GB.273/TC/2 |
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Comisión de Cooperación Técnica |
TC |
SEGUNDO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Informe del Grupo de Trabajo sobre la evaluación
de la política de asociación activa
Indice
II. Resultados y observaciones
Estructura de la OIT: capacidad, funciones y responsabilidades
Carácter multidisciplinario de los EMD y colaboración dentro de los mismos
Visibilidad y relaciones con otros organismos internacionales
Procedimiento de evaluación y apreciación de las repercusiones
III. Conclusiones y recomendaciones
Misión de evaluación en la sede de la OIT: intervenciones |
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Composición del Grupo de Trabajo y fechas de las misiones |
1. En 1993, la OIT adoptó una política de asociación activa para llevar a la Organización más cerca de sus mandantes tripartitos en los Estados Miembros y mejorar la coherencia y calidad de los servicios técnicos que se brindaban a los mismos, dentro del mandato de la Organización y en prosecución de los objetivos comunes.
2. El Consejo de Administración discutió en profundidad el concepto de asociación activa en su 252.a reunión (febrero-marzo de 1992). Para instaurar una nueva política de relaciones entre la Organización y sus mandantes, se invocaron tres razones fundamentales. La primera era que los principales donantes y el PNUD habían propuesto una ejecución nacional, transfiriendo las responsabilidades de su ejecución y la gestión de las actividades operacionales a los Estados Miembros beneficiarios. Por lo tanto, las organizaciones especializadas deberían centrarse en sus funciones normativas y en su capacidad analítica. Una segunda razón era que la mayoría de los países habían pasado a una economía de mercado y habían adoptado regímenes políticos democráticos. Ante estas situaciones tan inciertas, los mandantes deben adoptar decisiones rápidas y tener la convicción de que la OIT es capaz de responder a sus necesidades y de ayudarles a desarrollar sus capacidades y sus recursos humanos. La tercera razón era la necesidad que tenía la OIT de competir en el mercado internacional de la cooperación técnica. Para hacerlo así, la OIT tenía que proyectar una imagen mucho más incisiva y hacerse más visible, definiendo su función y mejorando sus producciones, que deberían concentrarse en el mandato fundamental de la Organización e integrarse en las normas internacionales del trabajo.
3. Para poner en práctica esta política, la Organización procedió a importantes cambios internos. El establecimiento de 14 (ahora 16) equipos multidisciplinarios en las regiones era una respuesta a la compleja naturaleza de los problemas económicos y sociales que estaban surgiendo en los Estados Miembros y a la necesidad de darles soluciones más coordinadas. Las oficinas de zona quedaban encargadas de desarrollar una asociación activa con los mandantes y de preparar los programas y proyectos de la OIT por medio de consultas tripartitas más extensas. Esta nueva estructura de organización tenía como objetivo hacer el mejor uso posible de la capacidad de la Oficina, tanto en las regiones como en la sede. Esta política tenía que ejecutarse cada vez más en el terreno; por lo tanto, determinadas funciones administrativas y financieras iban a ser progresivamente transferidas a las oficinas exteriores. Se revisaron también las políticas de personal y de contratación, y todo el sistema iba a estar supervisado por las oficinas regionales. Se especificó la vinculación de la labor de los miembros de los equipos multidisciplinarios responsables de las actividades de los empleadores y los trabajadores con ACT/EMP y ACTRAV.
4. Actualmente, la política de asociación activa lleva cinco años actuando. La Comisión de Cooperación Técnica ha supervisado los progresos de esta política a través de los documentos de la Oficina que se sometieron a sus reuniones de 1994, 1995 y 1996. Entre las cuestiones discutidas hay que señalar las siguientes: la necesidad de un enfoque multidisciplinario de los servicios brindados a los mandantes; la cooperación y el trabajo en equipo entre los departamentos técnicos de la sede, los equipos multidisciplinarios y las oficinas exteriores; la necesidad de estar en plena consulta con los mandantes para asegurar que sus prioridades y preocupaciones se integren plenamente en los objetivos por país; la necesidad de poner en ejecución actividades en apoyo de los objetivos por país y de movilizar recursos externos a este fin; la necesidad de asegurar y mantener la naturaleza orientada a la demanda de la fijación de objetivos por país y de mantener un diálogo con los mandantes al más alto nivel. Los miembros de la Comisión plantearon también la cuestión de una apreciación de las repercusiones de la política de asociación activa.
Ambito de actuación del Grupo de Trabajo
5. En marzo de 1997, la Comisión de Cooperación Técnica recomendó al Consejo de Administración que se llevase a cabo una evaluación de la política de asociación activa. El Consejo de Administración aprobó esa recomendación y se asignaron los créditos presupuestarios necesarios. Se constituyó un Grupo de Trabajo compuesto de tres miembros gubernamentales, tres miembros empleadores y tres miembros trabajadores, y presidido por la Presidenta de la Comisión de Cooperación Técnica. Se subrayó que la evaluación debería ser independiente.
