GB.274/4/1 |
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CUARTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Respuesta de la OIT a la crisis financiera
en los países de Asia oriental y sudoriental
La crisis financiera de Asia: El reto para la política social(1)
Resumen final
1. En los mercados financieros mundiales ha reinado gran ansiedad desde que comenzara el colapso económico asiático en julio de 1997, cuando los efectos de contagio de la crisis monetaria en Tailandia pronto se propagaron a Indonesia, Malasia y Filipinas y hacia octubre de 1997 había alcanzado a la República de Corea y Hong Kong, China. Las precipitadas devaluaciones monetarias de hasta un 80 por ciento y las caídas de los precios de las acciones y los activos provocaron un drástico descenso de la producción, el consumo y los ingresos medios. La enormidad de la crisis financiera se refleja en el hecho de que hacia finales de 1998 el PIB real en Indonesia había descendido un 15 por ciento, en Tailandia un 6,5 por ciento, en la República de Corea un 5 por ciento y tanto en Malasia como en Hong Kong, China, en un 3-4 por ciento. Las previsiones de crecimiento en Japón, Singapur, Filipinas y Viet Nam se han revisado drásticamente a la baja.
2. ¿Cómo pudo producirse un colapso financiero de esta gravedad tras varios decenios de resultados económicos sobresalientes? Los análisis realizados después de la crisis han generado diversas explicaciones. Tras revisar alguna de éstas, el informe rechaza la idea muy generalizada de que la causa principal se debía al pánico de los inversores internacionales, cita otros elementos esenciales que fallaron (por ejemplo la volatilidad de los mercados de capital internacionales), la ineficiencia de la gestión empresarial y los fracasos de las políticas nacionales, y culpa principalmente al sistema financiero mismo como el verdadero talón de Aquiles de la precrisis de las economías asiáticas.
3. Sin duda alguna, el capitalismo de amigos influyó a la hora de provocar la crisis, pero esta influencia se debió a una larga lista de causas y efectos. Entre ellos figuraban:
- la excesiva injerencia gubernamental en el mercado, especialmente en factores como la asignación de crédito y capital, y la creación de monopolios;
- las políticas económicas erróneas, y en particular una excesiva confianza en los préstamos extranjeros, que generó niveles extremadamente altos de inversión y crecimiento, y desequilibrios insostenibles en las cuentas corrientes;
- la incapacidad para atenuar las consecuencias del fuerte incremento de las entradas de capital;
- la falta de capacidad para asegurar que la liberalización financiera fuese acompañada de un sistema financiero sólido, lo que principalmente llevó a la proliferación de préstamos a corto plazo, con apalancamiento excesivo y sin cobertura de riesgo, y
- la regulación inadecuada del sistema bancario, combinada con una falta de transparencia en las operaciones y de solidez de los banco.
Estos fallos provocaron una serie de errores de política nacional y tras la crisis monetaria tailandesa una catastrófica pérdida de confianza en el mercado. Aunque estos errores de política fueron muy diferentes de un país a otro, su efecto fue el mismo, ya que agravaron la dramática pérdida de confianza de los inversionistas que envolvió a toda una región del mundo con extraordinaria celeridad. Al analizar las causas de la difícil situación actual, el informe sostiene que la relativa ausencia de derechos laborales básicos contribuyó a una falta de transparencia en las políticas económicas que provocó en gran medida la crisis. Esta deficiencia fue también la causa principal del subdesarrollo de los sistemas de protección social.
4. Con respecto a la respuesta política macroeconómica a la crisis, el informe no se pronuncia sobre si la originalidad o la ortodoxia deberían prevalecer en la aplicación de la política monetaria y fiscal, arguyendo que sería útil disponer de un mayor grado de flexibilidad en la aplicación de políticas cuando la opinión profesional esté muy dividida o indecisa. El informe cita la decisión tomada por Malasia a principios de septiembre de 1998 de no acatar los dictámenes del FMI sobre las altas tasas de interés como un paso interesante para detener la contracción económica que afectó a la economía de este país a comienzos de ese año. Malasia se ha embarcado en un experimento en el mundo real, que presenta un conjunto de alternativas a las políticas que, hasta finales de 1998, no parecían haber podido detener la crisis. No obstante, es demasiado pronto para saber que efecto tendrá esta medida. A fin de evitar un posible estancamiento de la política, el informe aboga por el pragmatismo y el control riguroso de los efectos que han tenido las actuales políticas, así como por una buena disposición para efectuar cambios cuando se justifiquen.
5. Las consecuencias sociales del repentino derrumbe de las economías de Asia oriental y sudoriental son mayores que lo previsto inicialmente, y existe el riesgo de que empeoren mucho más. Las cifras hablan por sí solas. En Indonesia, se ha perdido uno de cada cinco puestos de trabajo del sector formal en 1998, lo que echa por tierra decenios de progreso y deja a cinco millones de trabajadores con escasas perspectivas de futuro. En la República de Corea, uno de cada 20 trabajadores perdió su puesto de trabajo y el desempleo visible ha aumentado del 2,3 al 8,2 por ciento. En Tailandia, los niveles de desempleo visible se triplicaron del 2 al 6 por ciento. En Malasia, se había previsto que los niveles de desempleo se duplicasen hasta el 5,2 por ciento, y en Hong Kong, China, en los tres primeros trimestres de 1998, el desempleo aumentó del 2 por ciento a más del 5 por ciento -- lo que equivale a una pérdida de unos 75.000 puestos de trabajo. En general, las pérdidas de empleos masivas han invertido las impresionantes tendencias de antes de la crisis en materia de reducción de pobreza logradas en los años del milagro económico.
