GB.273/8/1 |
OCTAVO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Informes de la Comisión de Cuestiones Jurídicas
y Normas Internacionales del Trabajo
Primer informe: Cuestiones jurídicas
1. La Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo se reunió el 13 de noviembre de 1998 bajo la presidencia del Sr. J.L. Ilabaca (Gobierno, Chile). Los vicepresidentes empleador y trabajador fueron el Sr. Funes de Rioja y el Sr. Parrot, respectivamente.
Revisión del procedimiento de examen de las reclamaciones presentadas en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT
2. Al introducir este punto, el Presidente observó que el documento(1) preparado por la Oficina sobre esta cuestión era complejo. Se había sometido a la Comisión para un primer intercambio de ideas. No se esperaba que la Comisión adoptara ninguna posición definitiva, sino más bien que facilitara orientaciones que permitieran a la Oficina preparar un nuevo documento para una futura discusión de esta importante cuestión en la próxima reunión del Consejo de Administración en marzo de 1999.
3. Un representante del Director General (Sr. Maupain), al presentar el documento, explicó que su complejidad se debía en parte a un intento de abordar de manera coherente tres problemas planteados sucesivamente en diversas instancias: en primer lugar, una solicitud de la Mesa del Consejo de Administración para que la Comisión examinara las consecuencias derivadas de la remisión automática de las reclamaciones a una comisión tripartita en caso de que se consideraran admisibles; en segundo lugar, el compromiso asumido por el Director General, a raíz de una controversia surgida durante la 85.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (junio de 1997), para examinar con urgencia la cuestión del efecto suspensivo de dichas reclamaciones en aplicación del artículo 24 de la Constitución sobre los mecanismos de control periódico previstos en el artículo 22 de la misma; y por último, una pregunta formulada por el representante del Gobierno de los Estados Unidos en cuanto a la necesidad de conservar las normas que establecen el carácter privado de las reuniones del Consejo de Administración en que se examina una reclamación y el carácter confidencial de los informes presentados por los comités creados en virtud del artículo 24 para examinar las reclamaciones.
4. El representante afirmó que el documento de la Oficina respondía en lo esencial a tres preguntas: ¿Por qué era necesario realizar ciertos ajustes en el procedimiento para tratar de las reclamaciones en virtud del artículo 24? ¿Cuáles podrían ser los objetivos de la revisión que se requiere? ¿Qué soluciones podrían contemplarse?
5. Las dos primeras preguntas se abordan conjuntamente en primer lugar (debido a la estrecha vinculación entre ambas), y a continuación se abordará la tercera pregunta.
1. Motivos para revisar el procedimiento y los objetivos conexos
6. El representante del Director General señaló tres motivos principales para revisar el procedimiento: en primer lugar, un incremento sustancial del número de reclamaciones a lo largo de los últimos años, que no parecía fuera a decrecer, y que se debía sin duda a una sensibilización creciente entre las organizaciones de empleadores y de trabajadores respecto de esta vía de recurso constitucional, posiblemente como resultado de la descentralización de la política de asociación activa de la Oficina; en segundo lugar, el posible solapamiento entre el procedimiento para el examen de las reclamaciones previsto en el artículo 24 y el procedimiento de control periódico previsto en el artículo 22, tal y como se había desarrollado a lo largo del tiempo; en tercer lugar, la distinción poco precisa entre la difusión de los informes de los comités creados para examinar las reclamaciones y la publicación de las propias reclamaciones con arreglo a lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución, que se concibe como una sanción en los casos más graves. Aunque esta distinción era esencial a efectos de la coherencia del mecanismo de control en su conjunto, había quedado diluida en la práctica de la Organización.
7. El representante del Director General recordó que ya se habían modificado en varias ocasiones los artículos correspondientes del Reglamento; la última modificación se introdujo en 1980. No deberían emprenderse nuevas revisiones a la ligera, sino que habría que basarse en objetivos claramente especificados. Sugirió dos objetivos principales: la coherencia global de los distintos mecanismos de control y la necesidad de lograr un procedimiento simple y viable que garantice al mismo tiempo su eficacia y economía tanto para el Consejo de Administración como para la Oficina. Los diversos procedimientos de control previstos en los artículos 22, 24 y 26 de la Constitución deberían completarse y reforzarse entre sí. Habría que asegurarse de no alentar el recurso a reclamaciones en virtud del artículo 24 cuando se solaparan con otros procedimientos que parezcan más apropiados.
