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Consejo de Administración

GB.275/4/1
275.a reunión
Ginebra, junio de 1999

316.º informe del Comité de Libertad Sindical (cont.)

Caso núm. 1934

Informe en el que el Comité pide que se le mantenga
informado de la evolución de la situación

Queja contra el Gobierno de Camboya
presentada por
la Confederación Mundial del Trabajo (CMT)

Alegatos: violaciones del derecho de constituir sindicatos,
del derecho de huelga y de negociación colectiva, despidos
de sindicalistas y presiones y amenazas contra los mismos

196. El Comité examinó este caso en su reunión de noviembre de 1997, en la que formuló conclusiones provisionales [véase 308.º informe, párrafos 85 a 138, aprobado por el Consejo de Administración en su 270.ª reunión en noviembre de 1997]. En su reunión de noviembre de 1998 [véase 311.er informe, párrafos 111 a 132, aprobado por el Consejo de Administración en su 273.ª reunión], el Comité formuló de nuevo conclusiones provisionales.

197. El Gobierno envió nuevas observaciones por comunicación de fecha 21 de enero de 1999.

198. Camboya no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

199. La Confederación Mundial del Trabajo (CMT) presentó alegatos denunciando violaciones del derecho de sindicación y del derecho de huelga, así como de otros derechos sindicales y libertades civiles que se han producido desde que se celebraron elecciones democráticas en Camboya. La CMT afirmó que la primera organización sindical del país, el Sindicato Libre de Obreros del Reino de Camboya (SLORC), creada en diciembre de 1996, ha visto negada su existencia legal por numerosas empresas y ha sido objeto de medidas represivas por parte del Estado. Además, la CMT alegó que durante las huelgas que tuvieron lugar en tres empresas (Cambodia Garment Ltd., Gennon Manufacturing y Tack Fat Garment) el Gobierno y los empleadores recurrieron a un gran despliegue de fuerzas de seguridad para reprimir las huelgas en las fábricas y que durante las manifestaciones pacíficas éstas golpearon a los huelguistas y como resultado de ello en el curso de estos actos de represión violenta varias personas resultaron heridas. Asimismo, se alega que a raíz de estas huelgas se despidió a diversos trabajadores por sus actividades sindicales.

200. El Gobierno, por su parte, indicó que en marzo de 1997 se había promulgado oficialmente un nuevo Código de Trabajo y que el ministerio competente tenía por tarea urgente su puesta en aplicación. En lo que respecta a la creación del SLORC, el Gobierno afirmó que desde la promulgación del Código de Trabajo este Sindicato no había dado cumplimiento a las disposiciones relativas al registro de sus estatutos. Respecto a las huelgas en las tres empresas, el Gobierno mantuvo que el SLORC al haber organizado estas huelgas y manifestaciones no había respetado la legalidad, y que además se habían producido actos de violencia instigados por el Sindicato. Por último, el Gobierno declaró que a raíz de las recomendaciones del Comité el Departamento de la Inspección del Trabajo escribió el 18 de marzo de 1998 al SLORC para pedirle que depositara sus estatutos a efectos de su registro. En lo que respecta a los despidos de 13 trabajadores de la fábrica Tack Fat Garment, el Gobierno declaró que en las investigaciones no se encontraron pruebas que demostrasen que los despidos se habían producido por motivos antisindicales. El Gobierno señaló que, al no existir pruebas concluyentes del carácter antisindical de los despidos, recurrió a la conciliación para solucionar estos conflictos. Tras la conciliación, el empleador se negó a reincorporar a los trabajadores en cuestión pero aceptó indemnizar a dos de ellos por daños y perjuicios.

201. En su reunión de noviembre de 1998, en vista de las conclusiones provisionales del Comité, el Consejo de Administración aprobó las recomendaciones siguientes:

B. Nueva respuesta del Gobierno

202. En comunicación de fecha 21 de enero de 1999, el Gobierno declara en relación con el registro del Sindicato Libre de Obreros del Reino de Camboya (SLORC) que, en respuesta a las recomendaciones del Comité, el Ministerio de Asuntos Sociales, Trabajo, Formación Profesional y Rehabilitación Juvenil (MOSALVY) registró al SLORC el 25 de diciembre de 1998, a pesar de que este Sindicato se había negado a corregir su estructura. Sobre este punto, el Gobierno solicita asistencia técnica de la OIT para que ésta aconseje directamente al SLORC que modifique su estructura.

203. En lo que respecta a la negociación colectiva, el Gobierno señala que el SLORC entabló negociaciones colectivas con una serie de empleadores de las fábricas de confección, en especial con los de las empresas Cambodia Garments Ltd. e Integrity Apparels Pte. Ltd. en diciembre de 1996 y enero de 1997, y ha logrado concluir convenios colectivos con estas fábricas. El Gobierno explica asimismo que los trabajadores pueden presentar sus quejas al MOSALVY a través del SLORC y que el MOSALVY siempre ha logrado solucionar cualquier conflicto que se le haya presentado a través de este Sindicato.

204. En cuanto al derecho de huelga, el Gobierno reitera su postura de que siempre ha reconocido el derecho de los trabajadores a declarar huelgas pero que no puede aceptar huelgas ilegales, en especial huelgas no pacíficas o huelgas orquestadas con otros fines que no sean servir los intereses de los trabajadores. Sobre esta cuestión, el Gobierno, a través del MOSALVY, solicita a la OIT que indique cuál es su postura en relación con las huelgas ilegales y qué medidas debería adoptar el Gobierno de Camboya en caso de que se produzcan tales huelgas.

205. Con respecto a los despidos de los trabajadores, el Gobierno indica en primer lugar que, a fin de promover una protección más eficaz de los trabajadores, el MOSALVY ha promulgado sucesivamente órdenes ministeriales y diversos documentos normativos sobre la cuestión. El MOSALVY también ha organizado cursos de divulgación y formación así como seminarios para trabajadores, dirigentes sindicales, enlaces sindicales, empleadores y funcionarios competentes del MOSALVY, incluidos cursos patrocinados por la OIT. En cuanto al despido de los trabajadores y dirigentes sindicales de las fábricas Tack Fat Garment y SAMHAN Fabrics Co. Ltd., el Gobierno indica que el MOSALVY ha realizado investigaciones pormenorizadas de estos casos y que los asuntos se solucionaron como ya se informó al Comité en sus dos exámenes anteriores del caso. Desde entonces no se han señalado nuevos elementos relacionados con estos casos.

206. En lo que respecta al despido de dos trabajadoras de las fábricas Golden Time y Winner Garment, el Gobierno explica que se pidió a la primera querellante que proporcionase información sobre el conflicto el 12 de marzo de 1997 a las 14 h. 30, pero ésta no compareció a la hora prevista. Según el Gobierno, la querellante no se tomó la queja en serio o no demostró ninguna responsabilidad. El Gobierno continúa explicando que, de acuerdo con la orden ministerial núm. 145 MSALVA de 21 de abril de 1997, si el querellante no proporciona sin motivo justificado información alguna, la queja se considera nula y sin valor. El Gobierno declara además que, de acuerdo con el artículo 300 del Código de Trabajo, todo querellante puede presentar su queja en el tribunal de trabajo cuando fracase la solución del conflicto laboral por medio del procedimiento de conciliación, cosa que la primera querellante no hizo. En el caso de la segunda querellante, el Gobierno indica que ésta presentó su queja en el Departamento de la Inspección del Trabajo el 3 de marzo de 1997, queja en la que acusaba al director de la fábrica de despedirla porque se había quejado de su salario. Por su parte, el director de la fábrica declaró que la había despedido por incompetente. El Gobierno indica que el Departamento de la Inspección del Trabajo había logrado con éxito que las partes llegaran a un acuerdo el 19 de marzo de 1997 cuando la querellante accedió a recibir 50 dólares en concepto de daños y perjuicios en vez de volver a ser admitida. Por último, el Gobierno señala que, al tratar de solucionar los dos conflictos laborales mencionados, el MOSALVY había intentado ajustarse a la opinión ofrecida por los expertos de la OIT durante los cursos de formación para conciliadores de conflictos laborales celebrados en febrero de 1997 en Phnom Penh. En ese sentido, el Gobierno declara que, si la OIT considera que los acuerdos anteriores no son justos, está dispuesto a acoger una misión de la OIT en Camboya que le ofrezca asesoramiento para solucionar estos conflictos caso por caso.

C. Conclusiones del Comité

207. El Comité recuerda que los alegatos presentados en este caso, que ya ha examinado en dos ocasiones, se refieren a la violación del derecho de constituir libremente sindicatos, a la violación de los derechos de huelga y de negociación colectiva, al despido de sindicalistas y a las presiones y amenazas ejercidas contra ellos. El Comité recuerda igualmente que los alegatos mencionados se produjeron durante un período transitorio en el que todavía no se había adoptado la nueva legislación de trabajo, que entró en vigor varios meses más tarde de que se produjesen los acontecimientos que motivaron la presentación de la queja.

208. En lo que respecta al reconocimiento del Sindicato Libre de Obreros del Reino de Camboya (SLORC), el Comité toma nota con interés de que el SLORC fue registrado el 25 de diciembre de 1998.

209. En relación con la negociación colectiva, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual el SLORC ha entablado negociaciones colectivas con una serie de empleadores de fábricas del sector textil y ha logrado concluir convenios colectivos con las mismas.

210. En lo que respecta al derecho de huelga, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno, así como de su solicitud de que la OIT le aclare su postura en relación con la ilegalidad de las huelgas. En ese sentido, el Comité recuerda que, aunque acepta que el derecho de huelga puede restringirse o prohibirse en circunstancias limitadas, la declaración de ilegalidad de la huelga no debería corresponder al Gobierno sino a un órgano independiente de las partes y que cuente con su confianza. El derecho de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública sólo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o 2) en los servicios especiales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población). No obstante, en ningún caso, la decisión final de declaración de ilegalidad de las huelgas no debería ser pronunciada por el gobierno, particularmente en aquellos casos en que éste es parte en un conflicto [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 522, 523 y 526]. Así pues, el Comité pide al Gobierno que tenga en cuenta estos principios en el futuro en lo que respecta al ejercicio del derecho de huelga.