6. El Grupo de Trabajo llevó a cabo su evaluación por medio de debates en Ginebra, a través del estudio de la documentación y mediante viajes sobre el terreno a Estados Miembros de la OIT en cuatro regiones: Etiopía y Côte d'Ivoire en Africa; Brasil y Perú en las Américas; Pakistán y Tailandia en Asia, y Hungría y Ucrania en Europa. Cada misión estaba formada por tres miembros del Grupo de Trabajo (véase el anexo II).
7. De acuerdo con el mandato fijado por el Consejo de Administración, las principales cuestiones evaluadas fueron las siguientes:
- la política de asociación activa, ¿ha llevado a la OIT más cerca de sus mandantes tripartitos en los Estados Miembros?
- ¿han participado más los mandantes en una acción conjunta con la OIT?
- ¿han mejorado la coherencia y la calidad de los servicios técnicos que se han brindado a los mandantes?
8. Dentro del marco de las cuestiones mencionadas se formuló un gran número de preguntas que sirvieron de base para la evaluación. La Oficina preparó un registro detallado de cada reunión organizada por las misiones sobre el terreno. Los miembros del Grupo de Trabajo participaron individualmente en reuniones de grupo a escala regional y en dos reuniones generales celebradas en Ginebra durante la 270.a reunión del Consejo de Administración (noviembre de 1997). Se decidió que el Grupo de Trabajo en pleno se reuniría de nuevo en Ginebra durante tres días en el mes de enero.
9. Se prepararon cuatro informes regionales y se enviaron a todos los miembros del Grupo de Trabajo para que mandasen comentarios y observaciones. Siguiendo el formato convenido durante la reunión de noviembre y en función de los comentarios recibidos de los miembros del equipo de evaluación, la Oficina elaboró un documento de síntesis detallado con las conclusiones y observaciones facilitadas por los propios miembros del Grupo de Trabajo.
10. Los miembros del Grupo de Trabajo se reunieron en Ginebra durante tres días en enero de 1998. El Grupo de los Empleadores y el Grupo de los Trabajadores elaboraron un documento conjunto a modo de contribución al informe final, que fue comentado por el Grupo Gubernamental. Ahora bien, fue tal la carga de trabajo que, pese a los esfuerzos considerables desplegados por todos, no fue posible llegar a conclusiones realmente definitivas que permitieran terminar el informe en el plazo disponible. Por consiguiente, el Grupo de Trabajo pidió a la Oficina que elaborara un informe sobre las cuestiones planteadas para facilitar las discusiones de la Comisión de Cooperación Técnica.
11. En consecuencia, la Oficina elaboró un documento. El documento conjunto que habían elaborado el Grupo de los Empleadores y el Grupo de los Trabajadores también se puso a disposición de la Comisión.
12. La Comisión de Cooperación Técnica se reunió en marzo de 1998 y se esperaba que, gracias a los debates en la reunión, el Grupo de Trabajo pudiese elaborar una serie de recomendaciones que presentase a la Comisión en la actual reunión del Consejo de Administración.
13. Todos los miembros de la Comisión que tomaron la palabra consideraron que la política de asociación activa es una política positiva, no obstante se plantearon una serie de cuestiones sobre ciertas modalidades específicas. Los temas cubiertos giraron en torno a los objetivos por país, la coordinación entre la sede y las estructuras sobre el terreno, la aclaración de las funciones y responsabilidades, la movilización de recursos, la calidad y dedicación del personal sobre el terreno, la necesidad de formar al personal sobre el terreno, de cubrir los puestos vacantes y de recurrir a personal local, la redistribución de los miembros de los equipos, la coherencia y calidad de los servicios técnicos, la necesidad de enfoques multidisciplinarios, los contactos con los mandantes y demás organismos que colaboran en áreas que forman parte del mandato de la OIT, los flujos de información, y la necesidad de institucionalizar los procedimientos internos para asegurar una evaluación continua de la aplicación de la política de asociación activa.
14. Se destacó que la evaluación realizada por el Grupo de Trabajo constituía una valiosa contribución a la aplicación de la política de asociación activa. Se señalaron un gran número de cuestiones, que eran complejas y requerían un análisis y una reflexión importantes; era necesario realizar exámenes más rigurosos y evaluaciones profesionales para alcanzar conclusiones definitivas, especialmente si se tiene en cuenta que la política de asociación activa llevaba funcionando únicamente cinco años.
15. No obstante, el Grupo de Trabajo había llevado a cabo misiones en las regiones, adquirido información y opiniones de primera mano, y se había formado una impresión sobre diversas cuestiones, de tal manera que, incluso en ese estadio, podía, recomendar dónde y cómo mejorar la aplicación de la política de asociación activa.
16. A petición de la Mesa de la Comisión de Cooperación Técnica, que se reunió en Ginebra posteriormente, los miembros gubernamentales del Grupo de Trabajo aportaron nuevos elementos para la elaboración del informe final.
