GB.273/PFA/14/1 |
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Comisión de Programa, Presupusto y Administración |
PFA |
DECIMOCUARTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Otras cuestiones de personal
Movilidad del personal entre la sede y el terreno
1. En la 271.ª reunión (marzo de 1998) del Consejo de Administración, el portavoz empleador de la Comisión de Programa, Presupuesto y Administración pidió que se preparase un documento sobre la política de movilidad para la reunión de la Comisión que tendría lugar en noviembre de 1998(1). En este documento se examinarán los aspectos de la movilidad desde el punto de vista del personal. Está previsto que la Comisión de Cooperación Técnica celebre actualmente una discusión más amplia sobre la política de asociación activa(2).
2. La movilidad del personal entre la sede y el terreno y en sentido inverso ha constituido una condición corriente de servicio para los funcionarios de la OIT desde que existen las oficinas fuera de la sede. Durante el decenio de 1970, caracterizado por un aumento de las actividades de cooperación técnica financiadas con recursos extrapresupuestarios, se hicieron esfuerzos para reforzar esta política. El fortalecimiento de la estructura fuera de la sede, tanto por medio de las propias oficinas de la OIT como del establecimiento de equipos y centros regionales (con fondos extrapresupuestarios) y del aumento del número de asesores regionales, hizo que aumentase la necesidad de que la Oficina cubriese puestos en el terreno. En 1980 se publicó una circular sobre la política de movilidad relativa al traslado de personal entre Ginebra y el terreno (circular de la OIT, serie 6, núm. 180), en la que se esbozaba la exigencia de que el personal de la sede prestase servicios en el terreno y se exponían las condiciones que regían la rotación de puestos.
3. En 1991, cuando la Oficina estaba examinando las diversas cuestiones que posteriormente conducirían a la política de asociación activa, se analizaron varias cuestiones de personal relacionadas con la rotación de éste entre la sede y el terreno. Se extrajeron varias conclusiones que indicaban que, pese a la política de rotación, el personal de la Oficina estaba fuertemente dividido entre los funcionarios de la sede y el personal en el terreno. Esto era particularmente cierto en lo que se refería a los funcionarios de los equipos y centros regionales y a algunos que ocupaban puestos de asesores regionales. La mayor parte de esos cargos se financiaban con recursos extrapresupuestarios o de la CTPO y los funcionarios que los desempeñaban tenían la condición de expertos en cooperación técnica. La mayor parte fueron contratados externamente sin tomar en consideración la distribución geográfica, no habían trabajado en la sede y no contaban con perspectivas de carrera, si bien la mayoría eran expertos de alta categoría (P5) que quedaban al margen del sistema de clasificación normal. No podían presentarse a concursos internos y la mayoría no podían obtener contratos de duración indeterminada. No había expectativas de que esos expertos trabajaran en la sede o se incorporasen en el servicio de carrera de la OIT.
4. La situación contractual y las perspectivas de carrera del personal central del cuadro orgánico en las oficinas regionales y de zona eran algo mejores dado que estaban en el servicio de carrera y disfrutaban de todos los derechos previstos en el Estatuto del Personal. Ahora bien, la movilidad del personal del terreno a la sede era todavía difícil de aplicar. En conjunto, de todo el personal que trabajaba en el terreno en 1991, sólo el 34 por ciento disponía de experiencia en la sede.
5. La política de rotación no se consideraba por el personal o los directores de programas de la sede como una parte esencial de la carrera en la OIT. Dado que la mayoría de los puestos técnicos sobre el terreno se habían cubierto en el pasado recurriendo a la contratación externa de personal (equipos, centros y asesores regionales) que en la mayoría de los casos gozaban de la condición de expertos, el personal de los departamentos técnicos no se sentía afectado por la rotación en las oficinas fuera de la sede. Si bien muchos de los puestos centrales en las oficinas regionales y de zona requerían conocimientos importantes de la capacidad de la OIT y competencias para elaborar programas técnicos, estos puestos se consideraban de índole más administrativa. La concesión de incentivos, llegado el caso, para los servicios en el terreno no se consideraba como una medida suficiente; el personal recién contratado no siempre era debidamente informado de que debería desempeñar servicios fuera de la sede, y al personal en servicio no se le recordaba regularmente sus obligaciones en materia de rotación. La resistencia a desempeñar funciones en el terreno se vio con frecuencia reforzada por consideraciones personales (préstamos hipotecarios, escolaridad de los hijos o empleo del cónyuge). En conjunto, de todo el personal que trabajaba en la sede en 1991, sólo el 26 por ciento había prestado servicios fuera de la sede.
6. Como preparación de la puesta en práctica de la política de asociación activa, el Director General pidió al Departamento de Personal que examinara la política de movilidad con los directores de programas y con los representantes del personal. En abril de 1992 se publicó una nueva circular sobre la movilidad del personal entre la sede y el terreno (circular de la OIT, serie 6, núm. 479). En esta circular se bosquejan los principales elementos de la política sobre la movilidad y algunas medidas prácticas para su ejecución(3).
7. Los principales elementos de dicha política son que tanto los destinos en la sede como fuera de ésta son esenciales para poner en práctica las nuevas orientaciones de los programas de la OIT, para proporcionar un servicio rápido y eficaz a los mandantes de la Organización y para aumentar la integración y coordinación de los programas entre los departamentos y entre la sede y el terreno. Los servicios en la sede y sobre el terreno constituyen partes coherentes e integrantes de la planificación de la carrera y de las perspectivas de adelanto profesional y se espera que puedan ser desempeñados por todo el personal del cuadro orgánico en la mayoría de las esferas de actividad.
8. Las disposiciones específicas contienen requisitos sobre experiencia en la sede y fuera de ésta para prácticamente todos los puestos directivos de la sede; sobre experiencia en la sede para desempeñar puestos en el cuadro orgánico fuera de la sede; acerca de la celebración de consultas con el personal respecto de las propuestas de movilidad; sobre la observancia de los procedimientos del Comité de Selección, y respecto de consideraciones personales razonables que deben tenerse en cuenta al planificar la rotación. De conformidad con el artículo 4.3 del Estatuto del Personal, la movilidad no se aplica a los funcionarios de la categoría de servicios generales. El período normal de servicio fuera de la sede puede oscilar entre tres y cinco años.