211. En relación con el despido de los trabajadores, el Comité toma nota de la explicación del Gobierno referente a su examen de la situación de estos trabajadores despedidos, así como de sus intentos por llevar a cabo una conciliación y los resultados obtenidos. El Comité sólo puede reiterar lo que señaló en sus exámenes anteriores del caso, es decir, que nadie debería ser objeto de sanciones por realizar o intentar realizar una huelga legítima y que puede resultar a menudo difícil, si no imposible, que un trabajador aporte la prueba de que una medida de la que ha sido víctima constituye un caso de discriminación antisindical [véase Recopilación, op. cit., párrafos 590 y 740]. A este respecto, el Comité ruega al Gobierno que reexamine la situación de los dirigentes sindicales y trabajadores despedidos en las fábricas Tack Fat Garment y Samhan Fabrics Co. Ltd., en el marco de procedimientos imparciales y en caso de que se constate que ha habido despedidos por el ejercicio de actividades sindicales legítimas se esfuerce por obtener el reintegro de los trabajadores en cuestión en su puesto de trabajo, así como que le mantenga informado al respecto. Además, el Comité había señalado en el pasado que en ciertos casos en que en la práctica la legislación nacional permite a los empleadores, a condición de que paguen la indemnización prevista por la ley en todos los casos de despido injustificado, despedir a un trabajador, si el motivo real es su afiliación a un sindicato o su actividad sindical, no se concede una protección suficiente contra los actos de discriminación antisindical y que es necesario que se prevean en la legislación, de manera expresa, recursos y sanciones suficientemente disuasivos contra los actos de discriminación antisindical [véase Recopilación, op. cit., párrafos 707 y 743]. En este sentido, el Comité solicita al Gobierno que se introduzca en la legislación medidas eficaces de protección contra actos de discriminación antisindical y que le mantenga informado a este respecto.

212. Por último, el Comité toma nota de que el Gobierno mostró su deseo de recibir asistencia técnica de la Oficina. El Comité alienta al Gobierno a solicitar la asistencia de los servicios competentes de la Oficina a fin de abordar los diversos problemas que enfrenta.

Recomendaciones del Comité

213. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:

Caso núm. 1951

Informe provisional

Queja contra el Gobierno de Canadá (Ontario)
presentada por
-- el Congreso del Trabajo de Canadá (CTC) y
-- la Federación de Profesores de la Enseñanza Secundaria
de Ontario (OSSTF)

Alegatos: injerencia en la negociación colectiva;
denegación del derecho de sindicación, de negociación
colectiva, y de huelga de los directores y subdirectores;
falta de protección contra la discriminación antisindical
y la injerencia del empleador

214. El Comité examinó el presente caso en su reunión de noviembre de 1998 y presentó un informe provisional al Consejo de Administración [véase el 311.er informe, párrafos 170 a 234, aprobado por el Consejo de Administración en su 273.ª reunión (junio de 1998)].

215. El Gobierno envió nuevas observaciones en una comunicación de 16 de marzo de 1999.

216. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Examen precedente del caso

217. El examen anterior del Comité se centró en las consecuencias de la ley de mejora de la calidad de la educación de 1997 (ley núm. 160) que fue adoptada el 1.º de diciembre de 1997 y que modificaba profundamente la ley aplicable a las relaciones profesionales en el sector de la educación. Más precisamente, el examen del Comité se centró en el ámbito cubierto por la negociación colectiva en el sector de la educación en virtud de la ley núm. 160, la exclusión de los directores y de los subdirectores de las unidades de negociación colectiva y la falta de consultas suficientes de las partes interesadas antes de la adopción de la ley núm. 160.

218. El Comité formuló las siguientes recomendaciones [véase el 311.er informe, párrafo 234]:

B. Respuesta del Gobierno

219. En su comunicación de 16 de marzo de 1999, el Gobierno indica que el Tribunal de Apelaciones de Ontario sigue ocupándose del caso relativo a la imposibilidad de que los directores y los subdirectores se puedan afiliar a sindicatos de docentes en aplicación de la ley orgánica sobre las relaciones de trabajo (ley de relaciones laborales de 1995); el Gobierno se compromete, sin embargo, a informar al Comité de la decisión que dicte esta instancia.

220. Por lo que se refiere al hecho de dar acceso a los directores y los subdirectores a los mecanismos y procedimientos que facilitan la negociación colectiva, el Gobierno indica que el 1.º de enero de 1998 se crearon tres asociaciones provinciales que agrupan a los directores y los subdirectores. El Ministerio de Educación y de Formación las reconoce como elementos esenciales del sistema de educación. Desde septiembre de 1998, el Ministro Adjunto de Educación y de Formación celebró dos reuniones con los representantes de esas asociaciones, que además participan en los comités provinciales que se ocupan de las cuestiones de educación. A pesar de que esas asociaciones no son sindicatos en sentido estricto, sus miembros tienen la posibilidad de celebrar acuerdos voluntarios y participan activamente en las discusiones celebradas con los empleadores por lo que se refiere a las condiciones de empleo.

C. Conclusiones del Comité

221. El Comité observa que este caso se refiere a alegatos de violación de los principios de libertad sindical como consecuencia directa de la adopción, en diciembre de 1997, de la ley sobre la mejora de la calidad de la educación (ley núm. 160) que modifica la ley aplicable a las relaciones profesionales en el sector de la educación. Las cuestiones planteadas se refieren principalmente al ámbito de aplicación de la negociación colectiva por lo que se refiere a la ley núm. 160, la exclusión de los directores y los subdirectores de los mecanismos legales de negociación colectiva y la imposibilidad de que éstos constituyan las organizaciones de su elección y se afilien a las mismas, así como a la falta de consulta previa de las partes interesadas antes de la adopción de la ley núm. 160.

222. Por lo que se refiere al ámbito de la negociación colectiva en el sector de la enseñanza, el Comité reconoció la dicotomía que puede existir entre, por un lado, las cuestiones que corresponden evidentemente de modo primordial o esencial a la dirección que pueden considerarse fuera del alcance de la negociación colectiva y, por otro lado, las que se refieren primordialmente a las condiciones de empleo y que deben corresponder al ámbito de la libre negociación colectiva. En este sentido, el Comité ya observó, en relación con este caso, la facultad conferida al Ministro de Educación y de Formación de actuar unilateralmente, y en particular la facultad de adoptar decisiones a fin de prescribir y reglamentar las vacaciones y los calendarios escolares (artículo 7, 4) de la ley núm. 160); además, la ley núm. 160 establece de manera perentoria los límites máximos del número medio de alumnos de las clases y las horas lectivas de los docentes, calculadas utilizando una media mínima durante un período de cinco días de clases durante el año escolar (artículos 81-82 de la ley núm. 160).

223. El Comité había reconocido que el número de alumnos de las clases, a pesar de que puede influir en las condiciones de empleo, puede considerarse como un tema más relacionado con la política general de la enseñanza y que, por ende, puede excluirse del ámbito de la negociación colectiva [véase 310.º informe, caso núm. 128 (Canadá/Manitoba), párrafo 175]. Otras cuestiones planteadas en el caso que se examina también tienen relación con la política general. Sin embargo, si el Gobierno considera que estas cuestiones deben solucionarse sin recurrir a los mecanismos de la negociación colectiva, el Comité insiste nuevamente en el hecho de que el Gobierno debe garantizar que los sindicatos interesados sean consultados plenamente durante la elaboración de la política general pertinente. Además, en todos los casos, las consecuencias sobre las condiciones de empleo de las decisiones adoptadas en relación con esas políticas generales deberían ser objeto de una negociación colectiva libre; el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado sobre este particular.

224. Por lo que se refiere a los directores y los subdirectores, el Comité recuerda que la ley núm. 160 tuvo como consecuencia que fueran excluidos de los mecanismos previstos de negociación colectiva, así como del ámbito de aplicación de la ley orgánica del trabajo -- ley de las relaciones laborales de 1995. Por esta razón, los consejos escolares no están obligados legalmente a negociar con los directores y los subdirectores sus condiciones de empleo.

225. El Comité toma nota de las informaciones del Gobierno según las cuales indica que el 1.º de febrero de 1998 se crearon tres asociaciones provinciales que agrupan a los directores y los subdirectores; a pesar de que esas asociaciones no son sindicatos en sentido estricto, sus miembros han concertado acuerdos voluntarios y participan activamente en las discusiones relativas a sus condiciones de empleo. Además, el Comité toma nota de que la cuestión de la exclusión de los directores y los subdirectores de las unidades de negociación de docentes y de la imposibilidad de que se afilien a un sindicato de docentes sigue en instancia ante el Tribunal de Apelaciones de Ontario. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de esta apelación y que le proporcione una copia de la sentencia que se dicte.

226. Además, el Comité señala que, como los directores y los subdirectores están excluidos del ámbito de aplicación de la ley de relaciones laborales de 1995, no se les puede aplicar ninguna disposición para protegerlos contra las medidas antisindicales. Por esta razón, el Comité debe recordar la importancia que atribuye a la necesidad de garantizar la protección de los trabajadores contra la discriminación antisindical y la injerencia del empleador, y pide por ello al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que los directores y los subdirectores puedan constituir las organizaciones de su elección y afiliarse a las mismas y gocen efectivamente de una protección eficaz contra la discriminación antisindical y la injerencia del empleador. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado a este respecto.

227. Por último, por lo que se refiere a la consulta previa que hubiera debido hacerse antes de adoptar la ley núm. 160, el Comité no puede menos de reiterar que, cuando un gobierno desea modificar las estructuras de negociación en las cuales influye directa o indirectamente en calidad de empleador, esos cambios deberían ir precedidos de una consulta apropiada en la cual todas las partes interesadas puedan examinar los objetivos que se buscan; por esta razón, el Comité insta al Gobierno a que celebre esas consultas en el futuro.

Recomendaciones del Comité

228. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:

Caso núm. 1975

Informe provisional

Queja contra el Gobierno de Canadá (Ontario)
presentada por
el Congreso del Trabajo de Canadá (CTC)

Alegatos: denegación del derecho de sindicación

229. En una comunicación de fecha 21 de julio de 1998, el Congreso del Trabajo de Canadá (CTC) presentó una queja por violación de la libertad sindical contra el Gobierno del Canadá (Ontario). La Internacional de Servicios Públicos (ISP) y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) se asociaron a esta queja en comunicaciones de fechas 23 y 27 de julio de 1998.