6. Los acontecimientos negativos de esta magnitud constituyen una conmoción importante para cualquier sistema social, pero sus efectos se han visto ampliados en los países afectados por la crisis debido a la ausencia de una red de seguridad social. En especial, la ausencia de prestaciones laborales ha impuesto sufrimientos y privaciones innecesarios a aquéllas personas que han perdido su puesto de trabajo y a sus familias, quienes se enfrentan no sólo a una pérdida de ingresos sino también a la pérdida de prestaciones relacionadas con el trabajo como por ejemplo el seguro de enfermedad. La crudeza de la situación se ha moderado en cierta manera desde los primeros días de la crisis, pero la asistencia social es todavía muy insuficiente para cubrir las necesidades.
7. En el informe se debaten las estrategias de asistencia social que se han adoptado y las necesidades que deben cubrir (asistencia sanitaria, empleo, enseñanza), sosteniendo que la asistencia que ofrecen es demasiado limitada -- tanto para los beneficiarios necesitados a corto plazo como para las perspectivas a largo plazo de recuperación económica nacional en esos países. El aumento de la pobreza significa una privación material perjudicial y una mayor vulnerabilidad a las enfermedades. El poder adquisitivo privado y la capacidad pública para proveer servicios de salud están acusando un fuerte descenso ante las presiones ejercidas por la reducción de los ingresos y los aumentos vertiginosos de los costos de los suministros médicos importados. Además del desempleo, el otro factor importante responsable del aumento de la pobreza es la reducción del nivel de los salarios y los ingresos. Las ganancias promedio en el sector informal, ya de por sí bajas, han disminuido aún más ante el enorme aflujo de nuevos trabajadores y ante la disminución de la demanda de bienes y servicios. La alta inflación merma estas ganancias del sector informal, además de los salarios de todos los trabajadores. Es poco probable que en las actuales condiciones económicas de depresión los salarios se vean protegidos contra la inflación debido a la débil situación negociadora de la mano de obra.
8. Los programas iniciales del FMI en Indonesia, Tailandia y la República de Corea pedían una restricción fiscal que no dejase lugar al aumento de los gastos sociales. Unicamente la fuerza de los acontecimientos que se produjeron después -- una recesión más profunda de lo anticipado, la rápida y creciente pérdida de puestos de trabajo y las indicaciones acumuladas de sufrimiento y agitación social generalizada -- indujeron a un cambio de política. Se revisaron los objetivos fiscales para permitir un aumento del gasto social, una concesión también motivada por la necesidad de crear estímulos fiscales que moderasen el inesperado nivel de contracción de las economías reales de estos países (en especial habida cuenta de que la política monetaria no podría flexibilizarse dentro del marco macroeconómico acordado inicialmente con el FMI).
9. La fórmula final para restañar las actuales heridas sociales es el crecimiento económico, lo que significa, antes que nada, restaurar la estabilidad financiera y la confianza internacional. Es bastante improbable que se produzca una recuperación inmediata, y todavía está por ver si el crecimiento económico volverá a experimentar los niveles vertiginosos de antes de la crisis.
10. Las reformas políticas e institucionales necesarias para lograr el recuperamiento económico incluyen medidas técnicas para corregir la deficiente y poco clara contabilidad, la restringida supervisión cautelar de los bancos y la ausencia de leyes efectivas en materia de quiebra. Se necesitan instrumentos eficaces para controlar el grado de exposición a la deuda externa de los agentes económicos privados, para establecer límites prudentes en la relación deuda-capital del sector empresarial y para desalentar la inversión especulativa e improductiva. En este informe se advierte que ningún ajuste acordado con las instituciones y los mecanismos de regulación producirá los resultados deseados a menos que se contenga la contaminación política de los procesos del mercado. En el informe se hace hincapié en la necesidad de que estos países reconsideren algunos de sus puntos de vista. El fortalecimiento de las instituciones democráticas es clave para el modelo económico que hace falta tras la crisis. Unos procesos electorales libres y equitativos, la libertad de expresión y el debate público, el imperio de la ley, y la rendición de cuentas por parte de los funcionarios elegidos son algunos de los rasgos democráticos esenciales para impedir que el gobierno y la corrupción intervengan arbitrariamente y distorsionen perjudicialmente los procesos de mercado. La reciente crisis subraya los importantes costos económicos y sociales de dicha arbitrariedad. El valor intrínseco de la democracia, señala el informe, está fuertemente reforzado por consideraciones socioeconómicas. De esta forma, es crucial que en el proceso de desarrollo se impulse un movimiento laboral fuerte independiente y se construya un sistema sólido de relaciones laborales.
