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Consejo de Administración

GB.274/ESP/4
274.a reunión
Ginebra, marzo de 1999

Comisión de Empleo y Política Social

ESP

CUARTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA

Actividades de la OIT relacionadas con el empleo
en el contexto de las crisis económicas

Indice

  1.  Introducción
  2.  La crisis económica mundial
  3.  La crisis económica mundial y las actividades y respuestas de la OIT: panorama general
  4.  Acción de la OIT: actividades seleccionadas

    a)  Pérdidas de empleo, la promoción de políticas activas de mercado del trabajo y servicios de empleo

    b)  Programa de actividades con alto coeficiente de empleo

    c)  Protección social

    d)  La creación de empleos por medio del desarrollo de empresas y cooperativas

    e)  La crisis económica y las cuestiones de género

  1.  Evaluación y supervisión de los efectos
  2.  El papel futuro de la OIT

Anexos

  1. Principales actividades efectuadas en respuesta a la crisis  económica de Tailandia
  2. Bulgaria: tipo de cambio mensual y evolución del IPC en 1996 y 1997
  3. Programa de la OIT para actividades con alto coeficiente de empleos (PAE): una evaluación independiente
  4. Cuadro 1. Tasas de desempleo en todo el mundo
  5. Cuadro 2. Tasas de crecimiento del empleo y de la población activa (en porcentaje)
    Cuadro 3. Revisiones de las proyecciones mundiales de crecimiento (variación porcentual del PIB real mundial)
  6. Cuadro 4. Crecimiento anual del PIB (en porcentaje) respecto del PIB de 1987 (en precios y tipos de cambio constantes)
  7. Cuadro 5. Aumento de la pobreza debido a la crisis (previsiones de 1998)
  8. Crecimiendo económico anual en América Latina y en dos de sus colosos económicos: Brasil y Argentina

I. Introducción

1. En la 273.ª reunión del Consejo de Administración (noviembre de 1998), la Comisión expresó su preocupación por la creciente crisis económica que estaba afectando gravemente a muchos Estados Miembros, y en particular, por su incapacidad para frenar el creciente desempleo, la pobreza y la inseguridad del empleo. La Comisión observó que se estaba produciendo una contracción del crecimiento mundial, y que la mayor parte de las previsiones estaban experimentando importantes revisiones a la baja. Si bien los países de Asia afectados por la crisis registraron contracciones espectaculares de su PIB, muchos otros países, incluidos aquellos con importantes economías, tales como Brasil, están luchando por evitar un importante desastre económico. La Federación de Rusia se encuentra ya en un estado de profunda depresión económica. La Comisión observó que si bien los problemas actuales de determinados países son extremadamente graves y requieren la adopción de medidas y acciones inmediatas, existe una crisis económica general que es prácticamente mundial y que afecta a muchos más países.

2. En este contexto, la Comisión solicitó a la Oficina que proporcionara un breve panorama general de la naturaleza de la crisis mundial y de la acción de la OIT para ayudar a países concretos. La Comisión instó a la Oficina a que indicara las principales actividades emprendidas para responder a las crisis mundiales y nacionales y que proporcionara información sobre la incidencia y mecanismos de control de estas intervenciones a fin de examinar el futuro papel de la OIT a la hora de ayudar a sus mandantes a hacer frente y recuperarse de las crisis. El presente documento de la Oficina se ha elaborado con el fin de responder a las preocupaciones de la Comisión mencionadas anteriormente.

II. La crisis económica mundial

3. El informe sobre el empleo en el mundo de la OIT, 1998-1999 revela que incluso antes del inicio de la crisis financiera de Asia las tasas medias de desempleo en Europa eran elevadas, y en muchos países de América Latina, Africa y Europa central y oriental iban en aumento. Por otra parte, en los Estados Unidos y en gran parte de Asia el crecimiento del empleo había sido superior al crecimiento de la fuerza de trabajo (véanse cuadros 1 y 2, anexos IV y V). Con la crisis de Asia esta situación cambió, al menos por lo que a Asia se refiere. El desempleo, el subempleo y la pobreza aumentaron rápidamente en los países afectados (véase cuadro 5, anexo VII). En Tailandia, el insumo total de trabajo disminuyó aproximadamente un 7 por ciento en un período de seis meses.

4. Las tendencias recientes de la economía mundial indican que la turbulencia no está limitada geográficamente y que es probable que provoque una reducción de crecimiento mundial. Importantes instituciones de previsión han revisado sus estimaciones sobre el futuro crecimiento mundial: el FMI ha disminuido sus estimaciones de crecimiento para 1999 de un 3,7 por ciento a un 2,2 por ciento. El Banco Mundial también ha reducido sus estimaciones (véanse cuadros 3 y 4, anexos V y VI).

5. Sin embargo, algunos países están en mejores condiciones que otros para hacer frente a una crisis financiera. En la actual economía mundial, la gran concentración de la producción en unos cuantos países les brinda una mayor protección contra las crisis externas. Aproximadamente el 44 por ciento de la producción mundial corresponde a siete países industrializados y aproximadamente el 40 por ciento corresponde a todos los países en desarrollo considerados en su conjunto. Por consiguiente, los países industrializados constituyen un factor determinante del crecimiento mundial. Los países capaces de soportar las consecuencias de una crisis inducida por el sector financiero en lo que atañe a los medios de vida sostenibles y las condiciones de empleo suelen ser aquellos que cuentan con sistemas de protección social bien consolidados(1) .

6. La forma en que evolucionan las crisis del sector financiero varía en las distintas economías. Sin embargo, está claro que los riesgos que van unidos a las corrientes de capital y que generan volatilidad en los mercados financieros pueden desencadenar un colapso económico en una serie de países, y a su vez, producir reacciones en cadena y tener influencias en otros. Las causas de esta volatilidad son tema de debate, y las explicaciones van desde el pánico financiero y las políticas macroeconómicas inadecuadas hasta la falta de transparencia y el riesgo ético en el funcionamiento de los sistemas financieros. Los países muy endeudados y aquellos cuya situación financiera es precaria son los que tienden a estar más expuestos.

7. La actual crisis financiera continúa causando estragos en varios países asiáticos, y puede arrastrar a muchos otros. Sin embargo, su origen puede remontarse a mediados del decenio de 1980, cuando el crecimiento en muchos países en desarrollo se contrajo en consonancia con las tendencias recesionistas experimentadas en los países miembros de la OCDE. Muchos países en desarrollo no consiguieron alcanzar un crecimiento sostenible. La crisis se extendió todavía más cuando las antiguas economías dirigidas no consiguieron llevar a cabo una transición gradual a las economías de mercado. Varios países afectados en un conflicto armado presenciaron el hundimiento de sus economías al tiempo que luchaban por alcanzar la paz. La OIT ha prestado especial interés a estos países.

8. Las amplias repercusiones regionales de la crisis económica mundial que se describen en el reciente Informe sobre el empleo en el mundo de la OIT, 1998-1999 son bastante desalentadoras. Los cambios más espectaculares en los indicadores económicos y sociales se registraron en los países de Asia afectados por la crisis. En el Coloquio sobre la incidencia social de la crisis financiera asiática que tendrá lugar durante la presente reunión del Consejo de Administración (19-20 de marzo de 1999)(2)  se presentará un análisis completo de la crisis asiática.

9. Las perspectivas económicas y de empleo en América Latina son sombrías (véase anexo VIII). La región depende de forma considerable del capital externo y se han deteriorado las condiciones de concesión de préstamos. La situación económica en Brasil es preocupante y puede tener un efecto adverso en otros países de América Latina. La contracción del crecimiento en la región reducirá el empleo en el sector estructurado que en cualquier caso, está amenazado por las mejoras tecnológicas que se produzcan a raíz de la liberalización y de un incremento de la competencia. En 1999, el desempleo declarado podría alcanzar aproximadamente el 10 por ciento.

10. En los Estados árabes y en los países mediterráneos del sur la perspectiva de un crecimiento económico es dudosa. Muchos productores de petróleo no han adquirido la flexibilidad o no han adoptado el enfoque necesario respecto del funcionamiento del mercado de trabajo para diversificar su producción. Otros se encuentran en un punto medio entre el control estatal de la producción y el apoyo a la empresa privada de forma que los parámetros del entorno empresarial son desalentadoramente arbitrarios.

11. El crecimiento en Africa está enormemente afectado por los precios de los productos básicos en donde el efecto negativo de los bajos precios de las exportaciones de productos primarios es superior a los beneficios resultantes de los bajos precios de las importaciones de alimentos y combustible. Importantes países de Africa han experimentado retrocesos por razones específicas propias, pero los países de la Comunidad Financiera Africana, con un tipo de cambio fijado en relación con el franco francés (ahora con el Euro), se han beneficiado de la debilidad de sus monedas frente al dólar de los Estados Unidos. En general, la región no ha realizado progresos significativos hacia las exportaciones y el crecimiento económico sostenido a pesar de los años de reformas de ajuste estructural(3) . Si bien se han registrado algunos progresos en determinados indicadores sociales, no se ha producido ningún aumento importante de la productividad sustancial del trabajo. En varios países se produjeron pequeños cambios en el crecimiento económico, pero el desempleo y la pobreza siguen siendo elevados y en muchos países van en aumento.

12. En Europa central y oriental varias economías están experimentando un estancamiento prolongado (véase cuadro 6, anexo VII). Hay que reconocer que los países del grupo de Visegrad próximos a Europa occidental gozan de una mejor situación y cabe esperar que, en breve, se produzca una recuperación de su crecimiento. Sin embargo, es probable que sus niveles de desempleo resulten ser tan pertinaces como los que se registran en gran parte de Europa occidental. Cada vez se está prestando mayor atención a la Federación de Rusia que, junto con algunos otros países de la Comunidad de Estados Independientes tales como Ucrania, es incapaz de detener el declive continuo del crecimiento económico. Se estima que la economía rusa se contrajo durante 1998 en casi un 5 por ciento, a raíz de una mora parcial del servicio de la deuda externa en agosto de 1998.

13. Por último, los medios para reducir el desempleo elevado y una gran proporción del desempleo de larga duración continúa dominando el debate político en la Unión Europea. Las economías europeas tienen que alcanzar elevadas tasas de crecimiento si quieren reducir sustancialmente sus actuales niveles de desempleo y aportar una importante contribución a la recuperación mundial. Si bien los Estados Unidos han atravesado varios años prósperos en los que ha habido un crecimiento de la producción y una reducción del desempleo, el hecho de que el salario medio de los trabajadores de la producción no aumentara durante un largo período de tiempo es motivo de preocupación política. Entre los países de la OCDE, quizás el Japón se enfrente actualmente a las perspectivas de crecimiento más dudosas, al haber experimentado importantes contracciones de la producción durante 1998 y al haber registrado la mayor tasa de desempleo desde el decenio de 1970.

14. El crecimiento económico ha disminuido en gran medida en todas las regiones, y varios países se encuentran en una situación de estancamiento prolongado de la producción y del empleo, inducido, ya sea por un conflicto, por reformas de ajuste o por factores relacionados con el proceso de transición. La crisis asiática, que provocó descensos espectaculares del crecimiento y de los niveles de vida en varios países asiáticos, ha agravado considerablemente la crisis mundial del empleo, con casi mil millones de personas desempleadas o subempleadas. Las revisiones a la baja de los índices de crecimiento mundiales y regionales efectuadas por importantes instituciones de previsión contribuyen a aumentar los motivos de preocupación en relación con el creciente desempleo, pobreza y seguridad del empleo.

III. La crisis económica mundial y las actividades
y respuestas de la OIT: panorama general

15. En noviembre de 1998, la Comisión solicitó a la Oficina que describiera las principales actividades emprendidas por la OIT en respuesta a las crisis económicas y del empleo. Antes de discutir los ejemplos específicos, la Comisión tal vez estime oportuno reflexionar sobre el nivel más amplio de la respuesta de la OIT a los cambios de coyuntura.

16. Entre los principales elementos de la respuesta de la OIT a un período prolongado de débil empleo producido por la crisis económica cabe citar los siguientes:

17. Durante los decenios de 1980 y 1990 la OIT ha seguido expresando su preocupación a nivel mundial por el llamado Consenso de Washington sobre la estabilización y programas estructurales. Estas preocupaciones no se referían a si los países necesitaban adaptarse a los sistemas mundiales de producción y de comercio en rápido cambio, sino más bien a los procedimientos e instrumentos seleccionados que no habían logrado alcanzar los objetivos previstos de crecimiento, sobre los que se basaba el incremento del empleo. La OIT convocó su primera Reunión de alto nivel sobre ajuste estructural en 1987, y expresó su profunda preocupación por la incidencia social del ajuste y el abandono de los principios de la OIT. Posteriormente, se trataron y discutieron cuestiones similares en las reuniones regionales tripartitas celebradas en Africa, América Latina y Asia(4) . El papel desempeñado por las respuestas y actividades de la OIT en relación con la estabilización y programas de ajuste estructural adoptados en casi todos los países en desarrollo logró generalmente configurar y articular las preocupaciones sociales a nivel nacional. Además, influyó en la orientación de estos programas de forma considerable hacia la vertiente social del ajuste y la incorporación de medidas especiales por las instituciones de Bretton Woods para atenuar los posibles efectos negativos de sus políticas de reforma (por ejemplo los fondos sociales).

18. La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en marzo de 1995 apoyó plenamente los principios de la OIT, en un momento en que en todo el mundo se estaba experimentando una corriente de creciente desempleo. Los dirigentes mundiales respondieron comprometiéndose a «promover el objetivo del pleno empleo como prioridad básica de nuestras políticas económicas y sociales y a preparar a todas las mujeres y hombres para conseguir medios de vida seguros y sostenibles mediante el trabajo y empleo productivos elegidos libremente» (tercer compromiso). Con esto se reconoció que el objetivo del pleno empleo productivo y elegido libremente (Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122)) no sólo era factible sino que existían poderosas razones económicas y morales para considerarlo como un objetivo político prioritario. Los dirigentes mundiales también se comprometieron a proteger los derechos humanos fundamentales y a formular políticas con la participación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Reconocieron que a la OIT le correspondía desempeñar un papel especial tanto en el ámbito nacional como internacional «por su mandato, estructura tripartita y experiencia».

