La OIT es una agencia especializada de lasNaciones Unidas
ILO-es-strap
Consejo de Administración

GB.273/LILS/1
273.a reunión
Ginebra, noviembre de 1998

Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo

LILS

PRIMER PUNTO DEL ORDEN DEL DIA

Revisión del procedimiento de examende las reclamaciones
presentadas en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT

Indice

Introducción

I. Orígenes de la práctica de la transmisión obligatoria
de las reclamaciones a un comité tripartito
y necesidad de reexaminarla

II. Diversificación y racionalización de los métodos de examen

III. Incidencia del procedimiento contencioso del artículo 24 en el control
regular en virtud del artículo 22

IV. Carácter confidencial de las reuniones y de los documentos relativos
a las reclamaciones

Anexo: Reglamento relativo al procedimiento para la discusión de reclamaciones
presentadas con arreglo a los artículos 24 y 25 de la Constitución
de la Organización Internacional del Trabajo

Introducción

1. Según lo dispuesto por el Reglamento de este procedimiento(1) , las reclamaciones que se presentan en virtud del artículo 24 de la Constitución, cuando han sido declaradas admisibles por el Consejo según los criterios que figuran en el artículo 2 de dicho Reglamento, han de ser transmitidas obligatoriamente para su examen en cuanto al fondo a un comité tripartito compuesto por miembros del Consejo, salvo en los casos en que los alegatos se refieran a un convenio relativo a la libertad sindical.

2. En los últimos años, el carácter obligatorio de la transmisión a un comité ya planteaba problemas cuando el Consejo recibía una cantidad importante de reclamaciones. Eso es lo que ocurrió en los años 1986-1988, y eso es lo que ha ocurrido de nuevo desde principios del decenio de 1990, en que empezó a notarse un fuerte aumento del número de reclamaciones, que probablemente continuará. La descentralización y la política de asociación activa, que han permitido difundir el conocimiento de los procedimientos, están sin duda en el origen de este fenómeno. Comoquiera que sea, las consecuencias de esta situación plantean unas dificultades evidentes, que se deben a la limitación de los recursos de la Secretaría y a los límites de disponibilidad de los miembros del Consejo para participar en estos comités.

3. En consecuencia, la Mesa del Consejo de Administración estimó que la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo (LILS) debería ser invitada a examinar esta cuestión y a hacer las propuestas que le parecieran conducentes a la mejora del procedimiento, en vista de las tendencias actuales. Esta cuestión tenía que haber sido examinada en la 271.ª reunión del Consejo de Administración (marzo de 1998)(2) , pero su complejidad aconsejaba un aplazamiento que diese lugar a una mejor preparación. Esta demora ha tenido la ventaja de suscitar algunas cuestiones complementarias sobre el procedimiento en vigor, de manera que el examen de este procedimiento puede ahora hacerse de forma más completa.

4. La primera de las cuestiones, a la que el Director General se había comprometido a prestar urgente atención en su respuesta a las intervenciones que tuvieron lugar en la 85.ª reunión de la Conferencia, se refiere a la incidencia de la aplicación del procedimiento de reclamación en los procedimientos de control regular. Esta cuestión se planteó a propósito del examen de la aplicación por la Federación de Rusia del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95), por parte de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en un momento que el Consejo de Administración estaba también examinando una reclamación.

5. Otras dos cuestiones, planteadas por el representante gubernamental de los Estados Unidos en la última reunión del Consejo, en junio de 1998, se refieren a la oportunidad de mantener el carácter privado de las sesiones en que se examinan materias relativas a las reclamaciones en virtud del artículo 24 y, en relación con ella, al carácter confidencial de los informes presentados por los comités encargados de examinar las reclamaciones.

6. Desde esta perspectiva, el objeto de este documento es examinar: en primer lugar, el marco constitucional y práctico en que se inscribe la práctica de la transmisión obligatoria de las reclamaciones admisibles a un comité tripartito del Consejo; en segundo lugar, las posibilidades de diversificar y racionalizar los métodos de examen de las reclamaciones; en tercer lugar, la incidencia de la aplicación del procedimiento contencioso del artículo 24 sobre el sistema de control regular de la aplicación en virtud del artículo 22; en cuarto lugar, el carácter público o privado de las sesiones del Consejo en que se examinan las reclamaciones y el carácter confidencial de los informes de los comités encargados de su examen.

7. Habida cuenta de la importancia de esta cuestión para el equilibrio institucional del sistema de control y del hecho de que se trata en todo caso de un problema a largo plazo, parece normal y conveniente tomar el tiempo necesario para una reflexión en profundidad. Por ello, las propuestas de enmienda al Reglamento pertinente que figuran en el presente documento están destinadas a ilustrar una posible solución de conjunto y no necesariamente a ser aprobadas en la presente reunión del Consejo. Las propuestas de enmienda podrían finalizarse para la reunión de marzo de 1999, en función del resultado de la primera discusión.

I. Orígenes de la práctica de la transmisión obligatoria
de las reclamaciones a un comité tripartito
y necesidad de reexaminarla

8. Según el artículo 24 de la Constitución (el subrayado es nuestro):

9. El término «podrá» pone de manifiesto el contraste que existe, por una parte entre la obligación de admitir a trámite toda reclamación siempre que emane de organizaciones profesionales y se refiera a una presunta inobservación de un convenio ratificado, y por otra el carácter discrecional del seguimiento que puede darle el Consejo de Administración.

