismo. A este respecto, la regla 8D contenida en el Reglamento sobre relaciones laborales en el lugar de trabajo autoriza difundir información acerca de los acuerdos cuando se trata de:
- permitir el análisis de las tendencias en la formulación de acuerdos de este tipo, o
- preparar informes sobre la negociación en el ámbito de la empresa a los efectos previstos en el artículo 358A de la L R L de 1996.
Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 83BS, el Consejero en Asuntos de Empleo puede publicar o poner a disposición de los interesados ejemplares o extractos de los acuerdos ALT. Cabe hacer notar que la prohibición de la revelación del contenido de los acuerdos no se aplica a las respectivas partes en los mismos, las que pueden difundir el contenido de los acuerdos que les conciernen, si así lo estiman conveniente.
59. El artículo 358A de la LRL de 1996 estipula que se han de preparar informes bienales (salvo en el caso del primer informe, que debe cubrir el período comprendido entre la entrada en vigor de la Ley y el 31 de diciembre de 1997), para su presentación al Ministro de Relaciones Laborales en el Lugar de Trabajo y Pequeña Empresa, sobre los temas siguientes:
- la evolución de las negociaciones con miras a la preparación de acuerdos en virtud de las partes VIB y VID de la LRL, y
- en particular, los efectos de tales negociaciones en el empleo de las mujeres, los trabajadores a tiempo parcial, los trabajadores cuya cultura lingüística no sea la inglesa y los jóvenes.
60. Además de dar cumplimiento a la publicación de informes reglamentarios, la Oficina del Consejero en Asuntos de Empleo también ha publicado información estadística relativa a los acuerdos ALT.
Conclusión
61. El Gobierno australiano considera que la reclamación presentada por el ACTU, en el sentido de que las disposiciones relativas a los acuerdos ALT contenidas en la ley LRL de 1996 son incompatibles con el artículo 4 del Convenio núm. 98, carece de fundamento. Como se ha demostrado en las observaciones que preceden, los acuerdos ALT no sustituyen a la negociación colectiva, sino que constituyen simplemente una alternativa prevista en el ordenamiento jurídico federal para aquellas partes que no desean entablar negociaciones colectivas. La Ley sobre relaciones laborales en el lugar de trabajo de 1996, sigue promoviendo la negociación colectiva voluntaria y confiriendo a las organizaciones registradas y a sus miembros derechos considerables de aplicación obligatoria, entre los que figura la protección en el marco de la negociación colectiva.
Además, un representante gubernamental declaró que el Gobierno está muy decepcionado con la observación de la Comisión de Expertos en relación con la aplicación del Convenio. Muestra su preocupación en lo relativo al proceso y a las conclusiones alcanzadas, preocupación que es ahora mayor, dada la solicitud de comparecencia ante la Comisión de la Conferencia. Las circunstancias en las que esta Comisión le convoca constituyen una cuestión de gran preocupación, debido a que el Gobierno había dado cumplimiento a las exigencias de envío de memorias y la Comisión de Expertos tenía que completar aún su consideración del material presentado por el Gobierno. El Gobierno expresó la esperanza de que ello no se transformara en una práctica inamovible de la Comisión de la Conferencia. El representante gubernamental destacó que Australia es una federación que comprende diversos estados y territorios con sus propios sistemas legislativos. La observación de la Comisión de Expertos se refiere no sólo a la legislación de la Commonwealth, esto es, la legislación aprobada por el Parlamento Nacional, sino también a la legislación que trata de las relaciones laborales de los diferentes estados australianos, a saber, Queensland, New South Wales, South Australia y Western Australia. Subrayó que los gobiernos de los Estados pertinentes se habían referido a la observación. El proyecto de legislación de un Estado, Western Australia, había sido también objeto de correspondencia entre el Consejo de Sindicatos de Australia (ACTU) y la Oficina. El gobierno de Western Australia había presentado la siguiente declaración: "El 13 de junio de 1997, la Oficina Internacional del Trabajo comunicó una respuesta directa al ACTU, en torno a su solicitud de comentarios sobre el proyecto de enmienda de la legislación de 1997, relativo a las relaciones laborales en Western Australia. Se transmitió la notificación sin el beneficio de una información del gobierno de Western Australia sobre las disposiciones legislativas específicas. El gobierno de Western Australia muestra una gran preocupación en cuanto a la pertinencia de tales comentarios directos por parte de la OIT y considera que los comentarios deberían formularse sólo como parte del proceso normal de envío de memorias".
El representante gubernamental puso de relieve que su Gobierno está comprometido en el cumplimiento de sus obligaciones en su condición de Miembro de la OIT. Esto se alcanzó mediante consulta con los gobiernos de los Estados y de los territorios y los principales órganos representativos de empleadores y de trabajadores. Le preocupa al Gobierno que esta práctica no pueda ser aplicada adecuadamente cuando tiene lugar un examen prematuro y necesariamente incompleto de la observación. El Gobierno mostró su desacuerdo con los comentarios de la Comisión de Expertos. Tomó nota de que, al examinar la memoria del Gobierno, la Comisión tuvo ante sí los comentarios del ACTU, pero el Gobierno consideró que las afirmaciones del ACTU carecen de fundamento y les había dado respuesta en una sumisión a la Comisión de Expertos que venía a complementar la respuesta ya dada al artículo 22 del cuestionario ordinario. Sin embargo, la Comisión de Expertos había tratado el informe sin tener en cuenta la sumisión complementaria del Gobierno, tal y como reconociera específicamente. Estos comentarios complementarios por escrito del Gobierno no habían circulado a efectos de recabar información de esta Comisión. El orador destacó que se preparó este documento en respuesta a las reclamaciones del ACTU, que ha de leerse conjuntamente con la memoria relativa a la aplicación del Convenio por parte de Australia. No se trata de la respuesta de Australia a los comentarios de la Comisión de Expertos.
El representante gubernamental puso de relieve que la legislación de la Commonwealth es nueva y compleja y requiere una consideración exhaustiva y pormenorizada. Las disposiciones tratadas en la observación deberían ser examinadas en su propio contexto, lo que requeriría un análisis profundo de la relación entre las diversas disposiciones de la legislación de la Commonwealth, de la aplicación de la legislación por las cortes y los tribunales australianos, así como de la relación establecida con la legislación del Estado pertinente y la Common Law (derecho consuetudinario). El Gobierno se dirige a comunicar más información a la Comisión de Expertos, con el fin de asistirla en la realización de este análisis. El importante número de modificaciones que la legislación hizo posible para fortalecer la libertad sindical y la negociación colectiva indujeron el hecho de que la legislación facilitara que las nuevas organizaciones de trabajadores se registraran y obtuvieran los beneficios de la inscripción en el registro en virtud de la ley federal. La inscripción en el registro es voluntaria y no constituye una condición previa para la formación o el funcionamiento de una organización de trabajadores. Para aquellas organizaciones que quisieran inscribirse en el registro, los requisitos son más fáciles de cumplir que aquellos exigidos en virtud de la ley anterior. Se ve también más facilitado el hecho de que las organizaciones inscritas en el registro alteraran su normativa en relación con las condiciones exigidas para la afiliación. Además, la legislación utiliza una gama más amplia de facultades constitucionales que la ley anterior. Al actuar así, amplía el alcance de las disposiciones de la libertad sindical, de modo que los empleados se encuentran en la actualidad protegidos en una mayor variedad de circunstancias de lo que había ocurrido en virtud de la ley anterior. Las nuevas disposiciones son más fáciles de ejecutar, debido a que se aplican en la actualidad normas civiles de prueba antes que las penales. Prevén asimismo medidas más efectivas que aquéllas con las que se contaba anteriormente, incluidas sanciones penales, requerimientos judiciales, indemnizaciones y rehabilitaciones más elevadas. Se elaboró una disposición específica que prohíbe que un empleador despida o contrate, a través de otro conducto perjudicial contra un empleado, por motivos tales como que el empleado hubiera estado implicado en acciones laborales protegidas. Estas disposiciones parecieran haber sido pasadas por alto por la Comisión de Expertos en su examen de la legislación.
La utilización de una más amplia gama de facultades constitucionales facilitó también que los sindicatos inscritos en el registro, con arreglo a la ley, celebraran contratos colectivos con los empleadores. Antes, un contrato colectivo concluido por un sindicato podía ser certificado en virtud de la ley, sólo en la resolución de un conflicto laboral. Esto implica normas legales complejas. La legislación también fortalece las facultades de la Comisión Independiente de Relaciones Laborales de Australia (AIRC) en la asistencia a las partes en la negociación, cuando no pudieran alcanzar un acuerdo. Las partes pueden solicitar a la AIRC que dirija las reuniones y que formule recomendaciones vinculantes para las partes, en torno a cuestiones particulares, con el fin de facilitar la negociación. Al igual que en la ley anterior, la nueva legislación da un especial impulso a la elaboración de contratos en el lugar de trabajo o en el ámbito de la empresa. Otros acuerdos se aplican a la certificación de contratos en los que sean partes diferentes empleadores. Sin embargo, las exigencias que han de cumplirse no son onerosas. Basta con que la AIRC se encuentre satisfecha de que haya sido en interés público la certificación de un contrato. La experiencia con el funcionamiento del ACTU vino a demostrar que las aplicaciones de aquellos acuerdos habían sido eficazmente garantizadas en las circunstancias adecuadas. Es también digno de mención que las partes tuvieran libertad a la hora de la negociación al margen del sistema formal. La legislación de la Commonwealth reconoció expresamente, por primera vez, la capacidad de las partes para negociar tanto al margen del sistema formal como dentro del mismo.
Hizo hincapié en que la legislación establece un régimen formal para la elaboración de contratos individuales, llamados "contratos en el lugar de trabajo de Australia". Este régimen constituye un asunto que supone una cierta preocupación para la Comisión de Expertos, pero ello parece haberse basado en un malentendido de la legislación. El material presentado por el Gobierno en respuesta a los comentarios del ACTU explica, con algunos detalles, los acuerdos dirigidos a los contratos individuales. El Gobierno confía en que, analizados en su propio contexto, estos acuerdos no habrían de considerarse como que desvirtúan las disposiciones de la ley que fomenta e impulsa la negociación colectiva. Los contratos individuales no sustituyen a la negociación colectiva, sino que simplemente aportan una nueva alternativa dentro del sistema formal para aquellos que no desean negociar colectivamente. Subrayó que son casi 2 millones los empleados comprendidos en contratos colectivos certificados en virtud de la ley. Existe también un número significativo de empleados comprendidos en otras formas de instrumentos colectivos, por ejemplo, los contratos en virtud de la legislación del Estado, contratos realizados al margen del sistema formal y laudos, que son instrumentos colectivos elaborados por tribunales laborales independientes, mediante el consentimiento o a través del arbitraje. Desde que tuvieran efecto las disposiciones relativas a los contratos en el lugar de trabajo de Australia, 17.500 empleados habían optado por esos contratos. La ley prohíbe toda coacción en su elaboración. Todo contrato en el lugar de trabajo de Australia, elaborado en virtud de la ley, es secundado por un laudo, en sí mismo un instrumento colectivo. Los laudos vinculan a empleadores y sindicatos. Un contrato en el lugar de trabajo de Australia no autoriza que un empleado se vea perjudicado en relación con los salarios y las condiciones de los laudos pertinentes. Otro rasgo significativo del régimen es la índole de la relación establecida entre los contratos en el lugar de trabajo de Australia y los contratos colectivos certificados en virtud de la ley, relación que no es reconocida por la Comisión de Expertos. La ley prevé que: cuando un contrato colectivo hubiera sido certificado y estuviese funcionando prevalecería sobre un contrato en el lugar de trabajo de Australia que incurriera en alguna contradicción y que tuviera efecto durante ese período. Un contrato en el lugar de trabajo de Australia podría prevalecer sólo si el contrato colectivo certificado lo permitiese expresamente. Si un contrato en el lugar de trabajo de Australia funcionara antes de que tuviese efecto un contrato colectivo certificado, este último prevalecería cuando el contrato en el lugar de trabajo de Australia hubiese excedido de su fecha de expiración especificada. Una vez que el contrato en el lugar de trabajo de Australia pasara su fecha de expiración específica, podría darse por concluido en aplicación de la AIRC. Regiría entonces cualquier contrato colectivo certificado aplicable al empleado.
