GB.273/SDL/2 - Consejo de Administración

La OIT es una agencia especializada de lasNaciones Unidas

GB.273/WP/SDL/2 273.^a reunión Ginebra, noviembre de 1998

Grupo de Trabajo sobre las Dimensiones Sociales de la Liberalización del Comercio Internacional	WP/SDL

SEGUNDO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA

Informe de los progresos realizados en los estudios por país
sobre las repercusiones sociales de la mundialización

1. A solicitud del Grupo de Trabajo, la Oficina emprendió un programa de estudios sobre las repercusiones sociales que la mundialización ha entrañado para un cierto número de países, tarea que fue confiada a un Grupo Especial⁽¹⁾. Los objetivos de estos estudios por país, así como del informe de síntesis de los mismos, son: a) contribuir a esclarecer tanto en el plano empírico como en el plano conceptual el debate sobre la cuestión de las dimensiones sociales de la mundialización, y b) determinar qué medidas podrían contribuir a mejorar los beneficios de la mundialización, reduciendo al mismo tiempo los eventuales costos sociales que se deriven de este proceso. En su última reunión, el Grupo de Trabajo pidió que se le presentara un informe provisional sobre el avance de los referidos estudios⁽²⁾. El presente informe se ha preparado, pues, para satisfacer dicha petición.

I. Situación de los estudios

2. El Grupo Especial ha concluido la redacción de los estudios correspondientes a Chile, la República de Corea y Mauricio. En anexo al presente informe se incluye un resumen de los mismos para información del Grupo de Trabajo⁽³⁾. Por lo que se refiere a los dos primeros países, los resultados de los estudios fueron objeto de discusiones tripartitas en cada país interesado. En efecto, el marco común de análisis propuesto a la reunión del Grupo de Trabajo en noviembre de 1997 suponía que los estudios, una vez redactados por el Grupo Especial, se presentarían a una reunión tripartita en el país correspondiente. Por lo que se refiere a Mauricio, el Gobierno estimó que, por razones de calendario, resultaba imposible celebrar dicha reunión antes del mes de octubre del corriente.

3. Los estudios relativos a Sudáfrica, Suiza y Bangladesh están en curso de realización y se ha previsto que las reuniones tripartitas correspondientes tengan lugar entre finales de noviembre de 1998 y finales de enero de 1999. Ya se han establecido contactos preliminares con Polonia, y se prevé que el estudio sobre este país se inicie dentro de poco.

4. En lo que atañe a Jamaica, Jordania y Venezuela, los estudios no se han iniciado todavía por falta de tiempo. De momento, se están reuniendo los datos estadísticos y las publicaciones pertinentes en relación con estos países. No obstante, habida cuenta de la magnitud de la tarea, algunas de estas informaciones son en principio relativamente insuficientes. De confirmarse esta carencia, ello constituiría un obstáculo importante para efectuar un análisis profundo de las complejas relaciones entre la mundialización y el progreso social comparable a los estudios realizados en los otros países, lo que tal vez exigirá ajustar la metodología adoptada.

5. Se encuentran encaminados los trabajos preparatorios de la redacción del informe de síntesis. En particular, se han recopilado datos internacionales sobre un gran número de países, tanto industrializados como economías emergentes y países en desarrollo.

II. Algunos resultados preliminares

6. Es todavía prematuro sacar conclusiones generales de los estudios. A la próxima reunión del Grupo de Trabajo se presentará un informe de síntesis. Con todo, es posible señalar desde ya algunos resultados importantes en lo relativo a las repercusiones sociales de la mundialización y a las actividades de la OIT al respecto.

Resultados en cuanto a las repercusiones sociales de la mundialización

7. Primeramente, se ha confirmado que la mundialización es un fenómeno complejo y multiforme. Los estudios se han centrado sobre todo en la mundialización económica, que puede definirse como un proceso de interrelación creciente entre las economías nacionales, cuyas características más destacadas son las siguientes: un rápido desarrollo del comercio internacional; la intensificación de las corrientes de inversión extranjera directa, y la dimensión más «global» del progreso tecnológico, que avanza, por ejemplo, merced a la adquisición de bienes de capital que incorporan las nuevas tecnologías y a la difusión de éstas por las empresas multinacionales. Asimismo, los estudios muestran que algunas técnicas de gestión, como la subcontratación o la delegación a terceros de determinadas actividades de las empresas, se están generalizando en muchos países bajo la presión de la competencia internacional. Por último, los mercados financieros han experimentado una mundialización espectacular, estimulados tanto por las políticas de liberalización de los movimientos de capitales como por los progresos tecnológicos en los campos de la comunicación y de la información, gracias a los cuales volúmenes ingentes de capitales pueden desplazarse hoy de un mercado a otro sin otro límite que la rapidez de las comunicaciones. Estas diversas dimensiones de la mundialización económica están presentes, en grados diferentes, en todos los países estudiados y también en aquellos en curso de estudio.

8. Los trabajos se han centrado en un cierto número de facetas del fenómeno, en particular, en aquellas que inciden de manera más directa en el proceso económico, es decir, el comercio internacional y las inversiones extranjeras directas. Todo indica que los efectos a largo plazo por lo que se refiere al empleo y los ingresos son positivos en el nivel macroeconómico. Sin embargo, en el caso de Sudáfrica se están efectuando investigaciones suplementarias para determinar si la disminución del nivel del empleo registrada estos últimos años puede atribuirse en algún grado a algunos efectos transitorios del proceso de ajuste o si, por el contrario, la situación del empleo hubiese sido peor de no haberse producido la apertura económica. En términos más generales, el comercio y las inversiones directas son factores importantes del desarrollo económico. No obstante, existe el riesgo de que tal desarrollo económico conlleve un agravamiento de las desigualdades y que, por consiguiente, sus beneficios sean menores para algunas categorías sociales. En lo esencial, ello se explica por el hecho de que, acuciadas por la competencia internacional, las empresas adopten nuevas tecnologías que exigen una mano de obra más calificada, al tiempo que se reducen sus necesidades de fuerza de trabajo poco calificada. Por otra parte -- y esto constituye un resultado original de los estudios --, la mundialización está relacionada con una «rotación» creciente en el mercado de trabajo, lo que en la actualidad se expresa concretamente en el hecho de que los asalariados cambian de empleo con mayor frecuencia que en años anteriores (el informe de síntesis aportará datos precisos al respecto). Se comprueba así, una vez más, que los trabajadores con escasa calificación son los más perjudicados, debido a que sus competencias laborales suelen depender estrechamente de la empresa o del sector que los emplea.