19. Desde la Declaración de Copenhague, la OIT ha tratado de fomentar el consenso tripartito sobre lo que constituirían políticas sociales y económicas adecuadas para garantizar el crecimiento y la protección social. Las conclusiones tripartitas a las que llegó la Comisión de las Políticas de Empleo en la Conferencia Internacional del Trabajo en 1996 proporcionan amplias directrices que son pertinentes para todos los países. La Comisión tal vez recuerde que las conclusiones contenían las siguientes cuestiones fundamentales:

IV. Acción de la OIT: actividades seleccionadas

20. En esta sección se ilustra la acción de la OIT en respuesta a la crisis del empleo en un grupo seleccionado de países. Se tratan cinco esferas de actividad principal y se describe brevemente la acción emprendida. Asimismo, también se proporciona, cuando existe, una pequeña evaluación de la incidencia de la acción. En la última sección se examina un grupo seleccionado de programas específicos de la OIT a fin de tratar los problemas de género durante las crisis, pero debería tenerse en cuenta que el empleo de las mujeres y la discriminación por razón de sexo son cuestiones interrelacionadas que se incorporan en todas las actividades que se mencionan más adelante.

a) Pérdidas de empleo, la promoción de políticas activas
de mercado del trabajo y servicios de empleo

21. El enfoque de la OIT respecto de las pérdidas de puestos de trabajo a gran escala y la reducción de personal se basa en esfuerzos coordinados entre entidades gubernamentales y organizaciones de empleadores y de trabajadores. Las medidas específicas que pueden resultar eficaces dependen de las posibilidades y restricciones que presente el marco normativo y legislativo, de la solidez de las relaciones de trabajo, y de la importancia de la negociación colectiva(5) . En el contexto específico de la crisis financiera asiática, entre las medidas de respuesta efectivas figuraron el apoyo institucional para mejorar los sistemas de información sobre el mercado de trabajo; la determinación de las necesidades de desarrollo de recursos humanos a largo plazo y la formulación de programas adecuados de readaptación; el fortalecimiento de las instituciones para el diálogo social a nivel de la empresa y a nivel nacional; el incremento de la capacidad de las medidas de seguridad social en consonancia con las crecientes necesidades; y la asistencia a los servicios de empleo para que mejoren su actuación como centro de información sobre el empleo.

22. En Asia, la crisis actual ha puesto de relieve la necesidad de mejorar el diálogo social a nivel nacional para formular estrategias de respuesta y, a nivel de la empresa, para permitir que estas últimas lleven a cabo ajustes de forma más equitativa. Esto recibió un claro apoyo en el Seminario tripartito regional de la OIT sobre la terminación de la relación de trabajo, celebrado en Seúl en noviembre de 1998. En Tailandia, la OIT organizó un Foro Nacional Tripartito (noviembre de 1997) para reunir a las organizaciones de empleadores y de trabajadores de Tailandia a fin de llegar a un entendimiento común de las causas y amplitud de la crisis y ponerse de acuerdo sobre las medidas específicas que debían adoptarse. Asimismo, también se impartió formación en prácticas específicas para promover el tripartismo mediante cursos en materia de cooperación en el lugar de trabajo, y se están desplegando esfuerzos para incrementar el acceso a esta formación a nivel de la empresa y a nivel nacional en otras partes de la región. Asimismo, los esfuerzos de la OIT también se han orientado a mejorar la participación tripartita en el proceso de adopción de decisiones de organismos nacionales e internacionales encargados de la formulación de políticas. La Reunión de alto nivel sobre la crisis financiera asiática, celebrada en abril de 1998, fue el más visible de estos esfuerzos. Actualmente la OIT está dando curso a un gran número de estas recomendaciones tripartitas dentro de un marco general tendente a promover el empleo y la protección del empleo(6) .

Promoción de políticas activas de mercado del trabajo

23. La OIT ha defendido y promovido una amplia gama de políticas activas de mercado del trabajo y medidas orientadas a mejorar la empleabilidad de los trabajadores y la capacidad de las economías para crear nuevos puestos de trabajo. La asistencia prestada en materia de readaptación profesional y búsqueda de empleo se dirigió a trabajadores desplazados y a trabajadores vulnerables. Entre las medidas adoptadas para acelerar la creación de empleo cabe citar la búsqueda de medios para conservar los empleos existentes dentro del marco de la reestructuración; la formulación y promoción de diversas políticas activas de mercado del trabajo, entre ellas, un programa de búsqueda de empleo y colocación; el apoyo a los servicios nacionales de empleo; el fomento del crecimiento de las pequeñas y medianas empresas; la formación y readaptación profesional; y planes locales de renovación económica, etc.(7) .

24. Para influir en el desempleo y en los ajustes del empleo de forma más directa, reducir los despidos e integrar a los desempleados en el mercado de trabajo, los gobiernos y los interlocutores sociales en los países de la OCDE han recurrido durante cierto tiempo a las políticas de mercado del trabajo. Las políticas pasivas y activas de mercado del trabajo (PMTA) se encuentra entre los escasos instrumentos de que disponen los encargados de la formulación de políticas que tienen consecuencias inmediatas para el mercado de trabajo: incrementan las búsquedas de empleo y la colocación, la creación de nuevos puestos y al mismo tiempo suelen proporcionar ingresos de sustitución. Los programas pasivos orientados a la sustitución de ingresos abarcan las prestaciones del seguro de desempleo y cualquier otra prestación a condición de que no sea activa, como por ejemplo las prestaciones de jubilación anticipada. Las políticas activas comprenden toda una serie de medidas que actúan tanto del lado de la oferta (por ejemplo, formación) como de la demanda (por ejemplo, creación de empleos) del mercado de trabajo. Estos instrumentos son importantes tanto por lo que se refiere a los gastos como a la participación y se han convertido prácticamente en elementos institucionales permanentes de los mercados de trabajo de los países industrializados.

25. Un reciente examen comparativo de la OIT de cuatro países de la Unión Europea (Austria, Dinamarca, Irlanda y Países Bajos) destaca el papel importante que desempeñan las PMTA y observa que han contribuido junto con otros factores al relativo éxito del empleo en dichos países(8) . El papel de las PMTA destaca especialmente en Dinamarca e Irlanda, países en los que se recurre considerablemente a las PMTA. En el informe se examinan además mecanismos para una aplicación más eficaz de las PMTA, entre otros, mejores estructuras de aplicación.

Promoción de las políticas activas de mercado del trabajo
en economías en transición de Europa central y oriental

26. Tras la introducción de las reformas económicas, los países en transición de Europa central y oriental experimentaron contracciones del empleo que en parte se tradujeron en un desempleo declarado, en parte en cierta inactividad económica y en un rápido incremento del empleo en el sector no estructurado. Para responder a estas nuevas dificultades, todos los países en transición modificaron sus legislaciones laborales nacionales con el fin de establecer un marco normativo adecuado para sus mercados de trabajo. Asimismo, reestructuraron sus instituciones del mercado de trabajo y establecieron servicios nacionales de empleo. La OIT asistió a varios países en estas dos tareas al contribuir a incrementar sus capacidades, mejorar sus sistemas de prestaciones de desempleo y formular sus políticas activas de mercado del trabajo.

27. La asistencia técnica prestada a Ucrania, por ejemplo, se concentró en dos actividades principales: la elaboración de la evaluación de la política de empleo en el plano nacional, y la mejora del sistema de información nacional sobre el mercado de trabajo. La evaluación de la política de empleo en el plano nacional tenía por objetivo determinar los principales problemas en el mercado de trabajo, determinar las deficiencias en las instituciones del mercado de trabajo y las políticas que se interponen a la adopción de soluciones adecuadas a estos problemas, y formular recomendaciones adecuadas en materia de políticas. En el seminario que trató de la evaluación, los interlocutores sociales destacaron la importancia de las conclusiones y recomendaciones para mejorar la legislación laboral nacional (entre los ejemplos concretos mencionados figuran la financiación de las políticas de mercado del trabajo y la situación del Fondo para el Empleo) y para mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo. Las actividades de seguimiento comprenden la asistencia técnica para incrementar la capacidad del Servicio Nacional del Empleo a fin de aplicar de forma eficaz las políticas de mercado del empleo y asistir a las personas que buscan empleo a encontrar una colocación, la asistencia en la reestructuración del mercado de trabajo local de la región de Chernobyl, y demás actividades.

28. Otra importante actividad se concentró en la mejora del sistema de información nacional sobre el mercado de trabajo. En el marco de este proyecto (dirigido por la Oficina de Estadísticas de la OIT -- STAT), se prestó una amplia asistencia para mejorar la metodología estadística, recopilar y procesar datos sobre el mercado de trabajo y elaborar material estadístico, que contribuyó considerablemente a incrementar la capacidad de las instituciones nacionales del mercado de trabajo para prestar una mejor asistencia a las personas que buscan empleo y para perfeccionar las políticas del mercado de trabajo.

29. Asimismo, la OIT también ha llevado a cabo varios proyectos locales de creación de empleo orientados a sectores específicos en regiones seleccionadas que están afectadas por un alto índice de desempleo. A determinadas regiones les afectó desproporcionadamente la transformación económica, especialmente a aquellas que dependían de una única industria en declive, o la privatización de importantes empresas estatales. El principal objetivo de estos proyectos fue reunir a todos los actores económicos locales para discutir de los problemas a fin de encontrar soluciones adecuadas y viables y cooperar estrechamente en su aplicación. Estos proyectos se llevaron a cabo en la región minera y siderúrgica de Ostrava (República Checa), en la región de extracción de minerales de Spišská Nová Ves (República Eslovaca), en la región textil de Ivanovo (Federación de Rusia) y en la región rural de Anenii Noi (Moldova). Este último se llevó a cabo con la ayuda de un proyecto financiado por el PNUD. La OIT ayudó a los interlocutores sociales de estas regiones a elaborar una estrategia de desarrollo a largo plazo; a reforzar los órganos regionales tripartitos responsables de coordinar las actividades de los actores regionales orientadas a la revitalización de la región; a promover nuevos programas de creación de empleos; y a proporcionar formación en aspectos específicos de la reestructuración y el ajuste del mercado de trabajo local.

Formación de base comunitaria para el empleo independiente

30. En 1993, una Reunión de expertos sobre generación de ingresos examinó la experiencia de la asistencia técnica en la mejora de las capacidades nacionales para la formación y el empleo. Habida cuenta de las limitaciones de los programas convencionales de promoción de la formación y el empleo, de base y participación comunitaria, las iniciativas orientadas a la demanda parecen ser un enfoque viable y factible para responder adecuadamente a las necesidades de las comunidades pobres. La Reunión recomendó adoptar un enfoque genérico designado «formación de base comunitaria para el empleo independiente y la generación de ingresos» (FBC).

31. El enfoque de la FBC se basa en la aplicación de un enfoque de sistemas, que comprende la sensibilización y la organización de la ayuda a nivel nacional y local, la determinación de oportunidades de empleo reales y potenciales y de recursos, la formulación y aplicación de programas de formación adecuados, la prestación de servicios de apoyo posteriores a la formación, y la evaluación de la incidencia y sostenibilidad de los programas. El enfoque de la FBC proporciona los instrumentos necesarios para la creación de capacidad entre las organizaciones de empleo y de formación nacionales y locales, e inicia acuerdos de cooperación entre los interlocutores sociales y otras instituciones de apoyo (ONG, el sector privado, etc.). La FBC defiende un enfoque orientado a sectores particulares y grupos específicos, que combine medidas directas e indirectas pero que haga especial hincapié en la creación de capacidad entre las instituciones participantes y en la retroinformación a los encargados de la formulación de políticas.

32. La OIT ha desempeñado una función catalizadora en la introducción del enfoque de la FBC al organizar cursos prácticos técnicos y de formulación de proyectos a nivel nacional y regional, así como al prestar asistencia técnica y cumplir una función asesora con el fin de iniciar y orientar el proceso mediante los proyectos de cooperación técnica, seguidos de la elaboración de propuestas de proyecto para Nepal, Kirguistán, Azerbaiyán, Belarús, Federación de Rusia, Pakistán, Sri Lanka, Bangladesh, Uganda, Tanzanía y Bahrein. Los proyectos se pusieron en marcha en Azerbaiyán, Belarús, Nepal y Sri Lanka. Se prestaron los servicios de asesoramiento necesarios sobre la aplicación práctica del enfoque de la FBC a los distintos programas y proyectos regionales y nacionales orientados a la promoción del empleo (independiente) y a la mitigación de la pobreza.

Readaptación profesional de los desempleados

33. Cuanto más tiempo permanezcan desempleados los trabajadores, menos posibilidades tienen de encontrar un empleo. Se corre el riesgo de que se deterioren los niveles de capacitación y los empleadores se muestran cada vez más renuentes a contratar a dichos trabajadores. El alcance social de este problema es enorme, y debería abordarse mediante medidas y programas orientados a reintegrar a los desempleados en el mercado de trabajo. El programa de la OIT de Módulos de calificaciones para el empleo (MCE) facilita un mejoramiento rentable de calificaciones para los trabajadores, la formación y la readaptación profesional para los desempleados, y hace hincapié en la empleabilidad para garantizar que la formación responde a las necesidades de calificación del mercado de trabajo. Asimismo, el MCE apoya los sistemas de formación a nivel nacional y regional, y promueve la formación eficaz en el empleo y en las instituciones.

34. Con la asistencia de la OIT, unos cuantos Estados Miembros han hecho importantes progresos en la introducción de métodos y programas de formación modulares orientados al empleo. Estos programas y proyectos se han concebido y aplicado con éxito en China, Bulgaria, Egipto, Sri Lanka, Kenya y, últimamente, en Polonia y en la Federación de Rusia, en donde se establecieron centros de formación para la formación modular orientada al empleo. En los dos últimos países, se estableció una red nacional de 150 centros de formación y se elaboraron programas modulares de formación. Se formó aproximadamente a 500 personas en la elaboración de programas docentes modulares, y se están organizando seminarios periódicos para formar a coordinadores y representantes de las empresas y centros de formación. En 1997, se pusieron en marcha en Belarús, Ucrania y Bosnia y Herzegovina proyectos de asistencia técnica orientados a introducir el enfoque modular basado en la competencia en la formación y readaptación profesional de adultos y de trabajadores desempleados.

Servicios de empleo

35. Aunque la crisis mundial del empleo justifica la promoción enérgica de políticas activas del mercado de trabajo, la mayor parte de los países en desarrollo y de los países en transición no disponen de los recursos y de las instituciones necesarias para hacer frente a los problemas que están en juego. Además, el mercado de trabajo se ha vuelto más flexible y fragmentado. Asimismo, se han modificado los mecanismos de asignación de la mano de obra debido al desarrollo de sistemas de la tecnología de la información, a la aparición de diversos proveedores de servicios intermediarios para la colocación y la formación, y a la función cada vez más importante de los interlocutores sociales y de las autoridades locales en la redistribución de trabajadores desplazados como resultado de la reestructuración económica.