El Gobierno espera con inquietud que la Comisión de Expertos reconsidere la legislación. No obstante, el Gobierno estima que es inadecuada y prematura la exigencia de comparecer ante la Comisión de la Conferencia, antes de que la Comisión de Expertos hubiera podido dar a la legislación la consideración exhaustiva que ésta requiere. Además, si bien el Gobierno considera la importancia de los temas planteados, opina que, cuando se analiza objetivamente, no tienen tanta gravedad como para requerir una urgente consideración en este foro. Quiere responder a la observación de la Comisión de Expertos con arreglo a los procedimientos normales en su próxima memoria sobre el Convenio. Al tomar nota de que la Comisión de Expertos había declarado que el impacto de la legislación no quedaría claro en su totalidad durante algunos años y que vería con satisfacción la recepción de memorias con carácter periódico sobre la futura evolución, el Gobierno se dispone a presentar esas memorias, de conformidad con sus obligaciones constitucionales normales. El Gobierno confía en que el funcionamiento práctico de la legislación venga a demostrar que ésta es imparcial y equilibrada y que quedarán sin fundamento los reparos en cuanto a su funcionamiento por parte del ACTU.
Los miembros trabajadores agradecieron al representante gubernamental sus informaciones, así como las informaciones escritas que fueron suministradas. Es importante que la Comisión de Expertos haya podido formular sus observaciones sobre la base de la memoria enviada por el Gobierno, y sobre todo de la legislación. La Comisión de Expertos ha recibido también comentarios del Consejo Australiano de Sindicatos y de la Cámara de Comercio y de Industria. La Comisión de Expertos ha podido, pues, analizar el caso sobre la base de diferentes fuentes de información. Esta constatación es muy importante para el desarrollo de las discusiones de la presente Comisión. En otros casos, la presente Comisión ha debido a veces basar sus discusiones y parte de sus conclusiones en fuentes de información más fragmentarias. Los miembros trabajadores se extrañaron, pues, de que el Gobierno se quejara de que este caso fuera examinado en la presente Comisión, ya que la Comisión de Expertos había tenido en cuenta la memoria del Gobierno. En el documento que contiene las informaciones escritas, el Gobierno reacciona solamente con respecto a los comentarios sometidos por el Consejo Australiano de Sindicatos el 6 de agosto de 1997. Sus observaciones fueron transmitidas al Gobierno el 27 de agosto de 1997. Aparentemente el Gobierno no ha respondido en un plazo razonable, ya que la Comisión de Expertos recibió demasiado tarde los comentarios del Gobierno para poder tenerlos en cuenta. Probablemente la respuesta del Gobierno fue recibida durante la reunión de la Comisión de Expertos en el mes de diciembre pasado. Los miembros trabajadores deploraron vivamente esta negligencia por parte del Gobierno. Las respuestas contenidas en la información comunicada por escrito son complejas y extensas, y los miembros trabajadores, en espera de un nuevo examen por parte de la Comisión de Expertos, se limitaron a hacer tres comentarios. En primer lugar, el Gobierno parece perder de vista que la Comisión de Expertos ha formulado numerosas observaciones en su informe. El Gobierno no responde tampoco a las cuestiones de la Comisión de Expertos relativas a puntos específicos de la legislación. En segundo lugar, la Comisión de Expertos ha constatado que la legislación contiene lagunas, en particular en lo que respecta al campo de aplicación personal de la protección contra la discriminación antisindical. La memoria no facilita informaciones complementarias sobre estos puntos. En tercer lugar, la respuesta del Gobierno se limita a una apreciación muy teórica del funcionamiento y de los efectos prácticos de la legislación. ¿Cuál es, por ejemplo, el porcentaje de trabajadores que ha acudido a un agente negociador que asiste al trabajador o a los trabajadores durante la negociación de un convenio en el lugar de trabajo? ¿No tiene por efecto la nueva legislación que en la práctica los empleadores intenten encontrar una alternativa a la negociación colectiva, incluso las empresas donde los sindicatos están establecidos desde hace mucho tiempo, en lugar de limitarse a completar el sistema de convenios colectivos? Tanto la prensa como la comunidad internacional han podido seguir el conflicto en la empresa Patrick Stevedores. El Tribunal Federal y la Corte de Apelación han confirmado que la empresa en cuestión intentaba utilizar convenios individuales relativos al lugar de trabajo, combinándolos con otros instrumentos para menoscabar la negociación colectiva. En cuarto lugar, los miembros trabajadores señalaron ciertos problemas en cuanto al tono y el enfoque de la respuesta. Parecería que, en lugar de buscar el diálogo y la colaboración con los órganos de control y los interlocutores sociales, el Gobierno buscara más bien polemizar con los sindicatos de su país y obtener y ganar la causa a cualquier precio.
La Comisión de Expertos ha analizado la nueva legislación. Las leyes son accesibles a todo el mundo y son fuentes de información objetivas. Nadie puede negarlo. La Comisión de Expertos está compuesta de juristas eminentes y muy calificados y sus métodos de trabajo se basan en los principios de independencia, objetividad e imparcialidad. Los miembros trabajadores se refirieron a este respecto al párrafo 8 del informe general de la Comisión de Expertos. La Comisión de Expertos ha constatado que la ley relativa a las relaciones en el centro de trabajo es extensa y complicada, y ha planteado dudas en cuanto al conocimiento de la ley, sus mecanismos y sus equilibrios, tanto en lo que respecta a los trabajadores como a los empleadores.
La Comisión de Expertos constata, en primer lugar, que la ley excluye de su campo de aplicación a categorías importantes de trabajadores en lo relativo a la protección eficaz contra los actos de discriminación antisindical. Se trata en particular de los trabajadores de pequeñas y medianas empresas, los empleados cuya remuneración sobrepasa un tope de remuneración y los que tienen contratos temporales. Este tipo de exclusiones no está previsto en el artículo 6 del Convenio núm. 98. Además, según la ley, la protección contra la discriminación antisindical sólo es parcial cuando se trata de la negociación de convenios colectivos que se aplican a varias empresas. Una diferenciación de este tipo no se halla prevista en el Convenio. Indirectamente la ley busca desalentar la conclusión de convenios colectivos que se aplican a varias empresas. Sobre ambos puntos, la Comisión de Expertos pide al Gobierno que tome las medidas necesarias y la presente Comisión debería retomar estas peticiones.
Los miembros trabajadores solicitaron que sus preocupaciones figuraran en las conclusiones de la presente Comisión. Incluso teniendo en cuenta las explicaciones del Gobierno, el nuevo sistema en su conjunto favorece la conclusión de convenios individuales de trabajo y debilita la conclusión de convenios colectivos, incluidos los convenios en las empresas donde los sindicatos están presentes desde hace mucho tiempo. Los miembros trabajadores disponen de informaciones según las cuales en la práctica el sistema debilita la negociación colectiva y no asegura el papel complementario que sugiere el Gobierno. En una intervención en un caso específico (Pacific Access versus Community and Public Sector Union), el Ministro de Relaciones Laborales ha declarado explícitamente que la nueva ley autoriza al empleador a elegir si acepta la negociación colectiva y con qué sindicato. Además, en la práctica los trabajadores jóvenes y los nuevos trabajadores tienen que elegir entre un convenio individual y el desempleo. La Comisión de Expertos constata que la Comisión Australiana de Relaciones Laborales puede decidir sobre el nivel de negociación. Se favorecen pues más bien las negociaciones a nivel de empresa. Ahora bien, el Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva de 1994 ha confirmado que corresponde a las partes determinar el nivel de la negociación. Las partes deberían quedar libres para decidir sobre el alcance de los puntos a negociar. La presente Comisión, en su conjunto, ha adherido a este punto de vista. Sobre este punto, la Comisión de Expertos pide también, y a justo título, que el Gobierno indique en su memoria todas las medidas adoptadas para modificar la legislación a fin de garantizar la promoción de la negociación colectiva, de conformidad con el artículo 4 del Convenio núm. 98. Asimismo, la Comisión de Expertos pide cambios en la legislación e iniciativas por parte del Gobierno en este sentido. Los miembros trabajadores pidieron que se tuvieran en cuenta estos puntos de vista en las conclusiones de la presente Comisión. El Gobierno debería comunicar también informaciones detalladas, incluidas estadísticas, sobre los efectos prácticos de la nueva legislación en su conjunto, también a nivel de los diferentes Estados. Esta información debería permitir a la Comisión de Expertos constatar en qué medida la nueva legislación favorece en la práctica la negociación colectiva y el desarrollo de relaciones laborales equitativas.
Los miembros empleadores observaron que el caso se refería a los extensos cambios legislativos a nivel federal y a nivel de los estados. Los sindicatos australianos consideran que la nueva legislación, en particular la ley sobre las relaciones en el centro de trabajo de 1996, ha alterado considerablemente los fundamentos legislativos de las relaciones laborales a nivel federal. La observación de la Comisión de Expertos, sin embargo, se basa sólo en los alegatos de los sindicatos. En cambio, el Gobierno no ha tenido ocasión de expresar su opinión sobre este tema que, a juicio de los miembros empleadores, constituye una violación del principio según el cual todas las partes implicadas deberían ser oídas antes de que se formulen conclusiones definitivas. Los miembros empleadores estimaron que este caso se refería a varios problemas interesantes pero que el principal problema se refería a los convenios a nivel de centro de trabajo en Australia que han sido introducidos por la ley de relaciones en el centro de trabajo. Según la Comisión de Expertos, uno de los objetivos principales de la ley establecidos en el artículo 3, b) es asegurar que la determinación de los temas que afectan a las relaciones entre los empleadores y los trabajadores queden en poder del empleador y del trabajador a nivel de centro de trabajo o a nivel de empresa. Observando sin embargo el contenido del subpárrafo del mismo artículo 3, subrayaron que no había ninguna prueba clara de preferencia por el nivel de centro de trabajo o de empresa para la negociación colectiva, como parecía desprenderse del artículo 3, d). Señalaron que al evaluar si la legislación australiana estaba o no en conformidad con el Convenio, debería leerse atentamente el artículo 4 del Convenio. Este artículo prevé la adopción de medidas adecuadas para estimular y promover el pleno desarrollo y uso de mecanismos para la negociación voluntaria entre organizaciones de empleadores y de trabajadores y por consiguiente puede ser aplicado a través de todo tipo de convenios colectivos. Asimismo, el artículo 4 habla de medidas apropiadas a las condiciones nacionales. Los miembros empleadores opinaron que esta cuestión debía aclararse antes de formular conclusiones definitivas. La presente Comisión debe seguir sus propios métodos de trabajo, en particular, no evaluando los asuntos antes de que la Comisión de Expertos haya examinado todas las informaciones disponibles sobre el caso. A este respecto recordaron que el Gobierno había facilitado algunas informaciones en la presente Comisión en un documento. Se preguntaron también por qué la Comisión de Expertos reconocía que el impacto de la legislación no sería totalmente claro hasta que pasaran varios años, lo cual no se compagina bien con la propuesta de modificaciones a la nueva legislación. Los miembros empleadores subrayaron que la observación de la Comisión de Expertos se basaba solamente en alegaciones de los sindicatos australianos y que, por consiguiente, debería darse al Gobierno la oportunidad de que enviara informaciones detalladas al respecto. Esto debería reflejarse en las conclusiones de la Comisión.
