GB.273/ESP/1/2 |
||
Comisión de Empleo y Política Social |
ESP |
PRIMER PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Informe sobre el empleo en el mundo 1998-1999: Empleabilidad
y mundialización Papel fundamental de la formación
b) Repercusiones para las actividades de la OIT
Indice
I. El aprovechamiento de los recursos humanos y la formación
III. La formación y la empresa
IV. El acceso equitativo a la formación
V. Los trabajadores despedidos
VI. La financiación y los incentivos
VII. Los jóvenes y el aprendizaje
VIII. Los sistemas de información para la definición de una política en materia de formación
1. El Informe sobre el empleo en el mundo abarca un campo de estudio del que se posee en la OIT un largo historial en cuanto a investigaciones, cooperación técnica y asesoramiento en materia normativa. Ahora bien, en este campo se están produciendo cambios a un ritmo muy veloz. Como se indica claramente en el Informe, las calificaciones y la competencia tienen una incidencia cada vez mayor en lo que atañe a la competitividad, al crecimiento de la productividad y a la creación de empleos. Los tipos de calificaciones para los que hay demanda en la actualidad no son los mismos que hace unos años, y del mismo modo se está modificando el papel respectivo de la enseñanza, la educación, la formación y la educación permanente. Los sistemas de formación deben satisfacer nuevas necesidades y deparar una flexibilidad que siga los dictados de la demanda, para poder transmitir calificaciones y conocimientos que contribuyan a elevar la productividad y sean reconocidos y valorados en el mercado de trabajo. A los mandantes de la OIT les incumbe desempeñar una función clave en este proceso, debiendo la OIT adaptar su programa de acción para atender de mejor manera las necesidades que éstos tienen en la cambiante coyuntura económica y social de hoy.
2. La OIT está ahora en condiciones de utilizar los trabajos preparatorios del Informe sobre el empleo en el mundo para desarrollar su competencia en distintos campos, y para estructurar y fortalecer los servicios consultivos que presta a sus mandantes por intermedio de los equipos multidisciplinarios. En particular, la OIT debería fomentar una mejor integración de las políticas de formación y de empleo, entre las cuales existe, como se desprende del Informe, una gran complementariedad; acopiar sistemáticamente información sobre experiencias prácticas que puedan tomarse como puntos de referencia para las normas generales; mantener vivo entre sus mandantes un debate sobre las prioridades en materia de aprovechamiento de los recursos humanos; demostrar, en casos concretos, la forma como las actividades destinadas a impulsar la formación contribuyen al logro de las metas más amplias que persigue la OIT en cuanto a la promoción del empleo y de la justicia social.
I. El aprovechamiento de los recursos humanos y la formación
3. En el Informe se demuestra la importancia de que la acción no se circunscriba exclusivamente a la formación, sino que adopte una perspectiva más amplia en materia de aprovechamiento de los recursos humanos. Desde esta misma óptica se concibió el orden del día de la reunión de 2000 de la Conferencia Internacional del Trabajo, en el que figura un punto para discusión general sobre el perfeccionamiento de los recursos humanos y la formación.
4. Preparándose para la discusión, la OIT está recopilando los antecedentes de esta cuestión en un informe en el que se indicarán las prioridades en cuanto a las políticas de recursos humanos, y se hará especial hincapié en los papeles y los objetivos de los gobiernos, los trabajadores y los empleadores. En este documento de referencia, que se basará en las conclusiones del Informe sobre el empleo en el mundo, se definirán algunos problemas concretos y prácticos que los mandantes de la OIT tienen ante sí. Se investigará, en especial, la forma como estos problemas varían de una región a otra, razón por la cual se propone que, en 1999, mientras se prepara el documento, se celebren reuniones regionales tripartitas de carácter consultivo. Se estudiará también la posibilidad de establecer asociaciones con la participación de diferentes actores, como, por ejemplo, los sindicatos, las empresas, las distintas jerarquías públicas y los representantes del sector privado y de las organizaciones no gubernamentales. Para hacerlo, se tendrán en cuenta la experiencia acumulada por la OIT en el ámbito de las asociaciones y del diálogo social, de la que se nutre también el Informe sobre el empleo en el mundo, y las actividades que se están realizando al respecto. En el informe se pasará revista a los instrumentos internacionales que versan sobre el perfeccionamiento de los recursos humanos y se examinará la forma de mejorarlos. En la reunión de 2000, la Conferencia tal vez estimará oportuno considerar, en vista de los cambios que se han producido en la coyuntura internacional y económica desde la última vez que se examinó este asunto, si no convendría elaborar un nuevo instrumento de la OIT, por ejemplo, una recomendación totalmente nueva, o una ya existente pero revisada.
