GB.273/3 |
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TERCER PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Curso que ha de darse a la Declaración de la OIT
relativa a los principios y derechos fundamentales
en el trabajo y su seguimiento
Indice
I. Calendario de aplicación del seguimiento
II. Puesta en práctica de los exámenes anuales para los Estados que no hayan ratificado
1. Concepción y elaboración de las solicitudes de información
2. La constitución de un grupo de expertos
3. La participación de los Estados que no son miembros
4. La oportunidad de enmendar el artículo 7 del Reglamento de la Conferencia
III. Puesta en práctica del informe global
1. Tras la adopción por la Conferencia Internacional del Trabajo de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, el 18 de junio de 1998, el Director General confirmó en la 272.a reunión del Consejo que, en la reunión de noviembre, el Consejo habría de examinar un documento sobre las medidas y disposiciones que han de tomarse con miras a dar rápidamente curso a dichos textos.
2. El seguimiento de la Declaración tiene repercusiones en diversos ámbitos, entre ellos en el del Programa y Presupuesto y el de la cooperación técnica, así como en la organización administrativa. Algunas de esas repercusiones se abordarán en las propuestas de Programa y Presupuesto para 2000-2001, en las que se incluirán también sugerencias con respecto a la forma en que han de coordinarse en la Oficina las actividades necesarias. El presente documento se limitará a examinar las cuestiones relativas al calendario y de procedimiento que deben decidirse para poner en práctica el seguimiento tal como lo aprobó la Conferencia. Las propuestas que figuran en él están basadas no sólo en el texto de la Declaración y del anexo sino también en las aclaraciones de índole jurídica o práctica que proporcionó la Oficina a lo largo de los debates de la Comisión de la Declaración de Principios y que se recogieron en su informe.
3. El seguimiento comprende: i) un examen anual acerca de los países que no han ratificado uno o varios de los convenios relativos a las cuatro categorías de derecho fundamentales que llevará a cabo el Consejo de Administración una vez al año; ii) un informe global que tratará sucesivamente cada año de una de esas categorías de derechos con respecto al conjunto de los países, hayan ratificado o no esos convenios, y se someterá seguidamente a la Conferencia, para la discusión tripartita, y al Consejo, para proceder, entre otras cosas, a sacar conclusiones concretas de la discusión tripartita de la Conferencia acerca de la asistencia que deberá prestarse en el transcurso del siguiente período de cuatro años.
4. Tres categorías de cuestiones requieren un examen en ese contexto. La primera de ellas es la relativa al calendario general para poner en práctica los dos elementos del mecanismo de seguimiento. La segunda y la tercera se refieren respectivamente a las modalidades detalladas de puesta en práctica de esos dos elementos.
I. Calendario de aplicación del mecanismo de seguimiento
5. La cuestión esencial que se plantea a este respecto es la de saber cómo introducir lo más rápidamente posible (es decir, a partir del período de 2000-2001) los dos aspectos del seguimiento aprobados por la Conferencia, y reducir al mismo tiempo los inevitables períodos de transición para cada uno de ellos. Con respecto a los exámenes anuales, esto plantea el problema de la interrupción del ciclo de las memorias especiales introducido en 1995; por lo que atañe al informe global, se trata de decidir cuándo y cómo podría elaborarse el primer informe de esta índole.
6. Con motivo de la reflexión sobre el fortalecimiento de los mecanismos de control, en 1995 se había decidido recurrir de manera más sistemática al procedimiento previsto en el artículo 19 con miras a promover la ratificación de los convenios fundamentales, que eran al mismo tiempo objeto de una campaña de promoción por parte del Director General. De acuerdo con esta decisión, cada una de las cuatro categorías de convenios fundamentales sería sucesivamente objeto de memorias especiales. La primera aplicación de esta decisión se refirió a la eliminación del trabajo forzoso (Convenios núms. 29 y 105). Dicha aplicación culminó con la presentación en el marco del informe general de la Comisión de Expertos de una sección especial, de una decena de páginas, a la última reunión de la Conferencia. La segunda memoria especial, relativa a la libertad sindical, está actualmente en curso de elaboración(1).