El miembro trabajador de Australia señaló que era lamentable que los trabajadores australianos tuvieran que comparecer ante la presente Comisión para protestar contra la legislación y las acciones de su Gobierno. Tradicionalmente los anteriores gobiernos australianos con distintas percepciones políticas han respetado a la OIT y sus normas. Sin embargo, el orador señaló que ya no podría hacer este tipo de afirmaciones en relación con el presente Gobierno. Consideró que la entrada en vigor de la Ley de relaciones en el centro de trabajo de 1996 y la subsiguiente aplicación de sus disposiciones era contraria al Convenio. Explicó que el 6 de agosto de 1997, el ACTU había escrito a la OIT señalando a la Comisión de Expertos cierto número de disposiciones de la ley. En su reunión de noviembre-diciembre de 1997, la Comisión de Expertos hizo un considerable número de comentarios sobre la legislación, incluidos los relativos a las disposiciones que no promovían la negociación colectiva en la forma requerida por el artículo 4 del Convenio. Inmediatamente este hecho fue conocido en el país y el Ministro de Relaciones Laborales calificó públicamente la decisión de la Comisión de Expertos de incorrecta y gratuita pero no facilitó ninguna prueba en apoyo de su opinión o razonamientos de fondo. La legislación viola el Convenio de cuatro maneras diferentes. Los acuerdos relativos a un centro de trabajo en Australia desplazan totalmente los instrumentos colectivos que tradicional y persistentemente habían tenido fuerza legal (conocidos como "awards"), así como los acuerdos colectivos de empresa (designados como "certified agreements") en ciertas circunstancias; los sindicatos sólo tienen un papel limitado en la negociación de los acuerdos individuales de trabajo, sobre los cuales no hay escrutinios públicos; no se exige a los empleadores que negocien colectivamente incluso si el empleado lo desea; y el empleador puede exigir al empleado que firme un convenio relativo a un centro de trabajo como condición para poder empezar a trabajar u obtener una promoción. En realidad el discurso del Ministro de Relaciones Laborales de mayo de 1997 dejó claro que el Gobierno apoyaba la decisión estratégica efectuada entre convenios individuales y convenios colectivos. Incluso cuando se adoptó la ley, una investigación del Senado indicó que la legislación propuesta no estimulaba ni promovía la negociación colectiva y que por consiguiente no estaba en conformidad con el Convenio. Al no tener en cuenta la opinión del Senado, el Gobierno siguió el enfoque que ya había adoptado la ley de contratos de empleo de Nueva Zelandia. El orador subrayó tres sectores donde la conclusión de acuerdos relativos a un centro de trabajo en Australia había pasado a ser una condición para que los empleados conservaran su empleo o pudieran acceder a él: la agencia gubernamental "Empleo Nacional" Río Tinto, importante compañía minera y, con motivo de un conflicto marítimo de alcance nacional, el Patrick's Stevedores.
El miembro empleador de Australia observó que aunque la Comisión de Expertos efectúa comentarios sobre varias cuestiones, su preocupación se basa en la alegada preferencia otorgada por la ley federal de relaciones laborales de 1996 a los acuerdos individuales sobre los convenios colectivos y los derechos de negociación colectiva. A este respecto apoyó la declaración formulada por el representante gubernamental y por los miembros empleadores. Los nuevos acuerdos, conocidos en Australia como acuerdos en los lugares de trabajo, coexisten con otros dos instrumentos tradicionales del sistema de relaciones laborales en Australia, los laudos arbitrales a nivel de industria dictados por la AIRC como resultado de procesos colectivos y los acuerdos certificados, que son acuerdos colectivos aplicables a una o más empresas. Consideró que la observación de la Comisión de Expertos era errónea y que las disposiciones de ley están en conformidad con los requisitos del Convenio. Los expertos podrían haber llegado a dicha conclusión si hubieran podido beneficiarse de la documentación contenida en la información comunicada por escrito. Subrayó que los acuerdos en los lugares de trabajo en Australia pueden también ser el resultado de la negociación colectiva, particularmente en las pequeñas y medianas empresas. La ley deliberadamente prevé que los acuerdos certificados prevalezcan sobre ellos salvo que el acuerdo certificado prevea lo contrario. Los laudos arbitrales federales, que son instrumentos colectivos de industria de aplicación general, estableciendo salarios mínimos y condiciones de trabajo, también prevalecen sobre los acuerdos en los lugares de trabajo salvo que la AIRC decida que es en favor del interés público que el acuerdo en el lugar de trabajo prevalezca. Existe también un extenso y muy estricto examen que debe ser realizado antes de que se apruebe su aplicación: el examen "de no desventaja" significa que si al comparar un acuerdo en el lugar de trabajo con el laudo arbitral se descubre que el mismo prevé una reducción en los términos generales y en las condiciones de empleo en relación con lo dispuesto en el fallo arbitral, el acuerdo no será aprobado hasta que las partes lo modifiquen o se comprometan a efectuar las modificaciones necesarias. Declaró que los sindicatos tienen un importante papel a desarrollar en relación con los acuerdos colectivos certificados y los acuerdos en el lugar de trabajo en aquellos centros en los que tienen afiliados y en aquellos lugares en los que se les autoriza a actuar. Aunque no existe la obligación de negociar, los sindicatos y los empleados tienen el derecho de iniciar períodos formales de negociación e intentar concluir acuerdos colectivos o individuales. La negociación individual está permitida por la ley de 1996, pero claramente no se fomenta en la legislación de la misma manera que se hace con la negociación colectiva. Subrayó que un sistema que permite acuerdos individuales no puede ser catalogado, por esa única razón, en contradicción con las disposiciones del Convenio, particularmente dado que éstos pueden ser en sí mismos instrumentos que tengan como resultado final un proceso de negociación colectiva. La cuestión es encontrar en el contexto del sistema de relaciones profesionales un equilibrio adecuado. Solicitó que las conclusiones de la Comisión de la Conferencia reflejaran estos puntos.
La miembro trabajadora de Nueva Zelandia declaró que la Comisión de Expertos no duda de que la ley de relaciones laborales en el lugar de trabajo y otras leyes similares dan preferencia a los acuerdos individuales sobre los acuerdos colectivos y que la ley y su interrelación con la ley de relaciones laborales no crea un sistema en el que la negociación colectiva sea fomentada eficazmente. El Gobierno no cumple con las obligaciones derivadas del Convenio. En su respuesta escrita a la Comisión de la Conferencia, el Gobierno ha utilizado comparaciones con la ley de contratos de empleo de Nueva Zelandia para refutar quejas de que su legislación de relaciones laborales viola lo dispuesto en el Convenio. No obstante, se mostró de acuerdo con el Gobierno de Australia en cuanto a que la ley de Nueva Zelandia se encuentra en total falta de conformidad con el Convenio y con los principios fundamentales que los Miembros de la OIT se comprometen en virtud de su pertenencia a la Organización. El sistema de relaciones laborales de Australia, así como el de Nueva Zelandia, otorga preferencia a los contratos individuales sobre los contratos colectivos. La intención de la legislación de Australia, así como la de la ley de Nueva Zelandia, es fomentar acuerdos individuales a nivel de empresa y en los lugares de trabajo por sobre los "awards" múltiples empleadores. Existe también un paralelo con Nueva Zelandia en lo que respecta a la cuestión de la "acción protegida" en caso de huelgas y otro tipo de acciones, que sólo se aplican en negociaciones que tienden a lograr un acuerdo certificado individual. Pero el esquema australiano va más allá que el de Nueva Zelandia sobre una cuestión: los trabajadores y los empleadores no pueden determinar por mutuo consentimiento que desean negociar y concluir un acuerdo con múltiples empleadores, como si ello fuera sólo posible cuando la AIRC lo determina. Añadió que, según la información escrita comunicada por el Gobierno, los laudos arbitrales sobre tasas salariales (laudos arbitrales que fijan las condiciones reales en forma contraria a los términos mínimos y a las condiciones de empleo) ya no se permiten, y eso también va más allá de lo dispuesto en la legislación de Nueva Zelandia que teóricamente permite todo tipo de acuerdo. La declaración de que existe una red de seguridad a través del apuntalamiento brindado por los laudos arbitrales y el examen de "no desventaja" resulta ingenuo y conduce a equívocos. Los acuerdos nacionales, con varios empleadores y a nivel de industria o los laudos arbitrales pierden rápidamente toda importancia dado que los empleadores se desentienden de ellos y rechazan participar en su renegociación. Ni la legislación australiana o la de Nueva Zelandia imponen requisito alguno al empleador para negociar un acuerdo colectivo, aun cuando todos los trabajadores cubiertos hayan votado por un contrato colectivo. La legislación de Australia y de Nueva Zelandia coloca al empleador en una situación de superioridad en los lugares de trabajo. La oradora manifestó no estar de acuerdo con la propuesta de los miembros empleadores de esperar que la Comisión de Expertos lleve a cabo un examen de la información comunicada recientemente por el Gobierno, dado que deberían tomarse medidas antes de que los daños se produzcan; la experiencia de Nueva Zelandia demuestra que deben tomarse medidas rápidamente.
El miembro empleador de Estados Unidos señaló que este caso tenía varios elementos que afectaban a la credibilidad del procedimiento de control de la aplicación de normas. En primer lugar, el informe de la Comisión de Expertos ha sido complementado por un documento escrito del Gobierno que ofrece informaciones sólidas dignas de crédito que tienen que ser consideradas por la Comisión de Expertos. En segundo lugar, las conclusiones de los expertos en el sentido de que la ley de 1996 no promueve la negociación colectiva son prematuras y parciales. El orador indicó que podía avalar esto — demostrado por otra parte en el documento escrito — con la experiencia de empresas americanas que tienen filiales en Australia. Este país ha promovido, sostenido y aplicado activamente durante largo tiempo la libertad sindical y el derecho de sindicación. En tercer lugar, los Convenios núms. 87 y 98 están estrechamente relacionados y los empleados deberían poder elegir libremente y, como se establece en el artículo 4 del Convenio, negociar acuerdos colectivos voluntarios. En cuarto lugar, está claramente establecido dentro de la OIT que los empleados tienen también derecho a no afiliarse y a no ser representados por un sindicato. La legislación australiana parece reconocer este derecho al tiempo que estimula y promueve la negociación colectiva, pero la Comisión de Expertos lo ignora. Recordó que en 1982, durante las discusiones tripartitas sobre el Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, se señaló que el Convenio núm. 87 contemplaba el derecho a no ser representado en este caso y la Comisión de Expertos necesita considerar este punto. En quinto lugar, la legislación australiana reconoce la diversidad de las relaciones laborales, que está sujeta a evolución. Centrarse en el nivel de negociación a nivel de empresa o de centro de trabajo es un enfoque exitoso en muchos países. Es imposible observar que hacer hincapié en la negociación a nivel del centro de trabajo puede dar lugar a un incremento de la productividad y a la mejora de las condiciones de vida de los trabajadores. Constituye un principio de base de extrema importancia, la libre elección del trabajador, que sea a nivel de la negociación colectiva en el lugar de trabajo o su propia representación individual, los dos enfoques son eficaces. Por tanto, la Comisión de Expertos necesita considerar cuidadosamente las informaciones escritas suministradas por el Gobierno, ya que al no hacerlo sus conclusiones son prematuras y parciales y afectan negativamente a la credibilidad del sistema de control.
El miembro trabajador de Japón expresó su oposición a la ley de relaciones en el centro de trabajo que intentaba destruir los sindicatos. El Gobierno ha defendido la legislación argumentando la libertad de elección y un equilibrio justo, pero la ley menoscaba la igualdad y la libertad real. El respeto por relaciones laborales genuinas y por los derechos sindicales es una cuestión de importancia vital. Recordando el contexto histórico del derecho de negociación colectiva y de la libertad sindical, consideró que era importante revisar la situación. No estuvo de acuerdo con la declaración del Gobierno de que la situación no justificaba consideración urgente en este foro. Precisamente en razón de la urgencia de la situación, los expertos han solicitado una revisión y modificaciones a la ley. En lo que respecta a las declaraciones del Gobierno sobre el comentario de la Comisión de Expertos, según el cual el impacto de la legislación no estará totalmente claro hasta dentro de varios años, se preguntó por qué la presente Comisión debería esperar tantos años. La Comisión no debería permanecer siendo complaciente. La Comisión de Expertos ha realizado un análisis detallado de la legislación, y el orador urgió al Gobierno a que lo reconociera. Observando que la mundialización afectaba también a los sistemas de relaciones laborales, señaló la importancia de Australia en la región de Asia, del Pacífico y advirtió que si la situación no se trataba a tiempo, podría extenderse en toda la región. Hizo un llamamiento al Gobierno para que reconociera que existían problemas y que tomara medidas inmediatamente para revisar la ley de relaciones en el centro de trabajo.