9. En cambio, se ha puesto de manifiesto un cierto temor en lo que concierne a los movimientos de capitales a corto plazo. En efecto, se considera que estos recursos ejercen un efecto desestabilizador desde el punto de vista de la economía real, pues tienden a afluir masivamente cuando un país presenta buenas perspectivas de beneficios, pero se retiran, a veces en un movimiento de pánico, tan pronto como se perciben signos de debilidad (real o subjetiva) de la moneda del mismo país. Ello puede traducirse en fluctuaciones excesivas del tipo de cambio, así como en una desestabilización radical de los mercados financieros, sobre todo en los países denominados de economía emergente y los países en desarrollo, cuyos sistemas financieros no tienen una solidez suficiente. Estas perturbaciones financieras tienen un impacto directo e importante en las empresas y, por cierto, en el mercado de trabajo. El estudio sobre Chile muestra que, al parecer, la solución adoptada en este país en el sentido de aplicar un cierto grado de control de las corrientes de capital ha dado buenos resultados. Ello podría aportar un elemento de reflexión más amplio, que se ha planteado recientemente a propósito de la conveniencia de ejercer un cierto control de los movimientos de capital a corto plazo (o capitales «especulativos»), por lo menos en los países emergentes y los países en desarrollo. Esta tesis no se inspira en el proteccionismo y es sostenida incluso por defensores fervientes del libre intercambio, como J. Bhagwati y J. Sachs⁽⁴⁾.

10. Sin embargo, en ninguno de los países estudiados se ha planteado la posibilidad de dar marcha atrás; de hecho, en todos existe la voluntad política de seguir liberalizando los intercambios. En todo caso, no se considera que la mundialización sea la causa principal de los problemas sociales, los que obedecen en primer lugar a factores internos. Desde el punto de vista de la acción pública, la cuestión que se plantea es cómo sacar el mayor provecho posible de la mundialización, restringiendo, de ser necesario, algunos de sus aspectos más cuestionables, como los movimientos de capital a corto plazo. En esa perspectiva, tiene lugar una reflexión en torno a algunos temas que son comunes a todos los países estudiados, no obstante que éstos hayan partido de situaciones a priori muy diferentes, lo que sin duda constituye un resultado sorprendente de nuestros trabajos. Los temas en cuestión son los siguientes:

los países se preguntan cómo hacer frente al riesgo de agravación de las desigualdades sociales que pudiera derivarse de la mundialización. Al respecto, se han estudiado dos vías que no son necesariamente excluyentes, a saber, la intervención directa en el mercado de trabajo (mediante la imposición de un salario mínimo, de diversas normativas, de la negociación colectiva, etc.) o bien la corrección de sus efectos a posteriori, es decir, dejando libre campo a los mecanismos del mercado pero aplicando medidas fiscales o de redistribución de los ingresos, que revistan la forma de prestaciones sociales;
una mejor educación y un sistema eficaz de formación profesional son garantías para, a la vez, mejorar los beneficios de la mundialización y limitar sus costos sociales. Empero, por lo que se refiere a la formación profesional, los países tropiezan con dificultades para poner en pie sistemas de una gran complejidad. Tales dificultades son de dos tipos. En primer lugar, los programas de formación deben corresponder de la manera más fiel posible a las necesidades del mercado. En segundo lugar, el sistema de formación debe tener en consideración que a la empresa le interesa formar a sus trabajadores, sobre todo cuando son jóvenes, a condición de que la inversión que ello suponga pueda ser rentabilizada. Ahora bien, siempre existe el riesgo de que una vez capacitados los asalariados cambien de empleador, lo que constituye en la práctica un obstáculo considerable a la formación profesional. Todo sistema de formación eficaz debe, pues, limitar estos riesgos. En los estudios se presentan algunas experiencias exitosas al respecto. Sin entrar en detalles, se puede afirmar desde ya que todas se han fundado en la cooperación entre los copartícipes sociales a nivel sectorial, el más apropiado para definir las necesidades en materia de formación;
los análisis han puesto de relieve que existe una toma de conciencia cada vez mayor de la incidencia de los factores sociales en el progreso económico. Si bien esto no constituye una sorpresa para el Grupo de Trabajo (puesto que se trata de uno de los principios fundadores de la OIT), es interesante observar que últimamente se han publicado varios estudios teóricos y también empíricos sobre esta cuestión, cuyos resultados corroboran las conclusiones de los estudios que ha efectuado el Grupo Especial⁽⁵⁾. Todas estas investigaciones tienden a probar que una repartición desigual de los ingresos constituye un freno al crecimiento económico. Ello se explica por el hecho de que las desigualdades reducen las posibilidades de adquirir capital humano, el que, en la economía mundializada, es un factor muy importante de progreso económico;
la «rotación» creciente observada en el mercado de trabajo, que en parte obedece a una cierta inestabilidad generada por la competencia internacional, se manifiesta, en particular, por la aparición de «nuevas» formas de empleo (la subcontratación, los empleos interinos, el trabajo temporal, el empleo independiente, etc.). Estas prácticas no son en realidad nuevas, sino que traducen más bien una evolución en el concepto mismo de trabajo. De hecho, son cada vez más las personas que en su vida profesional trabajan como asalariados con un contrato permanente en una gran empresa, como trabajadores independientes o como consultores, y que incluso intercalan períodos más o menos prolongados en los que no están empleados. Los gobiernos y también las organizaciones de trabajadores y de empleadores se ven confrontados a esta profunda transformación del mundo del trabajo y se esfuerzan por aportar soluciones que tengan en cuenta las tendencias fundamentales del sistema económico, procurando proteger a los trabajadores, sobre todo a los menos capacitados profesionalmente, frente a los riesgos de abuso y de precariedad constante que conlleva su situación. A los países de economía emergente o países en desarrollo se les plantean algunos problemas específicos, derivados de que sus exportaciones dependen de muy pocos productos (y a veces de un monoproducto). Como es lógico, las economías de estos países están expuestas a las fluctuaciones más o menos imprevisibles de los precios de tales productos. Se plantea entonces el problema de la diversificación a partir de la ventaja comparativa de que dispongan. Una elección atinada de las ramas de formación profesional que necesitan constituye, sin duda, una de las mejores respuestas a este problema. Algunas experiencias muestran que el diálogo tripartito a nivel nacional permite encontrar soluciones relativamente consensuales a estos grandes desafíos. Tal diálogo se amplía a veces (con éxito) a otras esferas de la sociedad civil, abarcando por ejemplo a los representantes de algunos grupos sociales desfavorecidos.