230. El Gobierno transmitió sus observaciones sobre este caso en comunicaciones de 25 de enero y 19 de abril de 1999.

231. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). En cambio, no ha ratificado ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

232. La queja se refiere al proyecto de ley 22 (ley que tiene por objeto impedir la sindicación en las actividades de participación comunitaria previstas en la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo (a continuación ley 22)) adoptada el 18 de diciembre de 1998.

233. La organización querellante alega que la ley 22 priva a los trabajadores de que se trata de los derechos fundamentales de afiliarse a organizaciones de su elección, negociar colectivamente o declararse en huelga dentro del marco de su participación comunitaria prevista en la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo. La organización querellante añade además que la ley 22 hace que sean inaplicables las disposiciones de la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo respecto de los trabajadores que participan en las actividades comunitarias previstas en la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo. En general, la organización querellante estima que la ley 22 vulnera varios de los derechos y principios más fundamentales plasmados en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

234. La organización querellante señala más concretamente que la ley 22 se adoptó muy poco después de la ley 142 por la que se revisa la ley relativa a la asistencia social con la promulgación de la ley sobre el programa Ontario al Trabajo y la ley sobre el programa de asistencia de Ontario a las personas minusválidas y con la derogación de la ley sobre las prestaciones familiares, la ley sobre los servicios de readaptación profesional y la ley de asistencia social general, así como con la modificación de otras varias leyes (en adelante ley 142). La organización querellante indica que la ley 142 entró en vigor el 1.º de enero de 1998 y que su efecto principal ha sido modificar las disposiciones relativas al pago de la asistencia social en detrimento de los beneficiarios. En efecto, la organización querellante alega que la ley 142 perjudica de varias maneras a los beneficiarios de la asistencia social (personas que han perdido su derecho a otras prestaciones): participación obligatoria en actividades comunitarias para determinados beneficiarios; medidas más severas para combatir el fraude, incluida la posibilidad de utilizar datos personales y confidenciales, así como una nueva definición de la noción de minusvalidez. La organización querellante estima que la ley 142 tiene por objeto obligar en adelante a los beneficiarios a trabajar para tener derecho a la asistencia social y que, por este motivo, vulnera el principio universal del derecho a indemnización.

235. La organización querellante insiste en el hecho de que el principio de la asistencia social es ayudar a las personas menos favorecidas de la comunidad para que puedan subvenir a sus necesidades esenciales. Según la organización querellante, las actividades comunitarias impuestas en relación con la ley 22 no sirven de ninguna manera el fin que se persigue habida cuenta del número cada vez mayor de beneficiarios, de la insuficiencia de recursos públicos para financiar su reintegración en el mundo del trabajo y del poco interés de los empleadores privados por los empleos que no son subvencionados -- por lo menos en parte -- por alguna instancia gubernamental. El hecho de obligar a estos beneficiarios a aceptar cualquier empleo sin tener en cuenta las condiciones de ejecución conducirá a una ampliación de las disparidades ya existentes: por una parte, una minoría de empleos bien remuneradas y, por otra, un número cada vez mayor de empleos precarios.

236. La organización querellante aduce que al adoptar la ley 22 que modifica la ley 142 al prohibir que los beneficiarios se afilien a organizaciones de su elección, participen en negociaciones colectivas o se declaren en huelga, el Gobierno hace marcha atrás y restablece condiciones existentes antes de la revolución industrial, época en la cual la constitución de sindicatos se consideraba en el Canadá como una actividad criminal y en que los empleadores podían reconocer o denegar discrecionalmente la existencia de sindicatos debidamente constituidos.

237. A juicio de la organización querellante, el efecto combinado de la aplicación de la ley 22 y de la ley 142 vulnera gravemente los principios de la libertad sindical. Más concretamente en lo que se refiere al Convenio núm. 87, el solo título de la ley 22 refleja muy claramente la intención del legislador: de manera inequívoca, deniega a los beneficiarios de la asistencia social derechos fundamentales como el de poder constituir organizaciones de su elección o afiliarse a las mismas. Dentro de este mismo espíritu, los beneficiarios no pueden elaborar o formular sus programas de acción colectiva, vulnerándose así las disposiciones del artículo 3 del Convenio núm. 87. En lo que atañe al Convenio núm. 98 y aunque reconozca que el Canadá no ha ratificado este instrumento internacional, la organización querellante recalca que la ley 22 constituye un acto de discriminación patente contra los beneficiarios que han de participar en actividades comunitarias puesto que les prohíbe, dentro de este marco, afiliarse a sindicatos de su elección en contra de lo que dispone el artículo 1 del Convenio núm. 98.

238. Por otra parte, la organización querellante estima que el hecho de obligar a los beneficiarios a renunciar a su derecho de sindicación perjudica al movimiento sindical y podría contribuir a disminuir el nivel de sindicación en la provincia, privando así a los trabajadores la posibilidad de defender colectivamente sus derechos e intereses.

239. Por último, la organización querellante se refiere a la ley 31 (ley que tiene por objeto promover el desarrollo económico y crear empleos en la industria de la construcción con vistas a fomentar la democracia en el entorno laboral e introducir otras modificaciones en las leyes relativas al trabajo y el empleo (en adelante ley 31)). La organización querellante considera que la ley 31 dificulta más aún la aplicación efectiva del derecho de sindicación, en especial en la construcción. En efecto, la ley 31 exige que la mayoría de los trabajadores apoye un sindicato, mediante votación secreta, para que este último no pueda registrarse, eliminándose así la posibilidad para la Comisión de relaciones de trabajo de Ontario de registrar automáticamente un sindicato en casos en que pueden presumirse prácticas de intimidación de los trabajadores por parte del empleador. Por otra parte, la ley 31 permite la concertación de acuerdos relativos a proyectos de construcción específicos; estos acuerdos modifican los convenios concertados a nivel provincial en la materia; tampoco se autorizan dentro de este marco las huelgas y los cierres patronales.

240. Por último, la organización querellante estima que la ley 31 permite que personas morales ajenas a la rama de la construcción promueven el empleo de trabajadores no sindicados para la ejecución de tareas de construcción específicas.

241. Para terminar, la organización querellante denuncia el hecho de que el Gobierno de la provincia de Ontario utilice leyes represivas para impedir la sindicación de determinadas categorías de trabajadores. La organización querellante considera que la ley 22 vulnera los principios de la libertad sindical y pide por esta razón que el Comité insista ante las autoridades competentes para conseguir su derogación.

B. Respuesta del Gobierno

Descripción del programa Ontario al Trabajo

242. En su respuesta, el Gobierno indica que el programa Ontario al Trabajo cuya ejecución se anunció en junio de 1996 tiene por objeto favorecer la autonomía mediante el empleo y permitir que los beneficiarios de la asistencia social (personas cuyos derechos a prestaciones se han extinguido) desarrollen aptitudes y adquieran cierta experiencia profesional dentro del marco de actividades comunitarias. El Gobierno espera recortar así en lo posible el camino hacia un empleo realmente remunerado. Dentro de este marco, el programa Ontario al Trabajo trata de establecer un equilibrio entre la contribución que los beneficiarios ofrecen a su comunidad, por una parte, y por otra, la posibilidad de que puedan aprovechar este programa para fortalecer su confianza en sí y su independencia y romper el círculo que los convierte en personas a cargo de la asistencia gubernamental (asistencia social).

243. La ley de 1987 sobre el programa Ontario al Trabajo, que entró en vigor el 1.º de mayo de 1998, constituye la primera reforma del sistema de asistencia social de Ontario en los últimos 30 años. Esta asistencia, que se concede ahora a nivel municipal, presenta dos facetas, a saber, una asistencia financiera provisional para las personas más necesitadas, y una asistencia para el empleo que comprende un servicio de colocación y oportunidades de formación. El Gobierno estima que este programa permitirá que los beneficiarios se reintegren en el entorno laboral de sus comunidades respectivas; con arreglo a ello, la participación comunitaria es un componente esencial del sistema elaborado. El Gobierno señala que la participación comunitaria comprende toda actividad comunitaria no remunerada realizada en beneficio de la comunidad o de organizaciones públicas sin fines lucrativos.

244. El Gobierno añade que las personas que participan en el programa han de haber sido obligatoriamente reconocidas como beneficiarias de conformidad con la ley sobre la asistencia social durante toda su actividad comunitaria.

Presentación de la ley 22 (ley que tiene por objeto impedir
la sindicación en las actividades de participación comunitaria)

245. El Gobierno recuerda que la ley 22 entró en vigor el 18 de diciembre de 1998 y que tenía en particular por objeto modificar la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo con una disposición expresa con arreglo a la cual la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo no se aplica a una actividad comunitaria y las personas que participan en tal actividad no pueden ni afiliarse a un sindicato ni establecer por vía de negociación colectiva las condiciones de su participación o declararse en huelga.

246. El Gobierno insiste en el hecho de que la finalidad de la ley 22 es limitada y específica ya que excluye del campo de aplicación de la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo a los beneficiarios de la asistencia social dentro del marco restringido de su participación en una actividad comunitaria de conformidad con la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo. La ley 22 no impide de ninguna manera que el beneficiario de la asistencia social ejerza sus derechos sindicales en otro contexto. Dos motivos justifican la aplicación de la ley 22, a saber, la protección de la integridad de las reformas de la asistencia social realizadas por el Gobierno, por una parte, y por otra, la protección de las oportunidades creadas por el programa Ontario al Trabajo para que los beneficiarios de la asistencia social sean más independientes.

247. A continuación, el Gobierno insiste en el hecho de que las personas que participan en las actividades comunitarias no son empleados. Sin embargo, aunque la ley 22 especifique expresamente que la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo no se aplica en el marco de una participación comunitaria, se garantiza una protección clara a las personas de que se trata que comprende la obligación, por parte de la organización participante, de respetar las leyes federales y provinciales relativas a la protección de los derechos humanos y a la seguridad y salud en el trabajo. Por otra parte, la actividad comunitaria no ha de exceder de 8 horas diarias o 44 horas semanales; en estas circunstancias, el monto de la asistencia devengada dividido por el número mensual de horas de trabajo ha de ser cuando menos equivalente al salario mínimo. Por último, el beneficiario ha de tener derecho a determinadas vacaciones y a una protección apropiada del seguro de accidentes.