7. Como se reconoció en el transcurso de los trabajos preparatorios de la Declaración, esas memorias especiales suponen en gran medida una duplicación con respecto a los exámenes anuales, basados también en el artículo 19 de la Constitución, así como a los informes globales. Aunque en un principio se había previsto, como se indica en el Informe VII(2), concluir el ciclo actualmente en curso, ya que esas memorias especiales podrían proporcionar informaciones que constituirían en cierta forma una base de referencia sobre la situación desde el punto de vista de la legislación y la práctica en los países que no han ratificado esos convenios, esto no se mantuvo en el dispositivo de seguimiento aprobado por la Conferencia. En efecto, en el transcurso de las discusiones de la Comisión de la Declaración de Principios se indicó que las nuevas disposiciones sustituirían el sistema de memorias cuatrienales creado en 1995(3). Esto conllevaría, asimismo la suspensión de la campaña de ratificación emprendida por el Director General tras la Cumbre de Copenhague con relación a esos mismos convenios. Los informes relativos a los convenios no ratificados proporcionarían en efecto las respuestas que hasta ahora se han solicitado en el contexto de esa campaña.
8. No obstante, el Consejo puede decidir no continuar el ciclo más allá de la cuestión de la libertad sindical, respecto de la cual los trabajos están ya en su etapa final. Esta solución presentaría pocos inconvenientes en relación con las ventajas por lo que respecta al ahorro de recursos y la aceleración de la transición. En efecto, para disponer de la base de referencia que supuestamente podría obtenerse con la conclusión del primer ciclo de memorias especiales, bastaría con reunir las informaciones necesarias sobre el derecho y la práctica en los países que no han ratificado los convenios correspondientes mediante el primer cuestionario relativo a las categorías de derechos que no hayan sido objeto de esas memorias especiales (discriminación y trabajo infantil) y actualizarlas luego periódicamente.
9. Esta solución no implica sin embargo que el Consejo tenga que emprender simultáneamente los exámenes anuales para las cuatro categorías de derechos. A fin de tener en cuenta los aspectos prácticos (incluida la adopción del nuevo convenio sobre las peores formas de trabajo infantil prevista para 1999), se podría indudablemente prever que el primer examen anual -- que podría tener lugar en marzo del año 2000 -- se limitase a cubrir dos o tres categorías de derechos, entre ellos la libertad de asociación y la libertad sindical, la eliminación del trabajo forzoso y quizás la discriminación, y esperar al año 2001 para efectuar un examen anual que abarque las cuatro categorías, con inclusión del trabajo infantil.
2. La aceleración de la transición con respecto al informe global
10. El informe global debe permitir examinar de forma sucesiva, al concluir un ciclo de cuatro años, la situación del conjunto de los Miembros, hayan ratificado o no los instrumentos, respecto de cada una de las cuatro categorías de derechos fundamentales. Ese informe global debería servir de base para un plan de acción relativo a la categoría de derechos de que se trate durante el período cuatrienal siguiente. Habida cuenta de este objetivo, es importante que el primer informe pueda elaborarse lo antes posible.
11. La libertad de asociación y la libertad sindical parecería, en ese sentido, un tema adecuado para ser objeto del primer examen global en el año 2000, si el mecanismo se pone en marcha sin demora y si el Consejo puede efectuar por lo menos un primer examen anual antes de la reunión de la Conferencia de junio del año 2000. Además del interés intrínseco del tema, se había sugerido en efecto durante los trabajos preparatorios que, para esta categoría de derechos, bastaría con haber procedido a un único examen anual para elaborar el informe global, dado que se trata en este caso de completar las informaciones procedentes de los informes del Comité de Libertad Sindical en la medida en que éstos se limitan, en principio, a los casos contenciosos(4).
12. Si se adopta esta solución, el Consejo debería pronunciarse con respecto a la memoria especial prevista para 1999 que, de acuerdo con el texto del cuestionario aprobado por el Consejo en su 270.ª reunión, ha de referirse a la libertad sindical y la negociación colectiva. El Consejo de Administración puede decidir: i) sea solicitar a la Comisión de Expertos que suspenda el examen de las memorias recibidas con arreglo al procedimiento puesto en práctica en 1995, dado que el año siguiente se examinaría un informe anual sobre la libertad de asociación y la libertad sindical en el marco del seguimiento de la Declaración; ii) sea dejar que prosiga el examen de las memorias relativas a la libertad sindical y la negociación colectiva solicitadas por la Comisión de Expertos y la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, quedando entendido que, aunque las conclusiones resultantes de dichas memorias podrían utilizarse en el marco del informe global, la discusión de dicho informe deberá excluir todo nuevo examen de los casos analizados el año anterior, de conformidad con el párrafo I.2 del anexo de la Declaración relativa al seguimiento de la misma.