11. Es evidente que estos resultados preliminares deben ser confirmados por las investigaciones en curso. Este debate, así como los datos empíricos en que se sustenta, formarán la base de una primera versión del informe de síntesis que se presentará al Grupo de Trabajo en marzo de 1999.

Resultados en lo que atañe a las expectativas con relación a la actuación de la OIT

12. Además de los resultados mismos de los estudios, es interesante tomar nota de que algunos de los interlocutores de la OIT esperan de ésta una participación más directa en la formulación de respuestas adecuadas al fenómeno de la mundialización. Dicho de manera más general, en circunstancias que algunas experiencias de «desreglamentación» del mercado de trabajo parecen suscitar diversos interrogantes, e incluso críticas, la acción pública se orienta en principio a combinar algunos elementos indispensables de flexibilidad con un mínimo de protección social. Además -- y esto pudiera ser un elemento nuevo en el debate -- los derechos fundamentales al trabajo y a la protección social se consideran hoy como factores de progreso económico. En el fondo, la verdadera cuestión no es ya (o ha dejado de ser) la de saber si hay que asegurar los derechos fundamentales y la protección social, sino más bien la de determinar qué modalidades de estos derechos son más factibles, de tal manera que se refuerce la eficacia del sistema productivo.

13. A pesar de los grandes esfuerzos que ello supone, es posible completar un segundo ciclo de cuatro estudios (Sudáfrica, Bangladesh, Polonia y Suiza) para el mes de marzo de 1999 y presentar al Grupo de Trabajo una primera versión del informe de síntesis. Luego, se podrían presentar los resultados de estos trabajos a una o varias reuniones conjuntas con otras organizaciones internacionales que se ocupen de estos temas, como, por ejemplo, el Banco Mundial, a fin de comparar los resultados, las metodologías y las repercusiones de estas investigaciones en los planos nacional e internacional.

Ginebra, 27 de octubre de 1998.

1. Los países objeto de estudio son los siguientes: Bangladesh, Chile, República de Corea, Jamaica, Jordania, Mauricio, Polonia, Sudáfrica, Suiza y Venezuela (véase el documento GB.270/WP/SDL/1/2).

2. El Presidente del Grupo de Trabajo dio cuenta de las conclusiones de esta reunión en un informe oral presentado al Consejo de Administración.

3. De momento, los estudios se han editado por separado en forma de documentos de trabajo, con vistas a su eventual publicación en un solo volumen que incluirá también el informe de síntesis. La referencia de los documentos de trabajo en cuestión es la siguiente: OIT, Grupo Especial para el estudio por países sobre las dimensiones sociales de la mundialización: Las repercusiones sociales de la mundialización en Chile; The social impact of globalization in the Republic of Korea; y The social impact of globalization in Mauritius (de próxima publicación).

4. Véanse, por ejemplo, J. Bhagwati: «The capital myth», en Foreign Affairs, 77(3), mayo-junio de 1998, y también S. Radelet y J. Sachs: The East Asian financial crisis: diagnosis, remedies, prospects, Harvard Institute for International Development (abril de 1998). Además, en la actualidad se están publicando diversos artículos sobre esta cuestión.

5. Véase, por ejemplo, T. Persson y G. Tabellini: «Is inequality harmful for growth?», en American Economic Review, 84(3), junio de 1994. Véase también un comentario sobre este artículo en Partridge: «Is inequality harmful for growth? comment», en American Economic Review, 87(5), diciembre de 1997.

6. Los textos completos de estos estudios figuran en los correspondientes documentos de trabajo del Grupo Especial a que se ha hecho referencia en el informe.

Anexo

Resumen de los estudios sobre las repercusiones sociales
de la mundialización en Chile, la República de Corea y Mauricio⁽⁶⁾

Chile

Este país constituye uno de los ejemplos más notables de integración en la economía mundial. La liberalización del comercio se inició a principios del decenio de 1970, cuando los derechos aduaneros sobre las importaciones superaban en promedio el 90 por ciento y eran múltiples los obstáculos no arancelarios. Después de un breve período de restricciones comerciales, el proceso de liberalización del comercio volvió a cobrar dinamismo en el último decenio. En la actualidad, el régimen comercial de Chile es uno de los más liberales del mundo, motivo por el cual la OMC elogió en fecha reciente a su Gobierno. En armonía con el proceso de liberalización, se ha registrado un rápido crecimiento de las corrientes comerciales y de inversión, tanto expresadas en dólares como en proporción del PIB.

Durante una etapa inicial relativamente prolongada, la liberalización del comercio implicó costos económicos y sociales de cierta consideración. Luego, desde mediados del decenio de 1980, el PIB ha crecido en forma constante registrando un notable índice promedio de 7 por ciento, a la vez que la inflación se ha mantenido en porcentajes inferiores a 10 por ciento. Además, se ha eliminado el déficit fiscal. El déficit relativamente grande de la cuenta corriente es la contrapartida de los desequilibrios entre el ahorro y las inversiones del sector privado, pero las autoridades estiman que tales desequilibrios son soportables. Estas condiciones macroeconómicas favorables se reflejan en el empleo: desde mediados del decenio de 1980, se han creado más de un millón y medio de puestos de trabajo, lo que ha permitido reducir en forma sustancial el índice de desempleo, hoy inferior a 6 por ciento. Durante el mismo período, se redujo en aproximadamente el 50 por ciento la pobreza, que hoy afecta a una cuarta parte de la población; los indicadores sanitarios ponen también de manifiesto una mejora sustancial en este ámbito.