Inexistencia de violación de los Convenios núms. 87 y 98

248. El Gobierno estima que la ley 22 no vulnera de ninguna manera el Convenio núm. 87. En primer lugar, estima que las personas que participan en actividades comunitarias no son empleados y que, además, no se incluyen en el campo de aplicación de la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo; la ley 22 sólo clarifica y define expresamente esta situación. Si los tribunales llegaran a conclusiones diferentes, las personas que participan en actividades comunitarias siempre podrían sindicarse, negociar colectivamente y declararse en huelga fuera del ámbito de la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo. La ley 22 no impide de ninguna manera que las personas que participan en actividades comunitarias se sindiquen, negocien colectivamente o se declaren en huelga dentro del marco de la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo a reserva de que estas actividades se desarrollen en relación con un empleo que no esté vinculado a su participación en actividades comunitarias.

249. El Gobierno se refiere al caso núm. 1958 (Dinamarca) en el que el Comité de Libertad Sindical llegó a la conclusión de que no hay vulneración de los Convenios núms. 87 y 98 cuando se trata de empleos subvencionados por un gobierno y en los que los trabajadores se ven privados del derecho de negociación colectiva de sus salarios en la medida en que se respeten ciertas condiciones, a saber: se trata de un programa que tiene por objeto fortalecer medidas de política activa encaminadas a promover el empleo y desarrollar la educación y la formación profesional de jóvenes y adultos. Por otra parte, este programa ha de ser de duración determinada y no privar con carácter permanente a los trabajadores de que se trata de su derecho de negociación colectiva. Por último, este programa no se refiere a empleos ordinarios puesto que trata de combatir el desempleo mediante el ofrecimiento de empleo subvencionado de duración limitada que no constituye una amenaza para el empleo normal.

250. El Gobierno estima que el programa Ontario al Trabajo se ajusta perfectamente a los criterios establecidos por el Comité de Libertad Sindical puesto que el programa Ontario al Trabajo tiene por objeto ofrecer oportunidades de formación y de educación y constituye una medida de lucha contra el desempleo; también es de duración limitada y no puede utilizarse en ningún caso para sustituir a trabajadores debidamente remunerados.

251. Dentro de este marco, el Gobierno estima que no se vulneran las disposiciones del Convenio núm. 87 ni las del Convenio núm. 98. El programa Ontario al Trabajo permite que el sistema de asistencia social vuelva a desempeñar el papel que realmente le corresponde, es decir, el de ser un programa transitorio de último recurso para ofrecer a las personas asistidas (personas sin derecho a otras prestaciones) una oportunidad de reintegración en el mercado del trabajo.

Ley 31 (ley que tiene por objeto promover el desarrollo económico
y crear empleos en la industria de la construcción con vistas
a fomentar la democracia en el entorno laboral e introducir
otras modificaciones en las leyes relativas al trabajo y el empleo)

252. En lo que respecta a la ley 31, el Gobierno indica que este texto fue adoptado para promover la creación de empleos a través de acuerdos entre los empleadores y los sindicatos, respecto de problemas específicos. La ley 31 permite también sustraer de la aplicación de las disposiciones de la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo que se refieren a la construcción, a los trabajadores que no trabajan en este área. Siguen estando sometidos, sin embargo, a otras disposiciones de la ley orgánica. Por último, la ley tiende a garantizar que la acreditación para la realización de la negociación colectiva se conceda al sindicato que deseen la mayoría de los trabajadores interesados.

C. Conclusiones del Comité

253. El Comité toma nota de que el presente caso se refiere a disposiciones legislativas adoptadas dentro del marco de la reforma de la asistencia social en Ontario que, según se alega, vulneran los principios de la libertad sindical al prohibir que las personas de que se trata se afilien a un sindicato, puedan determinar por vía de negociación colectiva las condiciones de sus actividades y declararse en huelga. Sin embargo, no se menciona ningún caso concreto vinculado a la aplicación de estos textos legislativos.

Impugnación del marco legislativo

254. El Gobierno de Ontario adoptó el 18 de diciembre de 1998 la ley 22 (ley que tiene por objeto impedir la sindicación en las actividades de participación comunitaria previstas en la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo, (en adelante ley 22)). Esta ley, como su título lo indica, tiene por objeto modificar la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo, 1997 (en adelante, ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo) que, por su parte, reforma el sistema de asistencia social en esta provincia del Canadá.

a) Ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo

255. La nota explicativa de la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo que se adjunta al texto adoptado por la autoridad legislativa indica que esta ley tiene por objeto crear un programa que reconoce la responsabilidad individual y promueve la autonomía por medio del empleo, facilita una asistencia financiera provisional a las personas más necesitadas mientras que éstas cumplen sus obligaciones para ocupar un empleo y conservarlo, ayuda eficazmente a los que precisan asistencia y comprende la obligación de rendir cuentas a los contribuyentes de Ontario. Estas observaciones se recogen en el artículo 1 de la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo que especifica su finalidad.

256. La ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo contempla dos categorías de asistencia: una asistencia a los ingresos que se conceden por concepto de atención de las necesidades esenciales y de los gastos de vivienda, y una asistencia al empleo, que se define como ayuda concebida para ayudar a las personas a ocupar un empleo y conservarlo (artículo 4). Esta última tiene dos componentes. El primero comprende las medidas relativas al empleo que abarcan en particular «la búsqueda de empleo, servicios de apoyo para la búsqueda de empleo, orientación hacia una educación básica y una formación profesional vinculada a un empleo determinado y la colocación en un empleo» (artículo 2). El segundo comprende la participación comunitaria que tiene por objeto desarrollar la «participación en actividades comunitarias que contribuyen al bien de la colectividad» (ibídem).

257. Con arreglo al artículo 7 de la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo, nadie puede considerarse como admisible para recibir la asistencia complementaria de los ingresos si no satisface ciertas condiciones, entre ellas la de participar en medidas de empleo y «cumplir los requisitos en materia de participación comunitaria» (definidas como «actividades de ayuda para el empleo»).

258. En virtud de la reglamentación aplicable, la autoridad competente puede pedir que una persona participe en una o varias actividades de ayuda para el empleo respecto de las cuales reúne las aptitudes físicas necesarias y por un período determinado (artículos 25 y 29, 1) del reglamento de aplicación); sin embargo, nadie puede ser obligado a participar en una actividad comunitaria de duración superior a 70 dólares mensuales. En todo caso, el monto de la asistencia prestada dividido por el número de horas trabajadas ha de ser cuando menos equivalente al salario mínimo aumentado en un 4 por ciento (vacaciones).

259. La directiva 4-10 especifica con más detalle las condiciones de aplicación de la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo. Dispone en particular que las actividades comunitarias han de redundar en beneficio tanto de la comunidad que recibe el servicio como la persona que lo presta, y que ésta ha de poder adquirir así una experiencia valiosa para su reintegración en el mundo del trabajo. Estas actividades pueden ser no remuneradas y supervisadas por un representante de la comunidad de que se trata o de una organización sin fines lucrativos (caritativa). Las organizaciones privadas sólo pueden conceder una asistencia financiero-material y no pueden en ningún caso ofrecer, administrar o supervisar la colocación de una persona en actividades comunitarias. La duración del empleo comunitario no debe exceder de seis meses. Todas las organizaciones participantes han de respetar las leyes y reglamentos que protegen los derechos humanos así como la salud y la seguridad en el trabajo, en especial en lo que se refiere al número máximo de horas trabajadas por día y semana, las pausas obligatorias, los días feriados, las licencias de maternidad y las licencias parentales.

260. No puede ocuparse un empleo comunitario en una empresa en la que los trabajadores pueden ejercer legalmente su derecho de huelga. Por otra parte, las personas que participan en actividades comunitarias no deben en ningún caso sustituir a los empleados originarios de la organización o ser obligados a participar en actividades comunitarias que vulneren sus condiciones de afiliación a una asociación profesional o a un sindicato.

b) La ley 22 (ley que tiene por objeto impedir la sindicación
en las actividades de participación comunitaria prevista
en la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo
(en adelante ley 22))

261. La ley 22 dispone en su artículo 1 que la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo se modifica con la adición del artículo siguiente:

Programa Ontario al Trabajo (programa de ayuda para el empleo)

262. El Comité advierte que, según el Gobierno, el programa Ontario al Trabajo cuya ejecución se anunció en junio de 1996 y se concreta en la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo, tiene por objeto promover la autonomía por el empleo permitiendo que los beneficiarios de la asistencia social (personas sin derecho a otras prestaciones) desarrollen sus aptitudes y adquieran cierta experiencia profesional dentro del marco de actividades comunitarias. El Gobierno se propone vincular de esta manera los beneficiarios a un empleo realmente remunerado. Se trata de hecho de una reforma del programa de asistencia social a nivel de la provincia.

263. El Comité advierte que el programa Ontario al Trabajo se desarrolla dentro del marco de las medidas de política activa adoptadas por diferentes gobiernos en el mundo en los últimos decenios con el fin, en particular, de promover el empleo y fomentar la educación y la formación profesionales. Frente a la crisis del empleo, estos programas han creado diferentes formas de trabajo gratuito con objeto de incitar la creación y el mantenimiento del empleo mediante la concesión de subvenciones para el trabajo que revisten formas múltiples. Con arreglo a ello, algunas medidas incluso obligan a personas sin recursos ni empleo regular a aceptar una forma de trabajo a cambio de transferencias de ingresos del Estado; estos programas también se definen como «workfare».

264. En primer lugar, el Comité estima que no tiene competencia para pronunciarse sobre la conveniencia del programa Ontario al Trabajo ni sobre si un programa de esta naturaleza vulnera o limita de alguna manera el derecho universal a una asistencia complementaria de los ingresos. En este caso concreto, corresponde más bien determinar si se vulneran los principios de la libertad sindical por el hecho de excluir del campo de aplicación de la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo (ley orgánica que establece el marco de las relaciones profesionales en la provincia) a las personas que participan en una actividad comunitaria y prohibirles, de conformidad con la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo, afiliarse a un sindicato, recurrir a la negociación colectiva o declararse en huelga.

265. El Gobierno recuerda los criterios que el Comité estableció en un caso análogo [véase 312.º informe, caso núm. 1958 (Dinamarca), párrafos 4-77]; según el Gobierno, el programa Ontario al Trabajo cumple las condiciones establecidas por el Comité puesto que tiene por objeto ofrecer una oportunidad de formación y de educación y constituye una medida de lucha contra el desempleo. Además, su duración es limitada y no puede en ningún momento utilizarse para sustituir a trabajadores debidamente remunerados.