5. Dentro de la amplia perspectiva a que se ha hecho alusión, cabe mencionar el vínculo existente entre la formación y la educación, que apuntan ambas al logro del desarrollo personal y al mejoramiento de la competencia profesional. Dado que las economías y las sociedades giran cada vez más en torno de la información y el conocimiento, la formación y la educación pueden considerarse facetas especiales del aprendizaje, en las que están comprendidos los establecimientos de enseñanza, la sociedad y el lugar de trabajo. La OIT tal vez estime oportuno intensificar su colaboración con la UNESCO y, quizá, con otras organizaciones internacionales que, como la OCDE, son muy activas en este campo, para definir juntas principios rectores que guarden coherencia entre sí.
6. En el Informe sobre el empleo en el mundo se ponen de manifiesto las exigencias que deben satisfacer los sistemas de formación, y la necesidad de éstos de ser cada día más adaptables y atender mejor las necesidades de las empresas. Lo más difícil tal vez sea llegar a concebir unos sistemas de formación que permitan mejorar constantemente las calificaciones de la población activa, pero también de los desempleados y de las personas que están fuera del mercado de trabajo. Para lograrlo, puede ser preciso ampliar la gama de las calificaciones que se adquieren mediante la formación previa al empleo, y desarrollar nuevos marcos institucionales que sirvan de apoyo a la educación permanente. Es importante que los sistemas de formación que responden a estas características estén en contacto con las empresas, no sólo para anticipar las necesidades de éstas, sino también para ofrecer a sus aprendices y estudiantes una apertura al mercado de trabajo. Además de satisfacer las demandas específicas en materia de calificaciones, estos sistemas de formación deben ser flexibles, por ejemplo, de tipo modular, y orientarse a la enseñanza de las calificaciones necesarias en el momento. Sólo así podrán adaptarse a los cambios que se producen en las empresas y los mercados de trabajo. En los sistemas de formación de esta naturaleza participa un número cada vez más variado de proveedores públicos y privados, lo que entraña a su vez la necesidad de elaborar nuevos marcos para fomentar y regular la formación, preservando su transparencia y calidad.
7. Dado que en muchas de estas esferas confluyen los intereses de los gobiernos, los empleadores y los trabajadores, la OIT ocupa una posición óptima para impulsar el debate y el diálogo entre los interlocutores sociales sobre los cambios institucionales que es necesario llevar a cabo. La OIT debería estar en condiciones de prestar servicios de asesoramiento técnico a este respecto sobre los métodos adecuados para emprender una reforma del sistema de formación, recopilar información sobre experiencias prácticas y extraer las enseñanzas más útiles para los mandantes.
8. Un tema afín es el que se refiere a los cambios que se producen en la demanda de calificaciones. Como se indica en el Informe, ya no bastan las calificaciones profesionales de tipo tradicional, porque los trabajadores tienen que estar hoy en condiciones de cambiar de un lugar de trabajo a otro o, de ser necesario, de una especialización a otra, sin que se les deje de reconocer por ello el capital humano que han adquirido. Las calificaciones que se obtienen en activo, y que son el fruto de la experiencia, son muchas veces tan importantes como las que se adquieren por una vía formal. Tiene una importancia decisiva la forma como se reconocen y certifican estas calificaciones habidas en el ejercicio del trabajo, y prueba de ello es que cada día se concede mayor valor a los sistemas ideados para su reconocimiento. A la OIT le incumbe desempeñar un papel preponderante en la elaboración de estas normas, por cierto no ocupándose de cuestiones de detalle, sino estableciendo marcos y procedimientos acordes con sus principios fundamentales y en bien de los trabajadores y las empresas. Sería conveniente que esto se inscribiera en un proceso de integración regional. En una de las propuestas relativas a programas de acción que se presentaron al Consejo de Administración con miras al Programa y Presupuesto para 2000-2001, se aborda concretamente esta cuestión, con especial referencia a Asia.