9. En la circular sobre la política de movilidad también se describen someramente algunas medidas prácticas para facilitar su aplicación: notificación a los nuevos funcionarios; seguimiento de las vacantes para planificar los traslados; traslados dentro del mismo grado sin concurso para el personal que regresa del terreno; revisiones de la dotación de personal con los directores de programas; aclaraciones respecto de las cuestiones de categoría, y disposiciones especiales sobre misiones y formación.
10. La política de movilidad de la OIT se resumió en un informe presentado en 1993 por la Dependencia Común de Inspección (DCI) a la Asamblea General de las Naciones Unidas, en el que figuraba una declaración final según la cual «ciertamente esta iniciativa merece ser emulada por otros organismos»(4).
Aplicación de la política de movilidad
11. La política de movilidad, tal como se definió en 1992, era y sigue siendo parte integrante de la política de asociación activa. Por consiguiente, las medidas para aplicar esa política se coordinaron estrechamente con las medidas destinadas a reforzar la estructura fuera de la sede y a establecer equipos multidisciplinarios. Se adoptaron al principio medidas específicas para comunicar y explicar la nueva política: reuniones a nivel de departamentos a las que se invitó a todos los funcionarios del cuadro orgánico, presididas por un Director General Adjunto; la celebración de «foros abiertos» para todos los funcionarios; reuniones especiales sobre cuestiones de movilidad y de personal en las reuniones de Turín sobre el establecimiento de la política de asociación activa con funcionarios de la sede y del terreno de alta categoría; la institución de revisiones semianuales de la dotación de personal con cada departamento (en el terreno y en la sede) para examinar los traslados al terreno y desde éste, y sesiones de información en el Comité de Selección y la Comisión Administrativa.
12. Para planificar el número de traslados previstos en la política de asociación activa y lograr que las calificaciones y la experiencia del personal se ajusten a los nuevos puestos, así como para asegurar un trato justo y equitativo del personal, se adoptaron varias medidas. Se establecieron descripciones de las funciones para los puestos en el terreno en plena consulta con los departamentos técnicos, llegado el caso, y con los directores regionales. Esas descripciones se adaptaron a una determinada esfera de especialización (por ejemplo, estrategias de empleo, seguridad social, y relaciones laborales y administración del trabajo), independientemente del lugar de destino, y se clasificaron en dos niveles (P4 y P5) para brindar la oportunidad de desempeñar servicios en el terreno al mayor número posible de funcionarios. También se adoptaron medidas para que los puestos de categoría P4 pudiesen cubrirse inicialmente a nivel de P3 durante un período de dos años antes de que se hiciera efectivo el ascenso. El Departamento de Personal, en consulta con los departamentos técnicos y los directores regionales, analizó el perfil profesional de todos los funcionarios sobre el terreno destinados en equipos y centros regionales o como asesores regionales y que tenían la condición de expertos con el fin de formular recomendaciones sobre la plena integración de esos miembros del personal en el servicio de carrera de la Oficina. Posteriormente, se presentaron recomendaciones al Director General por conducto del Comité de Selección. Los criterios utilizados fueron los conocimientos técnicos, el desempeño profesional, la capacidad de hacer carrera tanto en la sede como en el terreno y la integridad. La mayoría de esas personas fueron integradas, si bien algunas se vieron obligadas a cambiar de lugar de destino y otras a combinar nuevas funciones con las anteriores. Algunos miembros del personal optaron por la jubilación anticipada o fueron a trabajar a otras organizaciones. Con la integración de los antiguos expertos, se consiguieron mejoras considerables en lo que se refería a la igualdad de trato entre el personal de la sede y del terreno. La integración de los expertos tuvo, empero, un efecto de ralentización de varios años en los esfuerzos de la Oficina por establecer una mejor distribución geográfica y un equilibrio por sexos y edades entre el personal, dado que la mayoría de los expertos eran hombres con una edad media de 48 años y de países que estaban excesivamente representados.
13. En el cuadro que figura a continuación se expone la manera en que se han cubierto los puestos en los equipos multidisciplinarios (EMD) durante los últimos seis años y medio. Como puede verse, se asignó a los equipos, y por consiguiente fueron integrados en el personal de carrera de la OIT, a 70 antiguos asesores regionales o miembros de equipos o centros regionales.
Cuadro 1. Número de puestos en los EMD cubiertos internamente y por medio
de la contratación externa por campos de especialización
(1992 - mediados de 1998)
Traslado |
Antiguos asesores/ |
Contratación |
Número de puestosa |
|||
1993 |
1998 |
|||||
Empleob |
18 |
18 |
5 + 2c |
26 |
27 |
|
Formaciónb |
2 |
8 |
7 |
14 |
14 |
|
Normas/ |
6 + 2c |
5 |
3 + 1c |
11 |
13 |
|
Relaciones laborales/ administración del trabajo |
6 + 1c |
8 |
6 |
14 |
14 |
|
Espíritu empresarial/ desarrollo gerencial/COOP |
4 + 1c |
6 |
6 |
12 |
14 |
|
Condiciones de trabajo |
4 |
- |
- |
4 |
3 |
|
Seguridad y saludb |
3 + 1c |
3 |
2 |
7 |
7 |
|
Seguridad socialb |
6 |
2 |
3 |
7 |
9 |
|
Trabajadoras |
2c |
4 |
3 + 2c |
4 |
6 |
|
Estadísticas |
0 |
2 |
1 + 1c |
3 |
3 |
|
ACTRAV |
3 |
8 |
11 + 2c |
13 |
15 |
|
ACTEMP |
0 |
6 |
10 + 3c |
12 |
14 |
|
52 + 7c |
70 |
57 + 11c |
127 |
139 |
||
a El número de movimientos del personal es superior al número de puestos debido a que algunos puestos se cubrieron más de
una vez durante el período comprendido entre 1992 y 1998. |
||||||
14. Se hicieron esfuerzos para alentar a los funcionarios de la sede a aceptar destinos en el terreno. Todos los candidatos de
las listas finales de selección para nuevas contrataciones en la OIT fueron y siguen siendo informados de que la movilidad
constituye una condición esencial de servicio. Ahora en los contratos de los nuevos funcionarios se indica oficialmente que
hay que contar con la movilidad. En lo referente al personal destinado actualmente en la sede, dado que la movilidad
constituía una parte integrante del progreso en la carrera, se anunciaron puestos y se celebraron concursos internos para los
cargos que estaban sujetos a los procedimientos del Comité de Selección (puestos en los EMD y puestos en las oficinas
regionales y de zona, excepto los de directores). Estos concursos habían ido precedidos de revisiones de la dotación de
personal en los departamentos, en donde se exponían a grandes rasgos los planes de movilidad, y en muchos casos se
celebraron consultas individuales con los funcionarios para alentarles a solicitar puestos en el terreno. Se designó en el
Departamento de Personal a un funcionario encargado de las cuestiones de movilidad al que se podía acudir con fines de
información y consulta. En todos los casos en que se estaba considerando el traslado de un funcionario a un puesto en el
terreno, se celebraron amplias consultas entre el funcionario y el Departamento de Personal.