17. En la sede de la OIT se llevó a cabo una misión de investigación como estaba previsto (véase anexo I), y tras debatir la información disponible, el Grupo de Trabajo somete el siguiente informe final.
II. Resultados y observaciones
18. El Grupo de Trabajo estimó que la evaluación resultaba útil para presentar los aspectos prácticos de la labor de la OIT. La evaluación, aunque se llevó a cabo de manera diligente, resultó una tarea difícil debido a las limitaciones de tiempo y recursos y al hecho de que era la primera evaluación de este tipo que se realizaba. El informe que se presenta a continuación no tiene carácter científico sino que más bien, sobre la base del mandato fijado para la evaluación que aprobó el Consejo de Administración, ofrece ciertas impresiones y opiniones prácticas sobre la aplicación de la política de asociación activa. Da una imagen bastante exacta de la situación actual, aclara algunos puntos importantes, proporciona conclusiones provisionales y señala áreas donde debe aumentar la investigación. Esta evaluación no debe considerarse como un producto final. La evaluación de la política de asociación activa debería en todos los casos ser un proceso global continuo en el que intervienen las estructuras de la sede y del terreno. Así, la evaluación en curso debería considerarse como una primera etapa de ese proceso continuo.
19. Uno de los principales objetivos de la política de asociación activa ha consistido en mejorar la coherencia y calidad de los servicios técnicos brindados a los mandantes respondiendo mejor a sus necesidades y prioridades y aumentando su participación y compromiso en acciones conjuntas con la OIT. El valor de la política de asociación activa no reside únicamente en el contenido de los servicios que presta sino también en el proceso que conlleva. La política de asociación activa no debería proporcionar únicamente un marco de programación coherente y disciplinado basado en las principales necesidades expresadas por los mandantes y en las políticas y valores generales de la OIT, sino que además debería proporcionar un vehículo importante para promocionar el tripartismo a nivel nacional.
20. El equipo de evaluación tomó nota de las valoraciones positivas que hicieron los mandantes sobre la política y de la opinión generalizada de que la política de asociación activa es una política apropiada. En base a lo limitado de la muestra, se pudieron comprobar los siguientes acontecimientos positivos:
- los servicios y la asistencia técnica de la OIT están más adaptados a la demanda y son más útiles para los mandantes;
- la política de asociación activa ha hecho posible que los interlocutores sociales hayan podido participar más en el establecimiento y ejecución de programas de asistencia técnica;
- la creación de los equipos multidisciplinarios ha acercado físicamente a los expertos técnicos de la OIT a los mandantes;
- la visibilidad de la OIT ha aumentado y los expertos de la OIT han aprendido a conocer mejor las necesidades de los mandantes y a responder a las mismas;
- el enfoque multidisciplinario ha favorecido la sinergia, ha mejorado la relación entre el costo y la eficacia y ha permitido atender de manera más rápida y global las solicitudes de los mandantes.
- Por otro lado, incluso entre los escasos países visitados, algunos mandantes desconocían los cambios que ha aportado la política de asociación activa.
21. Todavía hay mucho margen para lograr que funcione mejor. La política de asociación activa se ha aplicado de manera diferente en los países y regiones, y la reducida distribución de los recursos significa que no siempre es posible poner completamente en práctica sus objetivos. Hay que mantenerla en constante examen independiente y objetivo y adaptarla a las necesidades del entorno cambiante.
22. La filosofía según la cual la política de asociación activa debería adaptarse a la demanda, es decir, responder a las necesidades expresadas por los mandantes nacionales, es válida y respetada en gran medida en la práctica. No obstante, es necesario desplegar más esfuerzos para garantizar que los mandantes en todos los niveles comprendan plenamente cuál es su función en la política de asociación activa y están en condiciones de participar en ella eficazmente.
23. El Grupo de Trabajo consideró que era importante que los programas reflejasen de una manera equilibrada los valores, principios y prioridades globales de la OIT, prestando suficiente atención a las normas internacionales del trabajo.
24. La fijación de los objetivos por país desempeña una función importante en la política de asociación activa. Contribuye a que la OIT se centre en las prioridades, promueve el tripartismo de manera concreta y garantiza que los programas de la OIT respondan a las necesidades y prioridades de los mandantes. Debe hacerse hincapié en el diálogo social y el tripartismo cuando se aplique la política de asociación activa en todos los países. Deben desplegarse esfuerzos para institucionalizar las consultas tripartitas de conformidad con el Convenio núm. 144.
25. Los mandantes deberían participar desde el inicio de las labores de fijación de los objetivos por país. Estos deberían ser flexibles de manera que se puedan adaptar a nuevos acontecimientos. Los programas basados en los objetivos por país no deberían ser demasiado ambiciosos y deberían fijarse en función de los recursos humanos y financieros disponibles para su ejecución. Por lo tanto, es necesario establecer prioridades.