13. A la luz de lo que antecede, y a efectos de acelerar la puesta en práctica del mecanismo, el Consejo de Administración podría decidir lo siguiente:
- emprender exámenes anuales a partir de 1999 (sobre la libertad de asociación y la negociación colectiva, el trabajo forzoso y, llegado el caso, la discriminación) e interrumpir el ciclo de las memorias especiales después de concluida la memoria sobre la libertad sindical que está actualmente en curso de elaboración;
- programar para el año 2000 el primer informe global relativo a la libertad de asociación y la negociación colectiva, y proseguir la secuencia de los informes globales sobre la base de las indicaciones proporcionadas en el cuadro que figura a continuación;
- proceder a armonizar la periodicidad de las memorias que deben presentarse en virtud del artículo 22 a fin de que sea compatible con el ciclo de los informes globales.
19 = Informe especial |
Libertad sindical |
Trabajo forzoso |
Igualdad de trato |
Trabajo infantil |
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C. 87 |
C. 98 |
C. 29 |
C. 105 |
C. 100 |
C. 111 |
C. 138 |
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1998 |
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2006 |
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2007 |
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II. Puesta en práctica de los exámenes anuales
para los Estados que no hayan ratificado
14. El dispositivo aprobado por la Conferencia debe completarse con respecto a una serie de aspectos. Así, será necesario:
- adoptar los cuestionarios relativos a las cuatro categorías de derechos fundamentales;
- decidir la designación de un grupo de expertos;
- precisar las condiciones de intervención de los Estados no miembros del Consejo;
- decidir si corresponde o no enmendar el artículo 7 del Reglamento de la Conferencia a efectos de clarificar la situación por lo que atañe a los informes de seguimiento anual de la Declaración.
Algunas de estas cuestiones están interrelacionadas; en particular, el mandato y los métodos de trabajo del grupo de expertos estará condicionado en gran medida por la concepción de los cuestionarios. Por el momento, cabe limitarse a formular ciertas observaciones preliminares a fin de que el Consejo pueda proporcionar orientaciones a la Oficina, con arreglo a las cuales ésta podrá presentarle propuestas más definitivas en marzo de 1999.
1. Concepción y elaboración de las solicitudes de información
15. Como se indica más arriba, esas cuestiones deberán reflejar el carácter estrictamente promocional del seguimiento. La finalidad de la Declaración no es juzgar el grado de aplicación de las disposiciones de los convenios que los Estados no han ratificado, ni tampoco pedir cuentas al respecto; se trata de poner de manifiesto las tendencias existentes con respecto a los principios constitucionales que se abordan en esos convenios, a partir del examen de la evolución de la legislación y la práctica «en lo que respecta a los asuntos tratados en el convenio» (según los términos del artículo 19, párrafo 5, e)). Este procedimiento debe contribuir en particular a seguir la puesta en práctica de la cooperación técnica y evaluar las nuevas necesidades. Cabe sin duda esperar que con los progresos que se realicen con miras a alcanzar los objetivos que ese seguimiento debería impulsar y la asistencia que debe acompañarlo, ha de llegarse a una situación en la cual ya no habrá más obstáculos para la ratificación. El objetivo específico del examen anual no es sin embargo lograr la ratificación, aunque ése debería ser el resultado lógico de este procedimiento..