III. La formación y la empresa
9. La OIT tiene que preocuparse por los cambios que se están produciendo en las empresas en lo relativo a las calificaciones y la competencia. Como se indica en el Informe, los sistemas de mundialización de la producción generan nuevos esquemas técnicos y orgánicos, que a su vez tienen consecuencias en la creación de empleos, el nivel de calificaciones exigido y la calidad de los puestos afectados. Las estrategias que en materia de calificaciones adoptan las empresas para hacer frente a estas fuerzas inciden no sólo en la productividad y la competitividad, sino también en la calidad de los puestos de trabajo y las posibilidades de desarrollar una carrera. El perfeccionamiento de las calificaciones es una manera de favorecer la adaptabilidad de las empresas sin menoscabar la seguridad en el empleo, pero entraña gastos y presupone la existencia de un consenso y de una relación de confianza mutua entre los diferentes protagonistas. Es importante que la OIT recopile sistemáticamente información sobre las opciones escogidas y los efectos que han tenido, y que identifique los casos en que se han aplicado prácticas óptimas, todo ello con el fin de consolidar su capacidad para prestar a sus mandantes servicios de asesoramiento técnico e información sobre estas cuestiones.
10. Uno de los principales puntos que se destacan en el Informe es la concentración de la formación en las grandes empresas del sector estructurado del mercado de trabajo. En las pequeñas empresas y el sector no estructurado hay un déficit en materia de formación, a pesar de que éstas son las empresas donde más puestos se crean. En cuanto a los trabajadores, cada vez más numerosos, con un empleo inestable o en régimen de dedicación parcial, tienen menos posibilidades de acceder a la formación que los trabajadores regulares. He aquí una paradoja que la OIT podría dedicarse a resolver. Ante todo, se necesita más información sobre las ventajas que depara la formación en los diferentes tipos de empresas y según las diferentes categorías de trabajadores. Sería importante que se identificaran los obstáculos que frenan la inversión en formación y que se hiciera una evaluación de las medidas que se han adoptado para superarlos. En segundo lugar, en el Informe se destaca la importancia de que los sistemas de formación estén adaptados a las necesidades del sector no estructurado, por ejemplo, creando una fuerte conexión entre ellos y el sistema de educación básica, o de que se aprovechen las relaciones comerciales existentes entre las pequeñas empresas y las grandes empresas para promover la transferencia de calificaciones entre ellas. En el sector no estructurado suele darse el caso de que deban colmarse al mismo tiempo deficiencias de carácter gerencial y técnico. En estas dos áreas pueden fortalecerse los servicios de asesoramiento técnico de la OIT.
IV. El acceso equitativo a la formación
11. En el Informe se ponen de relieve varios aspectos estratégicos que están ligados al acceso a la formación: dada la importancia cada vez mayor que tiene la formación como trampolín para el éxito, el hecho de no poder acceder a la formación se percibe cada día más como una condena al fracaso; hay indicios generalizados de que se está produciendo una fragmentación del mercado de trabajo, con el aumento de los puestos de trabajo inestables que ofrecen menos posibilidades de formación; el acceso insuficiente a la formación es un rasgo predominante de la desigualdad entre hombres y mujeres, y por esta razón las estrategias de formación son un elemento fundamental para fomentar las oportunidades entre las mujeres; ciertos grupos del mercado de trabajo, como los que están compuestos por los trabajadores de edad y los discapacitados, son susceptibles de quedar excluidos, de modo que, para ellos, más que para otros, la única forma de mantenerse laboralmente activos consiste en tener acceso a la formación.