26. Asimismo, unos objetivos por país claros proporcionan la base para determinar los recursos que hacen falta, ya sea en términos financieros como humanos. Entre éstos se pueden incluir la composición de los equipos multidisciplinarios y del personal sobre el terreno. Si los objetivos por país son inadecuados e incompletos, las decisiones en cuanto a la asignación de recursos se basarán en cifras artificiales y en evaluaciones que puede que no sean las óptimas en lo que se refiere a la distribución de recursos.
27. El equipo de evaluación observó que la fijación de objetivos por país no se había terminado en todos los países cubiertos por la misión y que la experiencia en esa esfera, así como sus efectos, habían sido diversos. En algunos países, el proceso había ido acompañado de numerosas reuniones tripartitas y discusiones sobre importantes cuestiones sociales y laborales en el país, había reforzado las capacidades de los mandantes y obtenido fondos para ciertos programas. En algunos casos el proceso había ido más lejos e incluso había desembocado en la constitución de comisiones tripartitas, no sólo para formular y poner en práctica los objetivos por país, sino también para favorecer una consulta permanente entre la OIT y sus mandantes. En el otro extremo, algunos mandantes tuvieron la impresión de que, si bien es cierto que se habían celebrado reuniones tripartitas oficiales y se había llegado a un consenso, y aunque se habían podido expresar verbalmente, sus puntos de vista e intereses no se habían tomado en cuenta ni figuraban en el documento final. En ciertos casos, el proceso había llevado mucho tiempo por lo que, cuando finalmente se concluyó el documento, los mandantes estimaron que las cuestiones examinadas en el mismo habían dejado de ser pertinentes. En otros casos, los interlocutores sociales no habían participado en el proceso. Por lo tanto, es esencial que se lleve a cabo un examen periódico de los objetivos por país, en consulta con los mandantes tripartitos.
28. Debería hacerse hincapié en concluir la fijación de los objetivos por país que quedan pendientes, así como en adoptar un nuevo mecanismo que examine, actualice y ajuste los objetivos ya fijados cómo y cuando sea necesario.
Estructura de la OIT: capacidad, funciones y responsabilidades
29. La política de asociación activa ha provocado un aumento del nivel y de la cantidad de solicitudes procedentes de los mandantes y ha transformado la naturaleza de los servicios que éstos esperan recibir de la OIT. Los gobiernos desean obtener servicios de gran calidad proporcionados rápidamente y acompañados de acciones de seguimiento. Las organizaciones de empleadores y de trabajadores solicitan cada vez más asistencia y orientación para mejorar sus conocimientos y su capacidad para hacer frente a las principales cuestiones del mercado de trabajo resultantes de la influencia de la mundialización y de la reestructuración económica.
30. El Grupo de Trabajo es consciente de que las estructuras de la OIT en el terreno han sido examinadas recientemente por el Consejo de Administración. No obstante, en el marco de la política de asociación activa se muestra preocupado por la función, capacidad e interacción de las diferentes unidades de la OIT.
31. Gracias a la política de asociación activa las funciones de las oficinas de zona han aumentado, por lo que desempeñan un papel más consultivo y representativo. Estas oficinas facilitan el diálogo con los gobiernos y los interlocutores sociales para la formulación de los objetivos por país, preparan estos últimos en consulta con los equipos multidisciplinarios y mantienen el diálogo sobre la cuestión. Garantizan la coordinación y orientación adecuada de la labor realizada por los equipos multidisciplinarios, las oficinas regionales y la sede a nivel nacional. Aseguran una coordinación con los donantes y con otras instituciones internacionales a nivel nacional y desempeñan un papel importante en lo que a la movilización de fondos se refiere.
32. Según la experiencia del equipo de evaluación, las oficinas de zona no estaban suficientemente equipadas para hacer frente a las nuevas y más abundantes tareas resultantes de la fijación de objetivos por país, de la programación y de las actividades de seguimiento. La reducción de personal en ciertas oficinas de zona había limitado las posibilidades de mejorar y ampliar la difusión de la política de asociación activa y de los principios, políticas y normas de la OIT a nivel intermedio e inferior de las estructuras gubernamentales y entre las organizaciones de empleadores y de trabajadores de niveles similares. Todos estos factores deben tenerse en cuenta y hay que establecer el apoyo y la formación necesarios para las nuevas funciones de los directores de oficinas de zona.
33. Se consideraba que la descentralización de las funciones financieras y administrativas al terreno estaba imponiendo sobrecargas de trabajo, en especial a las oficinas de zona. Hay que seguir examinando esta situación y adoptar las medidas necesarias para remediarla.
34. Los países donde la OIT no está presente en el terreno tienen que hacer frente a dificultades importantes. Carecen de la asistencia que normalmente facilita la oficina de zona y de la función clave de las oficinas de zona en la política de asociación activa. Esta situación provoca que los interlocutores sociales tengan dificultades para acceder a la OIT. La distribución y ubicación de las oficinas de zona en las regiones deben examinarse y deben subsanarse las principales deficiencias. Se puede estudiar la posibilidad de establecer estructuras más ligeras como por ejemplo las compuestas por un solo representante o las oficinas de corresponsales.