16. Habida cuenta del objetivo general descrito en el párrafo anterior, es muy importante que los cuestionarios simplificados o las solicitudes de información que se envíen en el marco del seguimiento de la Declaración a los Estados que no hayan ratificado, se distingan de los cuestionarios tradicionales que se envían a efectos de los Estudios generales, y que se conciban de tal manera que contribuyan a que los Miembros puedan percibir las tendencias y evaluar la necesidad que podrían tener de contar con ayuda por parte de la Oficina, y también para que puedan, al mismo tiempo, proporcionar al Consejo informaciones que posibiliten intercambios fructíferos de experiencias. El contenido específico de esos cuestionarios deberá ser aprobado por el Consejo en su reunión de marzo de 1999, pero parece útil señalar desde ahora algunas indicaciones para contribuir a precisar las ideas por lo que respecta a su estructura. Así, la estructura de los cuestionarios debería seguir un modelo común para cada uno de los principios y derechos enunciados en los convenios fundamentales y podría abarcar los elementos siguientes:
- un recordatorio del origen y del objeto de la solicitud (que sería idéntico para todos los cuestionarios y que se referiría a los párrafos pertinentes del anexo de la Declaración), con inclusión de los objetivos generales enunciados en los tres primeros párrafos;
- para las diferentes categorías de derechos, el recordatorio de los o del principio(s) relativo(s) «a los derechos fundamentales [al derecho fundamental] que son [es] objeto de esos convenios» (es decir, de los convenios reconocidos como fundamentales), según los términos de la Declaración. La cuestión que puede plantearse a este respecto es la de saber si no sería útil, a fin de ayudar a los destinatarios del cuestionario a proporcionar informaciones pertinentes y homogéneas, recordarles brevemente el significado general del principio pertinente tal como está enunciado en la Declaración, en lugar de dejar que cada destinatario lo interprete a su modo. En la mayor parte de los casos, esto podría concretarse refiriéndose a las definiciones u objetivos enunciados en los convenios, en la medida, claro está, en que esas definiciones u objetivos estén formulados en términos generales, sin hacer referencia a obligaciones particulares(5);
- siempre con la idea de ayudar a los Miembros a proporcionar informaciones pertinentes para apreciar las tendencias y favorecer los intercambios de experiencias, parecería también útil establecer cierto número de parámetros o de indicadores de progreso(6).
17. Es evidente que los Estados a quienes esto concierne no tendrían que repetir las mismas informaciones cada año si no tienen nada nuevo que señalar. Podría preverse a tales efectos una indicación apropiada ya sea en el formulario de solicitud de información o en la nota que lo acompañe.
18. Por el momento, la intervención del Consejo ha de limitarse, sin embargo, a formular orientaciones preliminares en la materia. Sobre la base de esas orientaciones será posible plantear en la próxima reunión, por intermedio de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo, propuestas específicas relativas a los cuestionarios, de acuerdo con los plazos que se fijen.
2. La constitución de un grupo de expertos
19. En el Informe VII se planteó la posibilidad de nombrar a uno o varios ponentes o de crear un grupo de expertos. La Conferencia optó por la creación de un grupo de expertos (anexo de la Declaración, II, B, 3). La Comisión no ha proporcionado muchas indicaciones con respecto al tamaño de ese grupo y a las calificaciones de los expertos, excepto que se diferenciaría de la Comisión de Expertos y que, de conformidad con el mandato que se le atribuiría, no sería necesario recurrir a juristas. Los empleadores señalaron que en su opinión no tenía importancia el hecho de que esos expertos pertenecieran o no al Consejo, pero sí consideraban decisivo que gozaran de la confianza del mismo y que fuesen independientes(7).
20. En el marco establecido por los cuestionarios, el trabajo de los expertos consistirá, según el anexo de la Declaración, en preparar una introducción a la compilación de las memorias efectuada por la Oficina, a fin de llamar la atención sobre las tendencias o los aspectos que merezcan una discusión más detallada y puedan dar lugar a un intercambio de experiencias. Ese trabajo resultará sin duda más difícil por la facultad de apreciación que supone que por su volumen. Para poder contar con una confianza sin reservas por parte de los tres Grupos, sería esencial que los expertos dispongan no sólo de los conocimientos y la experiencia necesarios en los ámbitos que abarca la Declaración, sino también que estén suficientemente familiarizados con la Organización, sus procedimientos y sus actividades prácticas. Habida cuenta del volumen de trabajo previsible, y a fin de evitar que los costos sean demasiado elevados, su número podría ser limitado (entre tres y cinco). Debería quedar entendido que, independientemente de la distribución de las tareas, que podrían determinar los propios expertos de común acuerdo, el grupo asumiría in corpore la responsabilidad del informe. El mandato de los expertos debería ser suficientemente largo para garantizar la continuidad deseada (un mínimo de tres años como en el caso del mandato del Consejo) y los interesados no deberían ejercer otras funciones en la OIT ni en sus diversos órganos.