El miembro empleador de Sudáfrica indicó que había escuchado con mucho interés, pero que estaba un poco incómodo por la discusión de este caso, que era bastante significativo para el país y para la negociación colectiva en numerosos países industrializados. Advirtió, sin embargo, que si la presente Comisión formulaba conclusiones inapropiadas, ello tendría resultados negativos en su papel de custodio de las normas internacionales del trabajo y en el proceso de control de las normas. Los miembros empleadores ya han señalado que estaban desconcertados por las afirmaciones del informe de la Comisión de Expertos; quizá ello se deba a que los expertos no han considerado todos los elementos. El documento escrito del Gobierno tiene una argumentación detallada y la observación de la Comisión de Expertos se refiere a disposiciones concretas de la ley, pero las examina de modo aislado. Por ejemplo, los expertos se refieren al artículo 3, c), pero no al artículo 3, d) o al artículo 3, e) que también son pertinentes para los fines de la legislación. De manera similar, se han referido al artículo 88 A, de la ley, pero no han mencionado el subpárrafo b). En lo que respecta al nivel de la negociación, el enfoque de la Comisión de Expertos puede tener consecuencias para otros países aunque no se haya pretendido hacerlo y esto incluye a su propio país. Insistió en que todas las partes tenían necesidad de ser escuchadas y que sus argumentos debían ser tomados en consideración correctamente y no parece que la Comisión de Expertos haya actuado de esta manera. Para los países que no han ratificado el Convenio, el enfoque de la presente Comisión es provechoso. El modo en que se perciba la manera en que ha llegado a sus conclusiones es importante y por ello no debería haber una decisión aquí hasta que la Comisión de Expertos haya recibido nuevas informaciones del Gobierno y de los interlocutores sociales. Hasta entonces será prematuro tratar el caso.
El representante gubernamental señaló que los miembros empleadores habían apoyado los puntos que había señalado anteriormente. Añadió que el Gobierno no ha sido negligente en relación con sus obligaciones de enviar memorias e informaciones; se han sometido a la Comisión de Expertos documentos escritos para permitirle una mejor comprensión de la ley y de hecho constituye una respuesta a las observaciones de la ACTU; dado que lo más importante del conflicto mencionado por dos oradores se encuentra actualmente ante los tribunales, el orador señaló que no podía hacer comentarios al respecto; los acuerdos del centro de trabajo en Australia no reemplazan la negociación colectiva. La ley alienta la negociación colectiva y la libre elección. Su Gobierno enviaría mayores informaciones detalladas para que la Comisión de Expertos pueda comprender plenamente que se estaba dando cumplimiento al Convenio.
Los miembros trabajadores observaron que la intervención de los miembros empleadores hacía más referencia al procedimiento que al fondo del caso. En lo que respecta al argumento de que hay que oír a todas las partes en este caso, señalaron que la Comisión de Expertos lo había hecho y había basado sus comentarios en las informaciones del ACTU y de la Cámara de Comercio y de Industria de Australia. Había tenido en su poder el texto y lo había analizado concienzudamente en los párrafos 1, 2, 3 y 4 de su observación. En cuanto a sus comentarios en el párrafo 10, según los cuales el impacto de la legislación no resultará claro sino hasta dentro de varios años, ello podría afirmarse también de muchas otras partes de la legislación. Subrayaron que el procedimiento adoptado en este caso era idéntico al utilizado en otros, es decir, se tomó nota de la información escrita que fue transmitida a la Comisión de Expertos para su examen y se solicitaron nuevas informaciones para esclarecer la situación. El hecho de que hubiera tanto informaciones orales como escritas nunca había impedido que esta Comisión formulara conclusiones.
Los miembros empleadores subrayaron que en la presente Comisión, las opiniones eran completamente diferentes no sólo con relación a ciertos aspectos, sino también con relación a todas las cuestiones esenciales planteadas en este caso. Señalaron que la Comisión de Expertos no había observado el principio que exige que se escuche a todas las partes involucradas. Este hecho, sin embargo, no tiene influencia en el contenido de las cuestiones que han sido discutidas y evaluadas de manera muy diferente en la presente Comisión. Ya que no es posible votar sobre las conclusiones, el hecho de que se hayan escuchado opiniones contradictorias debería reflejarse en las conclusiones. No sería correcto señalar en las conclusiones que la presente Comisión opina que la legislación viola el Convenio. La única conclusión que puede formularse es que este caso es muy importante que los puntos de vista de la Comisión son diferentes de su evaluación, y que el Gobierno debe facilitar información complementaria.
La Comisión tomó nota de las informaciones escritas comunicadas por el Gobierno y de la declaración del representante gubernamental, así como de la discusión que tuvo lugar en la Comisión. La Comisión tomó debida nota de la observación de la Comisión de Expertos, la cual señala que varias disposiciones de la ley de relaciones laborales (lugares de trabajo) de 1996 cuestionan la aplicación de los artículos 1 y 4 del Convenio al excluir ciertas categorías de trabajadores del campo de aplicación de la legislación y limitando el campo de las actividades sindicales cubiertas por las disposiciones relativas a la discriminación antisindical, así como dando prioridad a los contratos individuales sobre las relaciones colectivas a través del procedimiento de convenios en los centros de trabajo de Australia. La Comisión de Expertos había recordado también que ciertas legislaciones de Estados que tenían una orientación similar cuestionan la aplicación del Convenio. La Comisión expresó la esperanza de que el Gobierno enviaría una memoria detallada a la Comisión de Expertos sobre las cuestiones planteadas en su observación. Si fuera necesario, la Comisión podría prestar atención a este caso el próximo año.
Brasil (ratificación: 1952). Un representante gubernamental del Brasil expresó que su país concedía una gran importancia a los trabajos de la Comisión, prueba de ello son las posiciones que asumen en el contexto internacional en favor de la OIT por considerarla un fórum privilegiado para las cuestiones sociales. Igualmente Brasil ha producido una de las mayores cantidades de memorias presentadas a la Comisión de Expertos y no ha dejado ninguna observación sin respuesta. Aun así y tal vez por estas mismas razones veía con normalidad el haber sido llamado a ofrecer informaciones complementarias ante la Comisión sobre la observación de la Comisión de Expertos. En cuanto a la comunicación presentada por el Sindicato dos Arrumadores de Sao Sabastiao de junio de 1997, indicó que se habían enviado informaciones a la Comisión en el marco de la aplicación del Convenio núm. 137, donde se señalaba que la Comisión de Expertos examinará las informaciones enviadas en su próxima reunión de 1998 debido a la gran cantidad de documentos recibidos. Sin los comentarios de la Comisión de Expertos sobre esta cuestión las discusiones sobre este punto estarían siendo perjudicadas, sin embargo informó que el Ministerio del Trabajo ha creado una Unidad Móvil de Mediación para el sector marítimo y portuario, lo que ayudará a mejorar las relaciones de trabajo en aquellos sectores. En relación al artículo 4 del Convenio, afirmó que el artículo 623 de la consolidación de las leyes de trabajo (CLT) no constituye obstáculo a la libre negociación ya que la medida provisoria núm. 1540, de junio de 1997, regulaba claramente la negociación colectiva, mientras no se realice una reforma constitucional que exige mucho más tiempo, consultas y un largo proceso legislativo. Entre tanto el Gobierno está empeñado en promover una seria reforma laboral basada en la ampliación de los espacios de negociación y en el fortalecimiento de las organizaciones sindicales teniendo como objetivo viabilizar la ratificación del Convenio núm. 87. El representante gubernamental indicó que los puntos claves de esta reforma incluyen la reafirmación del papel del tripartismo en la formulación de la política laboral aun cuando actualmente los gremios y los sindicatos participan ampliamente de consejos y comités diversos, destacándose el consejo que administra el más importante fondo sociolaboral del país; la ampliación de los espacios de negociación transfiriendo para la mesa de negociación directa entre empleadores y trabajadores un número de derechos y deberes que estaban regulados automáticamente por ley, incluyendo salarios, jornada de trabajo y participación en los lucros y resultados de la empresa, todo esto como lo dispone el Convenio; eliminación de las reglas de unicidad sindical, límite de base territorial y contribución obligatoria con el objetivo de fortalecer la legitimidad sindical, dentro del espíritu del Convenio núm. 87; reducción del poder normativo de la justicia del trabajo impidiendo que la intervención legal se produzca antes de que se agoten los pasos de la negociación, esto atendiendo a una recomendación de la Comisión de Expertos y del Comité de Libertad Sindical. El Convenio núm. 98 y en cierta medida el Convenio núm. 87 están en el centro de atención del Gobierno en este momento, con el objetivo de fortalecer las organizaciones sindicales. El programa de modernización de las relaciones laborales condiciona, en todos los casos, cualquier decisión sobre nuevas formas de contrato a la presencia y autorización sindical.
En cuanto a los artículos 4 y 6 del Convenio, reiteró lo informado a la Comisión de Expertos, que entendió bien que el país se encontraba de lleno en un programa de reformas y que era necesario aguardar algún tiempo por los resultados. Existe un compromiso del Gobierno de transformar el Estado para hacerlo mas eficiente y orientado para atender las necesidades de sus ciudadanos. Se está buscando una mayor flexibilidad en relación a los empleados públicos abriendo espacios para la adopción de un régimen diferenciado para las funciones y carreras que no son típicas del Estado, lo que podría en consecuencia facilitar la adopción de prácticas más modernas de administración y coadministración.
Indicó que el Gobierno ha propuesto un conjunto sustancial de reformas para consolidar el Plan de estabilización económica mencionado en la observación, el cual ha dado resultados positivos que se han reflejado en beneficio de los trabajadores. Esto se produce en un marco de respeto a los principios democráticos que requieren discusión, negociación y un amplio proceso legislativo, y además en el marco de las limitaciones externas de la inestabilidad financiera internacional que ha impedido que se avance con más rapidez y con menos costos sociales.
Los miembros trabajadores agradecieron al representante gubernamental sus explicaciones y recordaron que la Comisión de Expertos formula sobre este caso observaciones desde hace ya muchos años, pues la última discusión al respecto por la presente Comisión data de 1991. Pese al informe detallado al que ha hecho referencia el representante gubernamental, por fuerza se ha de observar que la Comisión de Expertos ha tenido que volver nuevamente sobre varios problemas de aplicación del Convenio que se refieren a problemas de principio muy importantes y que tienen una grave repercusión sobre el conjunto del sistema de negociación colectiva. La intervención de las autoridades en la negociación colectiva y en la fijación de los salarios y las condiciones de empleo, ya sea en el sector parapúblico ya en el sector privado, aparece como una característica estructural del sistema brasileño de relaciones de trabajo. En efecto, lo que está en tela de juicio no son algunas disposiciones transitorias o aisladas, sino verdaderamente un conjunto de mecanismos y prácticas cuyo origen ha de buscarse en los códigos de trabajo de los regímenes dictatoriales inspirados en el Código del Trabajo de Mussolini. El Comité de Libertad Sindical ha debido tratar, por otra parte, varios casos que ilustran la inadaptación del sistema de relaciones colectivas de trabajo, entre los cuales se citan, en particular, los casos núms. 1866 y 1889. Es bien evidente que, en los albores del siglo XXI tal legislación no es compatible con la existencia de un sistema de relaciones colectivas y de reglas sociales moderno y adaptado a la mundialización de la economía. A pesar de las modificaciones que se han hecho en la legislación y los procedimientos, la capacidad de intervención de las autoridades en el sentido amplio de la expresión, en el curso de las negociaciones, y la suerte corrida por los convenios concertados sigue manteniéndose en lo fundamental.