35. En muchos casos, los equipos multidisciplinarios (EMD) parecían abrumados por la demanda de servicios. La misión de evaluación reconoció que la diversidad y el volumen de servicios solicitados excedían en gran medida lo que podían proporcionar los especialistas de los EMD. Dado que un solo especialista debía ocuparse de un gran número de países, la asistencia facilitada en ciertos casos tenía que ser muy superficial. En un EMD, un especialista tenía que ocuparse de 53 países, lo cual era a todas luces una tarea imposible. Además, parecía que la carga de trabajo había impedido a los EMD establecer relaciones laborales estrechas. La falta de recursos financieros también había provocado retrasos en la ejecución de los programas y proyectos.
36. La misión de evaluación descubrió vacantes en los equipos que habían permanecido sin cubrir durante largos períodos. Los expertos asociados, en especial en algunos EMD, tenían que trabajar por su cuenta porque el puesto del experto del que deberían depender no estaba cubierto, ni se esperaba cubrir en un futuro previsible. El recurso a expertos asociados para cubrir las vacantes del personal de la OIT no es una práctica satisfactoria, es injusto para los expertos en cuestión, y podría poner en peligro la calidad del servicio prestado por la política de asociación activa.
37. Según parece, los equipos multidisciplinarios, tal y como están formados actualmente, no siempre responden a las necesidades de los mandantes. La composición de los EMD es decisiva, y es importante que, como mínimo, se disponga de competencias técnicas en las esferas consideradas prioritarias por los mandantes de los países cubiertos por los EMD. Los expertos en materia de normas y los especialistas de los problemas de los empleadores y de los trabajadores, quienes deberían estar presentes en todos los EMD, desempeñan un papel esencial. Es importante que se examine periódicamente la composición de los EMD si se quiere que sigan siendo pertinentes y eficaces, y que se cubran las vacantes sin retrasos indebidos.
38. La formación es una pieza clave si se quiere asegurar que todo el personal en el terreno dispone de las capacidades y conocimientos necesarios para ofrecer de manera satisfactoria los servicios que debe prestar. La propia reputación y la capacidad de la OIT de competir en la provisión de cooperación técnica dependen de que sepa expresarse con coherencia y autoridad sobre cualquier cuestión que entre dentro de su mandato.
39. Dada la escasez de recursos humanos en las unidades de la OIT fuera de la sede, es necesario examinar la cuestión de la utilización de expertos externos para proporcionar servicios (los criterios sobre su contratación, el tiempo que el personal de los equipos multidisciplinarios dedica a supervisarles y prestarles apoyo, etc.).
40. Se abordó la cuestión de la función de las oficinas regionales, y en algunas ocasiones se observó que la presencia de tres niveles de unidades sobre el terreno (oficina regional, oficina de zona y EMD) en un mismo lugar parecía crear cierta confusión entre los mandantes, por lo que ésta debería examinarse. Es importante seguir sometiendo las estructuras a examen para así aclarar las funciones y la eficacia en función de los costes y proceder a una racionalización cuando se considere necesario.
41. También se examinó el papel de la sede en el funcionamiento de la política de asociación activa. La misión de evaluación estimó que había varios problemas de comunicación y de cooperación no sólo entre las unidades sobre el terreno, sino también entre éstas y la sede. Deben aclararse aún más cuáles son las funciones y responsabilidades de la sede y cuáles incumben a las estructuras sobre el terreno, basándose en la labor y el examen llevados a cabo en los cursos prácticos de Turín y en las observaciones del Grupo de Trabajo.
42. Se tomó nota de las dificultades resultantes de las actividades sobre proyectos regionales e interregionales decididas o ejecutadas por la sede sin consultar o informar de manera adecuada a las unidades sobre el terreno; es necesario adoptar medidas correctivas para garantizar el funcionamiento correcto de la política de asociación activa.
Carácter multidisciplinario de los EMD
y colaboración dentro de los mismos
43. El equipo de evaluación observó resultados desiguales. Algunos especialistas, que anteriormente se limitaban a trabajar aisladamente en su campo específico, colaboraban ahora dentro de la estructura de los EMD, trabajaban con otros especialistas y tenían una visión más amplia de los problemas. Las misiones encargadas de fijar los objetivos por país y la participación en las reuniones y cursos prácticos sobre diferentes disciplinas también han contribuido a esa mejora. Se han podido observar efectos positivos en los países beneficiarios: mientras que antes los diversos expertos y asesores ejecutaban tareas diferentes en el mismo país con muy poca interacción, ahora existía un enfoque más unificado. El equipo de evaluación también sugirió que los especialistas, al tiempo que seguían centrándose en sus propias esferas, deberían participar en tareas multidisciplinarias o conjuntas en los casos en que esto todavía no fuese así.
44. En lo que respecta a los EMD en su conjunto, había resultado difícil crear una cultura multidisciplinaria. El propio volumen y la diversidad de la demanda de sus servicios había impedido asignar varios expertos para ocuparse de una misma tarea.