8. Los miembros empleadores convinieron en que era probable que siguiera la actual tendencia al incremento del número de reclamaciones. Se trataba de una evolución saludable que se debía en parte al incremento del número de miembros de la Organización y en parte al aumento del pluralismo social resultante de la bienvenida propagación de sistemas democráticos. Sin embargo, algunos de los problemas inherentes al procedimiento actual quizás pesaran por igual en la proliferación de reclamaciones, como eran la aceptación casi automática de la admisibilidad de las reclamaciones y la remisión simultánea de cuestiones idénticas a distintos órganos de la OIT a través de los diferentes procedimientos previstos. Se mostraron de acuerdo en cuanto a que, a través de la revisión, debería tratarse de garantizar la coherencia y el carácter complementario del procedimiento del artículo 24 respecto de otros mecanismos de control -- evitando toda posible duplicación de funciones --, y de que el proceso en su conjunto se desarrollara con mayor eficacia y simplicidad.
9. Los miembros trabajadores pusieron en duda la necesidad y la oportunidad de modificar el actual procedimiento del artículo 24. Era indispensable disponer de estadísticas antes de llegar a la conclusión de que en los últimos diez años se había presentado un gran número de reclamaciones. El aumento pudiera constituir una evolución normal o un fenómeno pasajero; también podía derivarse de un aumento del número de infracciones o del incremento del número de Estados Miembros de la Organización. Destacaron la importancia del artículo 24, que ofrecía un procedimiento simple y de fácil acceso contra las violaciones flagrantes que puedan cometer los Estados Miembros. Su objeto era el de garantizar la aplicación de los convenios por los Estados Miembros, y no el de fijar límites para la admisibilidad de las reclamaciones. Dentro del procedimiento actual, quedaban garantizados el acceso universal y la simplicidad. Cualquier modificación podía acarrear graves consecuencias para el mecanismo de control en su conjunto. El documento de la Oficina hacía referencia a la menor eficacia como resultado de la presión que ejercía el número creciente de reclamaciones sobre los recursos de la secretaría y la disponibilidad de los miembros del Consejo de Administración para formar parte de los comités. Los miembros trabajadores se preguntaban si no podían buscarse soluciones prácticas para eliminar estas limitaciones en lugar de modificar el procedimiento.
10. El representante del Gobierno de Japón, en nombre de los miembros gubernamentales de Asia y el Pacífico, recordó que ellos habían solicitado, entre otros, una revisión y mejora del mecanismo de control de la OIT con anterioridad, aplicando los siguientes criterios: objetividad, transparencia, necesidad de evitar duplicaciones, y reforzamiento de su carácter promocional con miras al logro de los objetivos de la Organización. Aunque el documento de la Oficina se ajustaba a este objetivo, no abordaba el mecanismo de control en su conjunto, y expresaron su esperanza de que la Comisión tendría oportunidad de volver a tratar de esta cuestión en marzo de 1999 sobre la base de un documento de alcance más general.
11. El representante del Gobierno de México se sumó a las opiniones expresadas por los gobiernos de Asia y el Pacífico acerca de la necesidad de una revisión global del mecanismo de control, y coincidió con la afirmación del párrafo 7 del documento de la Oficina, según la cual debía examinarse esta importante cuestión en profundidad y sin limitaciones de tiempo para alcanzar soluciones globales.
12. El representante del Gobierno de la República Islámica del Irán se mostró de acuerdo con los oradores anteriores en cuanto a que cualquier revisión debería abarcar al sistema de control en su conjunto. Tal y como habían evolucionado en la práctica, los artículos 22, 24 y 26 no se diferenciaban con claridad. Era importante no apartarse del objetivo fijado en el artículo 24. La revisión debería concentrarse en primer lugar en identificar los distintos objetivos y métodos que subyacían en cada uno de los procedimientos. Mientras que en el artículo 22 se establecía un mecanismo de control general basado en un sistema de presentación de memorias periódicas, los artículos 24 y 26 preveían un procedimiento de confrontación. Así pues, el documento de la Oficina sugería que la Comisión de Expertos desempeñaría varios trabajos. También el tipo de información presentada en relación con cada uno de los procedimientos era distinta: el artículo 22 se basaba en memorias presentadas por los Estados Miembros y completadas por las organizaciones nacionales de empleadores y de trabajadores. El artículo 24, por su parte, podía ser invocado además por las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Cualquier nuevo documento de la Oficina a este respecto debería tener presente el carácter específico de cada uno de los procedimientos.