10. Este contraste se explica muy bien por el contexto histórico de la Parte XIII del Tratado de Versalles. La mencionada disposición, modificada en 1946, figuraba en el artículo 409, que venía a continuación del actual artículo 22 de la Constitución de la OIT, y que se refería a la obligación de enviar memorias anuales sobre los convenios ratificados. Esta secuencia tiene una cierta lógica: las memorias en virtud del artículo 22 tienen que brindar las informaciones que permitan detectar las dificultades de aplicación que justifican la puesta en marcha de los procedimientos de reclamación o queja. Por lo tanto, los constituyentes habían decidido hacer de las organizaciones profesionales las principales guardianas de la conformidad de las obligaciones del Estado con las medidas que éste había procedido a adoptar.

11. Como indica el documento preparado por la Oficina para el primer proyecto de reglamento relativo al artículo 24(3) , un acceso tan amplio podía tener consecuencias graves para los Miembros, y ésta es la razón por la que el derecho concedido a toda organización profesional de presentar una reclamación «tiene su corolario en los derechos muy amplios que tiene el Consejo de Administración en relación con toda reclamación que se le presente»(4) .

12. La dificultad estriba, pues, en ejercer esta facultad discrecional sin caer en la arbitrariedad. Para resolver este dilema se vio enseguida que toda reclamación admisible debería someterse a un examen objetivo, pero que éste examen no podría confiarse directamente al Consejo de Administración. En un anexo al documento antes mencionado, que presentaba en 1932 el primer proyecto de reglamento, la Oficina proponía establecer un comité tripartito para proceder al examen de cada reclamación. Justificaba esta solución evocando las dificultades con que se había tropezado (antes de que se constituyese la Comisión de Expertos) para proceder a un examen profundo e imparcial de las memorias anuales presentadas en virtud del artículo 22 de la Constitución.

13. En sus orígenes, el mandato del comité tripartito abarcaba tanto la admisibilidad como el fundamento de las reclamaciones. Más tarde se fue viendo que, como la admisibilidad obedecía a criterios simples y de aplicación casi automática, sería más sencillo confiar su examen a la Mesa del Consejo de Administración, evitando así constituir un comité para reclamaciones que luego se declaraban no admisibles. En cambio, nunca se ha puesto en tela de juicio la solución de transmitir obligatoriamente a un comité tripartito las reclamaciones que se declaran admisibles, y que no se refieren a la libertad sindical.

14. Parece que ha llegado el momento de volver sobre esta cuestión, y ello por dos razones. La primera es que el aumento de la cantidad de reclamaciones no es un fenómeno accidental. Al contrario, constituye el resultado aritmético del aumento (imprevisible al principio) de los instrumentos susceptibles de dar lugar a reclamación, así como del número de Estados parte en estos últimos. Es además resultado de la voluntad y tendencia natural de las organizaciones profesionales nacionales mejor preparadas para hacerse cargo de la defensa de sus intereses con todos los medios de que disponen.

15. La segunda cuestión está en relación con la evolución de la práctica constitucional que ha llevado, entre otras cosas, a ampliar las funciones de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, de manera que el examen de las memorias anuales presentadas en virtud del artículo 22 de la Constitución va mucho más allá del simple examen de los hechos a que antes hemos aludido. Este examen supone una verdadera evaluación de la compatibilidad de la legislación y la práctica nacionales con las disposiciones de los convenios. A ese respecto cabe recordar que la Comisión de Expertos puede hacer preguntas por iniciativa propia y que, tras la incorporación (en 1946) del párrafo 2 al artículo 23 de la Constitución, las organizaciones profesionales pueden hacer comentarios sobre las memorias anuales que hay que presentar en virtud del artículo 22. Parece indispensable tener en cuenta esta función para evitar, en la medida de lo posible, las duplicaciones y contradicciones entre los distintos procedimientos, de modo que se completen lo más armoniosamente que sea posible. Para lograrlo, conviene examinar dos cuestiones:

II. Diversificación y racionalización de los métodos de examen

A.¿Qué métodos de examen son más convenientes para cada tipo de reclamación?

16. De manera muy limitada, el Reglamento aplicable a las reclamaciones reconoce ya que la transmisión a un comité tripartito ad hoc no siempre es la solución más adecuada, según la materia de que se trate, puesto que prevé la transmisión al Comité de Libertad Sindical de las reclamaciones en materia de libertad sindical. Pero la cuestión de saber si existe un procedimiento más apropiado puede plantearse por otras razones: según que el problema que plantee la reclamación sea un problema de hecho o un problema de derecho; o según se trate de un problema nuevo o ya tratado por otras instancias competentes. Examinemos con más detalle cada una de estas cuestiones.

1. ¿Cuestión de hecho o cuestión de derecho?