15. Los esfuerzos realizados para que los funcionarios de la sede ocupen cargos en el terreno se han visto coronados con diversos grados de éxito. En los EMD, tal como se muestra en el cuadro 1, se habrán cubierto 59 puestos con personal de la sede entre 1992 y finales de 1998. Al principio de aplicarse la política de asociación activa, se había reconocido que sería difícil cubrir todas las vacantes con una combinación de antiguos funcionarios técnicos regionales y con funcionarios de la sede(5). Existían varias razones: el personal necesitaba tiempo para hacer planes; los directores de programas de la sede deseaban en algunos casos mantener a su personal para completar diversas actividades, ya que sabían que era poco probable que las vacantes en la sede pudieran cubrirse rápidamente; en algunos departamentos, no resultaba posible liberar inmediatamente a un alto número de funcionarios y los movimientos del personal se tenían que planificar de manera escalonada, y había una auténtica resistencia al cambio. Reconociendo estos factores, así como la necesidad de cubrir las vacantes, se organizaron concursos externos de candidatos de forma simultánea con los concursos internos. Como se indica en el cuadro 1, para finales de 1998 se prevé que se habrá contratado en el exterior, para desempeñar tareas directamente en el terreno, sin experiencia en la sede a 68 miembros de EMD.
16. Los esfuerzos desplegados para que los funcionarios de la sede acepten destinos en las oficinas regionales y de zona también han tenido un éxito moderado. Hay aproximadamente 80 puestos del cuadro orgánico en el terreno en esas oficinas, incluidas todas las regiones (con exclusión de las oficinas de correspondencia y de los corresponsales nacionales). Entre los puestos figuran cargos de directores, directores adjuntos y funcionarios de programas en las oficinas regionales y de zona, así como cargos adicionales para el desempeño de tareas administrativas, financieras y sobre cuestiones de personal en las oficinas regionales. Antes de la publicación de la circular de 1992 sobre la movilidad, muchos de esos puestos se habían cubierto recurriendo a la contratación externa directamente para el terreno. En particular, se nombró con frecuencia como directores de oficinas de zona a antiguos expertos y asesores regionales que no poseían experiencia en la sede.
17. La nueva política de movilidad ponía de relieve la importancia de considerar la experiencia en la sede como un requisito para desempeñar cargos de director en oficinas de zona. Esto se consideró esencial en relación con las nuevas funciones que debían asumir los directores de las oficinas de zona en el marco de la política de asociación activa, en particular en lo que se refería a los conocimientos fundamentales sobre el mandato, las políticas y la capacidad de la OIT y a las competencias técnicas para desarrollar programas y definir objetivos por país, así como a la capacidad de establecer relaciones y a las aptitudes administrativas. Se alentó a los funcionarios de los departamentos técnicos a solicitar esos puestos, lo cual suponía un cambio con respecto al pasado, y la respuesta ha sido positiva, dado el número de puestos disponibles. Tal como se indica en el cuadro 2, un total de 53 funcionarios de la sede han ocupado puestos en oficinas regionales y de zona a lo largo de un período de seis años y medio.
Cuadro 2. Movilidad de la sede al terreno (traslado de funcionarios de la sede al terreno)
(número de funcionarios, de 1992 a mediados de 1998)
De |
A |
Total |
Puestos del cuadro orgánico en programas principales en la sede (1998) |
|||||
|
|
|
||||||
Programas principales |
EMD |
Oficina de zona/ Oficina de enlace |
Oficina regional |
|||||
40 CABINET |
1 |
4 |
- |
6 |
5 |
|||
50 NORMES |
6 + (2)a |
5 |
- |
11 + (2)a |
44 |
|||
60 EMP/FORM |
|
|
|
|
|
|||
65 ENTREPRISE |
4 + (1)a |
2 |
- |
6 + (1)a |
21,5 |
|||
80 REL/PROF |
5 + (1)a |
2 |
- |
7 + (1)a |
23,5 |
|||
85 MULTI |
- |
1 |
- |
1 |
3 |
|||
90 TRAVAIL |
7 + (2)a |
4 |
- |
11 + (2)a |
34 |
|||
100 SECTOR |
3 |
4 |
- |
7 |
21 |
|||
110 SEC/SOC |
6 |
1 |
- |
7 |
17 |
|||
120 STAT |
- |
1 |
- |
1 |
12 |
|||
125 POL/DEV |
4 + (1)a |
- |
- |
4 + (1)a |
12 |
|||
130 INST |
2 |
- |
1 |
3 |
8 |
|||
(INTERDEP) |
- |
1 |
- |
1 |
- |
|||
225 ACT/EMP |
- |
- |
- |
0 |
7 |
|||
230 ACTRAV |
3 |
2 |
- |
5 |
21 |
|||
160 PERS |
- |
4 |
2 |
6 |
21,5 |
|||
170 FINANCE |
- |
- |
- |
- |
15 |
|||
175 INTER |
- |
1 |
1 |
2 |
7 |
|||
180 PUBLNS/ |
- |
3 |
1 |
4 |
12 |
|||
200 PROGRAM |
- |
2 |
3 |
5 |
13,5 |
|||
220 RELCONF |
1 |
1 |
- |
2 |
64,5 |
|||
245PROPAR/TEC |
- |
2 |
2 |
4 |
7,5 |
|||
Total |
52 + 7 a |
43 |
10 |
105 + (7)a |
||||
a Destinos entre agosto y septiembre de 1998. |
||||||||
18. En el cuadro 2 también se muestra que en los programas principales hubo funcionarios que fueron trasladados a las
oficinas fuera de la sede y el tipo de destino en el que se incorporaron. En los programas principales no incluidos en el
cuadro no hubo ningún traslado de funcionarios a destinos fuera de la sede.