13. El representante del Gobierno de Francia, con el apoyo del representante del Gobierno de los Estados Unidos, estuvo de acuerdo en que cualquier revisión del procedimiento del artículo 24 debería basarse en la necesidad de garantizar la coherencia del sistema de control en su conjunto, prestando especial atención a su relación con los procedimientos previstos en los artículos 22 y 26 de la Constitución. Los artículos 24 y 26 se incluyeron en la Constitución debido a su carácter solemne como medios ad hoc para garantizar el cumplimiento de las normas internacionales del trabajo. Aunque ambos procedimientos daban lugar a la adopción de conclusiones, se consideraba que el artículo 26 era más solemne que el artículo 24 debido a que suponía un último recurso contra las violaciones; debería seguir siendo un procedimiento excepcional. Por su parte, el artículo 22 establecía el mecanismo de control normal y periódico, que la práctica había convertido en un examen cada vez más profundo del cumplimiento por los Estados Miembros de sus obligaciones internacionales. Se completaba con el artículo 23 en cuanto que las organizaciones de empleadores y de trabajadores podían intervenir en este procedimiento de control periódico. Una determinación clara del lugar que ocupa el artículo 24 respecto de los demás procedimientos contribuiría sin duda a lograr las soluciones más apropiadas. El artículo 24 podía considerarse como un acicate destinado a estimular la acción de los gobiernos, a disposición más bien del Consejo de Administración que de los mecanismos de control periódicos. Podía tratarse de una vía de recurso más rápida, ya que era más fácil acceder al Consejo de Administración que a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo, que sólo se reunía una vez al año.
14. Los representantes de los Gobiernos de Argentina, Brasil, Finlandia y España convinieron en que existía una necesidad real de resolver las actuales insuficiencias del sistema por los propios motivos invocados en el documento de la Oficina. El representante del Gobierno de Argentina consideraba que el principal objetivo de la revisión debería ser el de simplificar la complejidad de los distintos procedimientos que se habían codificado en normativas distintas; el representante del Gobierno de España insistió sobre la urgencia de encontrar soluciones, ya que la más inaceptable de ellas era la actual en la que la aceptación automática de la admisibilidad de las reclamaciones había abierto la puerta a posibles reclamaciones carentes de base. El Consejo de Administración debería concentrar sus esfuerzos y medios en los casos más graves. Los gobiernos de Argentina y de España pidieron a la Oficina que facilitara a la Comisión estadísticas sobre los distintos tipos de reclamación y sobre la repercusión para la eficacia del procedimiento del número creciente de reclamaciones.
15. El representante del Gobierno de Italia, al tiempo que coincidía en que el incremento del número de reclamaciones presentadas era real, recordó que la Constitución había otorgado una responsabilidad exclusiva al Consejo de Administración sobre las mismas. Cualquiera que fuera la vía por la que se encaminara la revisión, el Consejo de Administración era y debía seguir siendo el único responsable constitucional de todo el procedimiento del artículo 24.
16. El representante del Gobierno de Egipto también destacó la importancia de las estadísticas, incluidas las relativas a las reclamaciones agrupadas por categorías y a las que estuvieran repetidas. La tendencia evocada en el documento de la Oficina era sin lugar a dudas resultado del éxito de la Organización al difundir la información entre sus mandantes. Sin embargo, esta evolución positiva no debería excluir una revisión del procedimiento en el contexto más amplio del sistema de control. Existían deficiencias que exigían una atención urgente. Deberían estudiarse prioritariamente, pero con cautela, soluciones mejores.
17. El representante del Gobierno de Swazilandia señaló que, de no haber sido por el elevado número de reclamaciones, nunca se hubiera planteado la necesidad de revisar el procedimiento.
2. Posibles soluciones
18. El representante del Director General destacó que la Oficina se había abstenido de proponer cualquier solución definitiva, salvo en lo que atañe a la cuestión del efecto suspensivo del procedimiento del artículo 24 sobre el procedimiento de control periódico en virtud del artículo 22 de la Constitución. En el documento se habían ofrecido varias posibilidades. Una de ellas era la de crear un comité tripartito permanente para el examen de todas las reclamaciones que se consideren admisibles. Esta opción, que se había examinado en el pasado pero que nunca se llegó a adoptar, no se había desarrollado en el documento puesto que no parecía cumplir los objetivos de aliviar la carga que pesaba sobre el Consejo de Administración, evitar la creación de nuevas estructuras, desalentar la presentación de reclamaciones que pudieran tratarse por otros medios y evitar el solapamiento con los procedimientos de los artículos 22 y 26.