21. Por lo que atañe a este punto, al igual que al anterior, el Consejo ha de limitarse por el momento a expresar una opinión o formular orientaciones preliminares. No es necesario crear el grupo de expertos antes de que se hayan recibido las primeras memorias, lo cual quiere decir que el plazo límite para su creación sería el mes de noviembre de 1999. No obstante, a la luz de las indicaciones generales que puedan formularse sobre la base del presente documento, el Director General podría presentar propuestas definitivas al Consejo, en marzo de 1999, con respecto al mandato, la situación y los métodos de trabajo y, de ser posible, también la elección de esos expertos. Convendría asimismo preguntarse si los expertos deberían hacer uso de la palabra en el transcurso de la discusión del informe (véase más adelante). Por último, habrá que precisar, las modalidades de su nombramiento y de su remuneración, las cuales deberían sin duda asimilarse a las aplicables en el caso de la Comisión de Expertos(8) o los jueces del Tribunal Administrativo, o inspirarse en ellas.
3. La participación de los Estados que no son miembros
22. Se trata de conciliar los aspectos prácticos y las consideraciones de principio que no se orientan necesariamente en la misma dirección. El Reglamento del Consejo de Administración es muy estricto por lo que atañe a la participación de los Estados que no son miembros del mismo y ya ha ocurrido, en varias ocasiones que, a pesar de tratarse a veces de solicitudes muy imperiosas, se ha negado la posibilidad de intervenir a Estados que declaraban tener un interés muy especial en esas deliberaciones. En las circunstancias actuales, la única posibilidad de intervenir se limita a los casos contenciosos, de conformidad con el principio general audi alteram partem. La dificultad reside pues en evitar todo equívoco con respecto a la índole del procedimiento, el cual deberá ajustarse estrictamente al marco de los objetivos generales definidos en los tres primeros párrafos del anexo de la Declaración respecto del seguimiento de la misma, con inclusión del párrafo 2 relativo al respeto del principio non bis in idem, y hay que evitar al mismo tiempo que se cree un precedente que plantearía la posibilidad de una participación más amplia de los Estados no miembros. A fin de tener en cuenta esta doble inquietud, sería necesario pues:
- en primer lugar, asegurarse de que la finalidad de la participación sea brindar a los Estados interesados la posibilidad de hacer aclaraciones y de favorecer así un intercambio útil de experiencias, y no la de justificarse como en los procedimientos contenciosos;
- en segundo lugar, limitar esa participación a los casos que podría señalar el grupo de expertos. Naturalmente, incumbe al Estado interesado decidir si quiere o no hacer uso de la posibilidad que se le ofrece de esta forma. Las informaciones podrían eventualmente presentarse por escrito.
23. Para no crear un precedente, el Consejo podría organizar la discusión sobre el informe anual en sesiones informales, llegado el caso «en comisión plenaria», y se podría prever, además, la posibilidad de invitar o autorizar a los expertos a participar en las mismas. Dado que esas sesiones informales pueden responder a una necesidad de flexibilidad, que no se limita al parecer a la cuestión del seguimiento de la Declaración, sería conveniente quizá introducir en el Reglamento del Consejo de Administración una disposición al respecto de alcance general que podría figurar después de los actuales artículos 8 (derecho de admisión a las sesiones) y 9 (orden del día del Consejo). A título indicativo, esa disposición podría redactarse como sigue:
«el Consejo puede decidir reunirse en comisión plenaria para examinar las cuestiones que no requieren una decisión [por parte de dicha comisión] y ofrecer, llegado el caso y según las modalidades que le incumbirá definir, la posibilidad de expresarse a personas distintas de las autorizadas a participar en el Consejo de conformidad con el actual Reglamento. La comisión plenaria presentará un informe al Consejo por intermedio de un ponente (que podrá ser el presidente) designado a tales efectos».
4. La oportunidad de enmendar el artículo 7
del Reglamento de la Conferencia
24. Como ya se ha señalado, la cuestión que se plantea es la de saber si conviene enmendar el artículo 7 del Reglamento de la Conferencia a fin de que quede claro que las memorias solicitadas a efectos de los exámenes anuales en virtud de la Declaración aunque se refieran al artículo 19, párrafo 5, e), de la Constitución no tienen que enviarse a la Comisión de Aplicación de Normas. Como ya se señaló en el documento presentado al Consejo en marzo de 1998(9), según el párrafo 1, b), del artículo 7, las informaciones y memorias relativas a los convenios y a las recomendaciones enviadas por los Miembros de conformidad con el artículo 19 de la Constitución han de ser examinadas por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia. Se puede sin duda sostener a este respecto que las memorias solicitadas a efectos del seguimiento de la Declaración no se refieren realmente a «los convenios y las recomendaciones» y que el Consejo, al adoptar las disposiciones detalladas relativas al examen anual, podría precisar que las informaciones solicitadas con miras a dicho examen no se considerarán como informaciones relativas a los convenios y recomendaciones a efectos de lo dispuesto en el artículo 7 del Reglamento de la Conferencia. Si se considera que es mejor evitar todo equívoco o incertidumbre, se podría introducir una enmienda muy simple en el artículo 7, párrafo 1, b) del Reglamento de la Conferencia añadiendo al texto de esa disposición lo siguiente: «con excepción de las informaciones [solicitadas en virtud del artículo 19, párrafo 5, e), pero] cuyo examen se efectúe de otro modo, según lo dispuesto por el Consejo».