19. Junto con los esfuerzos realizados por cubrir los puestos del terreno con funcionarios de la sede, también se tomaron medidas para destinar a funcionarios del terreno a la sede, en particular a los que nunca habían desempeñado un puesto en la sede. De los 70 antiguos asesores regionales o miembros de equipos/centros regionales que, entre 1992 y 1998, desempeñaban cargos en los EMD, 27 se han jubilado o han dimitido. Otros 19 fueron transferidos a la sede durante el mismo período y 24 todavía no cuentan con experiencia en la sede. En 1992-1993 sólo el 22 por ciento de los miembros de los EMD tenían experiencia en la sede; en 1998 esta cifra porcentual ha aumentado al 32 por ciento (anexo I). Entre los funcionarios de las oficinas regionales y de zona que en 1991 no tenían experiencia en la sede, han sido destinados a Ginebra 13. De las 73 personas que actualmente prestan servicios en oficinas regionales y de zona, 51 (o sea, el 70 por ciento) tienen ahora experiencia en la sede. En conjunto, de todos los funcionarios que están actualmente en el terreno, incluidas las oficinas locales y los EMD, el 46 por ciento tenían en 1998 experiencia en la sede, en comparación con el 34 por ciento en 1991 (anexo II).
20. En el anexo III figura información resumida sobre el número de movimientos de personal que se produjeron durante el período comprendido entre 1992 y 1998. Para finales de 1998 se prevé que se habrán producido 111 traslados de la sede al terreno y 97 traslados del terreno a la sede. Como se señala regularmente a la Comisión en el documento sobre la composición y la estructura del personal, se ha producido un desplazamiento de puestos y de personal desde la sede hacia el terreno como consecuencia de la aplicación de la política de asociación activa. En 1992, alrededor del 80 por ciento del conjunto del personal del cuadro orgánico estaba en la sede; a finales de 1997 ese porcentaje ascendía al 71 por ciento(6). Si se considera la totalidad del personal del cuadro orgánico de la Oficina se ha producido un incremento del porcentaje que desempeñó funciones fuera de la sede entre 1992 (33 por ciento) y 1998 (45 por ciento).
21. Pese a los movimientos de personal citados, la aplicación de la política de movilidad con óptima eficacia sigue tropezando con dificultades. Hay todavía algunos puestos vacantes. Si bien al comenzar a aplicar esa política se pensó que se necesitarían varios años para cubrir todas las vacantes, en particular en ciertas esferas en las que era esencial poseer amplios conocimientos sobre la OIT, tal como en lo que se refiere a las normas del trabajo, había expectativas optimistas de que los diferentes obstáculos podrían superarse en un plazo de cinco años. Esto no ha ocurrido en varias ocasiones. En agosto de 1998, había 25 vacantes en los EMD (de las cuales cinco correspondían en 1998 a nuevos puestos; diez llevaban vacantes menos de seis meses y otros diez más de seis meses). Para finales de 1998 se prevé que se cubrirán otros ocho puestos y se eliminará uno, con lo cual el número de vacantes será de 16. Entre las oficinas regionales y de zona, a mediados de 1998 había 11 vacantes; nueve de esos puestos se espera que estarán cubiertos para finales de año. En vista de las dificultades con que se tropieza para cubrir las vacantes fuera de la sede, se han renovado los esfuerzos por fortalecer la política de movilidad y examinar el proceso de planificación y los obstáculos prácticos. Estas cuestiones se examinan en las secciones que figuran más abajo.
Condiciones de servicio y perspectivas de carrera
22. Las condiciones de servicio para el personal que se traslada de la sede al terreno incluyen el conjunto de prestaciones por movilidad y condiciones de vida difíciles, que se aplica en todo el sistema común. Estas prestaciones comprenden una asignación por destino que se paga una sola vez, así como una subvención de carácter continuo que por lo general se paga anualmente por adelantado. Las prestaciones por movilidad y condiciones de vida difíciles reflejan los diversos grados de dificultad que representan los diferentes lugares de destino, el número de traslados del funcionario y si éste tiene derecho o no al pago de los gastos de mudanza. La subvención varía según el grado y la situación familiar del funcionario. Según la clasificación del lugar de destino en términos de dificultad, se conceden prestaciones adicionales a las personas que desempeñan servicios fuera de la sede: licencias para acudir al lugar de origen y viajes para visitar a personas a cargo con más frecuencia; viajes de estudios adicionales y envío suplementario de efectos personales. Un componente específico de ese grupo de medidas, a saber, el componente de movilidad, que consiste en un pago anual que depende del número de destinos (lugares de destino) desempeñados durante un año o más, se paga únicamente si el funcionario cuenta con cinco años de servicios en el sistema común de las Naciones Unidas.