17. Por sus orígenes, composición y estabilidad, la Comisión de Expertos está muy bien situada para pronunciarse sobre las cuestiones de derecho que se refieren al control de la aplicación de los convenios (aunque no es competente para decidir de manera definitiva sobre su interpretación). Los comités tripartitos ad hoc que han sido constituidos por el Consejo no recurren necesariamente a juristas, y sus conclusiones podrían prestarse más fácilmente a contestaciones de tipo jurídico por parte de los Estados implicados, por no hablar de la posibilidad de una eventual discrepancia con los comentarios de la Comisión de Expertos. En cambio, están bien preparados para examinar y establecer los hechos, los problemas concretos o cuestiones de política general que se relacionen con el tripartismo a nivel nacional. Parece, pues, conveniente que el contenido de las reclamaciones que plantean cuestiones de orden específicamente jurídico pueda ser examinado por la Comisión de Expertos, al tiempo que las demás podrían ser remitidas a un comité tripartito (a reserva de las consideraciones que se exponen a continuación). Sin embargo, el marco jurídico y las condiciones de este examen deberían ser precisadas con cuidado.

18. Respecto a la Comisión de Expertos, lo primero que ha de quedar claro es que no se trataría de transmitirle la reclamación como tal, sino sólo de pedirle que examinase su contenido dentro del mandato que tiene en virtud del artículo 22. Desde el punto de vista constitucional, corresponde al Consejo (y sólo a él) decidir sobre una reclamación, y concretamente sobre la aplicación en su caso del artículo 25 de la Constitución (sobre el cual tendremos ocasión de volver), que es de hecho la sanción a una respuesta o a una actitud que el Consejo de Administración ha considerado no satisfactoria. La transmisión a la Comisión de Expertos supondría pues la clausura, por lo menos provisional, del procedimiento sobre la reclamación considerada y, en todo caso, una decisión de no aplicar el artículo 25 de la Constitución.

19. Por otra parte, esta solución supondría que si el seguimiento de la cuestión por parte de la Comisión de Expertos no desembocase en una solución del problema planteado (por hipótesis de naturaleza jurídica) en un plazo determinado que se determinase al efecto, el reclamante podría volver a la carga para obtener del Consejo la aplicación directa de la solución que propone el artículo 25 de la Constitución, en las condiciones a las que nos referiremos más adelante.

2. Cuestiones nuevas o cuestiones ya examinadas

20. El Reglamento relativo al artículo 24 no prevé que las reclamaciones que se refieran a cuestiones que ya hayan sido objeto de reclamación o que se refieran a un objeto análogo no puedan ser admisibles. Esto es completamente normal porque la situación de hecho y de derecho puede evolucionar en relación con un convenio o con un Estado.

21. Pero puede ocurrir (y esto es lo que ocurriría cada vez más si se siguiese la solución antes apuntada) que una reclamación se refiera a una cuestión que esté todavía en examen o que haya sido ya examinada según los procedimientos establecidos. En efecto, no es raro que se presente una reclamación en la que se alegue la no adopción de medidas que han sido objeto desde hace muchos años de observaciones por parte de la Comisión de Expertos y, en su caso, de un debate en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia; a estos casos podría añadirse en adelante el de una reclamación remitida a la Comisión de Expertos en las condiciones antes mencionadas, pero sobre la cual no se haya podido constatar ningún progreso durante un plazo determinado.

22. Como en la hipótesis examinada en la sección 1 anterior, tampoco en estas dos hipótesis habría motivos para transmitir la reclamación a un comité tripartito. Dejando aparte que la cuestión planteada sería en la mayor parte de los casos una cuestión jurídica, nos encontraríamos necesariamente ante las alternativas siguientes:

23. En ambos casos, la solución adecuada sería simplemente seguir el procedimiento descrito en los artículos 24 y 25 de la Constitución, es decir, invitar directamente al gobierno de que se trate a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente y, si la declaración recibida no se considerase satisfactoria, hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida, en unas condiciones sobre las que tendremos ocasión de volver y que deberían poner bien de relieve el carácter de sanción que reviste esta publicación.

B. ¿De qué manera se puede proceder a la selección
(institución de un mecanismo permanente de filtro)?

24. El problema que está indisociablemente vinculado al procedimiento antes descrito es saber cómo, cuando una reclamación cumple los criterios de admisibilidad, tiene que ser dirigida hacia el método de examen que parezca más apropiado en función de su contenido. De ello se sigue que este ejercicio exige un examen más estrecho y supone una parte de apreciación más significativa que el examen de las condiciones de admisibilidad, que tiene un carácter bastante mecánico. Por lo tanto, convendría confiar esta responsabilidad a un órgano distinto de la Mesa del Consejo de Administración. A ese respecto, se pueden contemplar dos posibilidades.

25. La primera sería instituir un comité permanente de examen preliminar de las reclamaciones, cuya labor sería, una vez establecida la admisibilidad de la reclamación, proceder al examen de su contenido para decidir el camino más apropiado para su examen. Este comité debería tener una composición limitada pero algo más amplia que la de la Mesa del Consejo (por ejemplo, dos miembros por cada Grupo), de manera que hubiese una representación lo bastante amplia y diversificada de los puntos de vista. En principio, debería formular sus recomendaciones al Consejo por consenso. En caso de desacuerdo, el Consejo debería ser informado de las distintas posiciones para mejor zanjar la cuestión.