266. El Comité recalca que el caso mencionado por el Gobierno ha sido objeto de alegatos relativos a la injerencia del Gobierno en la aplicación de los convenios colectivos puesto que impone un límite máximo a la remuneración horaria de los trabajadores contratados con base en la oferta de empleo subvencionados por el Estado. No se trata pues de negar totalmente a estos trabajadores el derecho de constituir organizaciones, sino más bien de restringir su derecho de negociación colectiva imponiendo un tope salarial en el período de trabajo subvencionado que no puede en ningún caso exceder de tres años. En dicho caso, el Comité comprobó que los programas tenían por objeto luchar contra el desempleo mediante el ofrecimiento de empleos subvencionados de duración limitada que no ponía en peligro los puestos de trabajo ordinarios y, por esta razón, llegó a la conclusión de que los puestos de trabajo creados de esta manera no son empleos ordinarios. Sin embargo, el Comité insistió en que estos programas deberían limitarse en el tiempo y no dar lugar al ofrecimiento de empleos permanentes a desempleados con un derecho limitado a negociar colectivamente sus condiciones de remuneración.

267. Pese a ello, el enfoque adoptado por las autoridades en el presente caso es diferente del que se había adoptado en el caso mencionado por el Gobierno: en lugar de establecer por vía legislativa ciertas condiciones de trabajo -- incluida la remuneración --, el artículo 1 de la ley 22 excluye completamente del campo de aplicación de la ley orgánica del trabajo (ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo) a las personas comprendidas en el programa Ontario al Trabajo. Estas personas no se consideran como trabajadores con arreglo a la ley y no pueden por esta razón beneficiarse de los derechos y garantías previstos; en particular, no pueden formar parte de una unidad sindicada, estar representadas por el sindicato registrado y ejercer los derechos afines, incluido el derecho a la negociación colectiva y a declararse en huelga. A ese respecto, el Comité señala que el párrafo 2 del artículo 1 de la ley 22 sólo recoge las prohibiciones que se establecen en el párrafo 1 insistiendo en el hecho de que las personas que participan en actividades comunitarias no pueden, con arreglo al régimen de la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo, afiliarse a un sindicato, determinar por vía de negociación colectiva las condiciones de su participación y declararse en huelga.

268. En este caso concreto, como en el que menciona el Gobierno, el Comité advierte que no se trata de empleos ordinarios sino más bien de actividades que, según el Gobierno, tienen por objeto fomentar la autonomía mediante el empleo; estas actividades son de duración limitada a seis meses y no pueden en ningún momento sustituir el trabajo realizado por empleados ordinarios. Además, las personas que participan en actividades comunitarias no pueden sustituirse a los trabajadores que ejercen legalmente su derecho de huelga.

269. Por otra parte, según el Comité, no puede negarse que las personas que participan en actividades comunitarias no son auténticos asalariados de la organización que se beneficia de su trabajo. En estas condiciones, pueden legítimamente excluirse del campo de aplicación de los convenios colectivos en vigor, por lo menos en lo que se refiere a sus condiciones de remuneración.

270. Además, es innegable que las personas que participan en actividades comunitarias realizan un trabajo y prestan un servicio a la organización que se beneficia de su aportación. Por esta razón, han de poder gozar de cierta protección respecto de las condiciones en las que realizan su trabajo; el Comité entiende que esta protección se les ofrece puesto que las leyes y reglamentos relativos a los derechos humanos y a la seguridad y salud en el trabajo se aplican a las actividades de esta naturaleza y abarcan, en particular, la duración del trabajo, las pausas obligatorias, los días feriados y las licencias de maternidad y licencias parentales. Sin embargo, el enfoque adoptado por la autoridad legislativa respecto de la libertad sindical es diferente e incluso opuesto; en efecto, como así lo pone de manifiesto el título de la ley 22 (ley que impide la sindicación en relación con la participación en actividades comunitarias), las personas que participan en actividades comunitarias no tienen el derecho de afiliarse a un sindicato, determinar por vía de negociación colectiva las condiciones de su participación y declararse en huelga dentro del marco establecido por la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo. Ahora bien, el Comité insiste en el alcance universal del principio de la libertad sindical y recuerda que el derecho de sindicación según las disposiciones del Convenio núm. 87, ha de garantizarse a todos los trabajadores sin distinción alguna; la no discriminación ha de considerarse como un principio general cuya sola excepción se prevé en el artículo 9 del Convenio núm. 87 con arreglo al cual los Estados pueden determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías por el presente convenio. Las personas que realizan un trabajo dentro del marco de una participación comunitaria son trabajadores de conformidad con el Convenio núm. 87, han de gozar del derecho de sindicación, tanto más cuanto que les corresponde indiscutiblemente promover y defender intereses colectivos. El Comité pide pues al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar la legislación aplicable a las actividades comunitarias y garantice a las personas que participen en las mismas el derecho de sindicarse de conformidad con los principios generales de la libertad sindical y las disposiciones del Convenio núm. 87 en particular. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.

271. En todo caso, el Comité lamenta que el Gobierno exprese, en el mismo título de la ley 22, la voluntad de impedir la sindicación en relación con la participación comunitaria.

c) Ley núm. 31 (ley que tiene por objeto promover el desarrollo
económico y crear empleos en la industria de la construcción,
con vistas a fomentar la democracia en el medio ambiente
de trabajo e introducir otras modificaciones en las leyes
relativas al trabajo y el empleo)

272. Por último, en lo que respecta a la ley 31 (ley que tiene por objeto promover el desarrollo económico y crear empleos en la industria de la construcción, con vistas a fomentar la democracia en el entorno laboral e introducir otras modificaciones en las leyes relativas al trabajo y el empleo), el Comité toma nota de los alegatos de los querellantes y de la información facilitada por el Gobierno. El Comité observa que se trata de una ley que modifica la ley orgánica del trabajo, en lo que respecta en particular, a proyectos específicos en el área de la construcción a fin de promover el desarrollo económico. En el estado actual el Comité no puede sin embargo pronunciarse sobre este aspecto del caso, dada la falta de precisiones por parte de la organización querellante y la corta respuesta del Gobierno. El Comité pide pues a la organización querellante que facilite informaciones complementarias sobre la ley núm. 31. El Comité pide también al Gobierno que facilite precisiones, en particular en lo relativo al impacto de la ley núm. 31 en los acuerdos anteriormente concluidos y sobre la prohibición de realizar huelgas o lock-outs.

273. El Comité señala los aspectos legislativos del presente caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.

Recomendaciones del Comité

274. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:

Caso núm. 1985

Informe en el que el Comité pide que se le mantenga
informado de la evolución de la situación

Queja contra el Gobierno de Canadá
presentada por
el Congreso del Trabajo de Canadá (CTC)

Alegatos: injerencia del Gobierno en la negociación
colectiva (sector de correos)

275. En una comunicación de 25 de septiembre de 1998, el Congreso del Trabajo de Canadá (CTC) presentó una queja contra el Gobierno de Canadá por violación de la libertad sindical. La Internacional de las Comunicaciones (ICTT) adhirió a esta queja por comunicación de 29 de septiembre de 1998.

276. El Gobierno transmitió sus observaciones por comunicaciones de 22 de enero y 15 de abril de 1999.

277. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero en cambio no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

278. La organización querellante alega que el Gobierno ha vulnerado gravemente los principios de la libertad sindical al aprobar, el 3 de diciembre de 1997, la ley núm. C-24 (ley de 1997 sobre el mantenimiento de los servicios postales) que ponía término a una huelga legal de los empleados de correos canadienses. Los acontecimientos que condujeron a la aprobación de la ley C-24 se resumen a continuación.

279. El 31 de enero de 1995, la Sociedad Canadiense de Correos y el Sindicato de los Trabajadores y Trabajadoras de Correos concluyeron una negociación colectiva cuyo período de vigencia expiraba el 31 de julio de 1997. Previa notificación de un aviso de negociación colectiva para la renovación del convenio colectivo, la Sociedad Canadiense de Correos y el Sindicato se reunieron varias veces con este fin.

280. La organización querellante alega que durante todo el período transcurrido entre abril y noviembre de 1997 y a pesar de la celebración de sesiones de negociación, de la existencia de una orden de huelga, de la intervención de los conciliadores y de la constitución de una comisión de conciliación, la Sociedad Canadiense de Correos no realizó verdaderos esfuerzos para concluir un convenio colectivo. En este mismo período, el ministro responsable había incluso llegado a declarar en varias ocasiones que se aprobaría una ley especial de retorno al trabajo si los trabajadores de correos recurrían a la huelga.

281. La organización querellante estima que, a partir de noviembre de 1997, la Sociedad Canadiense de Correos abandonó toda posibilidad de negociar de buena fe; las propuestas que se presentaron en aquella época a los trabajadores y trabajadoras de correos constituyeron en realidad un auténtico retroceso con relación a las reivindicaciones iniciales y las primeras propuestas del empleador. La organización querellante alega que el empleador creó voluntariamente una situación sin salida para la negociación, con objeto de obligar al Sindicato a recurrir al último medio de presión: la huelga. En este contexto y sin otra alternativa, el Sindicato de los Trabajadores y Trabajadoras de Correos se declaró en huelga el 19 de noviembre de 1997. Poco después, el Gobierno adoptó el proyecto de ley C-24, que obligaba a los trabajadores en huelga a reintegrarse al trabajo.

282. La organización querellante alega que la ley C-24 no solamente priva al Sindicato de los Trabajadores y Trabajadoras de Correos de su derecho de huelga, sino también de toda posibilidad de negociar libremente las condiciones de empleo de sus afiliados.

283. En particular, la organización querellante sostiene que el proyecto de ley C-24 limita el derecho de sindicación de los trabajadores para promover y defender sus intereses, puesto que pierde todo sentido la afiliación a un sindicato cuyos esfuerzos se ven sistemáticamente frustrados por la legislación. Desde esta perspectiva, la sindicalización ya no ofrece ventajas en la medida en que todo convenio colectivo puede ser modificado unilateralmente por las autoridades, según los deseos del Estado o del empleador.