19. Otra opción consistiría en la creación de un comité tripartito permanente encargado de examinar la admisibilidad y que actuara a modo de filtro, ayudando al Consejo de Administración a tratar las reclamaciones del modo más apropiado: las reclamaciones admisibles (sobre cuestiones distintas de la libertad sindical) se remitirían a una comisión tripartita ad hoc en caso de que plantearan fundamentalmente cuestiones de hecho; caso de que plantearan cuestiones jurídicas, las reclamaciones podrían remitirse a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, que era la más adecuada para tratar de tales cuestiones y a la que, en cualquier caso, el Consejo de Administración había transmitido en el pasado reclamaciones una vez que habían sido examinadas por un comité tripartito. Una solución de este tipo permitiría economizar en relación con la creación de comités tripartitos ad hoc. También permitiría un examen más detenido de la reclamación: si la intervención de la Comisión de Expertos no diera resultado, la reclamación podría remitirse de nuevo al Consejo de Administración, que podría decidir entonces sobre la oportunidad de aplicar el artículo 25 de la Constitución (ver más abajo). El representante del Director General subrayó que la distinción entre cuestiones jurídicas y cuestiones de hecho no constituiría un criterio absoluto. Con arreglo a la enmienda al Reglamento esbozada en el párrafo 31 del documento, habían de tomarse en consideración ciertos elementos para decidir cuál sería la vía más apropiada, quedando entendido que el Consejo de Administración seguiría gozando de toda discrecionalidad a la hora de decidir sobre el procedimiento más apropiado.
20. Una tercera cuestión era la que se refería a la celebración de sesiones públicas o privadas en el Consejo de Administración para el examen de las reclamaciones. El documento de la Oficina no se pronunciaba en cuanto a la opción que habría de escogerse, sino que destacaba la relación existente entre el carácter público o privado de las sesiones y el régimen jurídico y los resultados de los informes. En particular, era necesario recuperar la importancia original de la publicación en virtud del artículo 25 de la Constitución.
a) Naturaleza del mecanismo
21. Los miembros empleadores consideraban que era necesario asegurar la coherencia con los procedimientos previstos en los artículos 22 y 26 de la Constitución. Si bien ello no significaba que los procedimientos debían ser idénticos, era importante que los métodos que se aplicasen fuesen a la vez simples y eficaces. Todas las soluciones propuestas tenían que ser técnicamente factibles y no duplicativas, a fin de evitar que distintos órganos que sean llamados a pronunciarse sobre una misma cuestión lleguen a conclusiones diferentes. A su juicio, si al comité permanente propuesto se conferían las funciones de filtrar y examinar las reclamaciones en cuanto al fondo, se iba a plantear el problema de la acumulación de tareas. Había que recordar que el Consejo de Administración tenía una responsabilidad primordial e ineludible en materia de reclamaciones.
22. Los miembros empleadores estaban de acuerdo en que se podría adoptar un mecanismo de filtro, pero abrigaban dudas en cuanto a la importancia de la distinción que pudiera establecerse entre cuestiones de hecho y cuestiones de derecho. Tal distinción no era siempre evidente en sí, y en la mayoría de los casos se daban a la vez cuestiones de hecho y de derecho. Asimismo, la composición de los comités tripartitos ad hoc podía adaptarse según la región, las condiciones políticas o las circunstancias particulares de cada caso. Estos comités también podrían obtener asistencia jurídica cada vez que lo necesitasen. Era muy importante alcanzar de antemano un acuerdo en cuanto a las reglas del juego. Los miembros empleadores estaban de acuerdo en que a las reclamaciones en materia de libertad sindical debía seguir aplicándose el mecanismo utilizado hasta ahora. Cualquiera que fuese la solución que se adoptara -- un comité permanente, un mecanismo de filtro o la transmisión de las reclamaciones a la Comisión de Expertos u otro órgano --, era indispensable que hubiese acuerdo sobre el método más adecuado en función de los objetivos perseguidos. Ello suponía actuar con visión política.
23. Los miembros trabajadores cuestionaron la idea de transmitir a la Comisión de Expertos las reclamaciones presentadas en virtud del artículo 24. A su juicio, no había una línea de demarcación clara entre cuestiones de hecho y cuestiones de derecho, por lo que normalmente en toda reclamación aparecían tanto unas como otras. En la medida en que el documento de la Oficina no reconocía tal posibilidad, no entregaba una visión clara de la situación. La Comisión de Expertos tenía su propia especificidad, la que no debía menoscabarse. Además, las organizaciones profesionales deberían tener la posibilidad de elegir el órgano al que deseaban recurrir. En cuanto a la cuestión de si una reclamación trataba de nuevos problemas o de otros que ya se hubiesen abordado, consideraban que establecer distinciones a este respecto podría dar lugar a un trato en cierta medida injusto hacia algunas organizaciones profesionales, por cuanto toda reclamación podía perfectamente tratar de un problema ya examinado pero poner de manifiesto aspectos distintos de los examinados en una reclamación anterior.