26. Si se viese que hay acuerdo en favor de la institución de dicho comité, parecería lógico y deseable que, para acelerar y racionalizar el procedimiento, se le confiase igualmente el examen de la admisibilidad e incluso la facultad de decidir sobre la misma (en función de los criterios en vigor), a condición de que fuese por unanimidad. En caso de desacuerdo, la cuestión de la admisibilidad sería sometida al Consejo para que éste decidiese. De esta manera, el examen de las reclamaciones podría acelerarse bastante en muchos casos, sobre todo cuando se tratase de transmitir el contenido de una reclamación a la Comisión de Expertos.

27. La segunda solución consistiría en sustituir los comités tripartitos ad hoc por un comité tripartito permanente que se encargaría, de la selección (según lo dicho), y también de examinar la reclamación en cuanto al fondo cuando se haya determinado que este examen no es de la competencia de otro mecanismo.

28. A primera vista, esta solución permitiría realizar una racionalización y una simplificación aún mayores. Pero hay que tener en cuenta tres consideraciones. La primera es que si la selección supone una cierta continuidad y determinadas calificaciones jurídicas, no ocurre lo mismo con el examen en cuanto al fondo que, según la hipótesis antes contemplada, debería referirse a cuestiones de hecho o a situaciones específicas. La institución de un comité permanente para el conjunto de estas labores tendría el peligro de representar una carga importante y restrictiva para sus miembros, y esa es precisamente la razón por la que esta idea -- que ya se apuntó en el pasado -- no se ha llevado a la práctica hasta el momento. La segunda es que se plantea el problema de saber si es conveniente (desde el punto de vista de una gestión imparcial del sistema) que el comité encargado de pronunciarse sobre el método de examen más apropiado sea al mismo tiempo competente para examinar el fondo de la reclamación según uno de esos métodos. Finalmente, la coexistencia de ambas funciones obligaría sin duda a mantener separado el examen de la admisibilidad, de manera que lo que se ganase en simplificación no sería tanto como a primera vista pudiese parecer.

29. Dicho esto, corresponde a la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo brindar una orientación sobre la base de las consideraciones precedentes. Como ya se ha indicado, parece que sería útil (para visualizar mejor las propuestas) presentarlas en forma de propuestas de enmienda a las correspondientes disposiciones reglamentarias(5) . A ese respecto, convendría proceder a tres tipos distintos de enmienda al Reglamento en vigor.

30. En primer lugar, convendría prever en el Reglamento la institución de un comité tripartito permanente cuyo mandato podría, según la óptica que se escoja, abarcar:

Para ello, el artículo 2 del Reglamento podría modificarse así:

Artículo 2

31. En segundo lugar, convendría prever en las disposiciones del Reglamento una diversificación de los métodos de examen. Esta enmienda podría ser del siguiente tenor:

Procedimiento de examen previo sobre
el fondo de una reclamación

Artículo 3

32. En tercer lugar, estas modificaciones supondrían algunas modificaciones complementarias en los títulos de las distintas secciones (Examen de la reclamación por un comité tripartito, Examen final de la reclamación por el Consejo de Administración, etc.), así como ciertas modificaciones en la última sección, que se refiere al examen final de la reclamación por parte del Consejo de Administración por medio de la enmienda siguiente:

Artículo 7

III. Incidencia del procedimiento contencioso del artículo 24
en el control regular en virtud del artículo 22

33. Se ha admitido que el examen de las memorias anuales que se presentan en virtud del artículo 22 a la Comisión de Expertos, y por consiguiente a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, debía suspenderse en caso de reclamación o de queja puesto que se trata de procedimientos específicamente previstos por la Constitución para la solución de la contestación relativa al respeto de las obligaciones que resultan de los convenios ratificados. Sin embargo, se hace una excepción a esta práctica en materia de libertad sindical, sobre la que volveremos más adelante.

34. Hasta la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 1997, la suspensión del examen de los informes en virtud del artículo 22 por parte de la Comisión de Expertos había tenido como consecuencia la suspensión de la discusión del caso correspondiente en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia. En la medida en que la Comisión de Expertos ha suspendido su examen de un caso particular, su informe no contiene ninguna observación que pueda dar materia de discusión por parte de la Comisión de la Conferencia. Ahora bien, en la Conferencia de 1997, el informe de la Comisión de Expertos (que se adoptó en diciembre de 1996) contenía una observación relativa a la aplicación por parte de la Federación de Rusia del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95), en el que la Comisión rogaba al Gobierno que facilitase datos completos a la Conferencia en su 85.a reunión (1997). En su reunión de marzo de 1997, el Consejo de Administración había declarado admisible y transmitido a un comité tripartito una reclamación sobre la aplicación del Convenio núm. 95 por parte de la Federación de Rusia. La Conferencia se planteó por primera vez si ello tenía por efecto suspender el examen del caso por parte de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia y, en ausencia de una disposición precisa sobre la materia, ello dio lugar a cierta controversia(6) .

35. Por razones que se derivan de las consideraciones antes desarrolladas, parece perfectamente legítimo mantener una práctica inspirada en la superioridad de los procedimientos constitucionales: el procedimiento de reclamación debe prevalecer por la simple razón de que es el único, junto con el de queja en virtud del artículo 26, que engendra una «conclusión» que tiene valor constitucional (en forma de una decisión de publicación-sanción).