Estos resultados, que se destacan con respecto a los obtenidos en otros países de América Latina y del resto del mundo, ponen de relieve los beneficios potenciales de la liberalización del comercio y, a juicio de muchos observadores, hacen de Chile un «modelo» en lo que atañe a la reforma económica.

Sin embargo, el progreso social no ha sido equilibrado. En primer lugar, la distribución de los ingresos es relativamente desigual según los criterios internacionales, puesto que el quintil más rico de la población percibe el 57 por ciento del ingreso nacional, mientras que el quintil más pobre apenas percibe el 4 por ciento. Valga señalar que las tendencias recientes indican una agravación de tales desigualdades. En segundo lugar -- y esta consideración es tal vez más importante --, la distribución de las oportunidades es también muy desigual. En la práctica, el sistema de enseñanza está estratificado según el origen social y existe una neta diferencia entre los establecimientos privados, muchos de ellos de excelente calidad pero cuyo acceso sólo está al alcance de los ricos, y los establecimientos públicos, de calidad considerablemente inferior. Menos de una tercera parte de los hijos de padres menos educados terminan los estudios secundarios; en cambio, esta proporción es superior a un 90 por ciento en los casos de los niños de las familias más educadas. Aun cuando en estos últimos años se han introducido mejoras importantes en el sistema de enseñanza pública, persiste una gran disparidad entre los establecimientos públicos y los privados. En tercer lugar, un gran número de los empleos de creación reciente ofrecen un nivel de seguridad del empleo o de protección social escaso o nulo, situación que de hecho ha empeorado en los últimos años. Por ejemplo, menos de dos tercios de los asalariados chilenos tienen un contrato de trabajo estable que les garantiza una cobertura adecuada de los regímenes de protección social.

Al respecto, valga señalar que, según algunos analistas, las estadísticas disponibles quizás exageren la importancia de estos problemas sociales y laborales. Si bien hay probablemente algo de verdad en esta crítica, diversas observaciones ocasionales y datos de fuentes no confirmadas indican que las estadísticas, por imperfectas que sean, corresponden a la realidad.

Varios factores, relacionados más o menos directamente con el proceso de mundialización, explican estos problemas laborales y sociales:

las exportaciones chilenas consisten sobre todo en recursos naturales y recursos naturales elaborados con poco valor añadido. Este tipo de especialización favorece el alto grado de desigualdad de los ingresos que se registra en el país, pues el número de propietarios de los recursos naturales, que con toda probabilidad pertenecen a los sectores relativamente acomodados de la población, tiende a ser reducido. Las estimaciones econométricas indican que el comercio ha contribuido de hecho a favorecer las desigualdades en materia de ingresos y de salarios, efectos que, sin embargo, parecen ser reducidos;
una buena parte de los puestos de trabajo creados corresponden al sector de la extracción de recursos (agricultura, incluida la pesca y la silvicultura, y minería), en que casi todo el empleo se caracteriza por su inestabilidad o por el elevado nivel de riesgo de las condiciones sanitarias (debido al peligro de accidentes o al empleo de pesticidas). Aun cuando se han creado también empleos de buena calidad en los sectores orientados hacia la exportación, especialmente en la esfera de los recursos elaborados, su número parece ser relativamente reducido;
los precios de los principales productos de exportación son sumamente variables, lo que introduce un elemento de inestabilidad en la producción y el empleo. Estas circunstancias tal vez expliquen la existencia de una proporción relativamente grande de puestos de trabajo inestables, así como de las elevadas tasas de rotación en el empleo;
según algunos datos, la transformación tecnológica favorece a los trabajadores especializados, en detrimento de los salarios y las condiciones de trabajo de la mano de obra no especializada, que suele concentrarse en los segmentos más pobres de la población;
como ocurre en muchos países, el sistema productivo está experimentando transformaciones profundas. Así, se observa una difusión creciente de prácticas como la «tercerización» y la subcontratación. Estos cambios contribuyen también en alguna medida a la inestabilidad del mercado de trabajo;
los mecanismos de negociación colectiva son relativamente débiles, lo que constituye un obstáculo para que los trabajadores peor remunerados obtengan mejores condiciones de empleo (por su mismo carácter, los trabajadores especializados tienen una mayor movilidad lo que refuerza en forma natural su capacidad de negociación).

Se plantea entonces la cuestión de saber qué medidas deberían aplicarse en Chile para resolver estos problemas manteniendo al mismo tiempo el dinamismo de la economía. Para algunos, en la medida en que la economía chilena siga registrando índices elevados de crecimiento, la distribución de los ingresos evolucionará lentamente hacia niveles de desigualdad un tanto menores, a la vez que se crean empleos más estables. También hay quienes sostienen que estos problemas laborales y sociales tienen una escasa influencia en los resultados económicos. Ahora bien, es posible impugnar ambos argumentos. Es más, a pesar de que las autoridades han actuado con gran pericia en la gestión de la política macroeconómica, la economía chilena no es inmune a las perturbaciones externas: se puede argüir incluso que la ventaja comparativa derivada de su base de recursos naturales determina precisamente que la economía chilena sea más bien vulnerable frente a las fluctuaciones de la relación de intercambio. La crisis financiera reciente de los países asiáticos, que son un importante mercado para las exportaciones chilenas, ha repercutido en las perspectivas económicas de este país. Habida cuenta del nivel de protección relativamente débil que los regímenes de seguridad social ofrecen a muchos trabajadores, el empeoramiento de las perspectivas económicas pudiera tener consecuencias dramáticas para amplios sectores de la población. Además, existe una relación compleja entre las desigualdades y la inestabilidad, por una parte, y la especialización internacional y los resultados económicos, por la otra. Por ejemplo, resulta difícil mejorar la productividad si la estabilidad del empleo es insuficiente, lo que menoscaba el potencial de crecimiento de la economía. Aun cuando las personas que ocupan los niveles inferiores de la escala de ingresos estén incentivadas para mejorar el capital humano (tal motivación será tanto mayor cuanto más amplia sea la disparidad de ingresos), hay obstáculos prácticos evidentes que entorpecen este proceso de mejoramiento de las calificaciones profesionales. Por otra parte, de persistir una situación de productividad baja, la economía chilena seguirá especializada en sectores que se caracterizan por la inestabilidad del empleo, lo que incide en una mayor desigualdad en los ingresos. Estos factores pueden dar lugar a que una parte de la mano de obra quede confinada en empleos inestables y de baja productividad.