24. Para los miembros trabajadores, las alternativas propuestas en el documento de la Oficina no eran aceptables. Al respecto, recordaron la importancia de dos principios: la simplificación del procedimiento y la necesidad de asegurar un acceso universal a los mismos. Las alternativas analizadas en el documento de la Oficina contradecían estos dos principios, ya que eran complejas y limitaban el acceso universal. En tales condiciones, toda referencia a la eficacia constituía en sí una práctica abusiva. Había muchas cuestiones que requerían análisis antes de que se pudiese tomar una decisión bien fundada sobre el camino a seguir.
25. El representante gubernamental de Alemania se preguntó si el comité al que se encargase la responsabilidad de filtrar las reclamaciones no iba precisamente a terminar abrumado por la tarea, como había ocurrido con el mecanismo existente, debido al aumento de las reclamaciones y a la necesidad de determinar cuáles de éstas plantean cuestiones de hecho o de derecho. Compartía las dudas de los miembros trabajadores en cuanto a la viabilidad de tal distinción. También dudaba que las reclamaciones relativas a cuestiones exclusivamente de derecho tuviesen que remitirse obligatoriamente a la Comisión de Expertos; las organizaciones de trabajadores y de empleadores conocían perfectamente bien la existencia de la Comisión de Expertos y el procedimiento previsto en el artículo 22. Con respecto a la idea de remitir a la Comisión de Expertos las reclamaciones que planteaban cuestiones de derecho, puso de relieve tres problemas prácticos. El primero se refería al ciclo quinquenal de presentación de memorias sobre los convenios examinados por la Comisión de Expertos: muchas organizaciones profesionales no podían esperar tanto tiempo y necesitarían recurrir al procedimiento previsto en el artículo 24. El segundo tipo de circunstancias se daría cuando un gobierno no presentase la memoria relativa a un convenio dado, cuando no transmitiese tal memoria a las organizaciones profesionales para que éstas formulasen sus comentarios o cuando presentase su memoria con tanto retraso que la Comisión de Expertos no llegara a examinarla. Una tercera situación era el caso de una organización profesional que no pudiese formular comentarios sobre la memoria presentada por otro Estado Miembro, pero quisiera presentar una reclamación por una violación de las obligaciones de dicho Estado Miembro.
26. A juicio del representante gubernamental de Alemania, la aplicación de un procedimiento sumario para transmitir las cuestiones de derecho a la Comisión de Expertos sólo podría considerarse en el caso de una distorsión de la legislación o de la aplicación abusiva de los procedimientos. Le parecía que tal posibilidad podría darse sólo en dos casos: el primero sería la utilización del procedimiento previsto en el artículo 24 para impugnar una conclusión de la Comisión de Expertos en el sentido de que no habría violación del convenio de que se tratase. La otra situación se daría en el caso en que una organización profesional decida presentar una reclamación, sea porque se retrasó en el envío de sus comentarios o porque la Comisión de Expertos no dispuso del tiempo necesario para examinarlos. No obstante, la Oficina podría determinar fácilmente estas situaciones, cualquiera sea su tipo. Aunque las reclamaciones fuesen admisibles, la cuestión de las irregularidades de procedimiento podría ser examinada por la Mesa del Consejo de Administración o por la propia Comisión, incumbiendo al Consejo tomar las decisiones correspondientes.
27. El representante gubernamental de Alemania también consideraba problemática la idea contenida en el documento de la Oficina, de que los procedimientos previstos en los artículos 24 y 26 podrían surtir los mismos efectos, ya que ello podría prestarse, por ejemplo, a que un gobierno que abrigue reticencias con respecto a la Comisión de Expertos o a los procedimientos de la Conferencia provoque una reclamación, de tal manera que no tenga que tratar con la Comisión de Expertos. Por último, con respecto a la aclaración hecha por el representante del Director General en el sentido de que el 90 por ciento de las reclamaciones se transmiten para examen a la Comisión de Expertos, consideraba que ello era normal dado que esta Comisión tenía la responsabilidad de velar por que los gobiernos interesados acaten las decisiones del Consejo de Administración respecto de las reclamaciones presentadas.
28. El representante gubernamental de Francia consideraba atinada la idea de establecer un mecanismo de filtro, y convino en que la cuestión de la admisibilidad de las reclamaciones no presentaba mayores dificultades, por cuanto sus elementos eran fácilmente verificables. El filtro serviría para lograr una mejor distribución de las tareas, puesto que, de acuerdo con el sistema existente, las reclamaciones eran remitidas automáticamente a un comité tripartito ad hoc. El procedimiento que regía la presentación de reclamaciones era considerablemente menos solemne que el vigente para las reclamaciones previstas en el artículo 26, y consideraba que había que mantener tal distinción. No obstante, era necesario ampliar el debate más allá del procedimiento de transmisión automática. Aun cuando el sistema funcionaba bien de momento, las cosas podrían cambiar y surgir averías en el mismo.