36. Por otra parte, conviene subrayar desde un punto de vista práctico que si las propuestas presentadas en los párrafos anteriores se admiten, la dimensión del problema (es decir la posible duplicación) se reduciría de manera muy considerable, tanto ratione tempore como ratione materiae. Efectivamente, por una parte, el sistema propuesto de remisión a la Comisión de Expertos de las cuestiones jurídicas planteadas por una reclamación tendría como consecuencia (como hemos visto) la clausura por lo menos provisional del examen de la reclamación. El período durante el cual la reclamación fuera examinada por el comité tripartito sería, pues, breve, y sólo durante ese período la Comisión de Expertos debería abstenerse de formular observaciones en su informe a la Conferencia sobre la cuestión planteada en la reclamación. Por otra parte, el ámbito de aplicación de la suspensión debería quedar también limitado en cuanto a su objeto. El efecto suspensivo no afecta en principio más que a la cuestión particular que es objeto de la reclamación. En ciertos casos, podría ser bastante difícil trazar una línea de demarcación clara entre las cuestiones que son objeto de reclamación y otros aspectos relativos a la aplicación del mismo convenio. Sin embargo, podemos remitirnos a la sabiduría y a la competencia de la Comisión de Expertos para que trace esta distinción de manera conveniente.

37. En definitiva, la única dificultad que supone la aplicación del principio del efecto suspensivo de la reclamación es que no hay razón jurídica para no aplicarlo también en el caso de reclamaciones relativas a la libertad sindical. Sin embargo, desde el punto de vista práctico ello significaría que la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia podría verse privada de tratar un caso durante un período muy prolongado. Por supuesto, esta dificultad se limita a las reclamaciones propiamente dichas; no se refiere de ningún modo a las «quejas» relativas a la libertad sindical en la medida en que estas quejas no están previstas por la Constitución y, por lo tanto, este razonamiento no se aplica a ellas. Por lo demás, esta dificultad puede ser superada con bastante facilidad, puesto que nada impediría reconocer al Consejo, en lo que atañe a las reclamaciones propiamente dichas, el derecho a fijar un límite a la duración del efecto suspensivo, por ejemplo si tiene ante sí un informe provisional del Comité de Libertad Sindical que proponga la reanudación de los procedimientos regulares, puesto que a él corresponde fijar el procedimiento en virtud de la Constitución. Podría así añadirse una disposición de carácter general a modo de un nuevo párrafo al artículo 3 del Reglamento y que dijese así:

En conjunto y dentro de esos límites, la ampliación del principio de suspensión a las reclamaciones relativas a la libertad sindical debería pues tener consecuencias limitadas, a excepción de animar a los posibles querellantes a seguir el camino de una queja relativa a la libertad sindical con preferencia al de una reclamación en virtud del artículo 24(7) .

IV. Carácter confidencial de las reuniones y de los documentos
relativos a las reclamaciones

38. En la 272.a reunión (junio de 1998) del Consejo de Administración, el representante gubernamental de los Estados Unidos puso en tela de juicio la utilidad de mantener el carácter privado de las sesiones en que se examinan cuestiones relativas a reclamaciones. También puso en duda que los documentos que se distribuyen en relación con las reclamaciones fuesen realmente confidenciales, y pidió que esta cuestión se examinase en un contexto apropiado. El Consejo de Administración fue informado en esa ocasión de que el tema que se había planteado podría ser examinado en el contexto de la revisión del procedimiento relativo a las reclamaciones que iba a ser emprendido por esta Comisión.

A. Sesiones públicas o privadas

39. La cuestión del carácter privado de las sesiones del Consejo de Administración fue examinada por última vez cuando se revisó el Reglamento relativo al procedimiento para la discusión de reclamaciones, en 1980. El proyecto de texto revisado que se sometió a la Comisión de Reglamento y de Aplicación de Convenios y Recomendaciones en la 211.a reunión (noviembre de 1979) ya proponía la supresión de la disposición que exige el mantenimiento de sesiones privadas. La explicación de esta propuesta era la siguiente: «Según la práctica que se sigue con las quejas presentadas en virtud del artículo 26 de la Constitución y con los casos que estudia el Comité de Libertad Sindical, el informe del comité tripartito no sería un documento confidencial y el Consejo de Administración lo estudiaría en sesiones públicas». El representante del Director General admitió también que era realmente muy difícil mantener el carácter confidencial de un informe del que existían varios cientos de ejemplares. Sin embargo, durante las discusiones de la Comisión, algunos miembros gubernamentales expresaron la opinión de que el carácter confidencial de este procedimiento debería mantenerse. Señalaban en particular que la única sanción prevista por la Constitución era la publicación, y que esta sanción quedaría debilitada si los procedimientos se hacían públicos antes de su clausura. La Comisión pidió que se preparase un texto revisado para la próxima reunión del Consejo de Administración.

40. El texto sometido a la Comisión en la 212.a reunión (febrero-marzo de 1980) incluía por lo tanto una disposición que correspondía al párrafo 3 del artículo 7 del presente texto, que dice así:

En esa reunión, hubo en la Comisión un acuerdo general en que debía mantenerse la confidencialidad. Los miembros trabajadores señalaron que la sanción prevista en el artículo 25 de la Constitución era la publicación, y que si los informes de la Comisión ya habían sido examinados en una reunión pública, gran parte de la fuerza de la decisión de publicarla se perdería. Ciertos miembros gubernamentales consideraron que sólo debían ser privadas las sesiones en las que el Consejo de Administración considerase el informe de la Comisión en cuanto al fondo de la reclamación, y no aquellas en las que se considerase la cuestión de la admisibilidad. Sin embargo, el texto adoptado y que sigue en vigor abarca todas las reuniones en las que se examinan cuestiones relativas a una reclamación.