23. El paquete de prestaciones sobre movilidad del sistema común se introdujo en 1990 y fue revisado en 1996 por la Comisión de Administración Pública Internacional. Algunos organismos para los que la movilidad constituye una parte importante del servicio de carrera (por ejemplo, PNUD, ACNUR, UNICEF y OIT) trataron de mejorar dicha serie de prestaciones en 1996 y de dotarla de mayor flexibilidad según las necesidades de cada organización. Por ejemplo, la restricción sobre la prestación de movilidad concedida a los funcionarios que cuentan con más de cinco años de servicio no es compatible con la política de movilidad de la OIT que tiene como finalidad alentar a los nuevos funcionarios a desempeñar cargos en el terreno al cabo de un período que oscila entre tres y cinco años de servicio. Además, esa prestación de movilidad no se paga a los nuevos funcionarios directamente asignados al terreno y la OIT se ha visto obligada a cubrir muchos puestos de los EMD con nuevos funcionarios. En 1996, la CAPI no modificó básicamente ese paquete de prestaciones, lo cual era decepcionante en términos de mejoras, pero esa decisión se consideró, no obstante, como un resultado positivo debido a ciertos intentos de reducir las prestaciones.
24. Además del paquete de medidas del sistema común, la OIT ha introducido varias disposiciones para facilitar la movilidad. Se han previsto misiones al lugar de destino (antes del traslado) y misiones desde el lugar de destino hasta la oficina regional y la sede durante el primer año de destino con el fin de facilitar los traslados y de asegurar el máximo de información y cierto readiestramiento. Se han concedido asignaciones especiales, tal como se prevé en el Estatuto del Personal, para aumentar temporalmente el salario de los funcionarios transferidos al terreno sin beneficiarse de un ascenso. Se han introducido acuerdos especiales para dejar en depósito el mobiliario y enseres en el lugar de destino anterior, en vez de trasladarlo, siempre que los costos no excedan de los gastos de mudanza. Se han previsto cursos especiales de idiomas, en particular cursos intensivos, para los funcionarios ya sea antes de trasladarse al nuevo lugar de destino o en el momento de entrar en funciones en éste. Estas medidas se han considerado insuficientes por muchos funcionarios de la OIT y se está considerando la adopción de otras disposiciones que se discuten más adelante.
25. Con el fortalecimiento en 1995 del programa de formación de la Oficina, se han desplegado esfuerzos especiales con el fin de aumentar las oportunidades de formación para el personal en el terreno. El importe de los créditos para formación descentralizados para el terreno ha ascendido durante los tres últimos años del 16 al 20 por ciento del total de los fondos de la Oficina para formación. Se han asignado créditos para formación centralizados a las oficinas regionales para programas de formación relacionados con cuestiones financieras, administrativas y de personal. Los directores de las oficinas locales y de los EMD han participado en pie de igualdad con el personal de alta categoría de la sede en los programas de formación gerencial establecidos desde 1996. Los programas de perfeccionamiento técnico se ofrecen a todo el personal de la Oficina. En lo que se refiere a los funcionarios del terreno, se pide a los departamentos regionales que presenten planes de formación en consulta con los directores de los EMD y de las oficinas. Además, se invita a los funcionarios que vuelven a la sede o que son trasladados desde ésta a que consideren qué formación técnica específica podrían recibir para adaptarse al nuevo destino.
26. Un aspecto esencial de la política de movilidad es que constituye en la Oficina una parte integrante del progreso en la carrera. La movilidad debería promover, entre el personal de la OIT, una comprensión amplia de las cuestiones económicas y sociales en el mundo del trabajo y tener como resultado la adopción de un enfoque cohesivo para la formulación y aplicación de programas. Esto requiere un conocimiento de la naturaleza de la labor en el terreno, así como en la sede, y la comprensión de los vínculos (o de la multidisciplinariedad) existentes entre las esferas de acción de los programas de la OIT. La movilidad debería permitir aumentar la capacidad del personal abriendo perspectivas más amplias y proporcionando una experiencia más enriquecedora que el desempeño de servicios en una sola esfera de actividad o lugar de destino. Lo mismo se aplica a los traslados a los EMD y a las oficinas fuera de la sede y desde éstos.
27. Tal como se practicaba en los seis últimos años, la movilidad ha adoptado diferentes formas en lo que se refiere a las funciones y al contenido de las tareas. Como se indica en el cuadro 2, los funcionarios de los departamentos técnicos han tenido una mayor tendencia a desempeñar funciones en los EMD que en las oficinas fuera de la sede, si bien aproximadamente el 30 por ciento de ellos han sido destinados a estas últimas. Los funcionarios de los departamentos administrativos y de apoyo han solido ser destinados en gran medida a oficinas fuera de la sede. En lo que se refiere a los funcionarios que regresan del terreno, la mayoría de los miembros de los EMD han sido destinados a departamentos técnicos. En el apéndice IV se facilitan detalles sobre el traslado o nuevo traslado a la sede de todo el personal (97 funcionarios) que ha sido transferido a Ginebra desde 1992 hasta mediados de 1998.
28. Dado que el servicio en el terreno y en la sede proporciona mayor experiencia y oportunidades de emprender nuevas tareas y de conseguir un mejor conocimiento del mundo del trabajo, la movilidad también ha contribuido de manera considerable al progreso en la carrera ya que ha brindado oportunidades de ascenso. La mayoría de los funcionarios de la sede que han sido destinados al terreno han tenido oportunidades de ascenso, ya sea mientras estaban en el terreno o al volver a la sede. Esto se aplica particularmente a los que fueron trasladados en las primeras fases de aplicación de la política de asociación activa cuando había muchos puestos de especialista de alta categoría. Si bien el servicio fuera de la sede no constituye una garantía de que se vaya a considerar la candidatura para un puesto de categoría D.1, la falta de servicio fuera de la sede constituye claramente una desventaja. El Director General designó para puestos de categoría D.1 a funcionarios que no habían trabajado fuera de la sede en un número limitado de casos. En lo que se refiere al personal asignado por primera vez a puestos directivos (por ejemplo, director de una oficina de zona o de un EMD) se conceden subvenciones especiales correspondientes a una categoría superior durante un período de un año. La confirmación de la categoría está sujeta al desempeño comunicado por el jefe responsable después de un año íntegro de servicio.