12. Es importante que la OIT documente las injusticias y las insuficiencias que se producen en este terreno, que recopile sistemáticamente información sobre las políticas y las prácticas que han promovido con éxito el acceso equitativo a la formación, y que demuestre la manera como la formación, combinada con otras medidas de carácter normativo, puede convertirse en un instrumento eficaz para promover la inclusión social. Se podría recopilar más información sobre los beneficios que la formación ha otorgado a distintos grupos, documentándose, por ejemplo, si las mujeres han sido menos beneficiadas que los hombres y por qué, y si la razón de que esto sea así radica en los propios sistemas de formación o en el acceso de las mujeres al mercado de trabajo. En el Informe se hace hincapié en la necesidad de que la OIT dé impulso a la formación como vía para reducir las desigualdades en materia de género y para eliminar la discriminación, y se exponen varias ideas concretas sobre la forma de proceder a tal fin. Sería importante que estas actividades estuvieran relacionadas con unos servicios de información y orientación profesional de mejor nivel.
13. La OIT podría aportar en este campo una segunda contribución, que consiste en desarrollar el potencial de las políticas de formación para promover la inclusión social de ciertos grupos que, de otro modo, serían proclives a quedar excluidos. Las calificaciones y la competencia son elementos ineludibles en toda estrategia destinada a proporcionar nuevas vías de acceso a los excluidos. En particular, la formación puede ser un componente importante de un paquete de políticas complementarias que ofrezcan un enfoque integrado para superar la pobreza y la exclusión. Entre las propuestas presentadas al Consejo de Administración con miras al Programa y Presupuesto para 2000-2001 figura un programa de acción sobre el particular que versa sobre la formación en pro de la inclusión económica y social.
V. Los trabajadores despedidos
14. En el Informe se ponen de manifiesto los difíciles problemas con que tropiezan los trabajadores que han sido despedidos a raíz de la reestructuración económica, asunto que reviste una de las máximas prioridades en los programas de muchos gobiernos. Aunque la solución rara vez radica en el suministro de formación, los programas de formación constituyen un complemento indispensable de las políticas destinadas a ayudar a los trabajadores a reinsertarse en el mercado de trabajo. Estos son hoy temas candentes en gran parte de Asia. La OIT podría dedicarse de manera más activa a hacer evaluaciones de los paquetes de políticas destinadas a los trabajadores despedidos, así como a valorar la eficacia de los componentes de estos paquetes. Sería muy interesante que se recabara información sobre la experiencia acumulada a este respecto, y que se elaboraran métodos para conectar en un marco integrado la formación con otras políticas de mercado de trabajo y los servicios de empleo y de apoyo a los ingresos. Entre las propuestas que se han presentado con miras al Programa y Presupuesto para 2000-2001 figura un programa de acción sobre el particular.
VI. La financiación y los incentivos
15. En el Informe se asegura que los incentivos para la formación son demasiado inconsistentes frente a la importancia que revisten. Este es un terreno en el cual hay muchos factores y beneficios externos a la formación que no consiguen captar los inversores, ya sean empresas o particulares. En el pasado, el Estado paliaba en muchos países la insuficiencia de los incentivos, pero hoy se piensa que, si bien el papel del Estado sigue siendo importante, las soluciones más eficaces son las que entrañan la participación de una amplia gama de actores del sector público y del sector privado. Ahora bien, esto sólo puede hacerse si se reúnen las condiciones apropiadas desde el punto de vista de los incentivos y la reglamentación, y si se cuenta además con una gestión de los asuntos normativos más depurada, con unos recursos públicos concentrados en los rubros donde resultan más eficaces, y con unos sistemas de suministro y financiación de la formación por los que se intente subsanar los numerosos fallos que en este aspecto presenta el mercado. Dicho fenómeno tiene manifestaciones diferentes según se trate de la formación previa al empleo o de la formación continua, aunque en ambos casos se plantean cuestiones de fondo similares. Dado que todos los mandantes de la OIT son protagonistas relevantes en este ámbito, la OIT debe asumir el liderazgo en la tarea de explorar estos terrenos, documentar las prácticas que vengan al caso, marcar pautas y prestar apoyo técnico.