45. El Grupo de Trabajo subraya lo indispensable que resulta la labor multidisciplinaria para poder suministrar servicios técnicos de buena calidad y la importancia de que los especialistas de los EMD trabajen en equipo, de manera a desarrollar, llegado el momento, un enfoque coherente y bien integrado del desarrollo socioeconómico.
46. El Grupo de Trabajo observó que los recursos propios de la OIT no eran suficientes para satisfacer las necesidades crecientes de los mandantes. La diferencia entre estas necesidades y la capacidad de la Oficina para responder a las mismas representaba un grave problema para la coherencia y credibilidad de la política de asociación activa, y por lo tanto debía examinarse con carácter de urgencia. Había que realizar un esfuerzo mayor para evaluar y garantizar el uso más eficaz de los recursos, la posibilidad de asignar o reasignar nuevos recursos y la movilización de más recursos extrapresupuestarios. Sólo de esta manera la capacidad de la política de asociación activa de adaptarse a la demanda podría salvaguardarse, y responder adecuadamente a los objetivos por país. Es posible que se logre captar fondos extrapresupuestarios para ciertas actividades de la política de asociación activa, pero no para otras. En los casos en que así ocurra, deberían utilizarse recursos CTPO para compensar cualquier diferencia.
47. La movilización de recursos extrapresupuestarios es esencial para la cooperación técnica de la OIT, y el Consejo de Administración ha prestado atención especial a esta cuestión. Es evidente que, sin fondos externos, los objetivos por país no podrán ejecutarse plenamente. Para las estructuras sobre el terreno la tarea de recaudar fondos es una carga importante y no están suficientemente preparadas para llevarla a cabo. Los objetivos por países deberían utilizarse y distribuirse ampliamente como forma de movilizar recursos. Las normativas y prácticas financieras existentes en la OIT que se señalan como obstáculos para movilizar recursos también deberían examinarse. Se corre el riesgo de defraudar las expectativas creadas, lo que podría socavar la credibilidad de la política de asociación activa a los ojos de los mandantes. Por lo tanto, las prioridades que deben examinarse con los limitados recursos disponibles deberían contar con el acuerdo de los mandantes.
48. El Grupo de Trabajo acogió con agrado el hecho de que en algunos casos los gobiernos nacionales y los interlocutores sociales hayan aportado recursos para contribuir a aplicar los objetivos por países, lo que indica el importante potencial de este área.
49. La política de asociación activa no será eficaz a menos que se refuerce la capacidad de los interlocutores sociales. El Grupo de Trabajo observó que los recursos CTPO regionales solían utilizarse en algunos casos para prestar asistencia únicamente a gobiernos o a ejercicios tripartitos. Estos recursos también deberían servir para reforzar la capacidad de los interlocutores sociales permitiéndoles así participar en el logro de los planes de los objetivos del país.
Visibilidad y relaciones con otros organismos internacionales
50. El equipo de evaluación observó que había a nivel nacional una mayor toma de conciencia sobre la presencia de la OIT en algunos países Miembros y entre los organismos internacionales. En algunos casos, se habían aprovechado los conocimientos técnicos de la OIT disponibles sobre el terreno para llevar a cabo proyectos y actividades conjuntos con esos organismos. No obstante, en algunos casos los mandantes no sabían cómo ponerse en contacto con la OIT, y desconocían la amplia variedad de servicios que la OIT pone a su disposición. El diálogo con la OIT solía situarse a veces únicamente en los niveles superiores con un número limitado de interlocutores. Es preciso que se promueva más la visibilidad de la OIT.
51. La política de asociación activa se aplica en una esfera en que otros organismos internacionales son a la vez donantes y competidores, y algunas veces proporcionan ellos mismos servicios de cooperación técnica y servicios consultivos. El Grupo de Trabajo estima que la política de asociación activa podría ser una herramienta que facilite la cooperación con otras organizaciones.
Procedimiento de evaluación y apreciación de las repercusiones
52. El equipo de evaluación no ha encontrado ningún procedimiento interno claramente establecido para evaluar sistemáticamente las actividades relacionadas con la política de asociación activa; hay que encontrar una solución y establecer un procedimiento y una metodología de evaluación que formen parte integrante de la política de asociación activa, en los que participarían tanto las unidades de la OIT como los mandantes tripartitos. Asimismo, es necesario que el Consejo de Administración continúe supervisando la política de asociación activa.
III. Conclusiones y recomendaciones
53. Hay que seguir esforzándose por garantizar que todos los mandantes, al nivel que sea, comprenden plenamente cual es su función en el seno de la política de asociación activa y están en condiciones de participar en ella eficazmente. Deberían participar desde el principio en el proceso de fijación de los objetivos por país. Asimismo, deberían intensificarse los contactos entre los especialistas de los EMD y los mandantes.