Cuando este mismo caso se debatió en 1991, la Comisión había indicado su profunda preocupación a efectos de que el artículo 623 de la consolidación de las leyes de trabajo, que confiere a las autoridades amplios poderes para anular los convenios colectivos o las sentencias arbitrales no conformes a la política salarial del Gobierno, seguía siendo de aplicación. La Comisión de Expertos ha tenido que volver de nuevo sobre ello este año para pedir la abrogación formal de esta disposición, que el Gobierno declara no haber aplicado en estos últimos años. Los miembros trabajadores estiman asimismo que esta disposición debe abrogarse formalmente. Cierto que el artículo 623 ya ha sido modificado o completado, pero las autoridades públicas, en un sentido amplio, disponen de otros medios para intervenir en la negociación colectiva, en particular mediante tribunales del trabajo específicos. Ya en 1991, el representante gubernamental había indicado que un empleador podía recurrir a los tribunales del trabajo para pedir la anulación o la corrección de convenios colectivos. Los miembros trabajadores estiman que la composición tripartita de los tribunales no es garantía suficiente contra intervenciones en el desarrollo y resultados de la negociación. Todo depende de las misiones y objetivos asignados a estos tribunales, y de su funcionamiento en la práctica. En este caso concreto, a veces parecen ser, de diversos modos, el vehículo de la injerencia del Estado en la negociación colectiva. Además, los planes de estabilización económica temporales que se suceden desde hace varios años prevén igualmente posibilidades de intervención directa o indirecta en los convenios colectivos.
En sus conclusiones de 1991 la actual Comisión había señalado que era consciente de la gravedad de la situación económica y financiera del país, pero recordaba que toda política de estabilización económica debe ser fruto de la concertación y no de la coacción. Por lo tanto, es de buena ley que la Comisión de Expertos recuerde una vez más al Gobierno la necesidad de tomar medidas que permitan favorecer la elaboración de un procedimiento completo de negociación colectiva para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios públicos no asignados a la administración del Estado.
Los informes y declaraciones del Gobierno se refieren desde hace muchos años a diferentes proyectos de modificación de la legislación. En 1995, se creó en el Ministerio del Trabajo una comisión de la legislación social para examinar los proyectos de ley prioritarios. El representante gubernamental acaba de hacer referencia una vez más a varios proyectos de ley sobre la negociación colectiva cuyo procedimiento se encontraría en diferentes etapas. Es necesario que el Gobierno proporcione informaciones sobre el curso seguido por estos proyectos, y que comunique copia de los instrumentos desde su aprobación, tal y como lo pide la Comisión de Expertos. Un país tan importante como Brasil debería disponer de las competencias necesarias para concebir leyes y medidas necesarias que permitan adaptar y modernizar su sistema de relaciones de trabajo en conformidad con las demandas de los órganos de control. Puede, evidentemente, recurrir a la cooperación técnica de la OIT a tal fin siempre y cuando tenga la auténtica voluntad de modificar realmente la legislación en su conjunto. No queda a los miembros trabajadores más que insistir para que el sistema de relaciones colectivas se ponga en conformidad con las normas internacionales del trabajo y desaparezcan así del derecho del trabajo los rastros de una concepción autoritaria de las relaciones de trabajo heredada de los regímenes dictatoriales.
Los miembros empleadores recordaron también que la última vez que la Comisión de la Conferencia examinó la aplicación de este Convenio por Brasil fue a comienzos del decenio. Desde entonces la Comisión examinó otros problemas relativos a la aplicación de convenios por este país. El objetivo capital de este Convenio es fomentar los procesos voluntarios de negociación colectiva. Tales procesos deberían establecerse y aplicarse en la mayor medida posible por los países a quienes conciernen. En general, la legislación en Brasil parece proporcionar la necesaria base jurídica. Sin embargo, las disposiciones pertinentes están contenidas en una red sumamente compleja de referencias cruzadas entre diversos textos, lo que hace aún más compleja la necesidad de respetar los índices salariales aprobados por los interlocutores sociales o los formulados por el Estado, caso de que éstos no puedan ponerse de acuerdo sobre tales índices. Por otra parte, el artículo 623 de la "consolidación de las leyes de trabajo" da a las autoridades derecho a declarar nulos los convenios colectivos que no respetan las políticas del Gobierno en materia salarial y económica. Las críticas dirigidas contra el Gobierno se basan en que esta facultad es contraria al objetivo del Convenio, a saber, la promoción de la negociación colectiva voluntaria, al permitir al Gobierno un considerable margen de intervención. Hasta la fecha, el Gobierno declaró que esta disposición tenía un carácter meramente "virtual", cualquiera que sea el significado de esta expresión en términos jurídicos, y no ha sido aplicada en estos últimos años. Los miembros empleadores se mostraron de acuerdo con la respuesta de la Comisión de Expertos, la cual consistió en señalar que si la disposición es "virtual", puede desecharse para asegurar que no se pongan trabas a la negociación colectiva. El representante del Gobierno no aporta muchos elementos nuevos. Indudablemente, el país está pasando por un proceso fundamental de reformas, si bien no se ve a las claras hacia dónde irá la reforma o cuáles podrán ser los resultados. Los miembros empleadores exhortaron a que las reformas que se están adoptando se encaminen en la dirección conveniente.
La segunda cuestión planteada por la Comisión de Expertos tiene que ver con la necesidad de que el Gobierno adopte medidas encaminadas a promover la negociación voluntaria para los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado. La Comisión de Expertos tomó nota de la indicación del Gobierno según la cual la Corte Suprema Federal había declarado inconstitucional el artículo de la ley núm. 8112 de 1990 que concedía este derecho a los funcionarios públicos. En sus memorias, el Gobierno hizo referencia a la reforma administrativa que se está llevando a cabo, y a las medidas en ese sentido que se han presentado al Congreso.
Con respecto a ambas cuestiones, se debería pedir al Gobierno que presente informes sobre los progresos alcanzados. Al respecto, los miembros empleadores señalaron que los temas en discusión, especialmente lo relativo a las negociaciones salariales, no son temas aislados y no pueden resolverse haciendo abstracción de otras cuestiones económicas. No hay en ninguna parte libertad total de negociación colectiva. El Estado puede siempre intervenir de diversas formas, por ejemplo, indirectamente a través de su política financiera y fiscal, lo que no cabría interpretar como una interferencia en los procesos de negociación colectiva. Ahora bien, lo que importa es que, en lo fundamental, la tendencia vaya en dirección de mayores oportunidades de negociación colectiva libre, y no hacia mayores limitaciones. Por lo tanto, el Gobierno debería examinar la existencia de obstáculos a la negociación colectiva y considerar si hace falta la intervención del Estado, o si los objetivos del Gobierno pueden alcanzarse por otros medios. Se debería pedir al Gobierno que presente un informe detallado dedicado a las medidas que se están adoptando, para que la Comisión de la Conferencia pueda examinar de nuevo esta cuestión en un próximo futuro a la luz de la nueva información suministrada.
El miembro trabajador de Brasil felicitó a la Comisión de Expertos por su buen informe que recoge los aspectos más importantes de este caso. Según el orador, Brasil no ha aplicado el convenio desde que se ratificó hace 46 años. Para llegar a entender del todo este caso hay que comprender varios hechos. El orador recuerda a la Comisión algunos de ellos. En primer lugar, Brasil ha sufrido en los 12 últimos años cinco programas de ajuste económico estructural. La mayor parte de estos programas acabaron interfiriendo en los acuerdos colectivos, cambiaron condiciones de trabajo negociadas y dieron al traste con aumentos salariales negociados. Con estos programas las consideraciones económicas pasaron a ser prioritarias relegando a segundo plano la obligación de respetar el Convenio núm. 98. En segundo lugar, si bien es verdad que en estos últimos años el Gobierno no ha aplicado el artículo 623 de la consolidación de las leyes de trabajo, los tribunales del trabajo siguen aplicándolo. Tampoco hay garantía alguna de que el propio Gobierno no vuelva a hacerlo. Es, por tanto, incorrecto afirmar que el artículo 623 no es sino una ley "virtual". En tercer lugar, es importante recordar que los empleados públicos siguen quedando excluidos del derecho a la negociación colectiva. La Corte Federal Suprema ha estimado que tal derecho es inconstitucional, y es indudable que las reformas meramente administrativas sugeridas por el Gobierno no darán solución alguna a este problema. En cuarto lugar, la Constitución del Brasil da facultades especiales a los tribunales del trabajo. Estos tribunales están ocupados en dar una solución obligatoria a los conflictos colectivos, y a veces se sirven de procedimientos legales que no respetan las debidas garantías procesales. Para concluir, el orador señaló a la atención la omisión del Gobierno de aplicar las normas fundamentales de la OIT y las recomendaciones formuladas por sus órganos de control con relación al Convenio núm. 98. El orador pidió al Comité que una vez más recomiende al Gobierno que haga los cambios necesarios para dar plena aplicación a la libertad sindical y a la libre negociación colectiva.
El miembro trabajador de Estados Unidos felicitó al Brasil por haber ratificado, junto con otros 136 Estados Miembros, el Convenio núm. 98 y por su intención, al menos cuando se ratificó en 1952, de adaptar su derecho laboral para ponerlo en conformidad con los principios de la libertad sindical y una auténtica negociación colectiva. No se puede por menos de apoyar las recomendaciones de la Comisión de Expertos con relación a este caso. Los funcionarios públicos brasileños no empleados directamente en la administración del Estado deberían gozar de plenos derechos a la negociación colectiva. La decisión tomada por la Corte Suprema Federal en 1994 de denegar estos derechos está en directa contravención con el Convenio núm. 98, y el Gobierno debería ejercer sobre el Congreso Nacional la presión necesaria para que éste apruebe las leyes que permitan cumplir lo dispuesto en el Convenio. El orador señaló de paso que no parece que haya habido ninguna negociación colectiva entre los funcionarios públicos y el Gobierno en los tres últimos años. Señaló asimismo que, en sus comentarios, la Comisión de Expertos examina la cuestión de saber si el artículo 10 de la medida provisoria núm. 1079 dispone que la negociación colectiva libre sobre salarios y otras condiciones de empleo no sería anulada por las disposiciones del Plan de Estabilización Económica adoptado en 1994 ("Plan Real") y si se ha suspendido el artículo 623 de la consolidación de las leyes de trabajo. En virtud de este artículo, las autoridades tienen amplios poderes para anular acuerdos colectivos o laudos arbitrales que no estén en conformidad con las reglas fijadas por la política salarial del Gobierno. En realidad, el texto exacto hace referencia a cualquier arreglo que, "directa o indirectamente", entre en conflicto con la política economicofinanciera del Gobierno; es tan amplio que puede invocarse para invalidar un acuerdo de negociación colectiva que contenga condiciones nuevas y mejoradas para los trabajadores. El artículo 623 invalida efectivamente la libre negociación colectiva. La referencia hecha por el Gobierno al artículo 623, calificado simplemente de "virtual", es interesante en la medida en que sería cuestión de sentido común invalidar esa ley si, de hecho, no hubiese existido. Por consiguiente, el Gobierno debería hacer lo necesario para abrogar el artículo 623 con toda celeridad.
El miembro trabajador de Argentina señaló que a pesar de la información proporcionada por el Gobierno, la realidad es diferente. En la práctica los servidores públicos no pueden negociar colectivamente desde 1994, por decisión del Supremo Tribunal Federal, lo que ha generado una paralización de los salarios que no han sido ajustados desde enero de 1995. Es preocupante que la negociación colectiva no pueda utilizarse como instrumento para acordar libremente condiciones de trabajo ya que el artículo 623 de la consolidación de las leyes de trabajo condiciona severamente la libre negociación al atarla a la política económica y financiera del Gobierno. La intervención compulsiva de los tribunales en los conflictos colectivos impide la libre negociación de los salarios sometiéndola a las políticas gubernamentales. Las reformas propiciadas por el Gobierno no limitan el poder de la justicia del trabajo que interviene en los conflictos, debilitando seriamente la libre negociación que garantiza el Convenio. La Comisión debe insistir en el seguimiento de las reformas en estudio para lograr el objetivo propuesto, que es la negociación colectiva sin condicionamientos ni exclusiones. La democratización de las relaciones de trabajo en los países del Cono Sur es de fundamental importancia ante la integración de los mercados, por lo que exhortó al Gobierno para facilitar la implementación de la dimensión social del MERCOSUR, que redundaría en beneficio de todos los trabajadores de la región.