36. Todos estos cambios afectan al Servicio Público de Empleo (SPE) y han planteado cuestiones sobre el grado de participación de los servicios públicos de empleo en el funcionamiento del mercado de trabajo en su conjunto. En muchos países, estos servicios han pasado a ser un servicio para los desempleados en lugar de un servicio del empleo que funciona dentro de un contexto amplio del mercado de trabajo. Estos servicios también han tenido que hacer frente a presiones de reforma y reestructuración. En varios países adelantados, entre ellos, Australia, Nueva Zelandia y los Estados Unidos (en particular los estados de Massachusetts, Texas y Michigan) se consideró que la privatización del servicio público de empleo era una solución. En otros países, los servicios públicos de empleo no están en condiciones de frenar la crisis del empleo que afecta a muchas economías en desarrollo y en transición(9) . Se reconoce que la labor de los servicios de empleo es importante, sin embargo, lamentablemente, se dispone de muy pocos medios para aplicar las políticas de mercado de trabajo necesarias.

37. En Polonia, la OIT aplicó, de enero de 1995 a junio de 1997, un proyecto de cooperación técnica financiado por el Gobierno de Suiza para promover el empleo independiente a través de los servicios nacionales de empleo. Las principales actividades del proyecto fueron la elaboración de material de información (incluido material audiovisual) para los desempleados y para las posibles personas en busca de empleo; la elaboración de informes y guías sobre el empleo independiente para uso del personal de los servicios de empleo y de los participantes en la promoción del empleo independiente; la formación del personal de los servicios de empleo en la promoción del empleo independiente; el desarrollo de conocimientos técnicos especializados sobre promoción del empleo independiente entre los desempleados; y el establecimiento de oficinas modelo locales del trabajo en seis voivodías (municipios), como por ejemplo en centros mineros, que han experimentado una profunda reestructuración económica.

38. Según un curso práctico de evaluación tripartito celebrado en diciembre de 1996 en Sosnowiec, Polonia, las oficinas modelo y las oficinas adyacentes han logrado establecer un sistema de información y de asesoramiento inicial sobre alternativas de trabajo independiente para los desempleados y los jóvenes que acaban de terminar sus estudios; establecer estructuras orgánicas que lleven a cabo funciones directas o que remitan funciones a otros servicios para promover el empleo independiente entre los desempleados; desarrollar capacidades y modalidades de cooperación activa con las instituciones de promoción del empleo independiente y con las organizaciones interesadas; formular programas de formación y crear una infraestructura para formar al personal de los servicios del empleo y a los socios locales que promueven el empleo independiente; y transmitir experiencias positivas a otras municipalidades y a la red nacional de servicios del empleo. Lo que no se consiguió al término del proyecto de cooperación técnica fue establecer una colaboración con los bancos (debido principalmente a la falta de interés por su parte) y con otras instituciones públicas o semipúblicas para atraer fondos distintos de los fondos de trabajo para la promoción y creación de empleo independiente entre los desempleados.

39. Desde 1990, la OIT ha emprendido actividades de cooperación técnica en Africa para reorganizar y mejorar los servicios públicos de empleo en los países africanos de expresión inglesa gravemente afectados por los programas de ajuste estructural. Este proyecto regional está financiado por Alemania y actualmente se encuentra en su tercera fase. Las actividades de la OIT que se llevaron a cabo durante la tercera fase (1995-1997) consistieron en la prestación de servicios de asesoramiento a nivel nacional (Egipto, Etiopía y Uganda); en la aplicación de cursos de formación nacionales y regionales (en asociación con el Centro Regional Africano de Administración del Trabajo, ARLAC); y en el establecimiento de una oficina modelo, moderna y local, de servicios de empleo en Harare. Las principales esferas de acción de la OIT fueron: i) sensibilizar a los países participantes sobre los principios de un servicio de empleo moderno y desarrollado y sobre la posible función de los servicios públicos de empleo en la revitalización de los servicios de empleo; ii) prestar orientación sobre cómo reorientar los servicios públicos de empleo en el marco del ajuste estructural; iii) establecer un sistema de información sobre el mercado de trabajo y mejorar la actuación de los servicios públicos de empleo; iv) mejorar la capacidad de una oficina modelo establecida de servicios públicos de empleo, y v) prestar orientación sobre cómo elaborar y publicar una guía de orientación profesional y un boletín de puestos vacantes. El principal producto del proyecto fue un manual de directrices prácticas para el establecimiento y desarrollo de servicios públicos de empleo en los países de Africa de expresión inglesa (publicado en diciembre de 1998).

40. Las limitaciones de financiación, la ausencia casi total de recursos nacionales para complementar los esfuerzos de la OIT y la baja calidad de las capacitaciones técnicas en la mayor parte de los países, que se ha visto agravada por una baja remuneración que, a su vez, ha dado lugar a una elevada rotación de personal en la administración del trabajo, dificultan la asistencia técnica de la OIT para reforzar la capacidad de los servicios públicos de empleo.

b) Programa de actividades con alto coeficiente de empleo

41. El papel de la OIT en la lucha contra la crisis del empleo mediante diversos programas de emergencia a favor del empleo y la readaptación y enfoques con alto coeficiente de empleos en relación con inversiones en infraestructura y construcción, ha sido elogiado por las autoridades nacionales de los países en donde se han aplicado estas actividades. El enfoque se ensayó y evaluó y fue muy recomendado por el Programa de Acción de Copenhague adoptado en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social.

42. La experiencia de la OIT en este ámbito, independientemente de las fuentes y causas de la crisis, muestra que cualquier efecto negativo serio sobre el empleo y los ingresos puede atenuarse mediante inversiones rápidas y bien orientadas, de carácter público o no gubernamental, en programas de actividades. Entre los países en crisis que han solicitado la asistencia de la OIT para el establecimiento de programas de emergencia a favor del empleo se encuentran aquellos que tienen que hacer frente a un grave desastre natural; los que salen de una guerra y de un conflicto; aquellos cuyas economías no logran alcanzar un crecimiento sostenido tras los programas de estabilización y ajuste; y, más recientemente, países que han experimentado un fuerte descenso en el crecimiento y el empleo debido a una grave desestabilización de sus monedas y capital y de los mercados financieros.

43. En noviembre de 1998, se discutió un documento de la Oficina que se centraba en la importancia de esta actividad de la OIT para la creación de empleos; la evolución de la estructura de los programas de la OIT en este ámbito que atribuyen una mayor importancia a la sostenibilidad de la creación de empleos; la participación reciente de los mandantes de la OIT y el diálogo social en la formulación y aplicación de programas; y las posibilidades de ejercer una mayor influencia mediante la integración de otros programas, en particular diversas actividades cooperativas de base comunitaria, el desarrollo de la pequeña y mediana empresa y la formación profesional. Asimismo, el documento proporcionaba una serie de ejemplos de los programas mencionados, incluida una evaluación de las consecuencias directas de determinadas intervenciones en diversas situaciones de crisis(10) .

Programas con alto coeficiente de mano de obra
en la actual crisis en Asia

44. La puesta en marcha del proyecto del ASIST(11) , en Asia y el Pacífico, en mayo de 1998, con el apoyo de DANIDA ha sido una importante respuesta de la OIT a la necesidad de promover una mayor y mejor utilización de la tecnología basada en la mano de obra en la región en donde muchos millones de trabajadores intentan obtener algún tipo de derecho a ingresos/empleo, y en donde existe una apremiante necesidad de mejorar la infraestructura. En Tailandia, se ha llevado a cabo una evaluación general de las posibilidades de creación de empleo y se ha puesto en marcha un programa de apoyo a la formación con los departamentos técnicos del Ministerio del Interior y la Oficina de Fondos Sociales de la Caja Nacional de Ahorros. El Ministerio del Interior y la Caja de Ahorros están encargados de aplicar importantes componentes del programa de inversión social de 480 millones de dólares financiado por el Banco Mundial, y ambos programas entrañan abundantes componentes de obras públicas. A través del programa ASIST se ha contratado a consultores locales para programas especiales de formación concebidos para asistir a los funcionarios técnicos en la formulación y aplicación de los componentes de estos programas basados en la mano de obra, que tienen por objetivo construir 1.400 km de carreteras secundarias de hormigón reforzado con bambú y un gran número de proyectos de rehabilitación de riegos en zonas rurales así como unos 5.000 programas de base comunitaria que se centran en obras de infraestructura. Se espera que en un principio el programa genere un millón de empleos.

45. En respuesta a una solicitud del Gobierno de Indonesia, el proyecto ha elaborado un programa de apoyo técnico para los programas padat karya que requieren un alto coeficiente de mano de obra y para el programa basado en la mano de obra del Departamento de Obras Públicas, responsable de un amplio programa de obras de infraestructura con alto coeficiente de mano de obra en carreteras, sistemas de regadío y asentamientos humanos. El actual presupuesto del Gobierno para 1998-1999, que cuenta con el apoyo del Banco Mundial, apunta a generar 600 millones de días de trabajo. El proyecto ASIST de la OIT propone un enfoque de dos fases en lo que respecta a la asistencia técnica necesaria para los programas de obras públicas y comunitarias: la primera fase consiste en una evaluación del posible alcance de la introducción de técnicas basadas en el empleo para la inversión pública prevista y en curso, que da lugar a la formulación de programas y va seguida de una fase de incremento de la capacidad y de aplicación a gran escala. AusAID ha aceptado financiar la fase inicial, y el Gobierno se ha dirigido al Banco Mundial para solicitar apoyo financiero adicional para toda la fase de asistencia prevista. ASIST también participó en la misión del Banco Mundial (noviembre de 1998) en relación con el préstamo del BIRD para el ajuste de la red de la seguridad social y contribuyó a la formulación de los nuevos componentes del programa.

Política de inversión con alto coeficiente de empleos
en la zona de la Comunidad Financiera Africana

46. En respuesta a una resolución adoptada por la octava Conferencia Regional Africana (Mauricio, enero de 1994), se celebró una Reunión tripartita sobre las implicaciones sociales y económicas de la devaluación del franco CFA en Dakar en octubre de 1994, a la que asistieron los Estados miembros de la zona de la CFA(12) . Por primera vez representantes de los ministerios de finanzas y planificación formaron parte de las delegaciones nacionales tripartitas. En la Reunión se examinaron en especial las consecuencias de la devaluación para la formulación de las políticas de empleo, inversión y desarrollo de la empresa, y las cuestiones de protección social en el contexto de la devaluación. En abril de 1997, se organizó una reunión de seguimiento en Yaundé(13) . Si bien la mayor parte de los indicadores macroeconómicos indicaban signos de mejora, no se produjo ninguna mejora en el empleo. La situación social general, que ya era difícil debido a los efectos de las políticas de ajuste estructural, se deterioró todavía más.

47. Las actividades de seguimiento de la OIT se centraron en la política de inversión con alto coeficiente de empleos, ya que la utilización de mano de obra resulta ser mucho más «competitiva» que el equipo, la mayor parte del cual es importado, tras la devaluación. En la reunión se apoyó la propuesta de la OIT de establecer, dentro de los ministerios de planificación o finanzas, una dependencia encargada de la promoción de los enfoques de inversión con alto coeficiente de mano de obra a fin de orientar los recursos de inversión hacia la mano de obra y las empresas locales y otros recursos disponibles localmente. Asimismo, la OIT recomendó que los comités directivos de estas dependencias contaran con una representación tripartita, de conformidad con el artículo 3 del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122). De esta forma, los mandantes de la OIT estarían en condiciones de controlar los resultados concretos en los ámbitos del empleo y de la política laboral; de evaluar la aplicabilidad de las normas y reglamentos del trabajo; de proteger el derecho de sindicación; de asistir en la elaboración de documentos contractuales más favorables para los pequeños contratistas que utilizan gran densidad de mano de obra y de mejorar las correspondientes condiciones de trabajo; y de prestar formación a los contratistas y trabajadores en cuestiones relacionadas con la legislación del trabajo y las condiciones de trabajo. Algunos países, entre ellos, Senegal, Togo, Malí y países no pertenecientes a la Comunidad Financiera Africana tales como Guinea, Uganda y Madagascar han solicitado ayuda a la OIT para el establecimiento de dichas dependencias.

Crisis del empleo provocada por un desastre natural

48. Los desastres naturales, aunque no son de naturaleza económica, a veces provocan estragos en las economías en donde los derechos de empleo de la fuerza de trabajo son frágiles y apenas existen redes de seguridad social u otras formas de ocupación. Los efectos económicos adversos pueden tener una incidencia prolongada en el empleo y otros indicadores sociales.

49. La situación de emergencia del empleo en América Central provocada por el huracán Mitch es particularmente grave en Nicaragua y Honduras. Este desastre natural ha tenido enormes consecuencias humanas, sociales y económicas, a las que se suman el desplazamiento de un gran número de migrantes de estos países a Costa Rica. Una misión de exploración llevada a cabo por la OIT a estos países ha evaluado las posibilidades de apoyar los procesos de rehabilitación y reconstrucción tan pronto como finalice la fase de emergencia y de ayuda humanitaria inmediata. Al parecer, esta ayuda es sobre todo necesaria en los ámbitos de creación de empleo y de creación de la capacidad a nivel local.

50. En Nicaragua, sobre la base de las conclusiones y recomendaciones de la misión secundadas activamente por el Gobierno y por las organizaciones de trabajadores y de empleadores, la OIT deberá asistir al PNUD en la elaboración de programas de reconstrucción basados en la mano de obra en unos 25 municipios en cinco departamentos. En diciembre de 1998, se envió sobre el terreno una misión específica de asesoramiento con el fin de formular propuestas iniciales para introducir enfoques con alto coeficiente de empleos en los programas de reconstrucción, para apoyar el desarrollo de pequeños contratistas y hacer participar a las comunidades locales prestando especial atención a las oportunidades de empleo para las mujeres. Estas iniciativas se coordinarán con un proyecto de formación de la OIT actualmente en curso y otros proyectos destinados a la formación del personal directivo y a mejorar el acceso al crédito de las pequeñas empresas.

Situaciones de crisis resultantes de un conflicto armado

51. El enfoque intensivo en empleos de la OIT para hacer frente a las crisis en países que salen de un conflicto armado está amplia y debidamente reconocido. Existen varios ejemplos de intervenciones que han obtenido un éxito relativo mediante actividades de emergencia que generan empleo.

52. La asistencia prestada por la OIT en Camboya es un buen ejemplo de la contribución que la Organización puede aportar a la reconstrucción de la economía en países afectados por un conflicto armado. Desde 1992, en el contexto del Programa Nacional de Generación de Empleos, la asistencia de la OIT se centró en tres componentes:

53. Entre los grupos beneficiarios figuran las mujeres, la población rural pobre, los soldados desmovilizados, los repatriados procedentes de campos de refugiados y las personas desplazadas dentro del país. Entre 1993 y 1997, entre los principales logros del componente de infraestructura del Programa cabe citar:

54. Se presta apoyo al Grupo de Trabajo interministerial de alto nivel sobre obras de infraestructura con alto coeficiente de empleos (creado por iniciativa del programa de la OIT y que abarca 12 ministerios) para la utilización de métodos basados en recursos locales para el desarrollo y la reconstrucción de la infraestructura. Esto está estrechamente coordinando con el Ministerio de Educación para la Planificación, Coordinación y Control de la Formación Profesional; y la Asociación de Organismos par el Desarrollo Económico Local de Camboya que se ocupa del asesoramiento y formación de las empresas, de la concesión de créditos y de la determinación de oportunidades empresariales.