54. Es necesario incluir en los contactos a nivel nacional de la OIT a los ministerios, según proceda: entre estos ministerios cabe destacar los encargados de la planificación, la seguridad social, las finanzas, etc., cuyas carteras tienen que ver con ciertos elementos del mandato de la Organización.
55. Se necesita establecer asociaciones entre la OIT y otras organizaciones en el marco de la política de asociación activa, en especial con las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas. Estas asociaciones son incluso más necesarias en vista de los recientes acontecimientos relacionados con la reforma de las Naciones Unidas. Hay que desarrollar la función de comercialización en la política de asociación activa para proporcionar una mayor visibilidad de la OIT. Los objetivos por país deberían distribuirse ampliamente como medida para movilizar recursos.
56. Debería concederse prioridad a completar los objetivos por país pendientes y a establecer un mecanismo que examine, actualice y ajuste los objetivos ya alcanzados, cuando y como sea necesario.
57. Las relaciones entre las estructuras en el terreno y la sede y las funciones específicas de los diferentes componentes de la OIT deberían aclararse más, basándose en la labor y el examen llevados a cabo en los cursos prácticos de Turín y en las observaciones realizadas por el Grupo de Trabajo. La reputación y capacidad de la OIT de competir prestando cooperación técnica dependen de si su discurso es coherente y tiene autoridad en todos los asuntos que forman parte de su mandato; las actividades de la OIT deberían llevarse a cabo de forma mucho más coordinada.
58. Hay que revisar la distribución y cobertura geográfica de las oficinas y los equipos multidisciplinarios de la OIT, incluidas las estructuras sobre el terreno más ligeras que se utilizan actualmente (como por ejemplo los corresponsales nacionales, etc.).
59. La composición de los EMD debería ser dinámica, y debería examinarse la capacidad del personal para garantizar que las especializaciones continúen reflejando las necesidades actuales de los mandantes tripartitos.
60. Los puestos vacantes en los EMD deberían cubrirse con urgencia. El recurso a los expertos asociados para cubrir las vacantes del personal de la OIT debería evitarse. Los conocimientos prácticos locales deberían utilizarse en mayor medida cuando así proceda.
61. Debería garantizarse que todo el personal en el terreno disponga de las capacidades y conocimientos necesarios para prestar satisfactoriamente los servicios que se les pidan. Debería proporcionarse asistencia y formación para atender a las nuevas y ampliadas dimensiones de la función de Director de Oficina de Zona. Las capacidades técnicas de los especialistas de los EMD deberían mejorarse constantemente a través de la formación para permitirles proporcionar asesoramiento de calidad a los mandantes de la OIT.
62. Los EMD deberían reforzar los enfoques multidisciplinarios en su labor y, por lo tanto, aumentar la coherencia y calidad de su trabajo. Debería establecerse un equilibrio entre el trabajo a nivel global, el trabajo consultivo en las fases iniciales y las actividades de cooperación técnica.
63. El flujo de información debe mejorar, tanto internamente en la OIT, como entre la OIT y sus mandantes. Cuando sea posible, debería examinarse la posibilidad de que los EMD publiquen boletines y recurran a la red Internet para mejorar los flujos de información entre la OIT y sus mandantes nacionales.
64. La Oficina debería elaborar un programa global de trabajo que evalúe y examine de manera continuada la aplicación de la política de asociación activa. En ese sentido, debería establecerse una metodología y un procedimiento como parte integrante de la política de asociación activa. Es necesario que los miembros del Consejo de Administración participen continuamente en el proceso de evaluación, en las evaluaciones profesionales externas en áreas específicas y en las autoevaluaciones.
65. Habiendo examinado la estructura del terreno, aunque sólo sea de manera limitada, y habiendo abordado en las conclusiones del informe las cuestiones planteadas en el mandato (párrafos 53 al 64), el Grupo de Trabajo tuvo también la posibilidad de discutir sobre la política de asociación activa con algunos miembros del Comité de Dirección de la OIT y de los departamentos técnicos y de servicios de la sede (enumerados en el anexo I). El Grupo de Trabajo considera que las siguientes opiniones generales sobre la política de asociación activa deberían entregarse al Consejo de Administración.
66. La política está ampliamente aprobada en la sede y en el terreno, considerándose desde el punto de vista conceptual y en términos prácticos como la política correcta que contribuye a encarar los problemas a los que se enfrentan actualmente los mandantes de la OIT. En consecuencia, el Grupo de Trabajo recomendaría la adopción de esta opinión.
67. No obstante, también resulta evidente, tanto por los exámenes en el terreno como por las discusiones en los departamentos de la sede, que hay que asignar más recursos para garantizar que la política de asociación activa responda a las necesidades de los mandantes. La mejor manera de conseguirlo es:
- reforzando la capacidad actual de los EMD y considerando la posibilidad de establecer otros nuevos;
- aclarando las funciones y responsabilidades de todos los implicados, y
- examinando las estructuras sobre el terreno vinculadas a la política de asociación activa.