III. Puesta en práctica del informe global
25. En el marco de las disposiciones que figuran en la parte III del anexo de la Declaración, y habida cuenta además del objetivo general indicado en los párrafos 1 a 3 de dicho anexo, en particular la necesidad de evitar toda infracción del principio non bis in idem, quedan aún por precisar dos aspectos relativos, por un lado, a la recopilación de informaciones para el informe global y, por otro, a las funciones respectivas del Consejo y de la Conferencia.
1. Elaboración del informe global
26. En el anexo de la Declaración se dice en términos generales que el Director General ha de reunir las informaciones presentadas en virtud del artículo 22 y de los exámenes anuales «en particular». Las informaciones distintas de las recopiladas en virtud de los artículos 22, 24 ó 26 tienen que ser, en todo caso, informaciones oficiales o haber sido reunidas y evaluadas con arreglo a procedimientos establecidos. Esta noción puede legítimamente abarcar las informaciones disponibles en los boletines oficiales y las informaciones comunicadas a la Comisión de Expertos, pero también las informaciones reunidas mediante procedimientos análogos a los de la OIT que puedan tener otras organizaciones internacionales oficiales mencionadas en el párrafo 3 de la Declaración, a las que ha de alentarse a secundar los esfuerzos de los Miembros con miras a alcanzar los objetivos de la Declaración. Para evitar todo riesgo de arbitrariedad, al proceder a preparar el informe global, la Oficina podría solicitar a cada una de esas organizaciones que señale todas las informaciones pertinentes relativas al derecho fundamental que se examine, sobre la base de la aplicación de sus propios procedimientos en el ámbito considerado durante el período transcurrido.
2. Funciones correspondientes al Consejo y a la Conferencia
27. En el dispositivo aprobado por la Conferencia se estipula que el informe se someterá directamente a la Conferencia con miras a una discusión tripartita (anexo, III, B, 2). Incumbirá luego al Consejo, a la luz de las discusiones de la Conferencia y de las orientaciones resultantes de las mismas, formular un plan de acción para la categoría de derechos que se examine. Se consideró en efecto, con gran acierto, que la intervención del Consejo sería más útil después del debate general que tendría lugar en la Conferencia, y no antes como se había previsto inicialmente.
28. A la luz de esta intención general hay que tratar de abordar la última cuestión planteada. El anexo se limita a señalar que el informe debe ser objeto de una discusión tripartita en la Conferencia. Aunque se precisa que ese informe será presentado como un informe del Director General, queda aún por definir si esta discusión tripartita tendrá lugar en sesión plenaria, como es el caso con respecto a las otras partes de la Memoria del Director General, en una sesión dedicada exclusivamente al informe, o de otra forma.
29. La primera posibilidad implica que el informe global sería discutido junto con la Memoria del Director General a la Conferencia, lo que plantea ciertos problemas de carácter práctico. Además de los ministros, sólo los delegados pueden hacer uso de la palabra en el transcurso del debate general que, según la práctica reciente, comienza tan sólo en la segunda semana de la reunión de la Conferencia. Además, sólo pueden intervenir dentro de los límites del tiempo de palabra fijado por el Reglamento que, según la práctica reciente, se ha reducido a cinco minutos a raíz de una decisión tomada con carácter de excepción al Reglamento. Parece pues evidente que si ese informe se considerase como parte de la Memoria del Director General, los delegados se verían inevitablemente en la necesidad de dedicarle sólo una fracción del tiempo de que disponen para su intervención.