55. Varias economías de Africa central están especialmente afectadas por conflictos armados prolongados. En 1996-1997, la OIT contribuyó a la formulación de programas de reconstrucción basados en la mano de obra en Rwanda y la República Democrática del Congo, quedaron elaborados en colaboración con el PNUD y que actualmente están siendo aplicados por la UNOPS. En diciembre de 1998, en una reunión de varios equipos multidisciplinarios y el Centro de Turín, celebrada en Yaundé, se examinaron las cuestiones y experiencias relacionadas con la reintegración y la reconstrucción en una serie de países afectados por conflictos armados: el Congo, República Democrática del Congo, República Centroafricana, Chad, Rwanda y Burundi, y se propuso que las actividades de la OIT deberían seguir prestando apoyo a las economías a través de actividades coordinadas en materia de formación profesional, empleo independiente, desarrollo de las microempresas y programas de obras de infraestructura basados en la mano de obra.

c) Protección social

56. Las crisis de los últimos años han demostrado claramente que los países que cuentan con sistemas de protección social insuficientes o inapropiados suelen experimentar una inestabilidad social y económica mayor, y tienen más dificultades para capear los efectos sociales adversos de las crisis. En los países asiáticos afectados por la crisis se puede observar que ni siquiera un rápido crecimiento de la economía (a pesar de que el crecimiento constituye una condición necesaria para crear empleos y elevar el nivel de vida) garantiza automáticamente una distribución equitativa ni protección social. El hecho de que prácticamente no exista un sistema de seguridad social en algunos de esos países, que hasta entonces registraban un rápido crecimiento, los ha expuesto a graves dificultades, que hubieran podido reducirse, de haberse introducido un sistema completo de seguridad social. Es necesario introducir poco a poco los elementos fundamentales de un sistema de protección social debido a la creciente inseguridad del empleo y del ingreso(14) .

57. Tras el colapso de sus economías planificadas, los países de Europa central y oriental quedaron inmersos en una situación de crisis tal vez no menos grave que la actual crisis del sudeste de Asia. En sólo uno o dos años el PIB de algunos de estos países se contrajo en casi un 50 por ciento. En todos ellos había sistemas de protección social, que siguieron funcionando de algún modo durante la crisis. A pesar de que estos sistemas no se ajustaban bien a las exigencias y riesgos de las economías de mercado y necesitaban, o aún necesitan, una importante revisión, lograron dar algunas prestaciones a las poblaciones, incluso con la situación catastrófica en que se encontraba la economía. Las medidas que se adoptaron, aun siendo imperfectas, en la mayoría de los casos permitieron impedir una catástrofe social y, por lo tanto, contribuyeron a estabilizar el doloroso proceso de reforma. Con los casos de Europa central y oriental se han aprendido dos cosas: en primer lugar, ningún sistema de seguridad social es perfecto cuando se produce una crisis aguda de la economía; y en segundo lugar, el hecho de mantener la estructura de atención del sistema de protección social permite que los gobiernos puedan reaccionar rápidamente y brindar algún tipo de protección, incluso en casos de graves crisis económicas.

58. Ateniéndose a su compromiso de promover la justicia social y la protección de los trabajadores, la OIT ha preconizado y abogado por la necesidad de contar con sistemas y políticas amplios de protección social compatibles con los parámetros sociales, económicos y demográficos de cada país. La prestación de asesoramiento en materia de política y de asistencia para la cooperación técnica se ha hecho extensiva a varios países, así como la prestación de asistencia en varios ámbitos de la protección social. Más adelante (véase el recuadro) se examinan algunos ejemplos específicos de la asistencia que ha prestado la OIT a los países en crisis. Para desarrollar los distintos elementos de los sistemas de protección social hace falta toda una serie de actividades, muchas de las cuales no sólo exigen decisiones de política económica y jurídica, sino también una concertación de los esfuerzos para fortalecer las capacidades y las instituciones.

Un sistema de seguridad social en Tailandia

59. El desempleo y la pobreza resultantes de la crisis económica de Tailandia son bien conocidos en la actualidad. Los efectos sociales de esta crisis se vieron agravados por dos factores adicionales. En primer lugar, la crisis se produjo después de un período de crecimiento sostenido y de optimismo económico durante el cual el sector moderno de la economía se desarrolló. Como consecuencia de este hecho y de los cambios sociales y los movimientos de población que lo acompañaron, se debilitaron los sistemas tradicionales de apoyo de tipo familiar. En segundo lugar, Tailandia, al igual que la mayoría de los otros países de la zona, no progresó mucho en el establecimiento de un sistema de protección social capaz de compensar los efectos sociales adversos de la crisis.

60. Hacia el final del decenio pasado, la OIT ya prestaba asistencia al Gobierno para diseñar una estrategia que consistía en introducir gradualmente un sistema de seguridad social que tuviera en cuenta el desarrollo de la economía y la capacidad administrativa. El Gobierno decidió dar prioridad al establecimiento de un programa limitado por el que se proporcionaba un seguro de salud a los trabajadores del sector estructurado, pero no a sus familias, y también prestaciones en dinero por invalidez, muerte e incapacidad para trabajar durante períodos cortos por motivos de enfermedad y de maternidad. En la legislación que se adoptó en 1990 también se preveía la adopción a largo plazo de un sistema de pensiones de jubilación y prestaciones familiares con efecto a partir de 1996 (aunque esta fecha se ha pospuesto para más adelante) y un sistema de prestaciones de desempleo cuya fecha de aplicación aún no se ha determinado.

61. Más recientemente, la OIT recibió del Gobierno una petición de asesoramiento sobre la manera de abordar los efectos sociales de la crisis. Se comprobó que el sistema de protección social no ofrecía ni un programa de seguro de desempleo, que pudiera brindar prestaciones a los desempleados involuntarios, ni un programa de asistencia social, que pudiera proporcionar una red de seguridad consistente en un salario mínimo para los pobres. En el estudio de factibilidad que llevó a cabo la OIT a petición del Gobierno, se examinaron varias opciones políticas para introducir un programa de prestaciones de desempleo, y se hicieron estimaciones de los costos basadas en proyecciones macroeconómicas y del mercado laboral. Se concluyó que era posible costear la introducción de un programa de seguro de desempleo, aunque la tasa de contribuciones inicialmente más alta combinada con el aumento de las contribuciones que implicaba la propuesta de introducir el programa de pensiones podría causar algunas dificultades si el programa se introducía antes de 2001, año en el que todavía se seguirían haciendo sentir los efectos de la crisis.

62. En el estudio se concluía que si se ofrecía una mayor protección social a los trabajadores desempleados, la manera más conveniente de hacerlo era mediante un sistema de seguro de desempleo. Sin embargo, se consideraba que la aplicación de un programa de seguro de desempleo debía ir acompañada de políticas activas de mercado del trabajo más eficaces que permitieran dirigir las prestaciones a los asegurados, los desempleados involuntarios, las personas registradas como desempleadas en el servicio del empleo y que buscaran trabajo activamente. La OIT está esperando la respuesta del Gobierno a estas recomendaciones y está dispuesta a apoyar su aplicación.

63. Los casos de Tailandia y Bulgaria demuestran que la gestión concreta de una crisis es quizás relativamente más fácil cuando existe un mecanismo de protección social, que tal vez haya que ajustar a las circunstancias de la crisis, como en el caso de Bulgaria, mientras que en un caso como el de Tailandia, que contaba sólo con un programa rudimentario, hace falta crear nuevos medios para proporcionar las prestaciones, y esto toma tiempo.

Fortalecimiento de la protección social en el Africa subsahariana

64. Si bien la grave crisis de pobreza y del empleo de esta región debe abordarse con programas generales destinados a aliviar la pobreza y crear empleos, los sistemas de protección social tienen un importante papel que desempeñar. Deben estar integrados en el actual entorno político y económico para garantizar en lo posible que toda la población goce por lo menos de un nivel de vida mínimo, que tenga acceso a servicios básicos de salud y sociales adecuados, con inclusión de la seguridad alimentaria, y que haya mecanismos para garantizar la seguridad de los ingresos cuando las personas no puedan trabajar más.

65. Para responder a la crisis de la prestación de protección social en el Africa subsahariana, la OIT está aplicando una doble estrategia: por un lado, se centrará específicamente en la mayoría de la población excluida de la protección social y, por otro lado, en la mejora de la estructura y administración de los programas e instituciones de seguridad social actuales. Muchas de las personas que no entran en el ámbito de los programas institucionalizados de seguridad social trabajan por cuenta propia o tienen un empleo irregular, ocasional o estacional. Su ingreso también es irregular y la percepción que tienen de sus necesidades de protección social a menudo se refieren al corto plazo y se preocupan de las consecuencias de riesgos inmediatos tales como enfermedades, lesiones o muerte y no por las pensiones de jubilación. Muchas comunidades y grupos de trabajadores de Africa, a falta de una cobertura de seguridad social, han establecido sus propias asociaciones de ayuda mutua que se ocupan tanto de las actividades de creación de ingresos como de la protección social.
 

La crisis monetaria de Bulgaria de 1996-1997 y el apoyo
de la OIT al sistema de seguridad social

En Bulgaria, la transición de un sistema de economía planificada a un sistema de economía de mercado requirió una reorientación de su sistema de seguridad social, y desde 1993, la OIT ha participado en la prestación de asistencia técnica mediante un proyecto patrocinado por el PNUD. Este proyecto ha elaborado tres documentos sustantivos de asesoramiento sobre el tema. La OIT empezó a prestar asistencia al Gobierno en 1996 para la elaboración del primer presupuesto del Instituto Nacional de Seguridad Social (NSSI). Hubo que idear un modelo informático que se ajustara a los requisitos específicos del NSSI. Sin embargo, las actividades de seguimiento para poner a prueba el modelo se pospusieron debido al retraso en la elaboración del proyecto de presupuesto nacional, que se debió a su vez a la crisis monetaria. Los efectos sociales de esta última alcanzaron grandes proporciones en el invierno de 1996-1997. Básicamente hubo que reorientar el proyecto para que en lugar de prestar «asistencia técnica pura» proporcionara asesoramiento sobre cuestiones concretas de gestión financiera a corto plazo.

La crisis se inició cuando, como consecuencia de la lentitud de las reformas, empezaron a menguar las entradas de capital a corto plazo a Bulgaria, lo cual a su vez condujo al Banco Central a intervenir para aumentar los tipos de interés. Esto trajo como resultado un deterioro grave del tipo de cambio y de la inflación (véase el anexo II). Obviamente, esta situación hizo que se limitara el presupuesto del NSSI. Debido a la baja del tipo de cambio, y a instancias del FMI, se introdujo un régimen de instituto monetario. Esto a su vez significó una revisión del presupuesto del NSSI para obtener un excedente, independientemente de las consideraciones presupuestarias que implicaba la legislación de la seguridad social. El régimen de instituto monetario propuesto cambió fundamentalmente la naturaleza del proyecto de la OIT. La Oficina tuvo que hacerse cargo simultáneamente de tres importantes tareas: en primer lugar, ajustar las estimaciones del proyecto de presupuesto de 1997 a las exigencias del régimen de instituto monetario, teniendo en cuenta las sucesivas ideas de base macroeconómicas inspiradas por el FMI, que inicialmente eran demasiado optimistas; en segundo lugar, dirigir simultáneamente el flujo de tesorería del NSSI durante todo el período para poder conservar la legislación sobre seguridad social que se consideraba viable; en tercer lugar, proteger el poder adquisitivo de las prestaciones pagadas de un eventual deterioro rápido de los precios. La OIT aprovechó este instrumento analítico y el conocimiento profundo de la situación financiera del NSSI y convenció al Banco Mundial de que pospusiera la aplicación de algunas de las propuestas relativas a las pensiones y a otras reformas para «tiempos mejores»(15) . Los esfuerzos de la OIT no sólo han logrado que el presupuesto del NSSI no haya planteado problemas desde mediados de 1997 en el contexto del régimen del instituto monetario, sino que también se haya conservado la legislación sobre seguridad social viable, que está sirviendo de base para la reforma futura.

El Gobierno de Bulgaria, pidió ulteriormente a la OIT, en 1997, una vez que se superó la crisis monetaria, que prestara asistencia en dos importantes ámbitos de la política social:

    a)  un programa de formación integral para el Instituto Nacional de Seguridad Social, y
    b)  asistencia para formular y aplicar políticas y estrategias de lucha contra la pobreza.

En uno de los informes sobre el punto b) se establecían las metodologías necesarias para detectar y supervisar la pobreza, se presentaba una evaluación sobre el grado de pobreza que existe en la actualidad y sus características, y se hacían recomendaciones acerca de la introducción de una asistencia social mínima y de la gestión administrativa y financiera de las futuras prestaciones sociales. Es probable que tengan repercusiones directas sobre la forma que adopte en el futuro el presupuesto del NSSI. Ambos proyectos siguen en curso.

66. La OIT ha establecido un programa mundial especial -- Estrategias y Técnicas contra la Exclusión Social y la Pobreza (STEP) -- que se centra en los programas comunitarios que prestan protección social y servicios sociales a sus miembros con un sistema de ayuda mutua, y en la manera en que este sistema descentralizado puede articularse en el futuro con sistemas formales de protección social. La estrategia del STEP consiste en desarrollar los conocimientos técnicos de la OIT sobre este nuevo y complejo tema, y en llevar a cabo una amplia encuesta de las principales iniciativas realizadas y exhaustivos estudios de casos de experiencias en el terreno. El objetivo que se busca es desarrollar un módulo concreto de servicios (basado en los conocimientos adquiridos) para promover y reforzar en gran escala esos programas comunitarios. Al mismo tiempo se inician actividades de fomento, en particular a favor de una estrategia activa de movilización de recursos. En Africa, este programa se centró inicialmente en el acceso a los cuidados de salud básicos y de emergencia en las comunidades rurales de Tanzanía y de nueve países del Africa occidental (Ghana, Nigeria, Guinea, Togo, Malí, Côte d'Ivoire, Burkina Faso, Senegal y Benin). El proyecto, cofinanciado por el Gobierno de Bélgica, ha establecido vínculos y se está financiando también con la participación de otros países y organizaciones para el desarrollo que incluyen USAID, GTZ, Francia, Suiza, Países Bajos, PNUD, FNUAP y UNICEF, y ha recibido el apoyo de otros donantes más. A raíz del éxito que se obtuvo en el Africa occidental se llevó a cabo un seminario regional especial en Abidján en junio de 1998 destinado a bosquejar estrategias de apoyo al desarrollo de técnicas de microseguro para mejorar la protección social. Las estrategias STEP obtuvieron una aprobación general, que se conoce como la Plataforma de Abidján. Se han elaborado manuales de formación basados en la experiencia del Africa occidental, que se utilizarán en otras partes de Africa, adaptándolos a las especificidades de cada país, a fin de reforzar otras iniciativas comunitarias para prestar cuidados de salud y otros tipos de protección social. Se está elaborando un programa especial en colaboración con el Gobierno de Portugal para aplicar los principios STEP en los países africanos de lengua portuguesa (cinco países). Se está desarrollando un programa similar junto con USAID para el Africa oriental y meridional.