El miembro trabajador de Uruguay expresó que la situación de la legislación sobre negociación colectiva, en particular el artículo 623 de la consolidación de las leyes de trabajo, genera una preocupación para todos los trabajadores integrantes de los países de la región ya que no acompañaba el acuerdo de coordinar la legislación laboral y de respetar los convenios fundamentales de la OIT. La OIT había brindado apoyo técnico con el fin de lograr esta coordinación laboral. La modernización de la economía no puede hacerse sacrificando ciertos derechos básicos de los trabajadores como es la negociación colectiva. La negociación colectiva es el método más eficaz para regular los mercados y es inaceptable que la reestructuración económica se realice en perjuicio del aspecto social, como lo dispone el artículo 623 de la CLT. El Gobierno indica que no aplica el artículo 623, pero éste es aplicado por justicia del trabajo, que lo utiliza para limitar y atacar a los convenios colectivos. Esta situación es aún peor para los empleados públicos, que no gozan del derecho de negociar colectivamente como si fuesen ciudadanos de segunda clase.
El representante gubernamental agradeció los aportes ofrecidos por los oradores que intervinieron en el debate. Reconoció el "conocimiento profundo" que mostraron algunos de los delegados trabajadores sobre los aspectos de la situación laboral del país, pero lamentó que estuvieran atrasados en la actualidad al no conocer los cambios más recientes que se han producido en las relaciones del trabajo. La justicia del trabajo, por ejemplo, aplica resolución interna que no reconoce recursos unilaterales por disputas laborales antes que se agoten los pasos y recursos de negociación y conciliación. Tomó nota de los comentarios e indicó que se estudiarían cuidadosamente. Además, añadió, se informarán a la comisión las eventuales nuevas medidas que se tomen. Reiteró lo informado en su exposición, demostrando, en su opinión, los avances realizados por el Gobierno en la modernización de las leyes del trabajo y negó que exista cualquier tipo de intervención en las relaciones laborales, al contrario de lo que se afirmó por parte de los delegados trabajadores.
La Comisión tomó nota de las informaciones orales comunicadas por el representante gubernamental así como del debate que tuvo lugar en su seno. La Comisión observó con preocupación que a pesar de las observaciones reiteradas durante mucho tiempo por la Comisión de Expertos sobre la necesidad de enmendar la legislación con el fin de promover la libre negociación colectiva, aún no se han realizado progresos tangibles. Notó las seguridades brindadas por el Gobierno de que se estaba preparando una reforma legislativa con el objetivo de aplicar el artículo 4 del Convenio. Recordó la importancia que le merecía la implementación de este Convenio fundamental e instó al Gobierno a que proporcionara una memoria detallada para que sea examinada por la Comisión de Expertos y ésta pueda evaluar la extensión de los progresos reales y sustanciales que se han realizado en la legislación y en la práctica. La Comisión recordó que la Oficina Internacional del Trabajo estaba a disposición del Gobierno para suministrar asistencia técnica que podría ser necesaria para asegurar que los obstáculos legislativos a una negociación colectiva libre tanto en el sector público como en el privado cubiertos por el Convenio sean eliminados.
El representante gubernamental manifestó que le parecía exagerado que las conclusiones indicaran que no se habían producido progresos tangibles, cuando, además de todo lo informado, se podrían acrecentar innumerables ejemplos de progreso y pasos significativos adoptados por el Gobierno, como por ejemplo, la formación de 1.700 mediadores, tanto gubernamentales como privados, inclusive con apoyo de la OIT a través del Centro de Turín. Señaló que no tomaría más tiempo de la Comisión y señaló que tomaba nota de las conclusiones.
Indonesia (ratificación: 1957). Una representante gubernamental informó a la Comisión de que, en este período de dinamismo y de espíritu de reforma, el Gobierno de Indonesia ha realizado importantes avances de conformidad con las disposiciones del Convenio. Esto incluye la firma por el Presidente de la República, hace unas semanas, de un decreto para la ratificación del Convenio núm. 87, a la cual seguirá la redacción de una nueva ley laboral. El Ministro de Mano de Obra presentó, el 27 de mayo de 1998, una nueva orden ministerial (núm. 5 de 1998), la cual suprime la anterior orden ministerial (núm. 3 de 1993) sobre el registro de sindicatos. Esta permite el registro de todos los sindicatos a nivel de empresa, tanto en el plano nacional como regional, en las oficinas oficiales de registro, enumerando la lista de sus dirigentes, su constitución y afiliados. Este sistema ha permitido al sindicato Serikat Buruh Sejahtera de Indonesia (SBSI) que finalmente sea reconocido como un sindicato independiente y que sus representantes sean incluidos en la delegación tripartita de Indonesia en este período de sesiones de la Conferencia.
La representante gubernamental señaló, respecto a la adopción de la nueva ley núm. 25/1997, que ésta abarca los principios básicos del trabajo, los cuales serán recogidos con más detalle en las subsiguientes órdenes, de las cuales ya se han formulado 12. Espera que este proceso finalice a principios de octubre de 1998, y que la ley pueda ser adoptada. La ley núm. 25 no abarca únicamente los principios básicos de los siete convenios fundamentales de la OIT, sino también favorece la ratificación de los convenios fundamentales restantes que aún no han sido ratificados. La representante gubernamental subrayó que su Gobierno ha ratificado el Convenio núm. 87, y que está preparando los instrumentos necesarios para la ratificación del Convenio núm. 138. Los restantes convenios serán considerados en su debido tiempo. Espera que su Gobierno esté preparado para poder responder a las preocupaciones formuladas por la Comisión de Expertos respecto a la protección contra actos de discriminación antisindical, de protección de organizaciones de trabajadores y empleadores contra actos de injerencia de unas respecto a las otras y de restricciones de la negociación colectiva. Con respecto a la libertad de asociación de los funcionarios, señaló que su Gobierno reconoce plenamente el derecho de cada trabajador a afiliarse libremente, como así lo dispone el Convenio núm. 87.
Por último, se hizo eco del llamamiento formulado por el Sr. Muchtar Pakpahan para solicitar asistencia técnica de la OIT en la elaboración de la nueva legislación laboral y espera que esta asistencia pueda ser realizada por la Secretaría de la OIT en Ginebra o por el Equipo Multidisciplinario para el Sudeste Asiático y el Pacífico. La representante gubernamental señaló que el Gobierno de Indonesia, en colaboración con los interlocutores sociales, seguirá identificando aquellas disposiciones que no sean compatibles con el espíritu de la reforma legislativa.
Los miembros trabajadores agradecieron a la representante gubernamental por las informaciones proporcionadas y recordaron que seguían muy de cerca la evolución de la situación en Indonesia. La liberación de Muchtar Pakpahan (cuyo discurso ante la Comisión se encuentra al final de este caso), el reconocimiento del SBSI y la ratificación del Convenio núm. 87 son indicios de que se registran progresos en el respeto de los derechos sindicales que permiten vislumbrar perspectivas de una colaboración constructiva con la OIT con más optimismo que en el pasado. No obstante, señalaron que la aplicación efectiva de las normas fundamentales, y en particular las del Convenio núm. 98, hará necesario que se introduzcan modificaciones importantes en la legislación en su conjunto, las instituciones y las prácticas con miras a que se establezca el estado de derecho indispensable para el ejercicio de los derechos y libertades civiles y políticos. La doctrina de la seguridad, que desde hace tiempo ejerce influencia en el sistema de relaciones laborales, debe ceder el paso a las normas del estado de derecho con urgencia. Se trata de uno de los casos más notorios de la Comisión, que desde 1991 lo ha discutido en cinco oportunidades; el Comité de Libertad Sindical ha adoptado decisiones y recomendaciones muy enérgicas en varias ocasiones. Al igual que la Comisión de Expertos, la presente Comisión insistió en que sea adoptada una legislación específica que proteja efectivamente a los trabajadores contra los actos de discriminación antisindical, así como a los sindicatos contra los actos de injerencia de los empleadores, las autoridades públicas y los servicios de seguridad. Además, afirmaron que el Gobierno debería establecer un marco legislativo sólido, en lugar de regular los elementos fundamentales de las relaciones laborales mediante decretos o circulares. A este respecto, la Comisión de Expertos indica que el proyecto de ley de 1997 contiene diversos elementos que no se ajustan a las disposiciones del Convenio. No asegura una mejor protección de los trabajadores contra los actos de discriminación antisindical. No incluye ninguna disposición que garantice la protección de las organizaciones sindicales contra los actos de injerencia por parte de los empleadores. En virtud de sus artículos 48 y 49, somete el registro de los sindicatos de empresa y a sus federaciones a condiciones excesivamente rigurosas, que constituyen restricciones a la negociación colectiva, que por el contrario debería fomentarse. Por otra parte, debería aclararse imperativamente el método de fijación de las condiciones de empleo de los funcionarios. Expresaron que, habida cuenta de los cambios registrados recientemente, era conveniente insistir ante el Gobierno para que iniciara sin demora las profundas reformas necesarias a la instauración de un sistema de relaciones laborales realmente democrático. La garantía efectiva de los derechos civiles y políticos es indispensable para el pleno respeto de la libertad sindical y el derecho de negociación colectiva. La cooperación técnica de la OIT solicitada por la representante gubernamental indudablemente podría resultar de ayuda, habida cuenta de la amplitud de las labores a realizar. Estimaron que sería necesario que se llevara a cabo una misión de contactos directos encaminada a determinar con mayor precisión las prioridades principales y realizar las adaptaciones necesarias con mayor rapidez.
Los miembros empleadores recordaron que las restricciones a la libertad sindical afectaban tanto a los empleadores como a los trabajadores. Observaron que las deficiencias en la aplicación del Convenio se examinaron en cinco oportunidades desde 1991, la más reciente en 1997. Los problemas planteados se relacionan con tres aspectos, a saber, la protección contra los actos de discriminación antisindical, la protección de las organizaciones de trabajadores y de empleadores contra actos de injerencia de unas respecto de otras y las restricciones excesivas impuestas al funcionamiento de los sindicatos y sus actividades en el proceso de negociación colectiva. En el pasado, los representantes gubernamentales se habían referido a las diversas reglamentaciones y proyectos legislativos encaminados a mejorar la situación, pero la Comisión de Expertos aún era de opinión de que el proyecto de ley de trabajo de 1997 no bastaba para satisfacer los requisitos del Convenio en diversos aspectos. Uno de ellos se refiere a la restricción a la negociación colectiva, que sólo puede llevarse a cabo por los sindicatos registrados con el apoyo de la mayoría de los trabajadores de la empresa involucrada. Expresó que no resulta claro si esto significa que la mayoría de los trabajadores de la empresa debían apoyar los esfuerzos del sindicato para la realización de la negociación colectiva o si el sindicato debía contar con una mayoría de trabajadores de la empresa. Desde 1991 se registraba no obstante una evolución positiva, aunque en opinión de la Comisión de Expertos no resultaba plenamente satisfactoria. El representante gubernamental informó a la Comisión acerca de nuevos cambios, lo cual no resultaba sorprendente habida cuenta de los recientes acontecimientos. Constituían el comienzo importante de reformas considerables. Sin embargo, debía insistirse en que se realizaran cambios mucho más amplios en la legislación laboral en un futuro próximo. Los miembros empleadores estimaron que la aceptación del Gobierno de los comentarios formulados por la Comisión de Expertos subrayó un considerable avance en su postura. Afirmaron que en la hora actual deberían realizarse progresos reales en el propio país. Por consiguiente, expresaron la esperanza de que se colmaran esas expectativas y que el Gobierno realizara esfuerzos ingentes para solucionar las deficiencias observadas en los últimos años. Si bien el Gobierno solicitó que se le facilitara asistencia técnica, debería instárselo a que aceptara la ayuda que podría suministrarse a través de una misión de contactos directos.