29. En la circular sobre la movilidad se afirma específicamente que el servicio fuera de la sede es importante para las tareas del cuadro orgánico y se tomará en consideración en los criterios de selección para todos los empleos pertinentes. Las descripciones de las tareas y los avisos de vacantes para los puestos del cuadro orgánico de alta categoría han sido examinados cuidadosamente y se ha incluido el requisito de haber desempeñado servicios fuera de la sede, además de los requisitos técnicos y de otra índole, en la mayoría de las descripciones de tareas de la categoría P.5. Además, la Comisión recordará que en 1994, durante el examen del sistema de promoción personal, se introdujo el servicio fuera de la sede como requisito para todos los funcionarios del cuadro orgánico que aspirasen a una promoción personal a partir del año 2000(7).
30. En octubre de 1996, el Director General se dirigió a una reunión de los miembros titulares regionales del Comité del Sindicato del Personal en la que examinó varios componentes importantes de la política de personal. Esta declaración se distribuyó posteriormente a todos los miembros del personal(8). El Director General señaló a la atención la necesidad de la movilidad de todo el personal del cuadro orgánico tanto desde la sede como desde el terreno; destacó la necesidad de que los funcionarios de alta categoría desempeñasen servicios fuera de la sede, y pidió que se le presentaran propuestas para mejorar las disposiciones prácticas y ayudar a los miembros del personal que tuviesen responsabilidades familiares.
31. De acuerdo con la política de refuerzo de la movilidad, el Director General también ha pedido al Departamento de Personal y a los representantes del personal que incluyan las cuestiones de movilidad en las discusiones generales sobre el aprovechamiento de los recursos humanos. En espera del resultado de esas consultas y propuestas específicas, el Director General ha decidido que las promociones a la categoría de P.5, como resultado de los procedimientos de clasificación posteriores al 1.º de septiembre de 1997, no se confirmen a menos que se hayan desempeñado servicios fuera de la sede. Se considerará la concesión de subvenciones especiales correspondientes a la categoría de P.5 y todos los casos de clasificación desde esa fecha serán revisados y aplicados retroactivamente en caso de que así lo requiera la política revisada(9). Todavía se están celebrando discusiones sobre esta cuestión y respecto de los asuntos más amplios relativos al aprovechamiento de los recursos humanos entre el Departamento de Personal y los representantes del personal.
Cuestiones que serán objeto de examen
32. Seis años después del fortalecimiento de la política y de ir adquiriendo experiencia sobre sus efectos, se han emprendido varias iniciativas para evaluar la eficacia con que se ha aplicado esta política y la manera en que podría mejorarse. El Grupo de Trabajo del Consejo de Administración sobre la evaluación de la política de asociación activa prestó mucha atención a la política de movilidad y a su puesta en práctica. Su informe se ha sometido en la actual reunión a la Comisión de Cooperación Técnica(10). El Sindicato del Personal ha llevado a cabo una encuesta para reunir las opiniones de los miembros del personal. El Departamento de Personal ha organizado reuniones de funcionarios que regresan a la sede y ha participado periódicamente en reuniones de directores de las oficinas de zona y de los EMD a nivel regional, y celebró recientemente un foro abierto para todo el personal del cuadro orgánico.
33. El análisis expuesto en este documento ilustra también que hay varias esferas en las que podrían introducirse mejoras. Si bien hay un consenso general en cuanto a que esta política está bien concebida y constituye un pilar esencial de la política de asociación activa, es preciso examinar o corregir algunos asuntos. Desde un punto de vista general sobre la política y la gestión del personal, hay varios acontecimientos que se han producido durante los últimos años que han constituido motivo de preocupación. El primero es el alto número de contrataciones externas para puestos de alta categoría en los EMD. La dotación de personal en las oficinas regionales y de zona ha mejorado de manera considerable a este respecto durante los seis últimos años. Si bien el aumento de traslados de funcionarios de la sede a los EMD ha sido considerable en un breve período de tiempo, desde el 22 por ciento del total de especialistas en 1993 hasta el 32 por ciento en 1998, la situación dista mucho de ser satisfactoria. Los nuevos funcionarios no poseen conocimientos sólidos sobre la OIT, su mandato o su programa, y es prácticamente imposible que un programa de formación pueda compensar rápidamente esta falta de experiencia. Además, la contratación de un número importante de especialistas de alta categoría entra en conflicto con el objetivo de contratar a funcionarios jóvenes y repercute en la pirámide de categorías de la Oficina. La situación ideal sería que los funcionarios de la sede prestaran servicios en el terreno y que las vacantes que quedasen en la sede fueran cubiertas (obviamente no de manera exclusiva) por los funcionarios que volviesen del terreno y por nuevos funcionarios. La contratación para desempeñar directamente funciones fuera de la sede debería ser excepcional, o por lo menos limitada.
34. Una segunda preocupación importante es el tiempo que se tarda en cubrir una vacante en el terreno. Hay varios factores que entran en juego, dependiendo de la vacante de que se trate. Para los nuevos puestos, la descripción de las tareas debe establecerse por los departamentos regionales y técnicos y se debe ofrecer a los funcionarios la posibilidad de solicitar esos puestos por conducto del Comité de Selección. Si bien recientemente se han acelerado los procedimientos de este Comité, el proceso de concurso debe, no obstante, llegar a su término antes de que el funcionario o el director de programa puedan empezar a planificar el traslado y la subsiguiente sustitución del funcionario. La selección directa, en consulta con los jefes responsables y los funcionarios, es otra opción frente a los concursos, pero debería utilizarse con moderación cuando estuviera fuertemente justificado con el fin de respetar los procedimientos actuales del Comité de Selección. Cuando se cubren los nuevos puestos con candidatos externos, la experiencia ha demostrado que con frecuencia se tardan unos seis meses en encontrar a un candidato apropiado (incluso en los casos de selección directa), si se consideran la necesidad de disponer de los niveles de competencia más altos y otros criterios de contratación, y después otros tres o cuatro meses para que el candidato pueda empezar a trabajar.