67. Por lo que se refiere a los programas institucionalizados de seguridad social, en las actividades de cooperación técnica de la OIT se ha hecho especial hincapié en el Africa subsahariana. Se han completado exámenes exhaustivos de los sistemas de seguridad social en varios países, incluidos Madagascar, Gabón, República Centroafricana, Togo, Benin, Kenya y Botswana, y la asistencia técnica de la OIT ha desempeñado un importante papel en la introducción de nuevos programas de seguridad social en Tanzanía, Namibia y Zambia. Se ha hecho particular hincapié, sobre todo en los países africanos de lengua francesa, en los problemas que afectan a la administración de los programas de seguridad social y que son comunes a muchos países. En tres reuniones distintas de instituciones de seguridad social del Africa de expresión francesa celebradas en Dakar (1994), Abidján (1996) y Yaundé (1997), los países del Africa occidental y central formularon declaraciones de principio acerca de la reforma de la seguridad social. Estas declaraciones, aprobadas por las instituciones y por los interlocutores sociales, constituyen un mensaje claro para los encargados de las políticas. Son muy similares a las recomendaciones de la OIT según las cuales, si bien el crecimiento económico es fundamental para aliviar la pobreza y mejorar el nivel de vida, los sistemas de protección social son necesarios para asegurarse de que las personas vulnerables pueden beneficiarse del desarrollo.

d) La creación de empleos por medio del desarrollo de empresas y cooperativas

68. En respuesta a la alarmante crisis mundial de la economía y el empleo, los Estados Miembros están pidiendo cada vez más a la OIT que los apoye en sus esfuerzos por aumentar la creación de empleos, en particular mediante el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas. Los programas de la OIT en este sector se han generalizado y están aumentando, y constituyen un instrumento fundamental de apoyo para la Oficina, apoyo que puede consistir en asesoramiento en la formulación de políticas, asistencia técnica, o ambas cosas, en favor de los interlocutores sociales para responder a sus necesidades de acelerar la creación de empleos, mejorando a la vez la productividad y las condiciones de trabajo. Independientemente de la naturaleza y las causas de las crisis y del nivel de desarrollo nacional, la creación de empleos mediante el desarrollo de las empresas -- como lo demuestra el creciente número de solicitudes de distintos países afectados por la crisis -- puede seguir siendo un vector crucial para las economías que atraviesan una crisis del empleo. Prácticamente en todos los foros tripartitos de la OIT -- nacionales, regionales e internacionales -- se ha pedido claramente el apoyo de la OIT para mejorar las perspectivas de la creación de empleos mediante el desarrollo empresarial(16) .

69. En respuesta a la creciente crisis del desempleo mundial, en 1998, la OIT lanzó el Programa Internacional para la Pequeña Empresa (ISEP). Este Programa busca consolidar y ampliar los esfuerzos de la OIT para promover el desarrollo de la pequeña empresa. También es el principal vector de la OIT para ayudar a los Estados Miembros a aplicar las disposiciones de la Recomendación relativa a las condiciones generales para fomentar la creación de empleos en las pequeñas y medianas empresas, que la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó en junio de 1998. El ISEP es un programa global, integrado, contundente y rentable diseñado específicamente para ayudar a las pequeñas empresas a explotar su potencial para crear empleos. Fomenta el espíritu empresarial y ayuda a las pequeñas empresas a crear más empleos y a mejorar la calidad y la sostenibilidad de los mismos en un entorno cada vez más competitivo. ISEP lo consigue abordando de manera sistemática e integral las numerosas limitaciones que impiden que las pequeñas empresas desarrollen plenamente su potencial. ISEP beneficia a aquellos que tratan de escapar del círculo vicioso del desempleo y la pobreza. Los principales beneficiarios del Programa son los millones de pequeños empresarios o de posibles empresarios que apenas consiguen sobrevivir. Entre ellos, ISEP presta especial atención a las pequeñas empresas dirigidas por mujeres debido a las limitaciones específicas con que tropiezan. También está desarrollando actividades especiales para ayudar a los trabajadores que son objeto de recortes de los empleos en países afectados por la crisis financiera.

70. Para potenciar su alcance, ISEP se lleva a cabo contando con la colaboración de interlocutores locales que participan en el desarrollo de la pequeña empresa. Algunos de los interlocutores del ISEP son organismos gubernamentales, organizaciones de empleadores y de trabajadores, cámaras de comercio y asociaciones de pequeñas empresas y ONG que prestan servicios de apoyo comercial. Presta especial atención a la mejora de la calidad del empleo en las pequeñas empresas, ateniéndose a las normas internacionales del trabajo.

71. La creación de empleos mediante los programas de desarrollo empresarial de la OIT se ha llevado a cabo con éxito en un gran número de países con distintos niveles de desarrollo que atraviesan crisis del empleo de distinta gravedad(17) . En Ecuador, a petición del Gobierno, se diseñó un programa de desarrollo de la pequeña empresa nacional que se presentó en un seminario celebrado en noviembre de 1998. Se prevé que la OIT participe en la aplicación del plan. Del mismo modo, a pesar del cambio radical que registraron recientemente las tasas de crecimiento de algunos países, la mayoría de los países del Africa subsahariana tropiezan con una grave crisis del empleo y una extrema pobreza. Habida cuenta de la urgente necesidad de crear empleos y de aliviar la pobreza, la OIT ha ayudado a los Gobiernos de Etiopía, Kenya, Nigeria, Seychelles y Uganda a formular políticas del empleo que consisten en promover las pequeñas y medianas empresas y las microempresas, mejorar su acceso al crédito, desarrollar la capacidad empresarial y apoyar la instauración de un entorno propicio al desarrollo de las PYME. En el caso de Etiopía, se fomentó el empleo a través del desarrollo cooperativo mediante el apoyo que la OIT prestó a la unidad de la Oficina del Primer Ministro responsable del desarrollo cooperativo y de la promoción de los asuntos regionales. A través de la asistencia técnica de la OIT y de los servicios de asesoramiento, se llevó a cabo un seminario nacional para examinar el papel de las cooperativas en una economía de mercado y sensibilizar a los responsables, encargados de la planificación, las instituciones gubernamentales y privadas, los donantes y las ONG en relación con el desarrollo de las cooperativas en Etiopía. Ulteriormente se promulgó una proclamación (política) nacional sobre desarrollo cooperativo. En Etiopía se llevó a cabo otro seminario patrocinado por la OIT para exponer y sensibilizar a los responsables del Gobierno, los jefes de las instituciones, los donantes y las ONG acerca de la importancia del desarrollo empresarial en las instituciones técnicas, profesionales y superiores. De resultas del seminario, el Ministerio de Educación está formulando una política nacional de desarrollo empresarial en instituciones técnicas y profesionales y en universidades.

Países afectados por conflictos

72. Los países que salen de un conflicto armado tienen ante sí la tarea de reintegrar a un gran número de refugiados que vuelven a ellos, personas desplazadas dentro de sus fronteras y excombatientes. La única manera de garantizar una reintegración duradera de estos grupos y de impedir que vuelvan a surgir conflictos es proporcionándoles empleo e ingresos. Muchos servicios gubernamentales han dejado de funcionar por completo o parcialmente, cuando la mayoría de los países afectados por conflictos se caracterizan por el estado de devastación de su infraestructura social y productiva, el estancamiento o crecimiento negativo de su economía y altos niveles de desempleo unidos a un alto crecimiento de la población. En vista de que muchos de esos países a menudo también aplican programas de ajuste estructural, las oportunidades de empleo de los sectores público y estructurado son extremadamente limitadas.

73. En los últimos años la OIT ha apoyado programas de cooperación técnica en varios países, lo cual demuestra que es posible superar las limitaciones existentes y generar empleos en circunstancias tan difíciles como esas. Una manera de conseguirlo consiste en crear mecanismos locales para facilitar las iniciativas económicas destinadas a promover y a respaldar las pequeñas empresas y las cooperativas: en América Central, la OIT participó en el Programa de Desarrollo para Desplazados, Refugiados y Repatriados en Centroamérica (PRODERE), que es un Programa de las Naciones Unidas multidisciplinario en el que participaban varias organizaciones, financiado por el Gobierno de Italia y que se aplicó entre 1990 y 1995 como parte de los esfuerzos de la comunidad internacional para consolidar el proceso de paz en la región. En este marco, la OIT tuvo la responsabilidad de promover las Oficinas Locales de Desarrollo Económico (LEDA), que en el plano local contribuyeron a establecer un consenso en torno a objetivos económicos entre las distintas partes, que con frecuencia se encontraban en bandos opuestos durante el conflicto. El método utilizado consistió en reunir a todos aquellos que tenían algún interés en la economía local a fin de ayudar a determinar oportunidades en materia de negocios y a organizar a las pequeñas empresas y cooperativas para explotar esas oportunidades. Entre los interesados cabe citar a los representantes locales de las organizaciones gubernamentales pertinentes, organizaciones de empleadores y de trabajadores, empresas privadas, organizaciones de las Naciones Unidas, otras organizaciones internacionales, ONG e iglesias presentes en esta ocasión.

74. Tras la firma del acuerdo de paz en octubre de 1992, Mozambique se vio ante la enorme tarea de reintegrar a 100.000 soldados desmovilizados, 1,7 millones de refugiados de los países vecinos y 4 millones de personas desplazadas dentro de las fronteras del país en una economía devastada por 16 años de guerra civil. Debido a la importancia que tenían para la consolidación del proceso de paz y la estabilidad nacional, se dio prioridad a los soldados desmovilizados en el proceso de reintegración y se pidió a la OIT que elaborara un proyecto de formación especial de adiestramiento e iniciativa empresarial. El Ministerio del Trabajo aplicó el proyecto entre 1994 y 1998. Combinaba una formación profesional acelerada, módulos didácticos y una formación comercial básica para que los soldados desmovilizados con ideas viables para abrir un negocio propio pudieran hacerlo mediante ayudas para preparar un plan comercial y facilitar su acceso a programas de microcrédito. El programa no sólo dio formación a unos 10.000 soldados desmovilizados de los cuales más del 70 por ciento se dedica a actividades, incluidas las independientes, de un sector relacionado con la formación que recibió, sino que también logró dar la capacidad técnica al Ministerio del Trabajo para aplicar la metodología del proyecto en mayor escala a otros grupos.

El empleo independiente en los países industrializados

75. En respuesta al grave problema del desempleo a largo plazo con que tropiezan muchos países industrializados, la OIT está llevando a cabo actualmente en estos países un programa de actividades para incentivar la creación de empresas de desempleados, a través de la microfinanciación. Este programa permite conocer y evaluar los resultados de los programas de empleo independiente de los Estados Unidos, Canadá, Reino Unido, Irlanda, Francia, Alemania y los Países Bajos, y se concentra en puntos tales como los factores de supervivencia de las empresas, los efectos de desplazamiento, los resultados obtenidos por las asociaciones entre los sectores público y privado, la calidad del empleo independiente (ingresos, horario de trabajo, condiciones de trabajo, etc.), los acuerdos de financiación para iniciar un negocio y las perspectivas a largo plazo. En cada país hay un grupo directivo compuesto por los principales interesados (organizaciones gubernamentales competentes, interlocutores sociales, bancos, programas de microfinanciación e institutos de investigaciones) que define el programa de actividades en el plano nacional y la OIT desempeña el papel de instructor. Los conocimientos prácticos adquiridos permitirán dar asesoramiento sobre la legislación y las políticas en materia de empleo independiente.

76. El programa de acción ha despertado mucho interés entre una amplia gama de entidades y de organizaciones privadas y públicas, incluidas algunas conocidas fundaciones y otras organizaciones internacionales tales como la OCDE, las cuales desean participar en la refinanciación de las encuestas, investigaciones y reuniones que se hayan de efectuar. Todavía es muy pronto para adelantar qué efectos tendrá el programa de acción sobre los programas de empleo independiente y de microfinanciación en los países industrializados, pero la respuesta positiva que ha dado una amplia variedad de organizaciones y entidades ha demostrado que el programa de acción responde a una demanda real y que la OIT está bien preparada para desempeñar un papel de facilitador y catalítico en los países industrializados.

Las cooperativas y las respuestas a la crisis

77. En los últimos años las cooperativas han demostrado su eficacia para crear empleos e ingresos para un gran número de personas. Desempeñan un papel protagónico en varios sectores de las economías industrializadas, tales como la comercialización de los productos agrícolas, la venta al por menor de productos de consumo y las actividades bancarias. En un momento en que se están privatizando y reestructurando las empresas públicas y en que se reduce el papel del Estado en la economía, las empresas cooperativas, sobre todo las agrícolas y agroindustriales, están en una situación ventajosa para proporcionar un empleo sostenible a aquellos que de otro modo correrían el riesgo de perder sus empleos. Por esta razón, la OIT está intensificando sus esfuerzos para ayudar a los Estados Miembros a explotar plenamente el potencial para crear empleos que ofrecen las cooperativas. Las cooperativas no son únicamente empleadores por derecho propio (en Europa las cooperativas emplean directamente a más de 5 millones de personas) sino que además, y esto es más importante, proporcionan un marco orgánico apropiado para un empleo independiente productivo (en todo el mundo alrededor de 100 millones de personas son miembros de cooperativas de trabajadores) al permitir que los particulares unan sus recursos, calificaciones y conocimientos. Además, las cooperativas ayudan a consolidar las oportunidades de empleo existentes, en particular en las zonas rurales y en el sector no estructurado, al proporcionar a los productores particulares servicios apropiados previos y posteriores a la producción, incluida la financiación. Las redes de pequeñas empresas cooperativas también constituyen excelentes instrumentos para reforzar tales empresas y aprovechar al máximo su potencial de empleo.