Mientras aboga por un aumento de los recursos, el Grupo de Trabajo reconoce que es el Consejo de Administración quien debe determinar cómo se financian estos recursos adicionales, ya sea mediante reasignación u otras disposiciones globales adicionales.
68. El éxito de la política de asociación activa depende sin lugar a dudas del intercambio de personal entre la sede y el terreno. Por lo tanto, el Grupo de Trabajo cree que la obligación de la movilidad y el compromiso del personal son ingredientes esenciales para poder aplicar esta política con éxito.
69. La política de movilidad debería formar parte integrante de una política de personal que incluya las competencias, la formación, el desarrollo de la carrera y la planificación de la sucesión para garantizar que todos los puestos en los EMD y en los departamentos de la sede que los apoyan no queden vacantes. Para ello es necesario realizar un mayor esfuerzo de planificación y aumentar la colaboración entre los EMD, los departamentos de la sede y el Departamento de Personal.
70. La política de asociación activa es un medio para mejorar la prestación de los servicios de cooperación técnica y consultoría de la OIT. Su éxito depende de la calidad e importancia de las políticas y los programas de cooperación técnica. Se debería tratar constantemente de mejorar y aumentar los servicios de calidad que la OIT presta a sus mandantes.
71. Los cinco años de experiencia con la política de asociación activa han demostrado que ésta necesita sobre todo una dirección enérgica por parte de los altos directivos. Con este propósito, la Oficina de Fomento de la Asociación Activa y la Cooperación Técnica (PROPAR/TEC) y el Departamento de Personal deben reforzarse de manera que dispongan de la autoridad necesaria para realizar sus tareas. En el caso de PROPAR/TEC, debería incluirse además la responsabilidad del acopio, análisis y divulgación de la experiencia adquirida con la política de asociación activa, la cual debería formar parte de la memoria institucional de la OIT. La investigación debería centrarse en el funcionamiento, la planificación de la estrategia y la definición de los puntos de referencia de la política de asociación activa.
72. Es esencial continuar haciendo hincapié en las comunicaciones, los intercambios y el diálogo en curso entre todos aquellos que participan en la aplicación de la política de asociación activa.
Ginebra, 28 de agosto de 1998.
Misión de evaluación en la sede de la OIT: intervenciones
Sr. M. Hansenne
Director General
Sra. M. Chinery-Hesse
Directora General Adjunta
Sr. P. Gopinath
Subdirector General
Instituto Internacional de Estudios Laborales
Sr. H. Scharrenbroich
Subdirector General
Actividades de la OIT en Europa
Sr. F. Trémeaud
Subdirector General
Movilización de Recursos y Centro Internacional de Formación, Turín
Oficina de Actividades para los Empleadores (ACT/EMP)
Sr. J.F. Retournard
Oficina de Actividades para los Trabajadores (ACTRAV)
Sr. G. Ryder
Sr. U. Flechsenhar
Departamento de Servicios Financieros (FINANCE)
Sr. D.C. McLean
Departamento de Empleo y Formación (EMPFORM)
Sr. N. Petrov (Equipo de Cooperación Técnica, COTEF)
Sr. G. Rodgers (Servicio de Políticas y Sistemas de Formación, POLFORM)
Departamento de Desarrollo de Empresas y Cooperativas (ENTREPRISE)
Sr. M. Ishida
Sr. M. Henriques
Sr. J. Hofmeijer
Departamento de Normas Internacionales del Trabajo (NORMES)
Sr. H. Bartolomei
Departamento de Personal (PERS)
Sra. C. Cornwell
Sr. F. Eyraud
Departamento de Políticas de Desarrollo (POLDEV)
Sr. Samir Radwan
Oficina de Programación y Gestión (PROGRAM)
Sr. R. Kirszbaum
Oficina de Fomento de la Asociación Activa y la Cooperación Técnica (PROPAR/TEC)
Sr. D. Duysens
Departamento de Relaciones Laborales y Administración del Trabajo (RELPROF)
Sr. J. Courdouan (Servicio de Administración del Trabajo, ADMITRA)
Sr. M. Ozaki (Servicio de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales, LEG/REL)
Departamento de Seguridad Social (SEC SOC)
Sr. C. Gillion
Sr. C. Cichon
Departamento de Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (TRAVAIL)
Sr. A. Bequele
Secretario del Grupo de Trabajo sobre la Evaluación de la Política de Asociación Activa
Sr. Iqbal Ahmed
(con la asistencia de la Sra. K. Hill) PROPAR/TEC
Composición del Grupo de Trabajo y fechas de las misiones
Itinerario |
Fechas de las misiones |
Miembros de las misiones |
Américas |
|
Sra. J. Perlin (G, Canadá) |
Asia |
|
Sr. K. Fannizadeh (G, República Islámica del Irán) |
Europa Budapest, Hungría Kiev, Ucrania |
22-24 de octubre de 1997 |
Sr. R. Henczel (G, Polonia) |
Africa |
|
Sra. A.C. Diallo (G, Senegal) |
G = Miembro gubernamental |
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