En la perspectiva de vencer este obstáculo y, a la vez, mantener a la economía chilena por un cauce macroeconómico atinado, en el estudio se analizan diversas opciones políticas, no sólo en la esfera de la enseñanza sino también en los ámbitos de la protección social, la reglamentación laboral, la creación de instituciones de formación profesional a nivel sectorial, el establecimiento de incentivos a la investigación y el desarrollo y el fomento del diálogo social en el plano nacional, que parece un tanto limitado en el momento actual. Algunas de estas medidas suponen un costo presupuestario, así como un complejo ejercicio de equilibrio entre los objetivos a corto plazo, como el mantenimiento de una tasa impositiva constante, y los objetivos a largo plazo, como la preparación de las condiciones propicias para una participación socialmente sustentable en una economía que se mundializa día a día.

En resumen, la experiencia chilena pone de manifiesto que la liberalización del comercio puede estimular la creación de empleos y al mismo tiempo acrecentar el ingreso nacional. Ahora bien, dicha liberalización contribuye muy poco a corregir las grandes desigualdades sociales o la inestabilidad del mercado de trabajo, e incluso puede agravarlas. Ello indica que la relación entre la liberalización del comercio y el progreso social no es automática ni está exenta de obstáculos. Se necesitan políticas que aporten soluciones a esta problemática, pues, de no ser así, el modelo chileno pudiera empantanarse en una lógica de baja productividad y poner así en peligro la estabilidad social del país.

República de Corea

Hasta finales de 1997, había consenso en considerar que la República de Corea era uno de los casos más exitosos de desarrollo del capitalismo moderno. En los últimos años del decenio de 1950, el país se recuperaba de la devastación de la guerra civil y era uno de los más pobres del mundo, con un ingreso anual por habitante inferior a 100 dólares. Desde entonces, la economía coreana había crecido en forma considerable, lo que le había permitido mejorar en forma espectacular el nivel de vida de la población y crear más de 10 millones de puestos de trabajo. Durante los últimos 15 años, aproximadamente, la tasa de desempleo se mantuvo en el entorno de 2 a 3 por ciento, mientras que la proporción de mujeres en la fuerza de trabajo registró un aumento sostenido. Además, a juzgar por la situación fiscal favorable que se desprendía de las cuentas públicas y del mejoramiento progresivo de la distribución de los ingresos, el país parecía bien encaminado por una senda de prosperidad duradera. Basándose en estos auspiciosos resultados, la mayoría de los analistas y en particular los inversores internacionales manifestaron hasta hace poco un gran optimismo en cuanto a las perspectivas económicas del país.

La crisis financiera de noviembre de 1997 vino a truncar en forma inesperada este proceso de rápido desarrollo. A finales del año, la pérdida de confianza de los bancos extranjeros les llevó a rechazar la apertura de nuevas líneas de crédito a sus interlocutores financieros coreanos. Para evitar el incumplimiento del servicio de la deuda, el Gobierno decidió negociar con el FMI un programa de asistencia financiera de urgencia. Dicho programa, por un valor aproximado de 56.000 millones de dólares, comprende en particular medidas de estabilización y de ajuste estructural.

La fuerza motriz fundamental en que se sustentó el extraordinario progreso económico de la República de Corea fue la estrategia de crecimiento orientado hacia las exportaciones promovida por el Gobierno. Desde 1970, el volumen comercial se multiplicó por cinco en valor real. La relación comercio-PIB pasó de menos de 20 por ciento en el decenio de 1960 a más de 60 por ciento a comienzos de los años ochenta, estabilizándose en lo fundamental desde entonces. Es importante observar que la participación de Corea en los mercados mundiales ha crecido considerablemente: sus exportaciones constituyen un notable 2,5 por ciento del total de exportaciones del mundo, en circunstancias que en los primeros años del decenio de 1960 dicha participación era insignificante. Se estima que tres millones y medio de personas trabajan directa o indirectamente para los sectores de exportación. Esta evolución ha ido a la par con una profunda transformación estructural de las pautas comerciales, proceso al cabo del cual Corea se ha convertido en un importante exportador de productos de un nivel tecnológico relativamente avanzado. Por cierto, el comercio de productos manufacturados y, en fecha más reciente, de servicios ha ido ganando terreno con respecto a la agricultura y a las importaciones y exportaciones de materias primas. Cabe destacar con respecto a las exportaciones de manufacturas que la proporción de productos de bajo nivel tecnológico y alto coeficiente de mano de obra, como los textiles, las prendas de vestir y el calzado, se ha reducido a más de la mitad desde mediados del decenio de 1970. En cambio, las industrias con un contenido tecnológico relativamente elevado, como los productos eléctricos y electrónicos, se han convertido en el principal motor de las exportaciones. Un activo esencial en esta época de mundialización lo constituyen las inversiones en investigación y desarrollo promovidas por el Estado, las que han contribuido a mejorar la capacidad tecnológica del país.

Análogamente, las inversiones extranjeras directas han infundido dinamismo a la economía coreana. Es interesante observar que las corrientes de inversiones directas que llegan al país tienden a generar empleos con un coeficiente de calificaciones técnicas relativamente elevado, mientras que las inversiones directas en el extranjero se concentran en sectores con alto coeficiente de mano de obra y bajo nivel de competencias técnicas. En promedio, las empresas extranjeras establecidas en Corea pagan salarios más elevados y ofrecen mejores condiciones de trabajo que los empleadores locales. Con respecto a las inquietudes que se han manifestado en cuanto a la posible desaparición de puestos de trabajo como resultado de la llegada de inversiones extranjeras directas, según el estudio no existen datos que demuestren que la destrucción de empleo por esta causa sea significativa.