78. La OIT se está basando en las extensas investigaciones que ha efectuado sobre la capacidad de las cooperativas para crear empleos a fin de prestar asesoramiento a los gobiernos a través de su programa COOPREFORM. Este asesoramiento se refiere a la formulación de políticas apropiadas para el desarrollo de las cooperativas y de legislación en materia de cooperativas que instaure un clima favorable a la creación y el crecimiento de cooperativas autónomas capaces de funcionar como empresas del sector privado viables desde el punto de vista económico. También proporciona asistencia técnica para promover la creación de empleos en las cooperativas a través de programas tales como el ACOPAM, que ha creado y consolidado decenas de miles de empleos en la región del Sahel de Africa, el INTERCOOP, un programa interregional que crea empleos mediante el establecimiento de relaciones comerciales entre cooperativas del Sur y del Norte, y Empleos para Africa, cuyo componente cooperativo busca crear 8.000 empleos y consolidar otros 16.000 mediante la promoción de tipos de cooperativas no convencionales en diez países africanos. Al proporcionar este apoyo, la OIT colabora con un gran número de interlocutores para actividades de desarrollo tales como la Alianza Cooperativa Internacional, movimientos cooperativos nacionales, el sistema de las Naciones Unidas, el Banco Mundial y donantes bilaterales.

e) La crisis económica y las cuestiones de género

79. Muchos datos indican que durante los períodos de crisis económica, las mujeres resultan mucho más afectadas que los hombres. Esto confirma la posición vulnerable que ocupan las mujeres en el mercado del trabajo debido a varios factores, entre los cuales cabe citar los marcos económicos, legales e institucionales de las sociedades. Si para suprimir la discriminación de la mujer harían falta políticas y medidas globales que la contrarresten (que la OIT está aplicando actualmente en el marco de su programa internacional de más y mejores empleos para las mujeres), para compensar las pérdidas de empleos y de ingresos de las mujeres y mejorar su acceso a las redes de seguridad social se requieren políticas y programas de acción específicos. Las distintas actividades de la OIT citadas más arriba incluyen elementos específicos para respaldar el empleo de la mujer: en la campaña de emergencia a favor del empleo que la OIT llevó a cabo en Camboya, el 43 por ciento de los 2,7 millones de días de trabajo creados según los registros era para mujeres. Además de los intentos por incorporar los aspectos relacionados con el género en distintas actividades, la OIT ha iniciado actividades específicas para mitigar los efectos adversos que afectan a las mujeres en las situaciones de crisis, que se describen en la sección que figura a continuación.

Promoción del empleo de la mujer en el contexto del ajuste estructural y la reforma económica

80. En los años ochenta y noventa, muchos países en desarrollo adoptaron medidas de estabilización y programas de ajuste estructural, y sólo a finales de los años ochenta se empezaron a reconocer los costos sociales del ajuste y la particular vulnerabilidad de ciertos grupos de la población. Incluso entonces, la vulnerabilidad de las mujeres se relacionaba con las funciones de reproducción y de mantenimiento dentro de la familia, que se vieron afectadas, por ejemplo, por la reducción de los gastos de salud y educación. Se pasaban por alto las necesidades de las mujeres como trabajadoras y productoras. El ajuste estructural es una cuestión de movilidad de recursos y de la manera en que las personas y los recursos cambian o se trasladan en respuesta a las señales e incentivos que dan las políticas de reforma. Esta capacidad de abandonar oficios y sectores declinantes por sectores en crecimiento determina el nivel y la distribución de los costos y los beneficios para distintos grupos de personas. Sin embargo, debido a las diferencias de género por lo que se refiere al control y al acceso a los recursos productivos (con inclusión de la educación, el adiestramiento, la tierra y el capital), los hombres y las mujeres tienen capacidades distintas y reciben incentivos distintos.

81. La OIT, en estrecha consulta con los interlocutores sociales, las ONG y los círculos académicos, ha iniciado un programa con varios países que hasta el momento se ha aplicado en Sri Lanka, India, Tanzanía, Zimbabwe y Côte d'Ivoire, y en la actualidad se están haciendo planes para aplicarlo en Egipto. DANIDA, CIDA y el Gobierno de los Países Bajos han proporcionado apoyo financiero adicional al presupuesto ordinario de la OIT para aplicar este programa.

82. De acuerdo con el contexto socioeconómico y las prioridades específicas de cada país, se han aplicado tres tipos de actividades: establecimiento e institucionalización de un diálogo social tripartito mediante la organización de seminarios y foros nacionales, seguidos por el establecimiento de grupos de trabajo o redes nacionales para continuar el diálogo iniciado y la aplicación de las actividades prioritarias definidas. En casi todos los países estos seminarios fueron la primera ocasión en que se trataron a nivel nacional cuestiones de política relacionadas con la interacción entre las cuestiones de género, de empleo y de reforma económica. Los seminarios y los grupos de trabajo han reunido a una amplia gama de entidades gubernamentales, organizaciones de trabajadores y de empleadores, asociaciones femeninas, investigadores, académicos y estructuras locales. Han permitido confrontar los efectos específicos que tienen sobre el empleo de la mujer las reformas económicas del sector no estructurado urbano, de los sectores estructurado, privado y público, y del sector rural-agrícola, y articular sus necesidades y perspectivas. En Tanzanía, el Grupo de Trabajo sobre cuestiones relacionadas con el género en el mundo del trabajo fue reconocido oficialmente por el Ministerio del Trabajo y Desarrollo de la Juventud en enero de 1998 como el foro nacional para abordar las cuestiones del género, empleo y trabajo.

83. La adopción de un plan de actividades prioritarias.En la India, Sri Lanka, Tanzanía, Zimbabwe y Côte d'Ivoire los seminarios sobre política dieron como resultado la adopción de planes de acción, en los que se determinaron temas prioritarios de investigación y compilación de datos, reformas legislativas, actividades de promoción del empleo en sectores específicos y medidas de protección social. Se ha prestado asistencia para ejecutar los planes de las actividades de seguimiento, que fueron completados en el caso de la India y se siguen aplicando en Sri Lanka, Tanzanía y Zimbabwe. La OIT y los gobiernos han firmado memorandos de entendimiento (como en el caso de las actividades financiadas por DANIDA) en los que se prevé el marco operativo de los planes de actividades de seguimiento. En Tanzanía y en Zimbabwe, donde se están revisando y modificando las legislaciones laborales, los grupos de trabajo han dado la máxima prioridad a la conclusión de su examen de los aspectos relacionados con la cuestión de género en las legislaciones actual y propuesta que afectan al empleo. La evaluación de las necesidades distintas de la mujer en el sector no estructurado urbano y el desarrollo de su capacidad de generar ingresos ocupan un lugar preeminente en los planes de actividades.

84. Compilación y divulgación de datos. La falta de datos precisos acerca de los efectos que tienen las reformas económicas sobre sectores específicos de la población han constituido un obstáculo para elaborar respuestas políticas apropiadas. La compilación de información y de datos y el inicio de estudios específicos fueron, pues, elementos importantes del programa, en el que participaron numerosos investigadores estadísticos e institutos de investigación, así como oficinas gubernamentales de estadísticas. La información compilada se utilizó en los seminarios para determinar las cuestiones prioritarias y los planes de actividades y se divulgó en las redes y grupos de trabajo.

Redes de seguridad social, promoción del empleo y reducción de la pobreza

85. Desde 1996 se han emprendido actividades en el ámbito tanto del Programa de Acción de la OIT en 1996-1997 (reforma económica y cambio estructural: promoción del empleo de la mujer y de su participación en los fondos sociales), como de un proyecto de cooperación técnica con financiación de DANIDA. Se han desarrollado rápidamente redes de seguridad social y fondos sociales (una nueva generación de redes de seguridad social que empezaron a surgir en los años ochenta) en América Latina, Africa, Asia y Europa oriental y central y que con motivo de la crisis asiática reciente están cobrando una nueva importancia como instrumento de política para mitigar las consecuencias sociales negativas de las crisis económicas, del ajuste y la transición. Se sigue debatiendo ampliamente sobre el tema principal de esos programas, que abarcan desde medidas a corto plazo paliativas y de emergencia hasta la erradicación de la pobreza estructural. Sin embargo, en el debate relativo a la política sobre fondos sociales y programas compensatorios sociales no se abordaron dos cuestiones fundamentales desde la perspectiva de la OIT: el papel y los resultados de la promoción del empleo y la igualdad de género.

86. Se llevó a cabo una serie de estudios exhaustivos de casos sobre los aspectos relacionados con el género en los fondos sociales y otras redes de seguridad social, en los que se abarcan las experiencias adquiridas en Bolivia, Honduras, México, Perú, Egipto, Madagascar y Zambia. En esta evaluación se señalaban varios defectos de las redes de seguridad social, el papel limitado de los programas de promoción del empleo en las inversiones de cartera de los fondos sociales y la capacidad limitada para llegar hasta las mujeres, sobre todo en el caso de los programas de promoción del empleo. El diálogo ha permitido dar una mayor prioridad a la integración de los aspectos relacionados con el género en los fondos sociales de la nueva generación. Las directrices formuladas de resultas de las evaluaciones exhaustivas han sentado las bases para incrementar el diálogo en el plano nacional y con la comunidad internacional, el Banco Mundial y los bancos regionales, acerca de un diseño apropiado de redes de seguridad social. En fechas más recientes, por ejemplo, estas directrices se utilizaron en una misión de examen que el Banco Mundial envió a Indonesia en octubre de 1997 y en iniciativas que la OIT llevó a cabo en Tailandia a fin de aumentar la capacidad nacional para desarrollar redes de seguridad social. Se tiene previsto realizar otras actividades para mejorar el acceso de la mujer a las redes de seguridad social en Asia y reforzar la inclusión de las cuestiones de género relacionadas con el empleo en un número determinado de fondos sociales.

Los trabajadores a domicilio en una economía mundializada: la crisis asiática

87. Los trabajadores a domicilio constituyen uno de los segmentos más vulnerables de la población activa, ya que generalmente no quedan cubiertos por las medidas de protección de la legislación del trabajo ni por los sistemas de seguridad social. Sus fuentes de ingresos son precarias. Tienen un poder de negociación débil frente a los contratistas, a sus directivos y agentes, por el hecho de que a menudo trabajan confinados en sus hogares y son invisibles desde el punto de vista social y no están sindicados. En la economía mundializada, la incidencia y generalización del trabajo a domicilio como forma de producción y de relación de trabajo se ha incrementado ya que los trabajadores a domicilio forman parte del sistema de producción descentralizado mundial. La actual crisis asiática ha puesto de relieve la vulnerabilidad de los trabajadores a domicilio, en particular aquellos que están vinculados con el comercio internacional y con la baja de la economía mundial.

88. Las actividades de cooperación técnica que se llevan a cabo en relación con el trabajo a domicilio, desde la labor inicial realizada en la India con los fabricantes de beedi (cigarrillos indios), de papad (tipo de pan indio), los bordadores de saris, etc., hasta las actividades en curso en Tailandia, Filipinas e Indonesia, han desarrollado un enfoque múltiple destinado a aumentar el empleo y los ingresos de los trabajadores a domicilio y a mejorar a la vez su acceso a la protección social. Este enfoque entraña cuatro tipos de actividades, cuyo alcance y forma varían según el contexto socioeconómico de cada país: i) crear organismos y redes de trabajadores a domicilio y reforzar el poder de negociación de éstos, de modo que puedan negociar mejores condiciones de empleo e iniciar actividades para mejorar sus ingresos; ii) mejorar la capacidad de generar ingresos a través de la formación, del desarrollo de la iniciativa empresarial, de la asistencia para la comercialización de sus productos y de la mejora de la productividad; iii) mejorar su acceso a la protección social mediante una reforma legislativa, la adquisición de conocimientos jurídicos y la participación en programas de seguridad social y programas colectivos de seguridad social no convencionales; y iv) dar visibilidad al trabajo a domicilio mediante investigaciones, un diálogo en materia de política y una mejor compilación y divulgación de datos sobre el trabajo a domicilio.

89. Estas actividades han conducido a la aplicación de estructuras y mecanismos que resultan valiosos en la crisis actual. Se formaron grupos de trabajadores a domicilio y redes de entidades gubernamentales y no gubernamentales nacionales para ayudar a los trabajadores a domicilio que buscan activamente un empleo y aportar respuestas colectivas que atenúan los efectos de la crisis. Deben desplegarse más esfuerzos para reforzar las organizaciones de trabajadores a domicilio y formular medidas que mejoren la seguridad social de los trabajadores a domicilio y las redes de seguridad social a un nivel sostenible. En Indonesia, Filipinas y Tailandia se están formulando, en estrecha consulta con los interlocutores nacionales, nuevas actividades para responder a las necesidades de los trabajadores a domicilio en el contexto de la crisis actual; estas actividades se iniciarán en 1999.

V. Evaluación y supervisión de los efectos

90. Si bien las actividades de la OIT arriba examinadas ofrecen respuestas directas a los pedidos de los mandantes para abordar problemas particulares de una crisis, es difícil y a menudo poco práctico evaluar su impacto relativo sobre el conjunto de la crisis que experimenta un país. Más arriba se han citado los efectos directos que han tenido ciertas actividades específicas (véase el anexo III para proceder a una evaluación del programa intensivo en empleos (PAE) de la OIT). La escala y la naturaleza de las actividades tienden a definir sus efectos potenciales: la rehabilitación de los excombatientes en Mozambique a través del desarrollo de empresas y cooperativas logró un impacto considerable, aunque, como es obvio, insuficiente en el contexto general de las necesidades de rehabilitación de Mozambique. Cabe recalcar que el impacto global que tiene una actividad particular sobre el empleo no puede determinarse simplemente a partir de sus resultados directos. Deben tenerse en cuenta los vínculos y sinergias existentes, así como la fuerza demostrativa de sus efectos y de la capacidad catalítica de la actividad que se realiza.

91. En una situación de crisis generalizada, es importante aplicar un enfoque concertado y coordinado para obtener un impacto visible y duradero. En las operaciones sería necesario combinar actividades de fondo relacionadas entre sí, tales como el desarrollo de una infraestructura intensiva en empleo, la promoción de las pequeñas empresas, el establecimiento de organismos locales de desarrollo económico y el desarrollo de la formación y del adiestramiento profesional. El papel coordinado de la OIT en el proceso de recuperación y reconstrucción de Camboya ha sido plenamente reconocido por las autoridades nacionales e internacionales. Es probable que en el futuro esos enfoques coordinados atraigan más financiación para la cooperación técnica que los proyectos aislados y especiales. Otro ejemplo de un enfoque coordinado fue el de la República del Congo.

92. A petición del representante residente y coordinador del PNUD para asuntos humanitarios, en noviembre de 1998 se llevó a cabo una misión interorganizaciones dirigida por la OIT para formular una estrategia y actividades prioritarias para integrar a los jóvenes en el Congo, que vivió dos guerras civiles, en 1993 y 1997, relativamente cortas pero muy violentas e intensas.