41. Como ya se ha indicado, los informes del Comité de Libertad Sindical sobre las reclamaciones que se presentan ante el mismo de conformidad con el párrafo 2 del artículo 3 del Reglamento son examinados por el Consejo de Administración en sesión pública. Por otra parte, si en adelante la regla fuese que las sesiones fueran públicas, seguiría siendo posible reunirse en sesión privada a petición de un miembro gubernamental o de la mayoría de uno de los dos grupos no gubernamentales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 del Reglamento del Consejo de Administración. Finalmente, conviene destacar que el argumento presentado por los miembros trabajadores en lo que atañe a la debilitación del impacto respecto de una eventual publicación de la reclamación que podría derivarse de la supresión de las sesiones privadas, plantea un problema de ámbito más general en cuanto al procedimiento que ha de seguirse para restablecer una verdadera distinción entre la «difusión» del informe y la «publicación» en sentido estricto de la reclamación. Este punto se examinará con más detalle en la Parte B, que viene a continuación.

B. Publicación de los informes de los comités

42. Como se ha indicado antes, el debate sobre si hay que mantener o no el carácter privado de las sesiones para el examen de las reclamaciones en virtud del artículo 24 de la Constitución, estuvo muy influido por un malentendido sobre la cuestión de la publicación en virtud del artículo 25 y la dificultad de proteger la confidencialidad de los documentos que se examinan en estas sesiones. Si el Consejo de Administración decidiese que las materias relativas a las reclamaciones no se examinen ya en sesión privada, los documentos relativos a estas sesiones (comprendidos los informes de los comités) dejarían de tener carácter confidencial. Por lo tanto, en virtud del párrafo 5 del artículo 14 del Reglamento del Consejo de Administración, tal como fue enmendado en la 271.a reunión, podrían ser publicados incluso en Internet, a menos que se decidiese lo contrario. Pero no parece conveniente que esos informes, aunque fuesen examinados en sesión pública, se publicasen antes de que el Consejo de Administración hubiese tomado una decisión sobre ellos. El párrafo 5 del artículo 14 dispone dos posibles medios para evitar esta situación. El primero es que los comités, como autores de los informes, pueden poner la indicación «Confidencial» en el encabezamiento, y el segundo que la Mesa del Consejo de Administración podría dar las instrucciones oportunas para que esos informes no se hiciesen públicos hasta que hubiesen sido discutidos por el Consejo de Administración.

43. Si se decidiese mantener la regla que dispone la existencia de sesiones privadas, la disposición pertinente del párrafo 5 del artículo 14, estipula que «Los documentos relativos a las sesiones privadas no se darán a conocer al público ni se distribuirán a la prensa». La práctica actual es que sólo las conclusiones de los comités, tal como han sido oficialmente adoptadas por el Consejo de Administración en sesión pública, se publican en el Boletín Oficial tras su adopción. Sin embargo, esta misma solución debería aplicarse a los informes del Comité de Libertad Sindical que se refieren a las reclamaciones que le han sido remitidas. A ese respecto, el problema es que todos los informes del Comité de Libertad Sindical son públicos desde el momento de su presentación al Consejo.

44. Si se piensa que los informes de los comités instituidos en virtud del artículo 24 de la Constitución deberían estar plenamente disponibles una vez que hubiesen sido aprobados por el Consejo de Administración, podrían ponerse de nuevo en vigor las disposiciones del artículo 1.o del Reglamento antes de su enmienda en 1980. Esta disposición dice lo siguiente:

Artículo 1

45. Al mismo tiempo, la publicación del informe de un comité instituido en virtud del artículo 24 (o su divulgación de otra manera) habría de distinguirse claramente de la publicación de una reclamación por decisión oficial en virtud del artículo 25 de la Constitución. Esta última publicación puede ser considerada como una forma de sanción, mientras que el objetivo de «publicar» (o difundir) los informes de los comités es poner a disposición de los mandantes de la OIT material que pueda arrojar luz sobre la manera en que un convenio es aplicado o debería aplicarse, y brindar orientaciones sobre la interpretación que se le da por parte del Consejo de Administración, que podría así ser de ayuda a los gobiernos para decidir sobre la posible ratificación o sobre la manera de dar efecto al convenio.

46. Parece importante que el concepto de publicación se reserve para una decisión formal del Consejo de Administración en virtud del artículo 25, «de hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida». Por el contexto, queda claro que la decisión de publicar en este caso se deriva del hecho de que el Consejo de Administración no considere satisfactoria la declaración que ha recibido como respuesta del gobierno. Por lo tanto, la difusión de un informe a efectos de información no debería traer consigo ninguna consecuencia sobre lo que constituye una publicación en virtud del artículo 25. De hecho, sólo ha habido una publicación en virtud de este artículo; en ese caso (Checoslovaquia, Convenio núm. 111, en 1978) el informe se publicó en un suplemento especial del Boletín Oficial, y no en la sección correspondiente del Boletín, indicando que la publicación se hacía de conformidad con una decisión en virtud del artículo 25.