284. Además, la ley C-24 vulnera la negociación colectiva voluntaria de la siguiente manera: i) prolonga por un período adicional de tres años la vigencia del convenio colectivo que expiraba el 31 de julio de 1997; ii) impone por vía legislativa el nivel de aumento de los salarios durante el mismo período; iii) obliga al mediador-árbitro a considerar en sus decisiones cuestiones estrechamente vinculadas a la Sociedad Canadiense de Correos, a saber, su viabilidad y su estabilidad financieras; iv) limita de modo indebido el campo de la negociación colectiva; v) prohíbe la huelga; y vi) impone multas diez veces superiores a las previstas en el Código del Trabajo de Canadá para casos análogos.

285. Por último, la organización querellante alega que la ley C-24 vulnera el derecho de huelga por el hecho de que la prohibición de recurrir a la misma, unida a la prórroga del convenio colectivo, a la imposición unilateral de las condiciones de trabajo y a la ausencia de mecanismos de arbitraje realmente imparciales e independientes -- aunque los servicios postales no sean un servicio esencial en el sentido estricto de la expresión -- priva a los trabajadores afectados de medios eficaces para defender sus intereses económicos y sociales.

286. La organización querellante recuerda que la ley C-24 forma parte de una larga serie de medidas legislativas adoptadas por el Gobierno que obstaculizan y menoscaban gravemente el proceso de negociación colectiva en el país; en relación con este tema, la organización querellante se refiere a las leyes de 1987 y de 1991 sobre el mantenimiento de los servicios postales. En varias ocasiones anteriores, el Gobierno canadiense no ha mostrado interés alguno por respetar el derecho de los trabajadores a negociar colectiva y voluntariamente sus condiciones de trabajo. Con relación a la ley C-24, la organización querellante alega que el Gobierno canadiense ha sacrificado voluntaria y deliberadamente la negociación colectiva voluntaria en beneficio de la estabilidad, la eficacia y la productividad de la Sociedad Canadiense de Correos. De hecho, en el transcurso de los últimos años, el Gobierno ha expresado la intención de institucionalizar el recurso a medidas legislativas para determinar unilateralmente las condiciones de empleo, no sólo de los funcionarios, sino también de todos los trabajadores empleados en organizaciones del ámbito de la jurisdicción federal. A pesar de las numerosas quejas y de las recomendaciones formuladas por el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, el Gobierno sigue sin adoptar las medidas deseadas. Habida cuenta de la frecuencia de estos casos de vulneración de los derechos sindicales, la organización querellante pide que una misión de contactos directos visite el país y se entreviste con los representantes de los sindicatos, los empleadores y el Gobierno, a fin de poder evaluar detenidamente la situación y formular las recomendaciones más apropiadas.

B. Respuesta del Gobierno

Perfil de la Sociedad de Correos de Canadá

287. El Gobierno indica que la Sociedad de Correos de Canadá se creó en 1981 en virtud de una ley del Parlamento de este país (LR, 1985, capítulo C-10) y que tiene en especial por cometido organizar y explotar un servicio de correos en beneficio de todos los canadienses.

288. El Gobierno indica asimismo que la Sociedad de Correos de Canadá tramita cada día más de 37 millones de cartas y paquetes; de hecho, en 1997-1998, esta sociedad atendió las necesidades de 30 millones de canadienses además de 900.000 empresas comerciales e instituciones públicas.

289. La Sociedad de Correos de Canadá ocupa a más de 63.000 empleados en 22 establecimientos de explotación principales y otras instalaciones, y es por esta razón el quinto empleador de Canadá en orden de importancia.

290. El Gobierno estima que la labor de la Sociedad de Correos de Canadá interesa a todos los canadienses. Una proporción importante del volumen total de cartas y paquetes distribuidos por esta sociedad corresponde a personas naturales; toda interrupción del servicio puede entrañar graves consecuencias para personas cuya subsistencia depende de la asistencia gubernamental, que se presta en general por correo. En lo que se refiere a las empresas comerciales, el servicio de correos es por regla general un componente esencial de su sistema de envío de facturas y de cobro de pagos. En caso de huelga o de interrupción de los servicios de correos en el Canadá, estas empresas podrían tener que enfrentarse con importantes problemas de liquidez.

291. Habida cuenta de estos factores, el Gobierno de Canadá indica que la huelga que paralizó la Sociedad de Correos de Canadá durante dos semanas en los meses de noviembre y diciembre de 1997 tuvo graves consecuencias tanto para las empresas canadienses como para las personas; según estimaciones, las empresas canadienses perdieron diariamente más de 200 millones de dólares durante la huelga. Se calcula que las organizaciones caritativas cuya financiación depende en gran parte de las contribuciones pagadas en los meses de noviembre y diciembre perdieron diariamente por este concepto más de 10 millones de dólares. Esta huelga causó el despido de más de 10.000 empleados ocupados en diferentes empresas directamente afectadas. Por otra parte, varias personas que dependen de la asistencia gubernamental se vieron privadas -- a pesar de las medidas de urgencia adoptadas -- de los recursos necesarios para cubrir sus necesidades mínimas y pagar sus alquileres. Durante todo el conflicto, conciliadores y mediadores se pusieron a disposición de las partes en el mismo para llegar a una solución aceptable. El Gobierno sólo intervino en última instancia cuando la situación no permitía prever ninguna solución en un futuro próximo.

Marco legislativo de las negociaciones colectivas celebradas
en relación con el Código de Trabajo de Canadá

292. Solamente el 10 por ciento de la mano de obra canadiense se rige por el Código de Trabajo de Canadá y sus leyes conexas; se trata de trabajadores ocupados en infraestructuras e industrias que representan una importancia considerable para la economía canadiense y que comprenden en particular los transportes internacionales e interprovincias por tierra o por mar, el transporte aéreo y los aeropuertos, las telecomunicaciones, los bancos, los puertos, los servicios de correos, así como las estructuras o empresas que se declaran de interés general para el Canadá. En junio de 1998, la parte I del Código de Trabajo de Canadá se modificó para sustituir, entre otras cosas, el Consejo de relaciones de trabajo de Canadá por un consejo representativo: el Consejo de relaciones industriales de Canadá; estas modificaciones entraron en vigor el 1.º de enero de 1999. En lo que se refiere más concretamente a los derechos de sindicación y de negociación colectiva de los trabajadores de que se trata, el Gobierno recuerda que se comprometió a respetarlos y se refiere a ese respecto al preámbulo de la parte I del Código de Trabajo de Canadá que dispone lo siguiente:

293. En lo que se refiere a la negociación colectiva propiamente dicha, la parte I del Código de Trabajo de Canadá reserva con carácter exclusivo este derecho a los agentes negociadores que representan a los empleados en cada unidad de negociación. El Consejo de relaciones industriales de Canadá está facultado para determinar y conceder los poderes necesarios.

294. Para ser acreditado a los efectos de la negociación colectiva, un sindicato ha de demostrar que está debidamente constituido. El Consejo de relaciones industriales de Canadá exige a este respecto que el sindicato demuestre que es una organización creada con fines de negociación colectiva y que ha adoptado los estatutos y reglamentos pertinentes en la materia. La organización no ha de ser objeto de injerencia por parte del empleador o estar dominada por este último. El sindicato debidamente acreditado ha de demostrar luego que representa a la mayoría de los empleados en la unidad de negociación.

295. El Consejo de relaciones industriales de Canadá tiene competencia exclusiva para determinar la unidad apropiada de negociación colectiva, para hacerlo, el Consejo de relaciones industriales de Canadá se basa en particular sobre la naturaleza de la industria considerada, así como en la organización propiamente dicha de la empresa y las categorías de trabajadores de que se trata. En la práctica, la unidad de negociación puede ser más o menos amplia y abarcar uno o varios establecimientos del empleador. Las unidades también pueden comprender a todos los empleados o dividirlos en función de las diferentes categorías profesionales a las que pertenecen. Aunque la naturaleza de la industria considerada influya en la determinación de la unidad de negociación apropiada, el Consejo de relaciones industriales de Canadá trata de evitar cada vez más una fragmentación de las unidades de negociación. En el momento en que se conceden los poderes, el agente de negociación y el empleador tienen la obligación de reunirse y negociar de buena fe, y hacer todo lo que sea razonablemente posible para concluir un convenio colectivo. El período mínimo de vigencia de los convenios colectivos concertados es de un año; durante este período, se prohíben las huelgas y los cierres patronales. Sin embargo, los convenios colectivos han de contener obligatoriamente una disposición con arreglo a la cual todas las divergencias relativas a su interpretación o aplicación han de resolverse por arbitraje o de otra manera. Cuando las partes interesadas no consiguen ponerse de acuerdo sobre la designación del árbitro, el Ministro de Trabajo puede hacerlo cuando así se le pide.

296. Una notificación previa de celebración de negociaciones colectivas puede comunicarse por una de las partes tres meses antes de la fecha de expiración del convenio colectivo. Cuando las negociaciones no permiten que las partes lleguen a un acuerdo, una de ellas puede notificarlo al Ministro de Trabajo para poder acogerse a las disposiciones del Código de Trabajo relativas a la designación de un conciliador o de un comisionado-conciliador (personalidad independiente), o a las condiciones que requieren el ejercicio del derecho de huelga o de cierre patronal. El ministro puede entonces iniciar el procedimiento de conciliación; en este caso, las huelgas y cierres patronales se prohíben hasta que se agoten los procedimientos de solución.

297. Por último, el Código de Trabajo de Canadá también dispone que el agente negociador tiene la obligación de representar a todos los miembros de la unidad de negociación de manera equitativa y sin discriminación, y establece sanciones para los casos de violación de sus disposiciones.

298. El Gobierno termina su descripción del marco legislativo insistiendo en el hecho de que el Código de Trabajo de Canadá trata de establecer un entorno estable para la negociación colectiva y de incitar a las partes a recurrir a esta última para resolver sus discrepancias. En la práctica, el Gobierno estima que la negociación colectiva en las empresas privadas sujetas a la jurisdicción federal funciona de manera satisfactoria puesto que más del 95 por ciento de los 500 a 600 convenios que expiran cada año se pactan sin interrupción del trabajo.