El miembro gubernamental de Islandia recordó que el año anterior había hablado en nombre de los países nórdicos, los Países Bajos y el Reino Unido en apoyo del llamamiento urgente al Gobierno para que adoptara las medidas necesarias a fin de poner la situación en conformidad con el Convenio y liberar de prisión al líder sindical independiente Muchtar Pakpahan. Este año, hablando en nombre de los gobiernos de los países nórdicos, a saber, Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia, así como también de los Gobiernos de Alemania, Austria, Bélgica, Canadá, Italia, Japón, Países Bajos, Portugal, Turquía, Reino Unido y los Estados Unidos, expresó su especial satisfacción ante los acontecimientos positivos registrados en el presente caso. Entre ellos cabe mencionar la decisión del Gobierno de ratificar los Convenios núms. 87, 105, 111 y 138 y liberar al Sr. Pakpahan, que hizo uso de la palabra ante la Conferencia hace dos días. Instó al Gobierno a liberar a los demás prisioneros que aún seguían detenidos por defender sus ideales. Además, afirmó que todavía quedaba margen para que se realizaran nuevos progresos, de manera que se respetaran en la legislación y en la práctica los derechos fundamentales establecidos en el Convenio. Esperó esos adelantos con interés y afirmó que seguirían de cerca la evolución de la situación. Acogió con beneplácito el pedido del Gobierno de recibir asistencia técnica de la OIT.
El miembro trabajador de Estados Unidos señaló que este caso vislumbra indicios de cambio esperanzados y prometedores después de tantos años de inmovilismo y frustración. El caso se ha analizado cinco veces en los últimos seis años, y es ahora, en el curso de dramáticos acontecimientos acaecidos en el país, que se perciben nuevos cambios en el horizonte. Durante décadas el Gobierno ha impuesto por la fuerza a los trabajadores un monopolio sindical. Las observaciones mencionadas por la representante gubernamental sobre el fin de este período son muy alentadoras a la par que tranquilizadoras. Pese a ello, si el Gobierno desea que su país esté en conformidad con las disposiciones del Convenio, deberá reconocer que aún existen vestigios del antiguo sistema en los lugares de trabajo de todo el país, y esto representa serios obstáculos para organizar los sindicatos que estimen convenientes con independencia del Gobierno, de los partidos políticos y de los empleadores. Esta situación requiere que el Gobierno tome las medidas proactivas para crear un clima en el cual los trabajadores se encuentren libres y protegidos para poder elegir libremente. Los expertos han proporcionado un claro esquema de cuáles son los cambios legislativos requeridos para llevar a cabo la reforma de la legislación laboral y cómo crear este clima: la necesidad de reforzar la protección de los trabajadores contra actos de discriminación antisindical, especialmente en áreas relativas a la organización de nuevos sindicatos y a la afiliación de nuevos miembros; la necesidad de adoptar medidas para proteger a las organizaciones de trabajadores contra los actos de injerencia de los empleadores, y la necesidad de eliminar las restricciones impuestas al derecho de negociación colectiva que no estén en conformidad con las disposiciones del Convenio. En relación con la práctica real de creación de organizaciones sindicales por empresarios o SPTP, es bien sabido que gran número de estas SPTP creadas en los últimos años estaban dominadas por los empleadores o eran incluso sindicatos amarillos. Esta práctica no debe refrendarse si admitimos a los sindicatos como interlocutores de los trabajadores. Considera que si el Gobierno quiere avanzar hacia una recuperación de la crisis económica, será necesario construir un consenso social, así como aplicar medidas dolorosas que afectarán a millones de personas. La clave para construir dicho consenso reside en que dicho dolor será compartido por todos los estamentos de la sociedad; asimismo las organizaciones sindicales de trabajadores también participarán en el plan de recuperación económica. Una nueva legislación laboral que no sólo permita sino también aliente la participación de un nuevo socio será esencial para la recuperación económica del país. El movimiento sindical americano sigue con detenimiento, desde hace muchos años, los avances que se han producido en Indonesia. Ha utilizado todos los medios disponibles a su alcance para conseguir la liberación de Muchtar Pakpahan así como de otros presos sindicalistas, muchos de los cuales aún siguen en prisión. Pidió al Gobierno que se movilizase para obtener su liberación. El movimiento sindical americano, en solidaridad con el movimiento internacional, continuará apoyando al SBSI, así como a otras organizaciones de trabajadores, con el fin de desarrollar rápidamente la capacidad para representar sus propios intereses, así como los de sus miembros durante estos momentos tan difíciles pero alentadores para el país.
El miembro trabajador de España se felicitó por la liberación del líder sindical del SBSI, Sr. Muchtar Pakpahan, y estimó que se debería exigir con la misma fuerza la liberación de otros sindicalistas detenidos. Señaló que ahora más que nunca se debe reflexionar con profundidad sobre el papel de la OIT y de esta Comisión en particular. El país atraviesa una crisis financiera, política y económica de consecuencias graves para la economía de otros países no sólo en Asia, sino también en América Latina y Africa. Señaló que se impone una reflexión detenida sobre las posibilidades de acción de la OIT en este momento frente a los cambios enfrentados por esas economías. El crecimiento de Indonesia se ha basado en la conculcación de los derechos sindicales y en no permitir el ejercicio de los derechos fundamentales de los trabajadores. Este modelo no funciona y tiene repercusiones negativas para el resto del mundo. Expresó además que la razón de ser de la OIT es la de evitar las injusticias sociales y si no se aplican los principios de la OIT, las crisis como la de Indonesia continuarán ocurriendo. Finalizó observando que esta reflexión es más procedente en los albores del próximo siglo, y mientras más se globalice la economía, más necesaria será la OIT si se quieren evitar las crisis sociales en el mundo.
El miembro trabajador de los Países Bajos felicitó al Ministro de Mano de Obra por iniciar su carrera política con un acto tan resonante como la ratificación del Convenio núm. 87. Expresó la esperanza de que el Ministro abordase con la misma celeridad los problemas relacionados con la aplicación del Convenio núm. 98. La Comisión de Expertos venía señalando desde hace largo tiempo muchos de esos problemas. Aunque señaló, no obstante, que el Gobierno no había hecho prácticamente nada durante los 12 meses anteriores para dar respuesta a esas críticas. El acontecimiento más importante de ese período ha sido la adopción del nuevo proyecto de ley de trabajo. Afirmó que el año pasado pidió al Gobierno que solicitara la opinión de la Oficina sobre el proyecto de ley y que transmitiera dichas opiniones al Parlamento. Lamentablemente, el Gobierno no lo había hecho y en el proyecto de ley no se tomaron en cuenta las observaciones de la Oficina. En consecuencia, el Ministro de Mano de Obra se veía frente a una situación en la que la nueva legislación no proporcionaba una mejor protección de los derechos garantizados por el Convenio. Además, el proyecto contravenía numerosas disposiciones básicas del Convenio núm. 87, cuya ratificación el Gobierno acaba de decidir. Por consiguiente, acogió con beneplácito la solicitud del Gobierno de que la OIT suministrara asistencia técnica. Pidió al representante gubernamental que respondiera sobre algunos puntos: en primer lugar, dijo que si bien valoraba positivamente la ratificación del Convenio núm. 87, no se había sometido al Parlamento la cuestión de la ratificación y no se había consultado ni a los sindicatos ni a los empleadores sobre este tema que reviste tanta importancia. En consecuencia, expresó la esperanza de que el Gobierno no ratificara otros convenios tan apresuradamente como en este caso, sino que lo hiciera después de celebrar las consultas debidas con las autoridades competentes y las organizaciones representativas de trabajadores y empleadores. En segundo lugar, preguntó si el Gobierno era consciente de que los aspectos fundamentales de la situación nacional no estaban en consonancia con el Convenio núm. 87 y si se elaborará un nuevo proyecto de ley de trabajo que tuviera en cuenta las disposiciones de dicho instrumento. ¿Está el Gobierno de acuerdo en que las garantías de la importancia del derecho de sindicación se incluyesen en la legislación laboral básica, en lugar de en las ordenanzas ministeriales, como era el caso en la actualidad? En relación con la introducción del pluralismo sindical, en la práctica, ¿podría el SBSI estar presente en las empresas en las que otros sindicatos (tales como el SPSI, que había sido el único sindicato oficial) no estuvieran establecidos? Esto daría al SPSI, que se ha beneficiado del monopolio sindical otorgado por el Gobierno, una ventaja injustificada. Sugirió que podrían organizarse votaciones en los distintos lugares de trabajo para que la fuerza de trabajo pudiera decidir por qué organización desearía estar representada o que la fuerza de trabajo pueda estar representada en la negociación colectiva por más de una organización. Afirmó que la resolución de estas cuestiones será vital para el desarrollo de genuinas relaciones laborales en el país en los próximos años. Además, si bien valoraba positivamente la decisión del Gobierno de extender el derecho de sindicación a los funcionarios públicos, se preguntó cómo podría superarse en la práctica su actitud de neutralidad impuesta por el Gobierno y la falta de independencia con respecto a los intereses de las organizaciones representativas. Esta es una práctica de más de 30 años. Se preguntó también qué se haría con el más grave de los problemas: la doctrina gubernamental de la seguridad en las relaciones profesionales, que se traduce en la supervisión militar y en la interferencia en todas las actividades de los sindicatos, con inclusión de la huelga y manifestaciones, su presencia en las reuniones sindicales y el hecho de que personal militar retirado ocupe cargos sindicales. Esta actitud de dependencia y de opresión que se había inculcado en los trabajadores durante los últimos 30 años no podía desaparecer de un día para otro. Por último, pidió al Gobierno que indicara su posición con respecto al encarcelamiento, que continúa, de personas detenidas por cuestiones políticas, especialmente activistas sindicales, incluidos Dita Indah Sari, líder del Centro de Lucha de Trabajadores de Indonesia, que fue detenido en condiciones desastrosas, y tres miembros de la sección local de Serong Java Oeste, sostenida por un proyecto del SBSI: los Sres. Sumantri, Suseno y Mahmud Hadi, quienes fueron liberados después de un período de detención la primavera pasada y que son actualmente objeto de procesos penales por hechos que, en virtud de las normas de la OIT, son actividades sindicales. Concluyó con un llamamiento al Gobierno y a la Oficina para que alentaran más aún la participación de la OIT en las políticas del FMI relativas al país, con objeto de garantizar que cuando se elaboren las políticas de ajuste estructural se tengan en cuenta las repercusiones sociales sobre los trabajadores en el actual contexto de trauma económico.
El miembro trabajador de Grecia recordó que Indonesia figura desde 1968 a la cabeza de la lista de los países que no respetan ninguna libertad. La Comisión tuvo ocasión de confirmarlo en su discusión respecto de la aplicación de otros convenios, y principalmente del Convenio núm. 29. Los cambios intervenidos desde la última reunión de la Comisión de Expertos son alentadores. Esto se puede vislumbrar en el hecho que testimonia la liberación de Muchtar Pakpahan, el cual ha estado presente en esta Comisión así como en la Plenaria de la Conferencia. Pese a que conviene reconocer todos estos hechos, es necesario al mismo tiempo guardar cierta reticencia. Es el conjunto de presos de conciencia o de opinión que deben ser liberados y no únicamente los sindicalistas. Asimismo, un trabajo digno debe ser garantizado para los trabajadores originarios de los países vecinos. Una misión de contactos directos sería una buena iniciativa, pues un retraso eventual de la asistencia técnica no debe servir como pretexto para una moratoria. Sería demasiado prematuro exigir directamente al Gobierno respuestas firmes y precisas sobre todos los aspectos de este caso; pero las conclusiones de la Comisión deben residir en la necesidad de que los convenios ratificados tengan efecto en la práctica, tomar conciencia de los nuevos avances y prever la posibilidad de analizar el caso el año próximo para verificar si las promesas formuladas han tenido efecto.
El miembro empleador de Estados Unidos apoyó algunos aspectos formulados por el miembro trabajador de Estados Unidos. Expresó su deseo de que el informe de la Comisión enfatice la importancia de la posibilidad para los trabajadores de elegir libremente las organizaciones que representen sus propios intereses, y que los sindicatos dominados por los empleadores son contraproducentes para una empresa exitosa. Señaló también que una legislación justa ayudaría a obtener un espíritu de cooperación en el trabajo, lo que favorecería el éxito económico, así como un mayor bienestar social.