Además del comercio, la mejora del nivel de enseñanza ha contribuido sin duda a aumentar la productividad de los trabajadores. Tradicionalmente, la educación ha sido una de las grandes prioridades de Corea. El acceso a la educación secundaria se generalizó entre los decenios de 1960 y 1970, y desde entonces se han desplegado considerables esfuerzos para potenciar la educación superior. Por ejemplo, en 1995, cerca del 60 por ciento de los jóvenes ingresaron en establecimientos de enseñanza superior, proporción que contrasta con la registrada en 1970, que apenas llegó a 9 por ciento. Una quinta parte de los ciudadanos coreanos en la categoría de edad de más de 25 años tienen un título universitario. Fruto de estos esfuerzos, Corea supera a varios países desarrollados en lo que atañe a los niveles de enseñanza alcanzados por su población.

Gracias a una investigación empírica en profundidad, el estudio ha permitido demostrar que la educación contribuyó a atenuar las presiones que tienden a intensificar la desigualdad en el mercado de trabajo, fenómeno que suele acompañar a la mundialización. Aunque la transformación tecnológica ha resultado ser una importante fuente de desigualdades, la influencia del comercio ha sido, en cambio, relativamente poco significativa y la educación ha contribuido a mitigar ambos factores.

Aun cuando el crecimiento económico sostenido de Corea se ha alcanzado en gran medida gracias a la estrategia de desarrollo impulsada por el Gobierno, la intervención de las autoridades ha provocado también una distorsión en la asignación de recursos y ha inducido la ineficiencia crónica del sector financiero y de la gestión empresarial, factores que han menoscabado el potencial de crecimiento del país. En términos más generales, ha quedado demostrada la incompatibilidad entre ciertos aspectos del proceso de mundialización y las siguientes condiciones nacionales:

un sistema de gestión empresarial caracterizado por la falta de transparencia en las responsabilidades de dirección, los vínculos estrechos que ligan a la industria y los bancos y la falta relativa de competencia interna;
una propensión a financiar el desarrollo mediante el endeudamiento. En efecto, junto con la rápida intensificación del proceso de mundialización de los mercados financieros, las industrias lograron financiar sus planes de inversión a largo plazo recurriendo al crédito exterior a corto plazo, dando origen así a una situación financiera insostenible. En un plano más general, la liberalización de las corrientes de capital a corto plazo (capital especulativo) en un período en que los mercados financieros coreanos eran todavía débiles, suscitó diversas dificultades;
la represión de los derechos laborales básicos, en particular hasta la proclamación de la democracia en 1987. Las condiciones cada vez más restringidas de la oferta en el mercado de trabajo deberían haber contribuido a ejercer presión sobre los salarios, creando así un incentivo para elevar el nivel de la producción y mejorar la eficiencia económica, y al mismo tiempo suscitar un comportamiento más cauteloso en la selección de los proyectos de inversión. No obstante, este proceso se postergó. Además, la represión de los derechos laborales dio origen a una situación de antagonismo entre trabajadores y empleadores en muchas empresas. Por último, para compensar la imposibilidad de ejercer los derechos laborales, el Gobierno introdujo una legislación de protección contra los despidos cuyo carácter excesivo terminó por coartar el proceso de ajuste del mercado de trabajo.

De acuerdo con el FMI, el Gobierno de Corea ha anunciado la aplicación de una serie de medidas destinadas a superar la crisis, en particular en los campos de la reestructuración industrial, la reforma bancaria, la seguridad social y el mercado de trabajo. Con tales medidas se pretende también repartir el peso de las medidas de ajuste de la manera más equitativa posible. Sin embargo, la reforma de los mecanismos de gestión empresarial está demorando más de lo previsto, mientras que se ha reanudado y ha cobrado nuevo vigor el proceso de reducción del personal en las empresas. En el último tiempo, las inversiones extranjeras directas en Corea han sido relativamente modestas, por lo que el país sigue esperando la afluencia de los capitales a largo plazo y estables que tanto necesita.

El estudio examina también diversas cuestiones políticas que se plantean en un contexto en el que el objetivo es acelerar las medidas de ajuste y al mismo tiempo lograr la viabilidad social del proceso de mundialización:

la existencia de un sistema de formación profesional eficaz es un factor determinante de la competitividad internacional. En el caso de Corea, a pesar de las mejoras ejemplares del sistema de enseñanza en general, no ha sido habitual que las cuestiones relativas a la capacitación figuren en forma destacada en los programas políticos. Desde el comienzo de la crisis, el Gobierno ha atribuido una mayor importancia a la formación profesional, en particular en beneficio de los desempleados. El sistema debe prestar una atención adecuada a dos problemas fundamentales, a saber, la pertinencia de la formación que se imparte en relación con las necesidades del mercado de trabajo y el riesgo de que algunos empresarios resulten perjudicados si los trabajadores que han capacitado terminan dejándose «enrolar» por otras empresas. Varios países (inclusive Alemania y, en fecha más reciente, Argentina) han resuelto satisfactoriamente este problema, organizando la capacitación en el nivel sectorial o de industrias y haciendo participar a todos los interlocutores sociales en un sistema en el que los costos y los beneficios de la formación se reparten entre todos los interesados;
se hayan anunciado reformas radicales de la legislación laboral. Uno de los objetivos importantes de estas reformas es la definición de una base legal para los despidos por motivos económicos. Es importante reconocer que en algunos casos, como el de las empresas en situación de quiebra, los despidos son prácticamente inevitables. Crear obstáculos a la aplicación de medidas de reducción de personal podría agravar la situación. Sin embargo, ello no excluye el necesario respeto de algunos principios. En particular, es cierto que algunas categorías de trabajadores (por ejemplo, las mujeres y los trabajadores de edad) tienden a ser discriminados cuando se aplican medidas de despido, por lo que hay que garantizar su protección. Asimismo, se debe velar por que los trabajadores despedidos reciban las compensaciones pecuniarias correspondientes; a este respecto, la creación reciente del Fondo de Garantía de los Créditos Salariales es sin duda un paso importante;
durante mucho tiempo, las redes de seguridad social de Corea se han sustentado en las empresas. En lo que atañe a las pensiones, por ejemplo, las empresas con más de cinco trabajadores contribuyen al Fondo Nacional de Pensiones, pilar fundamental del sistema. Sin embargo, los trabajadores de aquellas empresas que, por encontrarse en dificultades financieras, dejan de pagar sus contribuciones, corren el riesgo de perder, entre otras prestaciones, sus derechos de jubilación, lo que explica en parte la resistencia de los trabajadores a las medidas de despido por motivos económicos;
muchas empresas tropiezan hoy con dificultades financieras, pero no han perdido su capacidad de salir adelante a largo plazo. Para tales casos sería útil disponer de subsidios temporales que contribuyan a conservar los niveles de empleo. En aquellos países que cuentan con sistemas de subsidios de esta índole y en que éstos están bien administrados, se observa que para que den resultados provechosos es esencial que: a) su duración sea limitada (por lo general, a seis meses); b) no asuman el pago completo de subsidios por la pérdida de salarios a raíz de la reducción del tiempo de trabajo, y c) sean controlados rigurosamente por las oficinas del trabajo locales. A condición de que se cumplan estos requisitos, los subsidios de empleo temporales pueden ser medios rentables para aliviar los costos sociales de la crisis. Estos subsidios también permiten limitar la pérdida de capital humano a raíz de los despidos colectivos, los que no se justifican cuando las dificultades de las empresas se derivan de una reducción temporal de la demanda;
en varios países, las prestaciones de desempleo no se suprimen del todo cuando la persona desempleada encuentra una ocupación mal remunerada, a fin de evitar la llamada «trampa del desempleo»;
a nivel de las empresas, las relaciones laborales se han caracterizado tradicionalmente por un nivel de antagonismo relativamente elevado. Las mejoras introducidas recientemente por lo que se refiere a la libertad sindical y al derecho de negociación colectiva deberían ayudar a atenuar las contradicciones laborales. Pronto se planteará el debate sobre los méritos y las desventajas relativos del sistema de negociación basado, sea en la representación única de los trabajadores (mediante entidades designadas en elecciones libres y democráticas en el ámbito de la empresa), sea por intermedio de un sistema plurisindical. En la opinión de algunos, el sistema de representación múltiple presenta el riesgo de dividir la opinión de los trabajadores y generar ineficiencia, pues con arreglo a tal sistema el empleador tiene que negociar con cada una de las organizaciones de los trabajadores.