35. En el caso de las vacantes producidas por funcionarios transferidos desde el terreno hasta la sede, entre los factores que influyen en la fecha de regreso figuran la disponibilidad de un puesto en la sede que se ajuste al perfil profesional del funcionario; el hecho de ganar un concurso; las recomendaciones de los directores de programas, tanto del terreno como de la sede, y las consideraciones familiares, tales como el calendario escolar o el empleo del cónyuge. En lo que se refiere a la cobertura del puesto que queda vacante en el terreno tras el traslado previsto de su titular, también debe tenerse en cuenta si el puesto en una esfera técnica determinada todavía está disponible, en vista del deseo de mantener cierta flexibilidad en la composición de los EMD. Hay también otros factores tales como los actuales programas de trabajo y la indecisión constante por parte de algunos funcionarios y directores de programas, así como los procedimientos de selección mencionados más arriba. Actualmente se dispone de medidas para proporcionar información más adecuada sobre la movilidad; para aplicar más rigurosamente los planes de movilidad con los departamentos y los diferentes miembros del personal, y para instituir un proceso de planificación y seguimiento más perfeccionado.
36. La renuencia continua de algunos funcionarios y directores de programas a desempeñar funciones en el terreno o a promover tal desempeño justifica la adopción de medidas urgentes y enérgicas. Es preciso establecer una distinción más clara entre las dificultades auténticas y razonables a que se enfrentan algunos funcionarios y directores y las supuestas dificultades basadas en razones estrictamente personales o relacionadas con preferencias individuales. Con frecuencia se invocan razones personales y familiares para rechazar el traslado al terreno. Si bien es preciso examinar cada caso y algunos de ellos presentan auténticas dificultades, muchos otros no son convincentes. Esos casos crean un sentimiento de injusticia y trato desigual entre el personal que se enfrenta a dificultades iguales o similares, pero que se mostró, no obstante, dispuesto a desplazarse al terreno.
37. No cabe duda de que es preciso adoptar medidas positivas para superar los auténticos problemas a que deben hacer frente los funcionarios en relación con la movilidad. Por consiguiente, una tercera dificultad deriva de la experiencia de los miembros del personal (ya sea al ser destinados al terreno o al regresar a la sede) en lo que se refiere a la preparación para trasladarse de un lugar de destino a otro. La reinstalación abarca un amplio espectro de asuntos, que oscilan desde las cuestiones personales y familiares, el empleo del cónyuge, los permisos de residencia para los miembros de la familia que permanecen en el lugar de destino y las posibilidades de alojamiento hasta los programas de formación lingüística y de formación técnica. Esas cuestiones también se están discutiendo con los representantes del personal y con el personal en general para poder introducir mejoras.
38. Como parte de las discusiones entre el Departamento de Personal y los representantes del personal sobre las políticas generales de aprovechamiento de los recursos humanos en la Oficina, se han planteado cuestiones específicas relacionadas con la movilidad, además de las citadas más arriba. Entre éstas figuran la interconexión entre la movilidad y el progreso en la carrera: se han planteado cuestiones en cuanto a si el servicio fuera de la sede es esencial para todas las esferas de actividad y si debería constituir un requisito para el personal de alta categoría de la Oficina. También se ha mostrado preocupación respecto del hecho de que, una vez trasladados al terreno, los funcionarios se encontrarán con dificultades para volver a la sede y se verán obligados a aceptar puestos que no se ajustan a su perfil profesional. La Oficina se vería realmente confrontada con los procedimientos reglamentarios establecidos para los concursos y posiblemente también con sus obligaciones jurídicas, si debiese contraer compromisos firmes sobre fechas y funciones entre tres y cinco años antes del regreso del funcionario a la sede o al terreno. Para que el sistema de planificación de la movilidad sea más eficaz, se necesitará sin duda una revisión continua de los procedimientos establecidos para cubrir vacantes, así como un mayor despliegue de autoridad.
39. Otras esferas que necesitan un ajuste y que podrían requerir la introducción de cambios en el Estatuto del Personal afectan a la aplicación de ciertos derechos, tales como el subsidio para gastos de educación en el país de origen, si hay en este país un EMD o una oficina fuera de la sede, la frecuencia de los viajes por estudios y de las personas a cargo, la definición del lugar para disfrutar de la licencia para visitar el país de origen y disposiciones limitadas sobre licencias especiales con fines de traslado. Está previsto señalar estas diferentes cuestiones a la atención de la Comisión para que adopte decisiones, cuando corresponda, en el contexto de un informe sobre las discusiones acerca del aprovechamiento de los recursos humanos.
40. Por último, la política de movilidad supone una serie compleja de cuestiones que son de fundamental importancia para la política de asociación activa y que constituyen un elemento esencial de la gestión y desarrollo de los recursos humanos en la OIT. Esta política ha representado un importante cambio cultural en la Oficina y afecta a cuestiones importantes relacionadas con los programas, y a asuntos de personal y de carrera, así como a aspectos personales y cuestiones familiares. Como consecuencia de esta complejidad, dicha política ha sido difícil de poner en práctica, y todavía se deben adoptar algunas medidas positivas. No obstante, se ha desarrollado una labor considerable en términos de unidad de objetivos y acciones en la Oficina y en lo que se refiere al número de funcionarios que se han desplazado y a los conocimientos y experiencia que han adquirido, que repercute favorablemente en la Organización.
Ginebra, 24 de octubre de 1998.