Otro representante gubernamental hizo suyas las preocupaciones expresadas por los oradores que le habían precedido en el uso de la palabra en el sentido de que haya sido necesario dedicar tanto tiempo a este caso que fue examinado por la Comisión de la Conferencia, como mínimo, en cinco oportunidades. Aunque el Gobierno había reafirmado su compromiso de revisar su legislación laboral, debía comprenderse que muchas de sus leyes laborales eran una herencia del pasado. Por ese motivo, había aceptado la misión de contactos directos de la OIT, llevada a cabo en noviembre de 1993, con la finalidad de prestar asistencia a fin de esclarecer la situación. Afirmó que uno de los objetivos de la nueva ley del trabajo núm. 25/1997 es sustituir todas las distintas leyes y ordenanzas dictadas en períodos anteriores, así como también abarcar cuestiones que surgieron más recientemente, como la información sobre el mercado laboral, la planificación en materia de recursos humanos y la productividad. Confirmó que se había utilizado el asesoramiento proporcionado por la misión de contactos directos de la OIT y que se habían celebrado consultas con los interlocutores sociales y las instituciones pertinentes relacionadas con la ley. En su país el proceso de elaboración de la legislación es muy similar al de la mayoría de los demás países ya que, antes de su promulgación por el Parlamento, los proyectos de ley son preparados por el Gobierno tras consultar a las instituciones competentes, incluidos los interlocutores sociales. Sobre esta cuestión, el Parlamento celebró consultas con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores, con inclusión del SBSI y de organizaciones no gubernamentales. Además, los comentarios formulados por los sindicalistas de todo el mundo se hicieron llegar al Parlamento y fueron tomados en consideración. La ley núm. 25/1997 fue resultado de las discusiones celebradas entre los miembros del Parlamento y el Gobierno había hecho todo lo posible para armonizar los intereses de todos los sectores de la sociedad. A esa ley seguirían pronto dos proyectos de ley, uno sobre sindicatos y otro sobre conflictos laborales. En esos textos podrían incluirse disposiciones detalladas en materia de relaciones laborales. Dijo que la semana pasada, el Ministro de Mano de Obra estableció un equipo para comenzar a redactar el proyecto de ley sobre los sindicatos. Como puede apreciarse, el nuevo Ministro había concretado progresos sustanciales en el breve período de dos semanas. En respuesta a las preguntas formuladas por el miembro trabajador de los Países Bajos, subrayó que en el marco de las discusiones celebradas con los interlocutores sociales sobre la ratificación de los cuatro convenios fundamentales restantes de la OIT, en un primer momento el propósito había sido de ratificar el Convenio núm. 138 antes de ratificar los otros. No obstante, se decidió adoptar primero el Convenio núm. 87, a fin de preparar el terreno para el retiro de la ordenanza ministerial 03/93, que había sido objeto de numerosos comentarios de la Comisión de Expertos. El Gobierno procedería entonces a la ratificación de los restantes convenios fundamentales de la OIT en discusión con los interlocutores sociales. Con respecto a los comentarios relativos al monopolio sindical, observó que en el país existen más de mil sindicatos independientes a nivel de empresa. De las 160.000 empresas del país con 25 o más empleados, el SPSI sólo estaba representado en 10.000, quedando un amplio margen a los sindicatos independientes en las empresas restantes. A este respecto, señaló que la ley núm. 25/1997 ofrecía la posibilidad de que existiera más de un sindicato por empresa. En el nuevo proyecto de ley sobre los sindicatos mencionado anteriormente se podrían incluir más detalles sobre esta cuestión. En lo que se refiere a los prisioneros, reafirmó el compromiso del Gobierno de examinar la situación de todas las personas encarceladas, en particular las que lo están por motivos políticos o debido a sus actividades sindicales. Había comenzado con una liberación paulatina de esos prisioneros, a los que seguirían muchos más. Añadió que la denominada "doctrina de seguridad" en materia de actividades sindicales ya podría considerarse descartada. Para concluir, expresó su reconocimiento por todos los comentarios formulados por los miembros de la Comisión y subrayó que el nuevo Gobierno había realizado progresos significativos en un período de tiempo muy breve, entre los que cabía mencionar la liberación del Sr. Pakpahan, el retiro de la ordenanza ministerial núm. 03/1993 y la ratificación del Convenio núm. 87. Su Gobierno acogía con beneplácito la asistencia técnica de la OIT para acelerar las labores relacionadas con la observancia de los comentarios de la Comisión de Expertos. El Gobierno procuraba hacer lo máximo posible, pero debía comprenderse que no podían efectuarse cambios totales en tan poco tiempo.
La Comisión tomó nota de las declaraciones del representante gubernamental así como de los debates que tuvieron lugar en su seno. Recordó que la Comisión de Expertos ha formulado comentarios durante varios años sobre la falta de medidas suficientes para garantizar la protección contra actos de discriminación antisindical y de interferencia, como también sobre divergencias entre la legislación y la promoción de la negociación colectiva como lo dispone el artículo 4 del Convenio. La Comisión tomó nota con interés de los pasos positivos tomados recientemente por el Gobierno, incluyendo la liberación de algunos, pero no todos, líderes sindicales y activistas y la ratificación del Convenio núm. 87. La Comisión notó, sin embargo, que aún existían una serie de obstáculos en la legislación que impiden la completa aplicación del Convenio núm. 98. En estas circunstancias, la Comisión instó al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que abrogue las severas restricciones impuestas a la libre negociación colectiva. Además instó al Gobierno a que tome las medidas necesarias para garantizar la total protección de los trabajadores contra actos de discriminación antisindical y la protección de las organizaciones sindicales contra actos de injerencia por parte de los empleadores. La Comisión notó que el Gobierno había solicitado la asistencia técnica de la OIT. La Comisión expresó la firme esperanza de que, con la asistencia de una misión de contactos directos de la OIT, los obstáculos prácticos y legislativos a la libre negociación colectiva y a la completa aplicación del Convenio serán suprimidos. Expresó la esperanza de que el Gobierno suministrará el año próximo una memoria detallada a la Comisión de Expertos sobre las medidas concretas adoptadas para poner la legislación en conformidad con el Convenio.
1. Si bien los ALT son esencialmente acuerdos individuales, pueden negociarse colectivamente; véase artículo 170VE de la LRL de 1996.
2. Comité de Libertad Sindical, caso núm. 1698; véanse 292.o y 295.o informes del Comité de Libertad Sindical, párrafos 675-741 y 132-262, respectivamente.
3. Sin embargo, se prevé la conversión de los acuerdos sobre condiciones comunes de empleo en acuerdos sobre condiciones mínimas, sin perder los derechos adicionales de remuneración: véase parte 2 de la lista 5 de la ley modificatoria de 1996.
4. Comité de Libertad Sindical, 277.o informe, párrafo 229.
5. Véase parte VIB de la ley.
6. Los acuerdos sujetos a la aprobación de los tribunales laborales y los acuerdos formales concertados en virtud de la ley estatal o federal prevalecen sobre estos contratos, pero no forman parte de ellos; véase Byrne contra Australian Airlines (1995), 185 CLR 410.
7. Sin embargo, algunos de ellos pueden estar sujetos a negociaciones oficiosas de condiciones más favorables a las estipuladas en los acuerdos sujetos a aprobación judicial.
8. Párrafos 4) y 5) del artículo 170LQ, y párrafo 3) del artículo 170M de la ley.
9. Párrafo 2) del artículo 170LJ, párrafo 1) del artículo 170LK y artículo 170LR. La definición del término "mayoría válida" figura en el artículo 170LE de la ley. El requisito de aprobación por mayoría válida refuerza el carácter voluntario de la negociación colectiva prevista en la ley.
10. Artículo 170NB de la ley.
11. Artículo 170LJ, 170LL y 170LO de la ley.
12. Párrafos 1) y 2) del artículo 89A. Los acuerdos registrados por la Comisión de Queensland de Relaciones Laborales están igualmente limitados.
13. Párrafo 5), del artículo 170LU de la ley.
14. Artículo 170VF.
15. Artículo 170VG.
16. Párrafo 1) del artículo 170VPB.
17. Párrafo l) del artículo 170VPA.
18. Apartado d) del párrafo l) del artículo 170VPA.
19. Apartado g) del párrafo 2) del artículo 170CK.
20. Apartado e) del párrafo 1) del artículo 170VPA.
21. Párrafo 1) del artículo 170VK.
22. Párrafo 2) del artículo 170VK.
23. Párrafo 4) del artículo 170VK.
24. Párrafo 5) del artículo 170VK.
25. Inciso 2) del apartado b) del párrafo 1) del artículo 170VO.
26. Artículo 83BB.
27. Artículos 170WB y 170WC.
28. Las excepciones son las siguientes: acuerdos ALT para trabajadores beneficiarios del Sistema Salarial Subvencionado (artículo 170XB); trabajadores que realizan una pasantía homologada (artículo 170XC); y trabajadores que realizan un aprendizaje homologado (artículo 170XD) a quienes se aplican acuerdos modificados.
29. Artículo 170X.
30. Artículo 170XE.
31. Artículo 170VPB.
32. Párrafo 3) del artículo 170VPB. Al 5 de diciembre de 1997, se remitieron 200 acuerdos ALT a la AIRC. Asimismo, cabe señalar que el Consejero en Asuntos de Empleo no dio su aprobación a 141 ALT.
33. Artículo 170VTG.
34. Las cifras más recientes sobre los trabajadores que están amparados por convenios registrados datan del trimestre de diciembre de 1996. Todavía no se dispone de las cifras correspondientes a 1997.
35. Apartado 170VQ(6).
36. Ibíd.
37. Artículo 170VM. Valga notar que en virtud de este artículo, se puede poner fin a un acuerdo ALT en cualquier momento, si así lo convienen las partes.
38. Se entiende por acuerdo "cerrado" todo aquel que puede modificarse únicamente por motivos muy precisos.
39. Según lo estipulado por el artículo 170VQ, los acuerdos ALT no surten efectos cuando se han concertado después del comienzo del período de vigencia de un laudo arbitral pronunciado en virtud del artículo 170MX de la LRL de 1996, o antes de la fecha nominal de expiración de dicho laudo. Se trata de decisiones pronunciadas de acuerdo con criterios específicos que se aplican una vez cumplido el período de negociación y en conformidad con las circunstancias previstas en los párrafos 170MW(3) y 170MW(7) de la ley de 1996. Concretamente, puede ocurrir, por ejemplo, que al concluir el período de negociaciones se preparen huelgas u otras movilizaciones laborales que pudieran poner en peligro la vida, la seguridad, la salud o el bienestar de toda la población o parte de ésta, o provocar perjuicios considerables a la economía australiana en su conjunto o a una parte de ésta [véase el párrafo 170MW(3)]. Los acuerdos ALT tampoco surten efectos en otras circunstancias específicas, a saber, cuando se aplica un acuerdo sobre condiciones comunes de empleo o cuando esté prevista la aplicación de un tal acuerdo [párrafo 170MW(7)], y hay razones fundadas para suponer que no se concertará un convenio colectivo registrado durante el período de negociación.
40. Artículo 170VPA.
41. Sección 8 de la parte VIB.
42. En la medida en que los convenios que se establezcan sean compatibles con las disposiciones de la ley; véase el artículo 3, c).
43. Es también interesante notar que los cambios introducidos por la ley WROLA modificatoria de 1996 en lo que atañe a los criterios de registro de organizaciones en virtud de la LRL de 1996 facilitan los trámites de registro y, de esta manera, favorecen el mayor alcance de las negociaciones colectivas.
44. Véase, por ejemplo, el Acuerdo sobre Flexibilidad Empresarial en la Compañía Comalco Aluminium (Bell Bay), de 20 de mayo de 1996, publicado con el número Print N1679.
45. Los artículos 170VPB y 170VPG de la ley LRT de 1996 se refieren a la aceptación de compromisos adquiridos por los empleadores en relación con la aplicación de los acuerdos ALT. Cualquiera de dichos compromisos pueden figurar en el ALT correspondiente, y han de cumplirse de la misma manera que las demás disposiciones incluidas en estos acuerdos (véase el artículo 170VPJ).