11. La mayoría de los países afectados por la crisis tienen un historial bastante pobre en lo que a ello respecta y algunos líderes políticos continúan dudando sobre el valor de la libertad sindical y la función positiva que pueden desempeñar los sindicatos. El informe afirma que la libertad sindical y el derecho de sindicación son componentes esenciales de la acción internacional para promover la democracia y el pleno respeto de los derechos humanos básicos. El informe rechaza el argumento de que existan «valores asiáticos» independientes y distintos (que sitúan a los valores comunitarios y la armonía social por encima de los derechos individuales) basándose en que no se han recogido pruebas de que el pensamiento y la tradición en Asia hayan dado a lo largo de la historia menor importancia a las libertades civiles y políticas, que es difícil señalar valores intrínsecamente comunes dado el tamaño y la diversidad del continente asiático, y que esta explicación ha sido articulada por regímenes autoritarios y no representa, por lo tanto, la expresión de la voluntad popular. La mejor forma de garantizar que las políticas económicas y sociales sean equitativas y ofrezcan niveles adecuados de protección laboral y social es que las organizaciones de trabajadores ejerzan una presión democrática constante.
12. El informe argumenta que sería arriesgado ignorar las lecciones de política social que la crisis ha dado de manera tan dolorosa. Un replanteamiento fundamental de la dimensión social del desarrollo económico es tan importante como los asuntos puramente económicos y financieros que en la actualidad son el centro de debate en los países de Asia oriental y sudoriental.
13. El informe sostiene que Asia necesita un contrato social nuevo y mejor. De la misma manera que la depresión del decenio de 1930 fue el origen de un nuevo contrato social en muchos países industrializados, la actual crisis asiática debe servir de trampolín para la creación de un modelo de desarrollo que tenga una mayor orientación social.
14. En cabeza de la lista aparece el seguro de desempleo. En la región asiática, la introducción del seguro de desempleo se ha enfrentado repetidamente a una serie de objeciones, que el informe refuta. En los años de los «Tigres Asiáticos», así designados por los medios de comunicación, las tasas de desempleo abierto en Tailandia, la República de Corea, Malasia, Singapur y Hong Kong, China, eran tan bajas que pocas veces se habían visto en otros lugares desde principios del decenio de 1970. El seguro de desempleo se rechazó por superfluo. Países como Indonesia o Tailandia, con grandes sectores agrícolas e informal, sostuvieron que dichos sectores podían absorber a cualquier trabajador despedido. Quizás podían, en el pasado, pero el nivel actual de desempleo urbano y pobreza rural, y la modernización de la agricultura, son un testimonio desalentador de lo inadecuado de las redes de seguridad tradicionales.
15. La oposición al seguro de desempleo se basa en que los costos administrativos y fiscales son prohibitivos para los países en desarrollo, que el subsidio de desempleo puede erosionar la ética del trabajo en Asia y que el pago de este subsidio reduce la inversión y aumenta el costo de la mano de obra. No obstante, los hechos no lo demuestran así. Una de las numerosas ventajas del sistema de subsidio de desempleo es que facilita el proceso de reestructuración industrial: la seguridad económica adicional que proporciona también reduce la resistencia de los trabajadores al cambio. En cuanto a los costos prohibitivos, el seguro de desempleo (como su nombre implica) se autofinancia, con las contribuciones de los trabajadores, de los empleadores o con una combinación de ambos. El costo fiscal para los gobiernos no tiene por qué aumentar a menos que éstos decidan subvencionarlo. Los gobiernos deberían intervenir para establecer un sistema de prestaciones lo más amplio posible y para compensar la ausencia casi total de seguros privados. Si las cargas para las empresas y el mercado resultan mínimas, los programas auspiciados por el gobierno podrían autofinanciarse. El informe expone el argumento de que si las contribuciones necesarias son muy modestas, los efectos del seguro de desempleo en los costos laborales, y por lo tanto en la demanda de mano de obra, serían insignificantes. Las evaluaciones realizadas por la OIT revelan que si Indonesia, la República de Corea y Tailandia hubieran introducido un seguro de desempleo en 1991, es decir, seis años antes del comienzo de la crisis, hubiera bastado un índice de contribución promedio de entre 0,3 y 0,4 por ciento de la nomina de sueldos de 1991 al año 2000 para proporcionar el equivalente a 12 meses de prestaciones a los asegurados que perdieron sus puestos de trabajo durante este período e inclusive durante la actual crisis. Según este análisis, el papel potencialmente constructivo del seguro de desempleo en el actual proceso de reforma es tan importante que resulta asombroso que ningún país (a excepción de un primer programa rudimentario en la República de Corea) haya introducido ningún tipo de seguro de desempleo. Es todavía más desconcertante en el caso de Singapur y Hong Kong, China, donde el PIB por habitante es superior al de muchos países de la OCDE.
Ginebra, 21 de enero de 1999.
1. The Asian Financial Crisis: The challenge for social policy, Eddy Lee, Oficina Internacional del Trabajo,
Ginebra 1998 (sólo existe en inglés).