30. El sistema de una sesión dedicada especialmente al informe global permitiría subsanar en parte este inconveniente. En la medida en que se mantenga dentro del marco de las disposiciones reglamentarias relativas a la discusión de la Memoria del Director General, esa sesión no permitiría adoptar conclusiones (la falta de conclusiones podría no obstante remediarse posteriormente con la intervención del Consejo). Permitiría, en cambio, centrar el debate durante un período continuo y una mayor flexibilidad con respecto a la duración de las intervenciones. Evidentemente, habría que ajustar el programa de la Conferencia a fin de que el resto de la Memoria del Director General pueda examinarse normalmente. De hecho, esto podría ser uno de los elementos de una nueva reestructuración de la Conferencia con miras a poder centrar mejor sus trabajos en los diferentes problemas esenciales.
31. La tercera fórmula evocada en el transcurso de los debates de la Comisión sería la de remitir el informe global a una comisión de la Conferencia de composición reducida. Esta solución está, en principio, excluida por el Reglamento respecto de la Memoria del Director General. En la práctica, ha habido sin embargo una excepción, la del seguimiento de la Declaración sobre la Acción contra el «apartheid» en Sudáfrica. El seguimiento de esta Declaración se llevó a cabo mediante un informe que se consideró como un informe distinto de la Memoria del Director General porque daba curso a una decisión específica de la Conferencia adoptada en el marco de una cuestión inscrita en su orden del día. Después de haberse discutido durante varios años directamente en sesión plenaria, en 1980 por recomendación del Consejo, ese informe pasó a ser examinado en una comisión tripartita de composición limitada que tenía a su cargo la elaboración del informe para presentar a la Conferencia. Esta solución fue institucionalizada luego en la declaración revisada de 1981. En principio, este precedente podría ser aplicable también en el caso del informe global. Las dos declaraciones tienen en efecto la misma base jurídica: ambas fueron adoptadas en el marco de una cuestión inscrita especialmente en el orden del día de la Conferencia. Esta solución comporta sin embargo un riesgo de interferencia con los trabajos de la Comisión de Aplicación, en la medida en que podría dar lugar a replantear cuestiones que ya han sido objeto de conclusiones y de recomendaciones en el marco del sistema de control. El párrafo 2 del anexo de la Declaración debe permitir en principio evitar ese riesgo. En caso de adoptarse la solución de la discusión en una Comisión de la Conferencia, habría que tener sumo cuidado en recordar, al constituirse una comisión de esa índole, que su mandato debe ajustarse obligatoriamente al marco jurídico fijado por el anexo de la Declaración relativo al seguimiento, en particular por las disposiciones del párrafo 2 de dicho texto.
32. Habida cuenta de lo que precede, parecería mejor abordar el examen del primer informe global en el marco de una sesión dedicada específicamente a tales efectos. De acuerdo con las propuestas antes mencionadas, ese informe debería referirse a la libertad de asociación y la negociación colectiva en el año 2000. Incumbirá después al Consejo y a la Conferencia considerar si, a la luz de la experiencia, parece necesario confiar el examen de ese informe a una comisión tripartita de composición restringida.
* * *
33. A la luz del análisis que precede, el Consejo de Administración tal vez estime oportuno solicitar a la Oficina que, en la próxima reunión, le presente propuestas concretas, por intermedio de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo, a fin de ultimar las cuestiones pendientes antes mencionadas, teniendo debidamente en cuenta los comentarios y orientaciones formulados al respecto.
Ginebra, 6 de octubre de 1998.
Puntos que requieren decisión:
párrafo 13;
párrafo 33.