29. Refiriéndose a la distinción entre las cuestiones de hecho y las cuestiones de derecho, el representante gubernamental de Finlandia consideró que el tema no revestía importancia por lo que se refería a las soluciones propuestas. A menudo, el principal problema por resolver era la pertinencia jurídica de los hechos presentados. Tales cuestiones podían ser resueltas por el comité permanente propuesto, que podría recomendar o no la transmisión de las reclamaciones a la Comisión de Expertos. En cuanto a determinar si el objeto de la reclamación era nuevo o había sido tratado ya en otra oportunidad, las normas debían dejar en claro que toda reclamación era admisible incluso si anteriormente se hubiese presentado otra sobre la misma cuestión.
30. El representante gubernamental de Italia consideraba que la idea de crear un comité tripartito que funcione como mecanismo de filtro debía ser bien formulada, pero manifestó dudas en cuanto a la duración de tal comité y a su composición, afirmando que debía ser reducido y basarse en un sistema de rotación de miembros. Un comité de esta índole debería tener por cometido prestar asesoramiento con respecto a dos cuestiones: en primer lugar, la admisibilidad de las reclamaciones y, en segundo lugar, la cuestión de determinar si las reclamaciones tenían un contenido jurídico. Aunque la distinción entre las cuestiones de hecho y de derecho nunca era totalmente clara, era normal que uno de estos dos elementos predominase en definitiva. Una vez que se conociera la recomendación del comité y que el Consejo de Administración hubiese tomado una decisión al respecto, la reclamación podría transmitirse a otro comité más amplio o a la Comisión de Expertos. A uno de estos órganos se encargaría la presentación de recomendaciones al Consejo de Administración, que debería tomar las decisiones definitivas.
31. El representante gubernamental de Argentina consideraba acertada la propuesta de crear un comité tripartito permanente encargado de determinar la admisibilidad de las reclamaciones. Una vez que este comité comenzase a operar y estuviese familiarizado con los procedimientos, debería establecer criterios que le permitieran determinar si las reclamaciones sometidas plantean cuestiones de hecho o de derecho, y si es necesario transmitirlas a la Comisión de Expertos o al comité tripartito permanente para proseguir su examen.
32. El representante gubernamental de Bangladesh consideraba que tal vez no bastase con interpretar literalmente los procedimientos previstos en los artículos 24 y 26 de la Constitución o aplicarlos en forma mecanicista. Los principios en que se fundase cualquier nuevo procedimiento deberían tomar en consideración el nivel de desarrollo económico y social de los países interesados, de conformidad con lo postulado por la Declaración de Filadelfia.
33. El representante gubernamental de Swazilandia se refirió a otra dimensión del problema, a saber, el papel que podrían desempeñar la política de asociación activa y los EMD en el plano local y comunitario, favoreciendo el diálogo social y el tripartismo a fin de evitar la agravación de los problemas y de calmar las tensiones, y buscar los medios para que estos problemas se examinen localmente antes de presentarlos al Consejo de Administración. Si se quiere practicar plenamente el tripartismo, los Estados Miembros interesados deberían recibir una copia de toda reclamación antes de que ésta se remita al Consejo de Administración.
34. El representante gubernamental de la República Islámica del Irán consideraba que toda nueva propuesta debería orientarse a lograr una mayor objetividad en los procedimientos. También era necesario evitar los exámenes repetidos de un mismo problema por diferentes órganos, pues esto pudiera conducir a resultados divergentes o contradictorios.
35. El representante gubernamental de México manifestó su preocupación por las eventuales decisiones arbitrarias a que podría darse lugar si se conferían facultades discrecionales al Consejo de Administración en estas materias. A su juicio, no había clases distintas de reclamaciones, sino que todas se referían a presuntas infracciones, por lo que debían ser tratadas siguiendo un mismo procedimiento, salvo en el caso de las reclamaciones relativas a la libertad sindical. Se refirió al procedimiento que se aplicaba para el examen de las reclamaciones hasta la adopción de las enmiendas del Reglamento, en 1980, y recordó que entonces las cuestiones de la admisibilidad y del fondo de las reclamaciones eran resueltas por comités ad hoc. Ello evitaba la duplicación de organismos.
b) Revisión de los criterios de admisibilidad
36. Los miembros empleadores consideraban que era necesario revisar la cuestión de la admisibilidad desde un punto de vista jurídico, de tal manera que las reclamaciones no se consideren automáticamente admisibles, lo que permitiría reducir el número de casos injustificados admitidos a examen.
37. Los miembros trabajadores hicieron hincapié en que no se debían modificar los criterios de admisibilidad, y que no debían introducirse restricciones adicionales a este respecto.