Por último, se puede afirmar sin riesgo de equivocarse que, al cabo de la crisis, la creación de un comité tripartito nacional fue decisiva para formular un marco de referencia político coherente. De la experiencia internacional se desprende que tales marcos pueden servir para generar consenso sobre las cuestiones más urgentes, a la vez que allanan el camino para impulsar un crecimiento basado en un sistema económico abierto y socialmente sustentable.

Mauricio

(El texto que se presenta a continuación no ha sido examinado todavía por la reunión tripartita correspondiente)

Es un hecho comúnmente admitido que Mauricio ha sido un caso ejemplar de prosperidad económica en los últimos 15 años, que incluso se ha citado como un «milagro» africano. Desde la época de la crisis de la balanza de pagos, en los primeros años del decenio de 1980, el ingreso nacional en valor real ha aumentado en un promedio de cerca del 6 por ciento anual, mientras que el PIB por habitante, también en valor real, ha aumentado en 4 por ciento anual. A estos resultados impresionantes se suma el hecho de que el crecimiento económico rápido y sostenido de Mauricio no ha traído consigo algunos de los aspectos negativos de la mundialización y el desarrollo que han afectado a otros países. Los datos de que se dispone indican que la distribución del ingreso durante este período mejoró y que prestaciones socioeconómicas como la educación, los servicios sanitarios y las comodidades del hogar se han puesto al alcance de prácticamente todos los habitantes. Valga destacar que la democracia es una realidad en Mauricio y que el tripartismo, aunque todavía no está bien implantado, desempeña un papel importante en la formulación de políticas.

No cabe duda de que el comercio internacional y la apertura a los mercados mundiales han sido factores determinantes en los éxitos recientes logrados por Mauricio. Por ejemplo, la creación de nuevos puestos de trabajo ha sido abundante en los sectores orientados hacia la exportación, sobre todo el de las prendas de vestir, lo que permitió reducir considerablemente las tasas de desempleo en el decenio de 1980. De hecho, los nuevos puestos de trabajo creados en los sectores relacionados con el comercio entre 1982 y 1988 constituyen alrededor del 20 por ciento del empleo total del país.

Los buenos resultados conseguidos por Mauricio parecen obedecer en gran parte a una evolución positiva en los siguientes planos:

la existencia de un clima político y social favorable ha permitido que Mauricio atraiga inversiones extranjeras directas y se beneficie de su estrategia de apertura al extranjero. La estabilidad social del país depende en buena medida de la existencia de una red de seguridad social y, en términos más generales, de la convicción predominante de que todos los sectores de la población recibirán una parte de los beneficios del proceso de apertura al comercio internacional;
en los decenios de 1980 y 1990, el sector de las exportaciones ha aprovechado las ventajas que constituyen la buena calificación profesional de la fuerza de trabajo y su alto nivel de alfabetización, así como la disponibilidad de una mano de obra femenina subutilizada, que se ha orientado especialmente al sector de las exportaciones de prendas de vestir;
las condiciones preferenciales de acceso a la Unión Europea para los principales productos de exportación, en función de la Convención de Lomé; además, el Gobierno ha promovido las exportaciones mediante una zona franca industrial, que beneficia de un régimen tributario especial e incentivos financieros diversos, y
la liberalización progresiva de las barreras a las importaciones, lo que ha permitido allanar el proceso de ajuste de las empresas orientadas al mercado interno y adecuarlas a la competencia de las importaciones, y al mismo tiempo conservar una fuente importante de ingresos para el Estado.

Mauricio se encuentra ante una encrucijada en su camino hacia el desarrollo. Es probable que a comienzos del próximo siglo el país pierda los beneficios derivados del trato preferencial de que goza en la actualidad. Por otra parte, se ve confrontado a dificultades crecientes para competir con los países productores que se han incorporado al sector de las exportaciones de vestidos con productos de bajo contenido técnico, fenómeno que se ha puesto de manifiesto en los últimos años con el traslado de unidades de producción a Madagascar. Desde hace algún tiempo, han disminuido también las inversiones extranjeras directas en la zona franca industrial.