Antecedentes de las negociaciones entre la Sociedad de Correos
de Canadá y el Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de Correos

299. El Gobierno presenta una reseña de los antecedentes de la negociación colectiva desde que el Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de Correos concertó su primer convenio colectivo. De hecho, entre 1975 y 1997, se celebraron negociaciones colectivas en los períodos 1975, 1977-1978, 1979-1980, 1981-1982, 1984-1985, 1986-1987, 1989-1991 y 1994-1995. Se declararon huelgas en 1975, 1978, 1981, 1987 y 1991. El Gobierno puso término a las huelgas de 1978, 1987 y 1991 por medio de leyes de retorno al trabajo. En los demás casos, las partes interesadas llegaron finalmente a un acuerdo sin que el Gobierno tuviera que recurrir a medidas legislativas o sin que se registrara una interrupción del trabajo (negociación de 1979-1980, 1984-1985 y 1994-1995).

300. El Gobierno recuerda las razones que justificaron la creación de la Sociedad de Correos de Canadá en 1981. En el decenio de 1970, la población canadiense expresó un sentimiento de frustración cada vez mayor respecto del sistema de correos a causa de los conflictos de trabajo cada vez más numerosos que afectaban su funcionamiento y de las interrupciones del servicio. Se realizaron varios estudios para tratar de resolver el problema de los servicios de correos y, con base en estos últimos, se constituyó por ley la Sociedad de Correos de Canadá con el cometido, en particular, de «crear y hacer funcionar un servicio de correos para la recogida, envío y reparto de mensajes, información, dinero y bienes, tanto dentro de Canadá como entre el Canadá y el extranjero».

301. El artículo 5 de la ley sobre la creación de la Sociedad de Correos de Canadá dispone también que esta última ha de «llevar a cabo su actividad con autonomía financiera, a la vez que prestar los servicios necesarios para satisfacer las necesidades del pueblo canadiense en condiciones análogas a las que se ofrecen en comunidades de la misma dimensión». El consejo de administración constituido de conformidad con la ley ha interpretado estos objetivos fundamentales en el sentido de un mejoramiento del servicio, la creación de un entorno más propicio para las relaciones humanas dentro de la organización y el logro de la autonomía financiera al término del quinto año de explotación de la sociedad.

302. En noviembre de 1995, el ministro competente para la Sociedad de Correos de Canadá facultó a una personalidad independiente para proceder a una revisión completa del mandato de esta sociedad. En su informe, que se publicó en octubre de 1996, se llega a la conclusión de que la Sociedad de Correos de Canadá funciona con constreñimientos que han dejado de reflejar las características actuales del trabajo, en especial en materia de flexibilidad, seguridad del empleo y ausentismo remunerado. Las consecuencias financieras de los problemas señalados son de tal magnitud que constituyen una amenaza para la misma viabilidad de la sociedad. Por esta razón, se recomienda en el informe que la Sociedad de Correos de Canadá reduzca los gastos relativos a la aplicación de los convenios colectivos para ajustarse a las realidades actuales, recurriendo para ello a negociaciones de buena fe. En caso de estancamiento de las negociaciones, el Gobierno ha de adoptar las medidas necesarias para proteger el interés público y garantizar la estabilidad financiera a largo plazo de la Sociedad de Correos de Canadá.

303. En lo que se refiere más concretamente a las negociaciones celebradas en 1997 en el sector del servicio de correos, el Gobierno recuerda que negociaciones directas entre las partes se iniciaron en el verano de dicho año. En estas últimas se designaron ulteriormente a dos conciliadores y se celebraron consultas en julio, agosto y septiembre de 1997. Sin embargo, a principios del mes de septiembre, el Sindicato declaró que ya no tenía la intención de recurrir a conciliadores y pidió que estos últimos presentaran su informe. El Sindicato rechazó luego la propuesta global que la Sociedad de Correos de Canadá presentó el 18 de septiembre. Unas semanas después, el Ministro de Trabajo designó a un comisionado-conciliador que, después de haber celebrado varias consultas con las dos partes interesadas, indicó el 30 de octubre del mismo año que éstas no podían llegar a un acuerdo. Estimó que las negociaciones progresarían rápidamente si las partes supieran que tendrían que «sufrir las consecuencias de un enfrentamiento último, es decir, la declaración de una huelga o de un cierre patronal». Por otra parte, el comisionado-conciliador pidió encarecidamente al Ministro de Trabajo «que instara a las partes interesadas a negociar sus discrepancias con celeridad, diligencia y buena fe y permitiera que la relación de fuerza se ejerciera de manera responsable entre las partes»; añadió además que el ministro había de ofrecer en todo momento, si así lo pedían las partes, la asistencia profesional que podía prestar el servicio federal de mediación y de conciliación. El informe se publicó el 10 de noviembre del mismo año y, el 18 de noviembre, las partes interesadas tuvieron la posibilidad de ejercer su derecho de huelga o de cierre patronal de conformidad con las disposiciones pertinentes del Código de Trabajo de Canadá.

304. En estas condiciones la huelga del Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de Correos se declaró a las 17 horas del día siguiente. El Gobierno indica que, sin embargo, las partes interesadas continuaron negociando durante el mes de noviembre. Tras haber discutido con las partes en el conflicto y comprobado que deseaban una solución negociada, el Ministro de Trabajo designó como mediador a un alto funcionario el 24 de noviembre. Aunque se hubiera reunido con las partes entre el 24 y el 28 de noviembre, no consiguió desgraciadamente resolver sus discrepancias. En tales circunstancias, el Ministro de Trabajo se vio obligado a presentar un proyecto de ley de retorno al trabajo a principios del mes de diciembre; la ley C-24 (ley de 1997 sobre el mantenimiento de los servicios de correos, en adelante la ley C-24) se adoptó el 2 de diciembre de 1997; los trabajadores y las trabajadoras de correos se reintegraron al trabajo el 4 de diciembre.

305. El Gobierno insiste en el hecho de que, de conformidad con la ley C-24, un mediador-árbitro se designó en enero de 1998 para resolver todas las cuestiones que eran objeto de un litigio entre las partes. Este último celebró ulteriormente consultas periódicas con las partes; por su parte, el Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de Correos inició paralelamente diversos procedimientos judiciales, la Corte Suprema de Quebec rechazó, por decisión de 24 de marzo de 1999, la demanda del Sindicato de declaración de invalidez de la ley C-24 respecto de la Carta Canadiense de Derechos y Libertades.

306. El Gobierno indica que la ley C-24 prorroga la vigencia del convenio colectivo hasta que otro nuevo entre en vigor. El convenio colectivo también se considera modificado por un aumento de los salarios de 1,5 por ciento a partir del 1.º de febrero de 1998, de 1,75 por ciento más a partir del 1.º febrero de 1999 y de 1,9 por ciento más a partir del 1.º de febrero de 2000.

307. Para terminar sus observaciones, el Gobierno recuerda que el Código de Trabajo de Canadá reconoce los derechos de huelga y de cierre patronal. Insiste además en el hecho de que prefiere la negociación colectiva y sólo interviene en última instancia. Desde 1950, el Gobierno ha recurrido a leyes especiales de retorno al trabajo en 25 ocasiones; sólo lo ha hecho en los casos en que la interrupción de un servicio puede tener consecuencias graves para los canadienses.

308. En 1997, el Gobierno no tuvo más remedio que adoptar una legislación de retorno al trabajo en el sector de correos para proteger el interés público y resolver el conflicto que oponía a las partes interesadas puesto que estas últimas no habían llegado a ponerse de acuerdo a pesar de la intervención de conciliadores, de comisionados-conciliadores y de mediadores. Esta iniciativa del Gobierno se impuso por el hecho de que la interrupción de los servicios de correos causaba graves perjuicios a personas o empresas totalmente ajenas al litigio. Varias empresas canadienses que dependen del servicio de correos sufrieron importantes pérdidas que podían poner en peligro su viabilidad económica en una situación ya difícil. Personas se vieron privadas de recursos económicos esenciales para subvenir a sus necesidades básicas.

309. El Gobierno estima además que la ley C-24 ofrece oportunidades nuevas a las partes para resolver sus discrepancias por vía de mediación o de arbitraje puesto que contiene disposiciones relativas a la solución de los conflictos. A ese respecto, la ley establece principios rectores en los que el mediador-árbitro ha de inspirarse para el cumplimiento de su cometido; su finalidad es que el mediador-árbitro tenga presentes los constreñimientos financieros de la Sociedad de Correos de Canadá al mismo tiempo que la obligación reglamentaria de esta institución de ofrecer servicios de calidad.

310. Por último, el Gobierno señala que los aumentos de salario previstos en la ley C-24 son claramente superiores a los que se han negociado en general en el servicio público; indica además que las multas previstas en caso de vulneración de sus disposiciones se han fijado voluntariamente en un nivel elevado para que tengan claramente un efecto disuasivo.

311. Para terminar, el Gobierno se declara convencido de que las partes interesadas no estaban en situación de resolver sus discrepancias, incluso después del agotamiento de todos los mecanismos previstos. Las leyes de retorno al trabajo sólo se adoptan en los casos de servicios de mayor importancia cuya interrupción tiene repercusiones graves para la población de Canadá en su conjunto. El Gobierno acaba reiterando su fe en la negociación colectiva.

C. Conclusiones del Comité

312. En el presente caso la organización querellante alega que el Gobierno ha vulnerado los principios de la libertad sindical con la adopción de la ley C-24 (ley de 1997 sobre el mantenimiento de los servicios de correos (en adelante «ley C-24»)) que ha obligado a los empleados de los servicios de correos de Canadá a reintegrarse al trabajo después de 12 días de huelga legal. Por su parte, el Gobierno declara que el interés público ha exigido la adopción de la ley C-24 después de que hubiera puesto a la disposición de las partes en un sector de interés público todos los mecanismos previstos en la legislación para la solución de los conflictos sin conseguir el más mínimo resultado.

313. El Comité toma nota de la respuesta muy detallada que ha enviado el Gobierno; por otra parte, el Comité observa que el Gobierno se basa en general en los mismos argumentos que los ya formulados en relación con una queja presentada a raíz de la adopción en 1987 de la ley sobre el mantenimiento de los servicios de correos, medida que había obligado en aquel entonces a los trabajadores de los servicios de correos de Canadá a reintegrarse al trabajo después de siete días de huelga [véase 268.º informe, caso núm. 1451, párrafos 46-104].

314. El Comité observa asimismo que el querellante y el Gobierno parecen coincidir en general en la descripción de los acontecimientos que condujeron a la adopción de la ley C-24 y que pueden resumirse como sigue.