38. El representante del Gobierno de España consideraba que debían encontrarse soluciones introduciendo nuevos criterios de admisibilidad.
39. El representante del Gobierno de Egipto propuso la adopción de una nueva norma para establecer las condiciones de admisibilidad, que simplificarían considerablemente el proceso.
40. El representante del Gobierno de la República Islámica del Irán sugirió que deberían examinarse los criterios de admisibilidad a fin de asegurarse de que el autor de la reclamación era una organización genuina.
41. El representante del Gobierno de México señaló que una posible manera de abordar el creciente número de reclamaciones sería revisando los criterios de admisibilidad. Esos criterios podrían estar relacionados con el interés jurídico de la organización que formule la reclamación y con el agotamiento de las vías de recurso nacionales. Habría que aclarar el papel de la Oficina en este procedimiento.
c) Suspensión del examen del órgano ordinario de supervisión
42. Los miembros trabajadores consideraban que la propuesta del documento de la Oficina (sección III) planteaba un problema de fondo por lo que se refería a la distinción entre las cuestiones de hecho y de derecho y a la competencia de cada órgano. Como se indicaba en el párrafo 36 del documento de la Oficina, quizá no resultase fácil establecer una línea divisoria entre las cuestiones que podían dar lugar a una reclamación y otros aspectos de la aplicación del mismo Convenio. En relación con la nota de pie de página del párrafo 34 del documento de la Oficina sobre la reclamación relacionada con la aplicación del Convenio núm. 95 por parte de la Federación de Rusia, señalaron que la cuestión se había planteado en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia.
43. El representante del Gobierno de Francia observó que tradicionalmente se presumía que el procedimiento en virtud del artículo 24 tenía primacía. Sin embargo, el efecto suspensivo de ese procedimiento no debía ser contraproducente ni convertirse en un dispositivo de obstrucción.
44. Los representantes de los Gobiernos de Italia y Argentina consideraban que la propuesta del documento de la Oficina era lógica.
d) Sesiones públicas o privadas y publicación de información
45. Los miembros trabajadores se refirieron a la historia de esta cuestión y a las enmiendas adoptadas en 1980. Declararon que preferían que se siguieran celebrando a puerta cerrada por las razones expuestas en los párrafos 40 y 41 del documento de la Oficina.
46. El representante del Gobierno de Alemania consideraba que la celebración de sesiones a puerta cerrada era anacrónica. En vista de que a menudo era fácil tener acceso a documentos confidenciales y que podía obtenerse una copia de la reclamación de la organización interesada, había que tener cierto grado de flexibilidad para determinar qué documentos debían considerarse confidenciales. En relación con la publicación de los informes sobre las reclamaciones, en la práctica se había observado una interpretación excesiva del artículo 25, disposición que en realidad se había utilizado pocas veces y que estaba diseñada como una sanción en caso de que el Gobierno hubiera omitido enviar una respuesta o de que hubiera enviado una respuesta insuficiente.
47. El representante del Gobierno de Francia observó que, si bien las cuestiones catalogadas como privadas o confidenciales estaban rodeadas de cierto misterio por el hecho de que despertaban la curiosidad, dudaba que debiera conferirse la calidad de confidencial al procedimiento del artículo 24: las sesiones en que el Consejo de Administración adoptaba los informes del Comité de Libertad Sindical eran públicas, así como las de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia.
48. El representante del Gobierno de Finlandia estimaba que en el mundo actual no había lugar para mantener el carácter confidencial de esas cuestiones.
49. El representante del Gobierno de Italia señaló que había dos cuestiones distintas en juego: la primera era el texto de la reclamación, lo cual era un hecho sabido de todos, y la segunda era la decisión del Consejo de Administración de divulgar esa información. No había elementos de confidencialidad en la primera de estas cuestiones. La confidencialidad sólo debía entrar en juego respecto de las discusiones celebradas en el propio Consejo de Administración acerca de la reclamación. En cuanto a la segunda cuestión, la publicación de la información en virtud del artículo 25, el Consejo de Administración podía tomar una decisión apropiada al respecto, por ejemplo, publicarla en el Boletín Oficial o en un comunicado de prensa.
50. El representante del Gobierno de Argentina no tenía ninguna objeción para que las sesiones en las que se examinaban las reclamaciones fueran públicas, pero sí debía mantenerse la regla que exigía que se mantuvieran confidenciales las fases del procedimiento de reclamación hasta que el Consejo de Administración se hubiera ocupado del asunto.
51. El representante del Gobierno de Egipto se refirió a los principios en que se sustenta el actual método de examen confidencial de las reclamaciones, y señaló que era necesario considerar con mucha prudencia todo posible cambio al respecto.