En el mercado laboral han surgido nuevas tensiones relacionadas con la evolución del mercado internacional. La tasa de desempleo se ha elevado considerablemente durante el decenio de 1990, hasta alcanzar 6 por ciento según las estimaciones oficiales, o más de 10 por ciento si se considera como referencia la definición internacional de desempleo. Como se ha señalado más arriba, el aumento del desempleo en el decenio de 1990 obedece al escaso crecimiento del empleo en los principales sectores de exportación de Mauricio durante este decenio; en realidad, el empleo se ha reducido considerablemente en los sectores de la producción azucarera y de los vestidos y textiles.

También existen dificultades en el plano tributario, debido al deterioro progresivo de los recursos tributarios del Estado conforme disminuyen los aranceles en el marco de la liberalización del comercio, habida cuenta de que la imposición tributaria al comercio internacional es la principal fuente de ingresos estatales.

Se plantea, pues, la cuestión de encontrar soluciones a estos problemas. Atinadamente, el Gobierno ha hecho hincapié en la necesidad de lograr una mayor productividad para hacer frente a la mundialización. A este efecto, ha definido cuatro sectores de exportación prioritarios, a saber, el azúcar, los vestidos y textiles, el turismo y los servicios con un coeficiente elevado de mano de obra, como las actividades bancarias internacionales. Los objetivos de las autoridades son: a) conquistar nuevas partes de mercado por lo que se refiere a las exportaciones de azúcar y de productos de confección, mediante inversiones y el perfeccionamiento de las competencias técnicas tanto de la mano de obra como del personal de dirección; b) mejorar las condiciones de Mauricio como destinación para el turismo de más alta calidad, y c) crear un centro financiero y de alta tecnología para la región de Africa meridional (análogo, en lo posible, al polo constituido por Singapur en Asia). Con el fin de mejorar la comprensión de los problemas inherentes a esta estrategia de alta productividad, conviene tomar en cuenta varias consideraciones, a la luz de la experiencia de otros países:

es importante mantener la estabilidad social, que para Mauricio ha sido un factor determinante del éxito de su integración internacional. Por ende, las autoridades tal vez examinen la posibilidad de aprovechar la experiencia adquirida por otros países en materia de reforma tributaria, a fin de obtener recursos que compensen la pérdida de ingresos ocasionada por la disminución de los aranceles aduaneros. Un aspecto común de estas reformas es la mantención de un elemento sustancial de imposición progresiva, lo que contribuye a asegurar el apoyo social necesario para el proceso. Asimismo, podría revisarse también la conveniencia de mantener el actual equilibrio en materia de gastos sociales, que en Mauricio se caracterizan por la proporción relativamente alta (con respecto a la práctica internacional) que se destina al pago de las pensiones, y un gasto relativamente reducido por lo que se refiere a la enseñanza;
también es importante elevar el nivel de calificaciones profesionales de la fuerza de trabajo, lo que supone, en particular, aumentar el número de trabajadores altamente calificados. Esto es indispensable si se pretende que Mauricio llegue a ser un centro financiero y de alta tecnología, pues en la actualidad sólo el 2,5 por ciento de la fuerza de trabajo del país ha cursado estudios de nivel universitario, porcentaje reducido si se lo compara con la situación de los países que se han especializado en actividades que requieren trabajadores con un alto nivel de capacitación;
en la actualidad, no todos los sectores de la economía se benefician de los incentivos financieros otorgados por el Gobierno. La experiencia internacional ha demostrado que las políticas selectivas en esta materia terminan por lo general en el fracaso. Por lo tanto, tal vez convendría más bien establecer reglas de juego uniformes según las cuales todas las empresas, sean pequeñas, medianas o incluso las grandes empresas de la zona franca industrial, puedan tener acceso a todas las iniciativas e incentivos, como, por ejemplo, en la esfera tributaria y el crédito. Asimismo, debería alentarse el establecimiento de vínculos económicos entre las grandes empresas exportadoras y las pequeñas y medianas empresas;
se debería seguir impulsando el proceso de modernización de la legislación y las reglamentaciones laborales, basándose en consensos tripartitos. En esta época de la mundialización, que exige de los actores económicos una adaptabilidad continua, tal vez valga la pena dar una mayor importancia a la negociación colectiva y restringir las intervenciones estatales en el mercado de trabajo;
es preciso velar por que en las políticas laborales se asegure un tratamiento adecuado de las necesidades de las trabajadoras. Mauricio podría lograr un mejor aprovechamiento del aporte de la mano de obra femenina para incrementar la eficacia del mercado laboral y su competitividad internacional, tomando en consideración las mejoras recientes en el campo de la participación y de las calificaciones de las mujeres en el mercado laboral;
ante los complejos problemas políticos que se derivan de la mundialización, se hace necesario mejorar la información sobre la situación de los mercados de trabajo y llevar a cabo con mayor regularidad estudios sobre la fuerza de trabajo.

Los problemas de orden político son difíciles de resolver. Además, las decisiones tendrán que tomarse en un contexto caracterizado por un cierto grado de inquietud de la población. Sin embargo, es razonable suponer que Mauricio sabrá aprovechar sus ventajas en los mercados internacionales, en particular, el funcionamiento de un sistema político estable, la buena calidad de sus infraestructuras, la existencia de instituciones tripartitas y la disponibilidad de una fuerza laboral de un nivel de calificación y de formación satisfactorio. El proceso de integración regional (en particular, en la región de la Comunidad para el Desarrollo de Africa Meridional) podría contribuir a diversificar los mercados de exportación, y también ayudar a elevar el nivel técnico de la producción.

En lo inmediato, es posible que el país pase por un período de transición difícil, con un aumento del desempleo, pues, como se ha señalado ya en este informe, la creación de empleo en los cuatro ámbitos de crecimiento definidos por las autoridades es insuficiente para absorber el crecimiento previsto de la fuerza de trabajo. Aun cuando pudiera ser necesario revisar las prioridades en lo que atañe al gasto social, es importante que Mauricio no se deje seducir por el lugar común tan popular entre algunos economistas neoclásicos que impugnan el papel positivo del Estado de bienestar y la importancia del gasto social. Durante este período de transición, Mauricio debe ocuparse en especial de las necesidades de los grupos vulnerables y los grupos desfavorecidos. Los copartícipes sociales deberían asociarse en forma estrecha a la formulación de políticas sociales y económicas y a la toma de decisiones en estas materias.

Puesto al día por VC. Aprobada por NdW. Ultima actualización: 26 de febrero de 2000.