47. Para reforzar esta distinción se podría precisar un aspecto del procedimiento aplicable según el Reglamento en vigor. Según el artículo 8 de este Reglamento: «Si el Consejo de Administración decide publicar la reclamación y la declaración, en caso de haberla, formulada en contestación de aquélla, determinará la forma y la fecha de la publicación». Esta disposición debería entenderse en el sentido de que el Consejo debería dar una cierta solemnidad a la decisión de publicación. En consecuencia, la cuestión de una eventual publicación debería ser objeto de un punto específico del orden del día del Consejo en vez de tratarse como una cuestión general. Esto permitiría dar una cierta publicidad a la deliberación en los medios de información, por más que (y tal vez por eso mismo) esta deliberación se haga en una sesión a puerta cerrada, y reforzar a continuación la publicidad que se dé a sus resultados.

48. Conviene subrayar que esta solución tendría la ventaja de ofrecer una vía intermedia (si no una alternativa) al procedimiento de queja, que resulta oneroso y que no es realmente apropiado cuando lo que está en juego es de orden jurídico porque el mandato de las comisiones de encuesta, de conformidad con el artículo 28, es [exponer] «el resultado de sus averiguaciones sobre todos los hechos concretos que permitan precisar el alcance del litigio, así como las recomendaciones que considere apropiado formular...».

* * *

49. A la luz del análisis precedente, la Comisión tal vez estime oportuno pedir a la Oficina que le someta en su próxima reunión propuestas concretas de enmienda a las disposiciones reglamentarias y al procedimiento para la discusión de reclamaciones presentadas con arreglo al artículo 24 de la Constitución, teniendo debidamente en cuenta las opciones y orientaciones formuladas en relación con:

  1. la sustitución del sistema de transmisión obligatoria de las reclamaciones admisibles a un comité tripartito, por un sistema que permita diversificar los métodos de examen de las reclamaciones según su naturaleza y objeto (párrafos 16 a 23);
  2. en caso de respuesta positiva al apartado a) anterior, la necesidad de instaurar un mecanismo de selección de las reclamaciones en función del método de examen más apropiado (párrafos 24 a 32);
  3. la confirmación del efecto suspensivo de las reclamaciones sobre los procedimientos de control regular (párrafos 33 a 37);
  4. la conveniencia de que las sesiones del Consejo de Administración en que se examinan las reclamaciones no sigan siendo necesariamente de carácter privado (párrafos 39 a 41);
  5. la conveniencia de mantener el carácter confidencial de los trabajos relativos al examen de las reclamaciones y a su incidencia en la aplicación del artículo 25 de la Constitución (párrafos 42 a 48).

Ginebra, 15 de octubre de 1998.

Punto que requiere decisión: párrafo 49.

1.  El texto del Reglamento figura en anexo.

2.  Documento GB.271/LILS/3.

3.  Véase el memorándum sometido por la Oficina a la Comisión de Reglamento a la 56.ª reunión del Consejo de Administración (enero de 1932).

4.  Ibíd.

5.  En las propuestas de enmienda, las diferencias de fondo en relación con el texto actual de los artículos en cuestión se indican en cursiva.

6.  La cuestión no surgió en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas, sino con motivo del debate del informe de esta Comisión en plenaria, por parte del delegado trabajador de la Federación de Rusia.

7.  Esto no sería necesariamente ventajoso para ellos, habida cuenta del resultado previsible de esta última con respecto al de una queja.

Anexo

Reglamento relativo al procedimiento para la discusión de reclamaciones
presentadas con arreglo a los artículos 24 y 25 de la Constitución
de la Organización Internacional del Trabajo

Disposición general

Artículo 1

Cuando se someta a la Oficina Internacional del Trabajo una reclamación con arreglo al artículo 24 de la Constitución de la Organización, el Director General acusará recibo de la misma e informará al Gobierno contra el que se ha formulado la reclamación.

Admisibilidad de la reclamación

Artículo 2

1. El Director General transmitirá inmediatamente la reclamación a la Mesa del Consejo de Administración.

2. La admisibilidad de una reclamación está sujeta a las siguientes condiciones:

  1. deberá ser comunicada por escrito a la Oficina Internacional del Trabajo;
  2. deberá proceder de una organización profesional de empleadores o de trabajadores;
  3. deberá hacer expresamente referencia al artículo 24 de la Constitución de la Organización;
  4. deberá referirse a un Miembro de la Organización;
  5. deberá referirse a un convenio en el que el Miembro contra el cual se formula sea parte, y
  6. deberá indicar respecto a qué se alega que el Miembro contra el que se dirige no garantiza el cumplimiento efectivo, dentro de su jurisdicción, del mencionado convenio.

3. La Mesa informará al Consejo de Administración respecto a la admisibilidad de la reclamación.

4. Al pronunciarse sobre la cuestión de la admisibilidad en base al informe de la Mesa, el Consejo no entrará en una discusión sobre el fondo de la reclamación.