VII. Los jóvenes y el aprendizaje
16. En el Informe se pone de relieve la necesidad de que se aporten nuevas ideas sobre la función que desempeña la formación para los jóvenes. La tendencia actual lleva a considerar cada vez más que las calificaciones profesionales deben formar parte de un proceso educativo más amplio. Al mismo tiempo, las dificultades generalizadas a que se enfrentan los jóvenes que tratan de ingresar en el mercado de trabajo demuestran cuán importante es garantizar que posean las calificaciones y la experiencia laboral que el mercado valora. A este respecto, se resalta en el Informe la importancia de mejorar los sistemas de aprendizaje en las modernas sociedades posindustriales tanto como en el sector no estructurado tradicional, con el fin de garantizar que la experiencia adquirida en el puesto de trabajo forme parte de un proceso global de educación. La OIT tiene la posibilidad de llevar a cabo una evaluación mucho más sistemática de la amplia variedad de experiencias de esta naturaleza que se realizan en el mundo y, en particular, de definir las condiciones en las cuales la relación existente entre los sistemas de formación y las empresas abre efectivamente a los jóvenes las puertas del mercado de trabajo. Entre las actividades previstas en el marco del programa de acción sobre el empleo de los jóvenes, que estará incluido en el Programa y Presupuesto para 2000-2001, se propone una evaluación sistemática de los planes de aprendizaje en sus variadas formas, en especial desde el punto de vista de su eficacia para desembocar en el empleo.
17. Esto forma parte de un tema más amplio que abarca también la transición de la escuela al trabajo. Si bien es cierto que los cambios que sobrevienen en el sistema de producción requieren calificaciones más flexibles, así han de reflejarlo los sistemas de educación, ya sean de tipo profesional o académico. Es indispensable que se establezcan vínculos con los establecimientos de enseñanza en aquellos lugares donde la formación es parte integrante de una estrategia destinada a eliminar la pobreza o apoyar el desarrollo del sector no estructurado. La orientación profesional y el asesoramiento laboral son elementos indisociables de este proceso. Como ha quedado dicho, la OIT tal vez estime oportuno definir criterios comunes con la UNESCO y con otros órganos que se dedican a la educación, para que los servicios de asesoramiento técnico tengan debidamente en cuenta estas cuestiones.
VIII. Los sistemas de información para la definición
de una política en materia de formación
18. Una de las conclusiones claras del Informe es que en la esfera internacional y, muchas veces, en la nacional también, sorprende la escasez de información sobre la formación. Por lo general, no suele disponerse de información sistemática ni siquiera sobre una de las variables más elementales, como lo es el número de trabajadores que reciben formación en un período determinado. Menos corriente aún es encontrar información complementaria sobre los resultados de la formación con relación al ingreso en el mercado de trabajo o a la productividad. Se tropieza aquí con una deficiencia grave para la elaboración de una política idónea. Parte del problema radica en la amplia variedad de actividades que se agrupan bajo la palabra «formación», de modo que es preciso definir los tipos de formación que se han de medir y cuáles de sus aspectos han de tenerse en cuenta. Para hacerlo, se deberían aprovechar los trabajos que han realizado en este campo varios órganos nacionales e internacionales, como la OCDE, requiriéndose al mismo tiempo un enfoque que tenga validez en el ámbito mundial. En tal sentido, cabría la posibilidad de que la OIT desempeñara un papel importante. Esta labor podría culminar en la confección de una base de datos, que bien podría ser la ampliación de las bases de datos que ya posee la OIT, como la que se elaboró en el marco del proyecto sobre los principales indicadores del mercado de trabajo.
Ginebra, 2 de octubre de 1998.