52. El representante del Gobierno de la República Islámica del Irán consideraba que la única cuestión que había que abordar era si, al examinar la posibilidad de hacer reuniones públicas, debía tenerse en cuenta el riesgo de abrir la puerta a la participación de organizaciones no gubernamentales o a particulares, como ya había ocurrido en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia.
53. Al abordar las distintas preocupaciones que plantearon los miembros de la Comisión, el representante del Director General recordó en primer lugar que fue la Mesa del Consejo de Administración la que llamó la atención sobre el aumento de las reclamaciones y pidió que la Comisión examinara posibles maneras de mejorar el procedimiento. Aportó algunos datos estadísticos a este respecto: el promedio anual de reclamaciones había sido de 0,3 entre 1919 y 1980 y de 2,3 en los años ochenta, pero era superior a 6 en los años noventa. Recalcó que el documento de la Oficina en ningún modo había propuesto que se limitara el número de reclamaciones o que se modificaran los criterios de admisibilidad, pues ello no sería posible en virtud del texto actual de la Constitución. De acuerdo con el artículo 24, el Consejo de Administración tenía que ocuparse de «toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores». Los criterios en materia de admisibilidad también estaban condicionados de manera similar por el artículo 24 de la Constitución. De los criterios adicionales que se habían propuesto, el relacionado con el interés jurídico de la organización que formula la reclamación podría quizás estar en conformidad con los requisitos constitucionales.
54. En relación con las preocupaciones que manifestaron los miembros trabajadores acerca de la posibilidad de que varias reclamaciones similares presentadas por distintas organizaciones pudieran no ser admisibles, recordó que la Constitución no establecía ningún tipo de limitación de ese tipo. Además, recalcó que la revisión no estaría destinada a impedir que las organizaciones profesionales seleccionaran un procedimiento entre aquellos a los que pudieran recurrir, sino más bien a garantizar cierta coherencia entre los resultados alcanzados mediante distintos procedimientos.
55. En relación con las posibles maneras de abordar las reclamaciones según si están relacionadas con cuestiones de hecho o de derecho, recalcó nuevamente que esta distinción estaba destinada únicamente a ser utilizada como un factor que habría de tener en cuenta el posible comité tripartito permanente. En respuesta a la observación del Gobierno de Italia, indicó que el carácter permanente de ese comité, cuyos miembros prestarían servicios por un período igual al de los miembros del Consejo de Administración, daría necesariamente como resultado el desarrollo de los conocimientos técnicos sobre la manera más apropiada de abordar cada reclamación.
56. En relación con la función propuesta de la Comisión de Expertos y la preocupación que se manifestó acerca de la posible confusión que pudiera resultar de la utilización en los mismos órganos de distintos tipos de conclusiones, explicó que el comité permanente no le remitiría directamente una reclamación como tal. Como se indicaba claramente en la posible disposición del Reglamento (artículo 3), lo que se elevaría a la Comisión no sería la reclamación como tal. La Comisión de Expertos estaría llamada a examinar el problema planteado en la reclamación si había posibilidades de solucionar la cuestión con este método. La posibilidad de remitir estos casos a la Comisión de Expertos podría ser, pues, como una espada de Damocles en el sentido de que, si no podían obtenerse resultados satisfactorios, el Consejo de Administración podría volver sobre la situación planteada en la reclamación y formular conclusiones adecuadas al caso.
57. Por último, confirmó que no había propuestas para reemplazar el procedimiento del artículo 24 por el previsto en el artículo 26. Las comisiones de encuesta eran consideradas como una solución extrema principalmente para los conflictos no solucionados de naturaleza fáctica. Si bien la Comisión de Expertos y en algunos casos los comités previstos en el artículo 24 necesitaban interpretar los convenios internacionales del trabajo o evaluar la observancia de la legislación y la práctica nacionales en relación con las obligaciones previstas en las normas internacionales del trabajo, no era ésta la función específica de las comisiones de encuesta establecidas en virtud del artículo 26.
58. La Comisión recomienda que el Consejo de Administración pida a la Oficina que le presente, en la 274.ª reunión (marzo de 1999) o la 276.ª reunión (noviembre de 1999) del Consejo de Administración, un documento que refleje la orientación impartida por sus miembros, que debería estructurarse sobre la base de las tres preguntas formuladas en el párrafo 4 del presente documento.
* * *
Acuerdo con la Unión Interparlamentaria
59. No se presentó ningún documento relacionado con este punto del orden del día, ya que el proyecto de acuerdo entre la OIT y la Unión Interparlamentaria seguía siendo objeto de examen.
Ginebra, 17 de noviembre de 1998.
Punto que requiere decisión: párrafo 58.
1. Documento GB.273/LILS/1.