93. Conjuntamente con los interlocutores sociales de la OIT y los ministros competentes se examinaron las posibilidades de reintegración a través de un marco coordinado de vocación profesional, aprendizaje, desarrollo de microempresas y de PYME y obras que requieren mucha mano de obra. La misión dio como resultado el Programa para la Reintegración Social y Económica de los Jóvenes, que tiene siete componentes técnicos: i) educación para todos con el fin de reinstaurar la paz; ii) cultura, ocio y comunicación; iii) formación y aprendizaje profesionales; iv) promoción de las microempresas y de las pequeñas empresas; v) créditos para las microempresas y las pequeñas y medianas empresas; vi) rehabilitación de la infraestructura; vii) protección de la salud y social. Otros países afectados por los conflictos de Africa central pidieron a la OIT una asistencia similar, incluidos la República Popular del Congo y Burundi. La reintegración social y económica de los jóvenes -- en los países afectados por conflictos o por otros factores -- requiere un enfoque multisectorial y ofrece una oportunidad para que la OIT incremente su papel en la cooperación interorganizaciones.

94. Con frecuencia, la OIT responde a las peticiones de los mandantes prestando asesoramiento en materia de política, cuyos efectos reales no son siempre fáciles de medir. La aplicación de las recomendaciones en materia de política incumbe a los gobiernos interesados. Sin embargo, sería necesario que la OIT supervisara más de cerca el seguimiento que se da al asesoramiento en materia de política. También es necesario examinar el seguimiento de las actividades que se llevan a cabo para garantizar la continuación de los proyectos y actividades, si es necesario, incluso después de que se han terminado. La Oficina está adoptando medidas para garantizar una supervisión estrecha y una evaluación de impacto, es decir, una prestación de servicios más eficaz(18) .

95. Las actividades dirigidas a la promoción y la protección del empleo, incluso si se emprenden con urgencia, a menudo implican procesos lentos y difíciles de diseño y formulación y el desarrollo de las capacidades y las instituciones. Además, a fin de alcanzar los objetivos con eficacia, las actividades deben tener en cuenta las condiciones que mejor les permitan alcanzar los objetivos. Por ejemplo, la promoción del empleo depende de un crecimiento económico sostenido y del aumento de la productividad; la empleabilidad depende de una gran cantidad de factores, incluido el mejoramiento y la diversificación de las calificaciones; la protección y la seguridad del empleo dependen de las instituciones y mecanismos de protección social en determinados países. Si bien la OIT sigue abordando el problema del empleo y las prestaciones de los ingresos de los trabajadores gravemente afectados por la crisis a través de sus medidas de empleo inmediato, varias otras actividades de la OIT se centran en mejorar durablemente la capacidad de los trabajadores a través del fomento de la productividad, del mejoramiento de la capacitación, la protección social y la capacidad institucional.

96. Las respuestas y actividades de la OIT citadas más arriba se han llevado a cabo en consulta con los interlocutores sociales. La OIT ha promovido activamente un diálogo continuo entre los interlocutores sociales acerca de cuestiones potencialmente conflictivas y de las medidas relativas al seguimiento de una crisis particular: se están aplicando proyectos subregionales(19)  en Africa y Asia para promover el diálogo social reforzando las instituciones consultivas tripartitas y aumentando las capacidades de los interlocutores sociales para desempeñar un papel activo en las consultas tripartitas sobre las políticas económicas y sociales nacionales. La promoción del diálogo social en una etapa muy temprana del proceso de reconstrucción ha demostrado ser una contribución sumamente valiosa de la OIT en los países que salen de un conflicto. Parte de la estrategia consiste en elaborar programas particulares de formación en legislación laboral y relaciones del trabajo, sobre todo en países en transición hacia un régimen democrático. Estos programas están destinados a promover la democracia en el lugar de trabajo mediante la sensibilización del trabajador y del empleador respecto de los principios de no discriminación y mediante la prevención y solución de conflictos. Un ejemplo interesante de esas actividades es el proyecto OIT/Suiza para prevenir y resolver conflictos y promover la democracia en el lugar de trabajo en Sudáfrica y el proyecto piloto OIT/Suiza para promover las relaciones laborales, la paz y la estabilidad en el Africa meridional. Del mismo modo, el Programa de Acción de la OIT sobre ajuste estructural, el empleo y el papel de los interlocutores sociales está diseñado para facilitar la participación de las organizaciones de trabajadores y de empleadores en el diseño y la aplicación de políticas de ajuste que reduzcan al mínimo los efectos negativos de las reformas económicas.

97. La crisis económica y del empleo de varios países asiáticos ya está amenazando con extenderse a otras partes del mundo. Esta crisis ha proporcionado a la OIT la oportunidad de revisar cuidadosamente sus respuestas adoptando perspectivas más amplias y coordinadas, estableciendo vínculos más estrechos con sus interlocutores nacionales para definir su «paquete» de actividades y un plan de aplicación escalonada en el marco de la política nacional. La Comisión tal vez desee tomar nota de que el gran número de actividades emprendidas por la OIT en el contexto de tres países asiáticos afectados por la crisis se exponen detalladamente en un documento de la Oficina presentado para examen en un coloquio celebrado durante la presente reunión del Consejo de Administración. Se prevé que estas discusiones sirvan para impartir directrices adicionales sobre el papel futuro de la OIT en los países en crisis(20) .

98. Aparte de las respuestas directas y actividades, la OIT está desempeñando su papel como principal organización en el ámbito del empleo en varias actividades conjuntas llevadas a cabo en colaboración con instituciones financieras internacionales y otras organizaciones del sistema de las Naciones Unidas. Muchas de las instituciones financieras han empezado a establecer fondos sociales y varias actividades del sector social, y se está invitando a la OIT a participar como interlocutor activo en las actividades de préstamos para el sector social que conceden el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo en Tailandia. Además, se está pidiendo cada vez más a la OIT que aporte y exponga sus perspectivas sobre cómo hacer frente a la crisis y establecer un gobierno mundial basado en las normas. En esos foros, ya sean los países del G7 o las instituciones de Bretton Woods, la OIT ha recalcado insistentemente en la necesidad de: garantizar que el empleo sea el eje de las políticas que se formulen; de crear un consenso social sobre la elaboración de tales políticas; y de ampliar progresivamente los sistemas de protección social para salvaguardar los derechos básicos de los trabajadores.

VI. El papel futuro de la OIT

99. Está claro que la OIT tiene que desempeñar un papel particular para mitigar los efectos sociales adversos de la crisis económica mundial. Habrá una demanda mayor de las actividades de la OIT debido a que las perspectivas económicas de muchos Estados Miembros son inciertas, sobre todo debido a los altos riesgos de contagio que crearon las crisis financieras en varias de las grandes economías. Además, con el desarrollo de la crisis asiática y de las preocupaciones sociales generalizadas, hacen falta una evaluación más completa y más generalizada de la crisis y actividades de la OIT.

100. La crisis económica actual ha dado lugar a una renovación de los compromisos y del apoyo a los principios y políticas de la OIT para fomentar la justicia social y la democratización de las sociedades. En un momento en que el mundo está entrando en el siglo XXI con un llamamiento claro por una mayor democracia y por que se respeten los derechos humanos fundamentales, los principios y políticas de la OIT proporcionan un marco bien definido para integrar el progreso económico y social. Entre las organizaciones internacionales, la OIT tiene una ventaja única no sólo porque es el foro común de los empleadores y de los trabajadores, sino también porque formula y supervisa las normas del trabajo destinadas a promover el progreso económico y social y porque evita el retroceso social. En un período en que aumentan la inseguridad de los seres humanos y los conflictos potenciales entre los distintos actores, que se agravan visiblemente cuando surgen crisis, el hecho de prescribir el respeto de las normas fundamentales del trabajo de la OIT como lo hacen la Declaración de Copenhague de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social y la Declaración de la OIT de 1998 relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo constituye una pauta para alcanzar el adelanto económico y evitar las crisis sociales.

101. La medida en que la OIT puede contribuir a acelerar la recuperación de una crisis y atenuar el riesgo de que se repita depende en gran medida de la manera en que se dan las causas iniciales de una crisis y de la manera en que se siguen interpretando. Con frecuencia, las crisis pueden surgir de resultas de errores de política en ámbitos que están claramente fuera de la competencia de la OIT, pero no cabe duda de que la aplicación eficaz de los principios y políticas que defiende la OIT, tales como la transparencia en la formulación de políticas, el diálogo tripartito y niveles apropiados de protección social, pueden desempeñar un importante papel ya sea para evitar las crisis o para hacer que duren menos.

102. Es necesario que las actividades de la OIT, con arreglo a estos principios y celebrando consultas plenas con los interlocutores sociales, se articulen en un marco integrado de política nacional para manejar la crisis y lograr la recuperación económica y social. Este marco normativo supone una adaptación de las políticas sociales y laborales, un acuerdo sobre lo que puede obtenerse mediante una promoción persistente del tripartismo y el fortalecimiento de las organizaciones de trabajadores y empleadores. Esos contratos sociales pueden ser un motor muy activo para crear el entorno necesario para asegurar una recuperación rápida de las economías en crisis.

103. El progreso hacia la justicia social, la libertad y la seguridad no puede garantizarse de manera apropiada sobre una base sostenible sin un crecimiento y una recuperación de la economía. No se pueden crear empleos productivos sin un crecimiento sostenido y un aumento de la productividad y de la competitividad en materia de calificaciones. Es necesario que los conocimientos técnicos de la OIT estén dirigidos por completo a apoyar a los interlocutores sociales en el diseño y aplicación de políticas para fomentar la creación de empleos mediante el desarrollo empresarial, promover la calidad de los empleos, abordar seriamente el sector no estructurado mejorando su productividad y sus condiciones de trabajo y elevando las calificaciones y la empleabilidad. Será necesario que esas actividades incorporen y reflejen plenamente las preocupaciones de la OIT respecto del empleo de la mujer y de la discriminación basada en el género.

104. La política de asociación activa se estableció para definir las necesidades individuales de los países en materia de asesoramiento y asistencia técnica de la OIT. Así, la política de asociación activa podría utilizarse como un vehículo para que la OIT intercambie opiniones sobre distintos temas y evaluaciones de la propia crisis y sobre los objetivos generales de las políticas que, a juicio de los gobiernos y de los interlocutores sociales, requieren el apoyo de la OIT. A partir de allí, la variedad y las prioridades de las actividades de la OIT podrían definirse mejor de acuerdo con los recursos y las limitaciones de capacidad de la Organización. Para esto puede ser necesario enviar misiones especiales a los países afectados por la crisis y planificar de manera más coordinada la acción de la OIT, celebrando consultas plenas con los interlocutores sociales. Por lo que se refiere a la cooperación técnica, es probable que las actividades futuras atraigan más fácilmente recursos externos y produzcan resultados mejores y más visibles, si se diseñan dentro de un marco coordinado y subdividido como parte de una posible estrategia de alto impacto.

105. Las limitaciones de recursos y capacidad de la OIT determinarían en gran medida el alcance y la eficiencia de las actividades que se diseñen y emprendan. Una demanda mayor de los servicios de la OIT no sólo requeriría más recursos, sino también una revisión de la capacidad técnica e institucional para prestarlos. Cuando se ha pedido a las unidades exteriores de la OIT que expliquen las respuestas que dieron a situaciones de crisis en sus respectivas regiones, la mayoría de ellas recalca la insuficiencia de los recursos y, a menudo, la falta de especialistas en esa región.

106. La experiencia reciente de la OIT en países que experimentan graves crisis sociales indica que está aumentando el número de invitaciones que la OIT recibe de organizaciones multilaterales, de las instituciones financieras internacionales y de la comunidad donante para compartir sus conocimientos técnicos a fin de mitigar los efectos sociales adversos de las crisis. Si bien la OIT ha participado en esas actividades, la Comisión señala que en la mayoría de los casos se refieren a la reducción de las repercusiones sociales adversas de las crisis. Es necesario que la OIT siga teniendo un diálogo estrecho con las instituciones de Bretton Woods que no se limite a las actividades para mitigar la crisis, pues también debe insistir en que se reconozcan sus preocupaciones al diseñar las políticas de crecimiento, de manera que beneficien al empleo, a los salarios y a los ingresos. A fin de poner en aplicación el compromiso de los Estados Miembros en materia de pleno empleo previsto en la Declaración de Copenhague, como se prevé también en la Declaración de Filadelfia, es necesario que la OIT apoye cada vez más a sus mandantes para diseñar estrategias de crecimiento favorables al empleo. Esta opinión se reafirmó nuevamente en la sexta Reunión bienal tripartita de la OIT para planificadores del empleo, que se celebró en febrero de 1999 en Abidján.

107. La reciente crisis ha demostrado claramente la opinión según la cual las sociedades, además de crecimiento económico y competitividad, necesitan urgentemente definir e introducir sistemas y mecanismos de protección social -- independientemente de su nivel de desarrollo -- y evitar o reducir la catástrofe social que se observa actualmente en los países asiáticos afectados por la crisis. Lo que es más significativo es que estos desastres sociales han ocurrido en países que se daban como ejemplos de un crecimiento milagroso. Es indudable que el crecimiento es necesario para crear ingresos y empleos y prosperidad individual. Sin embargo, cuando el crecimiento no está asentado sobre bases sociales sólidas y sistemas de protección social bien definidos, puede ser causa de muchos sufrimientos. Puede acabar con el consenso social, empeorar la distribución de los ingresos y retrasar considerablemente la recuperación. La OIT seguirá abogando por esta preocupación fundamental en su campaña por los derechos humanos básicos y en sus servicios de asesoramiento en materia de política y de asistencia técnica.

108. La Comisión tal vez desee discutir la experiencia adquirida hasta la fecha por la OIT al responder a la crisis económica mundial y las actividades y medidas que ha adoptado para apoyar a sus Estados Miembros y a los interlocutores sociales en sus esfuerzos por hacer frente a la crisis. Además, la Comisión tal vez desee especificar ciertos puntos y dar asesoramiento sobre el papel futuro de la OIT en los países afectados por la crisis.

Ginebra, 23 de febrero de 1999.

1.  Véase E. Lee, The Asian Financial Crisis: The Challenge for Social Policy, OIT, Ginebra, 1998 (sólo existe en inglés).

2.  Véanse documentos GB.274/4/1; GB.274/4/2; GB.274/4/3.

3.  Véase OIT, Jobs for Africa, Ginebra, 1998.

4.  OIT, Employment Policies in restructuring of Latin America and the Caribbean, Ginebra, 1991; OIT, Report of the Director General, Undécima Conferencia Regional Asiática, Ginebra, 1991; OIT, The Challenge of adjustment in Africa, Ginebra, 1989.