Anexo
El calendario provisorio de las diferentes etapas sería el siguiente:
Noviembre de 1998 |
selección de las principales opciones y orientaciones generales sobre la base del presente documento; |
Marzo de 1999 |
aprobación de las eventuales enmiendas al Reglamento del Consejo de Administración y otras disposiciones reglamentarias necesarias sobre la base de las orientaciones proporcionadas en el mes de noviembre; aprobación de los cuestionarios para el primer examen anual; aprobación de los aspectos relativos al mandato de los expertos (eventualmente, propuestas para proceder a su nombramiento después de finalizada la reunión del Consejo); |
Abril de 1999 |
envío de los cuestionarios relativos a las dos categorías de derechos con la indicación de enviar una respuesta para noviembre de 1999; |
Junio de 1999 |
aprobación de las eventuales enmiendas al Reglamento de la Conferencia (en caso de ser necesario); |
Noviembre de 1999 |
designación definitiva de los expertos (a menos que sea posible hacerlo antes, a partir de marzo de 1999) a fin de que puedan preparar la introducción de los exámenes anuales a partir de la reunión de marzo del año 2000; |
Marzo de 2000 |
primer examen anual (según las orientaciones adoptadas en noviembre de 1998); aprobación y envío de los cuestionarios para la o las categorías de derechos restantes; |
Junio de 2000 |
primer informe global (libertad de asociación y negociación colectiva); |
Noviembre de 2000 |
primera discusión de seguimiento y elaboración de un plan de acción en materia de libertad de asociación por el Consejo de Administración; |
Marzo de 2001 |
examen anual de las cuatro categorías de derechos. |
1. El ciclo debía proseguir como sigue:
- en junio de 1999, Convenios núms. 87 y 98 (tras el examen preliminar de la Comisión de Expertos en noviembre de 1998);
- en junio del año 2000, Convenios núms. 100 y 111 (tras el examen preliminar de la Comisión de Expertos en noviembre de 1999);
- en junio de 2001, Convenio núm. 138 (tras el examen preliminar de la Comisión de Expertos en noviembre del año 2000).
2. Examen de una eventual Declaración de principios de la Organización Internacional del Trabajo relativa a los derechos fundamentales y del mecanismo de seguimiento apropiado, Conferencia Internacional del Trabajo, 86.a reunión, 1998, Informe VII, pág. 26.
3. Informe de la Comisión de la Declaración de Principios: Conferencia Internacional del Trabajo, 86.a reunión, 1998, Actas Provisionales núm. 20, párrafo 79.
4. Examen de una eventual Declaración de principios..., Informe VII, op. cit., pág. 27.
5. A título de ejemplo se podría hacer referencia, por lo que respecta a la abolición efectiva del trabajo infantil al objetivo general definido en el Convenio núm. 138 en el que se exige a todo Miembro que lo ratifique que se comprometa a «seguir una política nacional que asegure la abolición efectiva del trabajo de los niños y eleve progresivamente la edad mínima de admisión al empleo o al trabajo a un nivel que haga posible el más completo desarrollo físico y mental de los menores». En el caso del trabajo forzoso, los términos de la Declaración combinados con la definición muy general que figura en el Convenio núm. 29 permitirían precisar el principio como la eliminación de todo «trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente». Por lo que respecta a la discriminación en el empleo, se podría recordar en el cuestionario que ese concepto comprende «cualquier distinción ... que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación». En el caso de la libertad sindical y la negociación colectiva la situación es un poco más difícil en la medida en que en los Convenios núms. 87 y 98 no proporcionan directamente una definición, pero el principio general que podría derivarse de esos dos textos sería el siguiente: «la libertad que deben tener los trabajadores y los empleadores para constituir y hacer funcionar sin injerencia alguna de las organizaciones que estimen convenientes y las condiciones de que deben gozar esas organizaciones para poder entablar entre ellas negociaciones voluntarias y lo más amplias posible con miras a regular las condiciones de empleo».
6. A título ilustrativo, en el caso del trabajo infantil esos indicadores podrían referirse a la edad de la escolaridad obligatoria, a los medios utilizados para hacerla respetar, a la importancia de la población en edad escolar y de los medios disponibles para la escolarización (una cuestión importante que habrá de resolver en su debido momento, es decir, después de adoptarse el nuevo convenio, será la de saber si, según la edad que se fije para la escolaridad obligatoria, se toman disposiciones para que los niños no se vean expuestos a las peores formas de trabajo una vez terminada su escolarización). Se podría asimismo hacer referencia a la cooperación internacional y, en particular, al Programa IPEC. Por lo que atañe a la discriminación en materia de salarios, podría preverse la posibilidad de inspirarse en las disposiciones de la Recomendación núm. 90 para tratar de reunir informaciones sobre la evolución (espontánea o voluntaria) de las disparidades salariales.
7. Informe de la Comisión de la Declaración de Principios, op. cit., párrafo 121.
8. Se trata de una suma de 4.000 francos suizos por experto para una reunión de 15 días, más un subsidio diario de aproximadamente 200 dólares de los Estados Unidos. En el caso del grupo de expertos bastaría con una semana, independientemente de su eventual participación en la discusión del Consejo.
9. Documento GB.271/3/1, párrafo 25.