1. Documento GB.271/10/2.
2. Documento GB.273/TC/2.
3. Se dispone de copias en inglés y en francés para los miembros de la Comisión que lo soliciten.
4. Asamblea General de las Naciones Unidas A/48/78, 24 de febrero de 1993.
5. En vista de este hecho se esperaba que, en particular, los EMD de la misma región compartirían sus conocimientos.
6. Documento GB.271/PFA/8.
7. Documentos GB.261/PFA/7/7 (noviembre de 1994) y GB.261/4/34.
8. Boletín de información de la OIT, núm. 303, noviembre de 1996.
9. Circular de la OIT, serie 6, núm. 575, 1.º de septiembre de 1997.
10. Documento GB.273/TC/2.
Anexo I
Número de funcionarios de los EMD con experiencia en la sede
1992/1993 |
1998 |
||||||
|
|||||||
Personas en servicio |
Con experiencia en la sede |
% del total |
Personas en servicio1 |
Con experiencia en la sede |
% del total |
||
Africa |
27 |
4 |
14,80% |
38 |
9 |
23,68% |
|
Américas |
21 |
3 |
14,29% |
28 |
9 |
32,14% |
|
Asia |
21 |
4 |
19,05% |
32 |
12 |
37,50% |
|
Estados árabes |
5 |
3 |
60,00% |
9 |
3 |
33,33% |
|
Europa |
7 |
4 |
57,14% |
12 |
5 |
41,67% |
|
Total |
81 |
18 |
22,22% |
119 |
38 |
31,93% |
|
1 En septiembre de 1998. |
|||||||
Anexo II
Número de funcionarios en el terreno con experiencia en la sede
1991 |
1998 |
||||||
|
|||||||
Personas en servicio |
Con experiencia en la sede |
% del total |
Personas en servicio |
Con experiencia en la sede |
% del total |
||
Africa |
49 |
16 |
33% |
64 |
27 |
42% |
|
Américas |
36 |
9 |
25% |
44 |
18 |
41% |
|
Asia |
37 |
16 |
43% |
55 |
27 |
49% |
|
Estados árabes |
|
|
|
|
|
|
|
Europa |
- |
- |
- |
15 |
10 |
66,6% |
|
Total |
122 |
41 |
34% |
1921 |
89 |
46% |
|
1 De los cuales 24 contaban con más de cinco años de antigüedad en julio de 1998. |
|||||||
Anexo III
Movimientos de funcionarios del cuadro orgánico
|
|
Traslados |
Traslados desde |
Traslados desde |
||||
|
||||||||
A la sede |
Al terreno |
A la sede |
Al terreno |
|||||
1992 |
44 |
56 |
27 |
15 |
14 |
2 |
||
1993 |
57 |
60 |
13 |
11 |
6 |
44 |
||
1994 |
72 |
60 |
24 |
25 |
11 |
21 |
||
1995 |
45 |
62 |
8 |
11 |
5 |
11 |
||
1996 |
34 |
72 |
21 |
16 |
16 |
14 |
||
1997 |
48 |
32 |
15 |
12 |
18 |
7 |
||
1998 |
26 |
11 |
7 |
22 |
27 |
9 |
||
|
Traslados (por regiones) |
||||||||||||||
Traslados de la sede |
Traslados del terreno |
||||||||||||||
|
|||||||||||||||
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98a |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98a |
||
Asia |
4 |
4 |
8 |
3 |
7 |
4 |
11 |
4 |
4 |
5 |
1 |
8 |
8 |
10 |
|
Africa |
6 |
4 |
9 |
3 |
6 |
4 |
3 |
7 |
1 |
4 |
0 |
5 |
5 |
8 |
|
Estados árabes |
1 |
0 |
1 |
0 |
1 |
0 |
1 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
1 |
|
Europa |
1 |
3 |
0 |
4 |
1 |
0 |
4 |
0 |
0 |
1 |
3 |
1 |
0 |
4 |
|
América Latina |
3 |
1 |
7 |
0 |
1 |
3 |
2 |
3 |
0 |
0 |
1 |
2 |
3 |
4 |
|
América |
0 |
0 |
0 |
1 |
0 |
1 |
1 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
2 |
0 |
|
Total |
15 |
12 |
25 |
11 |
16 |
12 |
22 |
14 |
6 |
11 |
5 |
16 |
18 |
27 |
|
a Estimaciones en septiembre de 1998. |
|||||||||||||||
Anexo IV
Movilidad del terreno a la sede
1. Traslado a la sede de funcionarios que regresan del terreno
(desde mediados de 1992 hasta 1998)
Unidad de procedencia |
Destino en el terreno |
Unidad en la sede |
|
CABINET DGA/REL |
Oficina de zona: 4 |
PROPAR/TEC, CAB |
|
EMP/FORM |
EMD: 4 |
EMP/FORM, ACTRAV |
|
REL/PROF |
Oficina de zona: 2 |
NORMES, REL/PROF |
|
NORMES |
EMD: 3 |
NORMES, REL/PROF |
|
TRAVAIL |
EMD: 7 |
TRAVAIL |
|
SECTOR |
EMD: 1 |
SECTOR |
|
SEC/SOC |
EMD: 3 |
SEC/SOC |
|
STAT |
Oficina de zona/ |
PERS |
|
POL/DEV |
EMD: 1 |
POL/DEV |
|
INST |
EMD: 2 |
EMP/FORM |
|
MULTI |
Oficina de zona: 1 |
SECTOR |
|
INTERDEP |
Oficina de zona: 1 |
SECTOR |
|
PERS |
Oficina de zona: 1 |
SECTOR |
|
PROGRAM |
Oficina de zona: 1 |
PROPAR/TEC |
|
PROPAR/TEC |
Oficina de zona: 1 |
DGA/TEC |
|
RELCONF |
EMD: 1 |
NORMES |
|
INTER |
EMD: 1 |
POL/DEV |
|
ACTRAV |
EMD: 2 |
ACTRAV |
|
Total: 57 |
|||
2. Movilidad de antiguos asesores/miembros de equipos a la sede (1992-1998)
Esfera técnica en el destino fuera de la sede |
Unidad en el traslado a la sede |
|
|
||
Número de funcionarios Africa Seguridad social 1 |
SEC/SOC PROGRAM, PROPAR/TEC |
|
Américas Trabajadoras 1 |
FEMMES |
|
Asia Empleo/Director de EMD 1 |
POL/DEV ACT/EMP |
|
Total 19 |
||
3. Personal contratado directamente para puestos en el terreno (tanto antes de 1992 como entre 1992 y 1998) y
destinados a la sede (1992-1998)
Esfera técnica en el destino fuera de la sede |
Unidad en el traslado a la sede |
|
|
||
Número de funcionarios Africa Directores de oficinas de zona 4 |
SECTOR, NORMES, POL/DEV FINANCE |
|
Américas Director adjunto 1 |
NORMES |
|
Estados árabes Funcionario de programas 1 |
TRAVAIL |
|
Asia Funcionarios de programas 2 |
PERS ENTREPRISE |
|
Europa Actividades para los empleadores 1 |
ACT/EMP |
|
|
|
|
Total 21 |
||