5.  Véase C. Evans-Klock, et al «Worker displacement; public policy and labour-management initiatives in selected OECD countries», serie Estudios sobre empleo y formación, núm. 24, OIT, 1998.

6.  Véase The social impact of the Asian financial crisis: Technical report for discussion at the High-Level Tripartite Meeting on Social Responses to the Financial Crisis in East and South-East Asian Countries (Bangkok, 22-24 de abril de 1998) OIT, marzo de 1999 (http://www/ilo.org/public/english/60empfor/cdart/bangkok/index.htm). El Gobierno y los interlocutores sociales participan estrechamente en la concepción y aplicación de estas actividades.

7.  Serie Estudios sobre empleo y formación, núm. 24, abril de 1998, op. cit.

8.  Véase documento GB.274/ESP/5, y P. Auer, «Europe employment revival: four small European countries compared», documento presentado en un Coloquio tripartito de la OIT que tuvo lugar del 2 al 3 de marzo de 1999 en Ginebra.

9.  Véase documento GB.274/4/3, en donde figuran las iniciativas recientes sobre la promoción de políticas activas de mercado de trabajo y el reforzamiento de los servicios públicos de empleo en los países de Asia afectados por la crisis.

10.  Véase documento GB.273/ESP/4/1.

11.  Apoyo consultivo, servicios de información y formación para infraestructuras basadas en la mano de obra.

12.  Véanse documentos GB.261/ESP/4 y GB.261/6/28.

13.  Véase documento GB.269/5.

14.  Véase E. Lee, op. cit., (1998) si se desea consultar un examen más detallado de la razón de ser y el diseño de las políticas de protección social.

15.  De hecho, la mayoría de las diferencias entre la OIT y el Banco Mundial en aquel momento no se debían al contenido de las reformas o a la necesidad de reformar el sistema de pensiones de Bulgaria, sino principalmente a cuestiones de calendario y del orden en que había que proceder.

16.  Véanse, por ejemplo, las conclusiones de la Comisión de Políticas de Empleo de la reunión de 1996 de la Conferencia Internacional del Trabajo y, más recientemente, el Informe tripartito de entendimiento mutuo al que se llegó en la consulta regional asiática acerca del seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Bangkok, 13-15 de enero de 1999).

17.  Se citan varios ejemplos de ello en el documento GB.273/ESP/4/2; si desea consultar una evaluación de las actividades sobre la creación de empresas, que se llevan a cabo actualmente en las economías asiáticas en crisis, véase el documento del Consejo de Administración que se preparó para el Coloquio del Consejo de Administración en marzo de 1999.

18.  Véase el documento GB.273/TC/1.

19.  Estos proyectos son: proyecto OIT/Noruega para promover el tripartismo y el diálogo social en las políticas nacionales de los países del Africa meridional; proyecto OIT/Bélgica para promover el diálogo social en los países de expresión francesa de Africa (PRODIAF); proyecto OIT/Noruega para promover el tripartismo y relaciones laborales armoniosas en Asia.

20.  Véase el anexo I si se desean consultar más detalles sobre la gama de actividades que la OIT realiza en el contexto de la crisis económica en Tailandia. Véase también el documento GB.274/4/3.

Anexo I

Principales actividades efectuadas en respuesta
a la crisis económica de Tailandia

Actividades regionales

Actividades nacionales

Anexo II

Bulgaria: tipo de cambio mensual y evolución del IPC en 1996 y 1997

Tipo de cambio en levas por dólar de Estados Unidos: columnas sombreadas. IPC: columnas en negro. Ambos valores se calculan como variación porcentual respecto de los valores del mes anterior.

Fuente: OIT-ECO (Directory Bulgaria, 1998).

Anexo III

Programa de la OIT para actividades con alto coeficiente
de empleos (PAE): una evaluación independiente

En 1997 se llevó a cabo una evaluación independiente del Programa de la OIT para actividades con alto coeficiente de empleos (PAE), que se inició a principios de los años setenta. Los objetivos del PAE son fortalecer la capacidad de los Estados Miembros para diseñar y aplicar programas de infraestructuras que requieren un alto coeficiente de mano de obra a fin de reducir la pobreza de manera duradera mediante programas de creación de empleos con una sólida base económica, sobre todo en las zonas rurales.

El Programa aplica una estrategia de actividades en tres planos:

En la evaluación se determinó que la vasta experiencia en el plano microeconómico ha dado a la OIT competencia técnica, credibilidad y visibilidad en el ámbito de las técnicas basadas en la mano de obra. En la evaluación se llegó a la conclusión de que la OIT tenía una importante ventaja comparativa en materia de subcontratación basada en la mano de obra frente a los donantes bilaterales, que tal vez deseen promover su propio equipo y técnicas, y frente a los donantes multilaterales, quienes no tienen los conocimientos técnicos o la experiencia necesarios y son reacios a recurrir a personas ajenas. Las expresiones «con un alto coeficiente de mano de obra» y «con un alto coeficiente de empleos» significan que se ha recurrido a mano de obra en todas las circunstancias para reemplazar las máquinas. La expresión «basado en la mano de obra» -- que constituye la estrategia actual del PAE -- significa que se utilizó una combinación óptima de mano de obra y de maquinaria para adaptarse a las condiciones locales. El tipo de técnica basada en la mano de obra varió de un país a otro. El PAE es pues, flexible en la práctica.

Las técnicas basadas en la mano de obra todavía no son muy conocidas o muchos las consideran atrasadas. Las pruebas demostraron que serían eficaces y eficientes en ciertas circunstancias. La rentabilidad del PAE ha quedado demostrada y documentada: los métodos basados en la mano de obra crean de tres a cinco veces más empleos y utilizan un 60 por ciento menos de divisas que los enfoques basados en el equipo. La debilidad de muchos Estados Miembros (sobre todo en el Africa subsahariana y en el Asia meridional) en términos de personal competente y motivado obstaculizaron el desarrollo de su capacidad. Por otra parte, otros Estados han arraigado firmemente el diseño y la aplicación de los PAE en su estructura gubernamental.

Debe determinarse claramente la organización de los PAE, sobre todo la ubicación de ASIST (apoyo consultivo, servicios de información y formación para infraestructuras basadas en la mano de obra) y ACTIF (proyectos PAE subregionales) en relación con la estructura de apoyo global de la OIT.

Los PAE se están ocupando cada vez más, con cierto éxito, de la sostenibilidad de los empleos creados y de la infraestructura que se ha construido. Esto es importante, ya que los gobiernos de los países en los que el PAE tiene bases parecen haber dado poca prioridad al mantenimiento de la infraestructura, lo cual es fundamental para garantizar efectos duraderos.

En la evaluación se recomendó que la OIT formule una estrategia global de creación de empleos que el PAE pueda integrar y en la que se establezcan prioridades claras para los directores de programa. Debería mejorarse la información sobre el PAE y su experiencia con técnicas basadas en la mano de obra dentro y fuera de la OIT, y el PAE debería encontrar la manera de fomentar la participación activa de los interlocutores sociales de la OIT en el programa. Es necesario que el PAE mida su impacto desarrollando indicadores simples, mensurables y manejables de los resultados obtenidos en los niveles micro, medio y macro. En el informe se especificaba que debería restablecerse la evaluación del programa y la unidad de documentación.

La lección más importante que se ha aprendido del ejercicio de evaluación es que el PAE debería seguir siendo un enlace entre las actividades básicas y el asesoramiento en el nivel macro para demostrar que es necesario llevar a cabo una acción concertada en todos los niveles y que ésta debe estar bien fundada. También debería prestarse atención al mantenimiento de la infraestructura para garantizar su durabilidad.

Anexo IV

Cuadro 1. Tasas de desempleo en todo el mundo

Tasas de desempleo

Crecimiento porcentual del número
de desempleados

 

1987

1993

1997

1987-1997

1993-1997

Países desarrollados

7,6

8,0

7,3

0,7

1,6

    Europa

10,4

10,6

10,5

1,1

0,01

    Japón

2,8

2,5

3,4

2,9

8,5

    Estados Unidos

6,2

6,9

4,9

1,0

6,8

    Otros países desarrollados
    (Australia, Canadá, Nueva Zelandia)

8,3

11,0

8,8

2,0

4,1

América Latina y el Caribe

5,7a

-

7,4

7,3b

-

China

2,0

2,6

3,0c

-

-

India

3,8

2,3

-

-

-

Otros países de Asia

4,3

4,4

4,2

1,6

0,8

Europa central y oriental y Rusia

-

7,2

9,6d

-

9,1 e

a 1990. b 1990-1997. c 1996. d 1996. e 1993-1996.
Fuente: Anuario de Estadísticas del Trabajo, 1997 (Ginebra, 1997) e Informa: Panorama laboral '97 (Lima, 1997); OCDE: Employment Outlook 1998 (París, 1998) y OCDE: Labour Force Statistics (París, 1997). Los cálculos se basan en encuestas sobre la población activa (países desarrollados, otros países de Asia y Europa central y oriental), encuestas en los hogares y datos oficiales (América Latina y el Caribe) o fuentes nacionales (China, India). No se dispone de datos globales sobre Africa.

Anexo V

Cuadro 2. Tasas de crecimiento del empleo y de la población activa (en porcentaje)

Empleo

Población activa

1987-1997

1993-1997

1987-1997

1993-1997

Países desarrollados

1,1

1,0

1,1

0,8

    Europa

0,9

0,4

0,9

0,3

    Japón

1,0

0,4

1,1

0,6

    Estados Unidos

1,4

1,9

1,3

1,3

    Otros países desarrollados
    (Australia, Canadá, Nueva Zelandia)

1,3

2,0

1,4

1,4

América Latina y el Caribe

2,9
(1990-97)

-

3,2
(1990-97)

-

China

2,2
(1990-94)

-

1,5
(1987-96)

1,1
(1993-96)

India

2,4
(1987-93)

-

2,2
(1987-93)

-

Otros países de Asia

2,0
(1990-96)

2,4
(1993-96)

1,9
(1990-96)

2,3
(1993-96)

Europa central y oriental

-

1,8
(1993-96)

-

0,9
(1993-96)

Fuente: Anuario de Estadísticas del Trabajo, 1997 (Ginebra, 1997) e Informa: Panorama laboral '97 (Lima, 1997); OCDE: Employment Outlook 1998 (París, 1998) y OCDE: Labour Force Statistics (París, 1997). Los cálculos se basan en encuestas sobre la población activa (países desarrollados, otros países de Asia y Europa central y oriental), encuestas en los hogares y datos oficiales (América Latina y el Caribe) o fuentes nacionales (China, India). No se dispone de datos globales sobre Africa.

Cuadro 3. Revisiones de las proyecciones mundiales de crecimiento
(variación porcentual del PIB real mundial)

Número de la revista World Economic Outlook (FMI)

1997

1998

1999

2000

Octubre de 1997

4,2

4,3

4,4

4,6

Diciembre de 1997

4,1

3,5

4,1

4,4

Mayo de 1998

4,1

3,1

3,7

3,8

Octubre de 1998

4,1

2,0

2,5

3,7

Diciembre de 1998

4,2

2,2

2,2

3,5

Anexo VI

Cuadro 4. Crecimiento anual del PIB (en porcentaje) respecto del PIB de 1987
en precios y tipos de cambio constantes)

1997

1998 (F)

1999 (F)

2000 (F)

BM

FMI

BM

FMI

BM

FMI

BM

FMI

1.Tailandia

0,4

0,4

7,0

8,0

0,3

1,0

2,6

2.República de Corea

5,5

5,5

6,5

7,0

1,0

1,0

3,5

3.Indonesia

4,6

4,6

15,3

15,3

2,8

3,4

2,3

4.Malasia

7,9

7,7

5,1

7,5

0,5

2,0

4,2

5.Filipinas

5,2

5,2

0,5

0,2

2,5

2,5

4,4

    1, 3, 4 y 5 (ASEAN)

3,7

10,6

1,4

    1-5 (todos)

4,5

8,0

0,1

3,2

6.Japón

0,9

1,4

2,5

2,8

0,5

7.China

9,1

8,8

7,2

7,2

6,6

8.Brasil

3,0

3,2

0,7

0,5

1,0

9.Federación de Rusia

0,9

0,7

5,0

5,7

8,3

    Mundo

3,2

4,2

1,8

2,2

1,9

2,2

2,7

3,5

Notas: crecimiento anual del PIB en porcentaje/PIB en precios y tipos de cambio constantes de 1997.
Fuentes:Banco Mundial (BM), Global Economic Prospects (diciembre de 1998), cuadros 1-9, 1-2, y cuadro A-2-1.
FMI: World Economic Outlook, diciembre de 1998, cuadros 4.1, 4.6 y 1.1.
Banco Mundial: Global economic prospects and the developing countries 1998-99: Beyond financial crisis, BIRF, Washington, 1999.
FMI: World Economic Outlook, diciembre de 1998, Washington, DC, diciembre de 1998.
FMI: World Economic Outlook, diciembre de 1998, Washington, DC, mayo de 1998.

Anexo VII

Cuadro 5. Aumento de la pobreza debido a la crisis (previsiones de 1998)

Aumento del número
de pobres

Debido al desempleo

Debido a la inflación

En
millones

Porcentaje
de la
población

En
millones

Aumento
total en
porcentaje

En
millones

Aumento
total en
porcentaje

Indonesia

39,9

20

12,3

30,8

27,6

69,2

República de Corea

5,5

12

4,7

85,5

0,8

14,5

Tailandia

6,7

12

5,4

80,6

1,3

19,4

Fuente: FMI: World Economic Outlook, octubre de 1998.

Cuadro 6. La producción y el empleo en una selección de países
de Europa central y oriental, 1989-1997 (variación porcentual
en este período, producción en precios constantes)

PIB

Empleo

Bulgaria

35,8

24,7*

República Checa

2,5

7,6

Hungría

9,6

27,4*

Polonia

+11,8*

11,7

Estonia

22,9

23,0*

Federación de Rusia

41,4

13,5

Ucrania

59,8

11,5

* 1989-1996.
Fuente: Economic Survey of Europe, Ginebra, UN/ECE, 1998, No. 2, citado en Follow-up to the Social Summit in CEE countries.

Anexo VIII

Crecimiento económico anual en América Latina
en dos de sus colosos económicos: Brasil y Argentina
(Fuente: Comisión Económica de las Naciones Unidas
para América Latina y el Caribe)


Puesto al día por VC. Aprobada por NdW. Ultima actualización: 26 de febrero de 2000.

Para mayor información, dirigirse al Servicio de Relaciones Oficiales (REL OFF) al Tel: +41.22.799.7732 or Fax: +41.22.799.8944 o por e-mail: RELOFF@ilo.org

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