315. Desde un punto de vista legislativo y en lo que se refiere a las empresas e instituciones sujetas a la jurisdicción federal, la negociación colectiva y los procedimientos para la resolución de las divergencias con vistas a la conclusión de un convenio colectivo se establecen en las secciones IV y V de la parte I del Código de Trabajo de Canadá. En los tres meses anteriores a la expiración de un convenio colectivo, una u otra de las partes interesadas pueden notificar que desean entablar negociaciones para la renovación o la revisión del convenio (Código de Trabajo de Canadá, artículo 49). Después de un período de negociación directa de buena fe (ibíd., artículo 50), una u otra de las partes pueden indicar al Ministro de Trabajo que no han conseguido ponerse de acuerdo (ibíd., artículo 71). De conformidad con la ley, el ministro puede entonces elegir entre diferentes medidas, a saber, la designación de un conciliador o de un conciliador-árbitro o la constitución de una comisión de conciliación (ibíd., artículo 72, 1), a), b) y c)). El ministro también puede notificar a las partes su intención de no recurrir a ninguna de estas medidas (ibíd., artículo 72, 1), d)). En los casos en que las partes han agotado estos procedimientos para la resolución de los conflictos o cuando el ministro indica que no se propone recurrir a los mismos, las partes pueden entonces ejercer sus derechos de huelga o de cierre patronal después de que haya transcurrido cierto plazo (siete días); antes de haberse llegado a esta situación, «se prohíbe que el empleador declare o provoque un cierre patronal o que el sindicato declare o autorice una huelga» (ibíd., artículo 89, 1)). En todo momento el ministro puede recurrir a la conciliación cuando estima que esta medida puede ayudar a las partes a concluir un convenio colectivo (ibíd., artículo 72, 2)).

316. En el presente caso, las partes empezaron a negociar a principios del mes de junio de 1997. En aquel entonces, se designaron a dos conciliadores; se celebraron reuniones durante el verano de 1997. A principios del mes de septiembre, el Sindicato de Trabajadores y de Trabajadoras de Correos indicó que ya no deseaba recurrir a los servicios de conciliadores. En esta situación, y de conformidad con las disposiciones del Código de Trabajo de Canadá, el Ministro de Trabajo designó a un comisionado-conciliador -- personalidad independiente -- que sólo pudo comprobar que su intento de acercamiento de las partes interesadas había fracasado en el informe que presentó el 30 de octubre de 1997. A pesar de ello, las partes interesadas continuaron negociando; habiéndose reunido las condiciones necesarias para ejercer el derecho de huelga y de cierre patronal el 18 de noviembre, el Sindicato declaró una huelga legal el día siguiente. El 24 de noviembre, el Ministro de Trabajo designó como mediador a un alto funcionario; se celebraron reuniones en su presencia hasta el 28 de noviembre sin que las partes pudieran conseguir ponerse de acuerdo. Considerando que las negociaciones se estancaban en un callejón sin salida y después de 12 días de huelga, a principios del mes de diciembre de 1997, el Gobierno presentó la ley C-24 al Parlamento de Canadá, que lo adoptó, y obligó así a los trabajadores de los servicios de correos a reintegrarse al trabajo a partir del 4 de diciembre.

317. El Comité observa que la ley C-24 no sólo pone término a la huelga legal declarada por el Sindicato de Trabajadores y de Trabajadoras de Correos, sino que también prorroga el período de vigencia del convenio colectivo que expiró en junio de 1997 hasta la adopción de un convenio nuevo (ley C-24, artículo 6) o por un período máximo de duración de 3 años y obliga al Ministro de Trabajo a designar a un mediador-árbitro para que se le sometan con vistas a una solución final, todas las cuestiones que son todavía objeto de divergencias entre las partes (ibíd., artículo 8). Se comprueba que, el 1.º de enero de 1999, todavía se celebraban reuniones entre el mediador-árbitro y las partes interesadas de conformidad con estas disposiciones. La ley C-24 establece expresamente que, dentro del marco del cumplimiento de su mandato, el mediador-árbitro ha de «inspirarse en la necesidad de garantizar condiciones de trabajo compatibles con la ley relativa a la Sociedad de Servicios de Correos de Canadá y la viabilidad y estabilidad de dicha sociedad, habida cuenta de: a) la necesidad de que ésta, sin recurrir a aumentos indebidos de las tarifas postales: i) sea eficaz; ii) aumente su productividad; iii) respete normas de servicio aceptables; y b) la importancia de las relaciones de trabajo entre la Sociedad de Servicios de Correos de Canadá y el Sindicato» (ibíd., artículo 9).

318. En relación con hechos que no se impugnan, el Comité toma nota de que, cuando el legislador canadiense intervino con la adopción de la ley C-24 que obligaba a los empleados de los servicios de correos a reintegrarse al trabajo, las partes interesadas habían iniciado negociaciones seis meses antes y que, después de haber recurrido a diversos procedimientos para la solución de los conflictos previstos en la legislación, no habían conseguido ponerse de acuerdo.

319. Por otra parte, el Comité advierte que uno de los elementos principales de la presente queja se refiere al hecho de que los trabajadores y las trabajadoras de los servicios de correos habían declarado una huelga legal y de que el Gobierno, con la ley C-24, les había ordenado reintegrarse al trabajo después de 12 días de huelga.

320. En estas circunstancias, el Comité sólo puede recordar que el derecho de huelga constituye uno de los medios legítimos y esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses económicos y sociales [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, cuarta edición, 1996, en particular los párrafos 473-477]. El Comité desea señalar de nuevo a la atención del Gobierno el principio de la libertad sindical con arreglo al cual el derecho de huelga sólo puede prohibirse o restringirse en un número limitado de casos: el de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o servicios esenciales en el sentido estricto del término es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. Además, el Comité recuerda que la prohibición general de las huelgas no podría estar justificada más que en una situación de crisis nacional aguda y por una duración limitada [véase Recopilación, op. cit., párrafos 526-527].

321. Por otra parte, se han sometido al Comité en varias ocasiones quejas relativas al mantenimiento obligatorio de los servicios de correos en detrimento de un derecho de huelga legítimamente ejercido; en estas ocasiones, el Comité ha llegado a la conclusión de que sería difícil reconocer que la interrupción de tales servicios pueda generar consecuencias como las que caracterizan los servicios esenciales en el sentido estricto del término y de que, por consiguiente, no pueden considerarse como esenciales [véase 291. er informe, caso núm. 1692, párrafo 224, y 268.º informe, caso núm. 1451 (Canadá), párrafo 98].

322. Sin embargo, el Comité observa que la interrupción prolongada de los servicios de correos puede afectar a terceros totalmente ajenos a los conflictos que oponen a las partes interesadas. El Comité comprende que una huelga que afecta a los servicios de correos, tanto más cuanto que tiene lugar en un período muy importante del año, puede tener repercusiones graves para las empresas comerciales del país de que se trata, aun cuando puedan ahora utilizar servicios de sustitución como servicios de correos privados, de telecopia o de correo electrónico. A este respecto, el Comité señaló ya que esta situación afecta particularmente a las empresas de venta por correspondencia, que dependen estrecha e incluso exclusivamente de los servicios de correo [véase 268.º informe, caso núm. 1451 (Canadá), párrafo 98]. Por otra parte, el Comité tiene especialmente en cuenta el hecho de que una huelga en los servicios de correos afecta directamente a personas; aun cuando puedan también recurrir a servicios de sustitución, el Comité no puede pasar por alto el hecho de que son a menudo personas que viven en una situación social precaria las que son víctimas directas de la interrupción de un servicio de esta naturaleza puesto que se ven privadas -- aun cuando se organice un servicio de urgencia -- de los recursos mínimos necesarios para subvenir a sus necesidades y pagar sus alquileres; a ese respecto, las personas especialmente afectadas son aquellas que perciben prestaciones de desempleo o que al haber perdido este derecho se benefician de la asistencia social, así como las personas de edad que dependen del pago de sus pensiones de vejez.

323. Por muy lamentables que sean estas consecuencias, no pueden justificar una limitación de los derechos fundamentales que garantizan los Convenios núms. 87 y 98, salvo si su gravedad es de tal magnitud que ponen en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. A juicio del Comité, este no es el caso aquí, sobre todo si se tiene en cuenta el alegato que no se impugna con arreglo al cual y según las propias palabras del Gobierno se adoptaron medidas de emergencia. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que en el futuro haga todos los esfuerzos por evitar recurrir a leyes de retorno al trabajo en el sector de correos.

324. Sin embargo, el Comité ha indicado ya que en los servicios de correos puede preverse el mantenimiento de un servicio mínimo [véase Recopilación, op. cit., párrafo 568]. Por otra parte, el Comité insiste en el hecho de que el establecimiento de servicios mínimos en caso de huelga sólo debería ser posible en: 1) aquellos servicios cuya interrupción puede poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (servicios esenciales en el sentido estricto del término); 2) en aquellos servicios no esenciales en el sentido estricto en los que huelgas de una cierta extensión y duración podrían provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro, y 3) en servicios públicos de importancia trascendental [véase Recopilación, op. cit., párrafo 556]. En estos casos, las organizaciones sindicales deberían poder participar en la definición del servicio mínimo, junto con los empleadores y las autoridades públicas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 557]. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones comparte esta misma opinión [véase Estudio general sobre la libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 161]. Por consiguiente, el Comité sugiere al Gobierno que, de acuerdo con el sindicato en cuestión, estudie la posibilidad de adoptar medidas a fin de evitar recurrir a leyes de retorno al trabajo. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.

325. Por último, recordando que ya ha sugerido al Gobierno que considere la posibilidad de recurrir a la asistencia de la Oficina y observando que la organización querellante ha solicitado que una misión de contactos directos se dirija al país, el Comité pide al Gobierno que reexamine dicha propuesta a efectos de facilitar la búsqueda de soluciones a las dificultades identificadas y que comunique una respuesta a este respecto.

Recomendaciones del Comité

326. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:


Puesto al día por VC. Aprobada por NdW. Ultima actualización: 26 de febrero de 2000.

Para mayor información, dirigirse al Servicio de Relaciones Oficiales (REL OFF) al Tel: +41.22.799.7732 or Fax: +41.22.799.8944 o por e-mail: RELOFF@ilo.org

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