Transmisión a un comité

Artículo 3

1. Si el Consejo de Administración decidiere, basándose en el informe de su Mesa, que una reclamación es admisible, designará un comité para su examen compuesto por miembros del Consejo de Administración escogidos en igual número del seno del Grupo Gubernamental, del Grupo de los Empleadores y del Grupo de los Trabajadores. De este comité no podrá formar parte ningún representante o nacional del Estado contra el cual se haya presentado la reclamación, ni ninguna persona que ocupe un cargo oficial en la organización de empleadores o de trabajadores que la haya presentado.

2. No obstante lo dispuesto en el párrafo 1 de este artículo, si una reclamación que el Consejo declara admisible se refiere a un convenio que trate de derechos sindicales, podrá ser remitida al Comité de Libertad Sindical para que la examine con arreglo a los artículos 24 y 25 de la Constitución.

3. Las reuniones del comité designado por el Consejo de Administración de conformidad con el párrafo 1 de este artículo se celebrarán a puerta cerrada y todo el procedimiento seguido ante el comité será confidencial.

Examen de la reclamación por el comité

Artículo 4

1. Durante el examen de la reclamación el comité podrá:

  1. solicitar a la organización que ha formulado la reclamación que facilite informaciones complementarias dentro del plazo fijado por el comité;
  2. comunicar la reclamación al gobierno contra el que se ha dirigido, sin invitar a este último a que formule sobre ella una declaración;
  3. comunicar la reclamación (incluidas cualesquiera otras informaciones facilitadas por la organización que la ha formulado) al gobierno contra el que se ha dirigido, e invitar a este último a que haga una declaración dentro del plazo fijado por el comité;
  4. a la recepción de una declaración del gobierno interesado, solicitar a este último que facilite informaciones complementarias dentro del plazo fijado por el comité, y
  5. invitar a un representante de la organización que ha formulado la reclamación a que comparezca ante el comité para facilitar informaciones complementarias oralmente.

2. El comité podrá prolongar cualquier plazo fijado con arreglo a las disposiciones del párrafo 1 de este artículo, en particular a pedido de la organización o del gobierno interesados.

Artículo 5

Si el comité invita al gobierno interesado a que formule una declaración sobre la cuestión que es objeto de la reclamación o a que facilite informaciones complementarias, el gobierno podrá:

  1. comunicar esa declaración o información por escrito;
  2. solicitar al comité que escuche a un representante del gobierno, y
  3. solicitar que un representante del Director General visite su país a fin de obtener, mediante contactos directos con las autoridades y organizaciones competentes, informaciones sobre el objeto de la reclamación, para su presentación al comité.

Artículo 6

Cuando el comité haya finalizado el examen de la reclamación en cuanto al fondo, presentará un informe al Consejo de Administración en el cual describirá las medidas que ha tomado para examinar la reclamación, presentará sus conclusiones sobre las cuestiones planteadas en la misma y, formulará sus recomendaciones sobre la decisión que habrá de tomar el Consejo de Administración.

Examen de la reclamación por el Consejo de Administración

Artículo 7

1. Cuando el Consejo de Administración examine el informe de su Mesa en cuanto a la admisibilidad y el informe del comité en cuanto al fondo, se invitará al gobierno interesado, si no está ya representado en el Consejo de Administración, a que envíe un representante para que tome parte en sus deliberaciones mientras se esté considerando la materia. Al gobierno se le notificará oportunamente la fecha en que se vaya a examinar la materia.

2. El mencionado representante tendrá derecho a hacer uso de la palabra en las mismas condiciones que los miembros del Consejo de Administración, pero no tendrá derecho a voto.

3. Las reuniones del Consejo de Administración en las que se examinen las cuestiones relacionadas con una reclamación serán celebradas a puerta cerrada.

Artículo 8

Si el Consejo de Administración decide publicar la reclamación y la declaración, en caso de haberla, formulada en contestación de aquélla, determinará la forma y la fecha de la publicación. Tal publicación cerrará el procedimiento previsto en los artículos 24 y 25 de la Constitución.

Artículo 9

La Oficina Internacional del Trabajo notificará las decisiones del Consejo de Administración al gobierno interesado y a la organización que haya formulado la reclamación.

Artículo 10

Si, a base del artículo 24 de la Constitución de la Organización se presenta al Consejo de Administración una reclamación contra un gobierno en la que se alegue que no ha dado cumplimiento satisfactorio a un convenio, el Consejo podrá en cualquier momento, fundado en el párrafo 4 del artículo 26 de la Constitución, adoptar para el examen de dicha reclamación el procedimiento de queja previsto en los artículos 26 y siguientes de la Constitución.

Reclamaciones contra Estados no Miembros

Artículo 11

En el caso de una reclamación formulada contra un Estado que ya no sea Miembro de la Organización, con respecto a un convenio en el cual continúe siendo parte, se aplicará el procedimiento previsto en este Reglamento en virtud del artículo 1, párrafo 5, de la Constitución.


Puesto al día por VC. Aprobada por NdW. Ultima actualización: 26 de febrero de 2000.

Para mayor información, dirigirse al Servicio de Relaciones Oficiales (REL OFF) al Tel: +41.22.799.7732 or Fax: +41.22.799.8944 o por e-mail: RELOFF@ilo.org

Consejo de Administración: [ Arriba | Reuniones anteriores | Repertorios de decisiones ]

© 1996-2017 Organización Internacional del Trabajo (OIT) | Derechos de autor y autorizaciones | Política de Privacidad | Descargo de responsabilidad