GB.271/ESP/1 |
Comisión de Empleo y Política Social |
ESP |
PRIMER PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
El trabajo en el mundo 1997-98: Relaciones laborales,
democracia y cohesión social
1. El informe El trabajo en el mundo 1997-98, publicado por la Oficina en noviembre de 1997, versa sobre el tema «Relaciones laborales, democracia y cohesión social». Concretamente, se trata de hacer un balance sobre la manera en que las relaciones profesionales entre los empleadores y sus asociaciones, los trabajadores agrupados en sindicatos y, en su caso, los poderes públicos han evolucionado en los últimos años del presente siglo, en que se ha registrado una brusca aceleración de un gran número de transformaciones políticas, económicas y sociales. Recordando las tres funciones que las relaciones entre los interlocutores sociales han desempeñado tradicionalmente -- a saber, una función económica (repartir los frutos de la actividad económica), una función democrática (dar la palabra a los trabajadores en la vida laboral) y una función social (velar por la incorporación plena a la sociedad de toda persona que trabaja o que quiere trabajar) -- el informe se propone dar respuesta a la siguiente cuestión: ¿siguen cumpliéndose todavía tales funciones de un modo satisfactorio? A tal efecto, se presenta una recopilación de datos e indicadores significativos, se analiza dicha información y se ponen de relieve las tendencias que se proyectan hacia el futuro.
2. En su prólogo al informe, el Director General expresa el deseo de que esta obra inspire el diálogo y el debate entre todos los que se interesan por el trabajo y su porvenir, y hace hincapié en que los interlocutores sociales «tienen el deber ineludible» de orientar las transformaciones en curso en el sentido de una síntesis mutuamente aceptable de la eficacia económica y el progreso social. La inclusión de este punto en el orden del día de la Comisión de Empleo y Política Social tiene por objeto permitir que ésta aporte su contribución a tan importante debate. A fin de facilitar las deliberaciones, el presente documento propone en primer lugar un resumen de las tendencias y las conclusiones señaladas en El trabajo en el mundo. Enseguida, se examinan las consecuencias que corresponde deducir por lo que se refiere a las actividades de la OIT.
A. Resumen del informe
3. Dos tendencias principales marcan la evolución de las relaciones de trabajo, a saber, la autonomía creciente de las empresas y la individualización de las relaciones laborales. En el informe se analizan las causas de estas tendencias -- entre las que se destacan la mundialización de la economía y la transformación de las técnicas de comunicación y de producción -- así como el debilitamiento de la capacidad de acción de los sindicatos, de las organizaciones de empleadores y del Estado, y la pérdida de eficacia de la negociación colectiva y del diálogo social que ésta genera. El informe constata que, en tales condiciones, las relaciones de trabajo no consiguen desempeñar tan bien como en el pasado las funciones antes citadas: en efecto, se agrava la desigualdad en materia de ingresos, y el desempleo y el subempleo desencadenan un proceso de exclusión social. En suma, un número cada vez mayor de individuos se encuentran solos y sin ninguna capacidad de hacer oír su voz ante las fuerzas del mercado, situación que se da tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados.
4. Ahora bien, la situación no es tan grave como dan a entender ciertos analistas. El informe pone de relieve diversos signos que traducen la adaptación creciente de las asociaciones patronales y sindicales a la nueva situación. Los sindicatos más activos se comportan ahora como verdaderos movimientos sociales con una visión clara de la defensa y la promoción de los intereses, por muy variados que sean, del mundo del trabajo. Existe hoy una amplia gama de dispositivos que rigen las relaciones entre la dirección de las empresas y su personal sindicado. En todos los continentes, casi sin excepción, se pide más que nunca al Estado que actúe en el plano social, lo que pudiera corresponder a la puesta en marcha de una nueva dinámica social. En El trabajo en el mundo 1997-98 se hace un inventario de los esfuerzos hoy desplegados para adaptar las estructuras, los lugares de confluencia y las estrategias al nuevo orden económico y a su dimensión internacional.
Los sindicatos: es el momento de reaccionar
5. Como lo muestran las cifras estadísticas presentadas en el anexo del informe, en los diez años últimos la proporción de los trabajadores sindicados con respecto a la fuerza de trabajo total ha disminuido, a veces sensiblemente, en muchos países por causas que se analizan en el texto. Por otra parte, también es cierto que en el mismo período el número absoluto de afiliados sindicales ha aumentado en varios otros países. No obstante, al cotejar esas cifras absolutas con la evolución del empleo global se pone de manifiesto que el índice de sindicación (o de «densidad sindical») sólo aumentó en algunos países. Por último, los países donde la mayoría de los trabajadores están sindicados forman una pequeña minoría.
6. El informe hace hincapié en que, cualquiera sea el caso, la influencia y el poder de un sindicato no se miden únicamente en función del número de sus miembros, sino que se han de considerar también otros factores, como lo indica, por ejemplo, el gran poder movilizador de las centrales sindicales de países como Francia, donde se registran índices de sindicación muy bajos. Al respecto, hay quienes han dicho que se trata más de un sindicalismo de militantes que de afiliados. Consideradas en abstracto, las cifras estadísticas encubren también otro fenómeno importante, a saber, la aparición o el renacimiento de un movimiento sindical libre en muchos países que han pasado últimamente de regímenes de gobierno totalitarios a sistemas democráticos, como ha ocurrido en Europa central y oriental.
7. Empero, los tiempos cambian. Empujados por las transformaciones que han traído consigo la mundialización y los progresos tecnológicos, las organizaciones sindicales están modificando sus estrategias y sus programas de acción. La protección del empleo ocupa hoy un lugar prominente entre sus objetivos prioritarios. Concretamente, se observa una evolución de la actitud de los sindicatos en el sentido de restar importancia al antagonismo y favorecer la negociación. Según el informe, las estrategias de los sindicatos se reparten en general en cuatro epígrafes:
- la oferta de nuevos servicios a sus afiliados, como prestaciones sociales complementarias, consultas en materia profesional, préstamos con intereses favorables y formación especializada sobre técnicas de comunicación, etc.;
- la captación de nuevos miembros, inclusive entre categorías como las mujeres y los jóvenes, los trabajadores de las PYME, los que ocupan empleos precarios o trabajan en el sector no estructurado y, en general, todas las personas marginalizadas o excluidas. Por lo que se refiere a estos grupos, la sindicación de las trabajadoras sigue siendo manifiestamente prioritaria. Ha habido casos en que las mujeres han formado sus propias asociaciones y otros en que algunos sindicatos han desplegado esfuerzos especiales para organizar a las mujeres y acogerlas en sus estructuras de dirección. Los resultados de las campañas de organización de diferentes grupos de trabajadores en situación precaria e incluso de desempleados han dado, salvo algunas excepciones, resultados por lo general mediocres. Ello se debe en parte a que las estructuras sindicales constituidas a partir del lugar de trabajo no suelen adecuarse a las nuevas formas de trabajo. Es, pues, necesario encontrar un nuevo polo de organización de los trabajadores que no sea la empresa;
- la intensificación de la cooperación sindical internacional. Esto también ha sido difícil de lograr. Con todo, la reubicación geográfica de la producción, practicada por algunas corporaciones multinacionales, o el temor ante el traslado posible de actividades a otros países, ha incitado a los sindicatos a fortalecer los lazos de cooperación con organizaciones amigas de otros países. Las campañas de información pública internacionales también pueden resultar de gran eficacia, pues ante la condiciones cada vez más implacables de la competencia internacional las empresas se están preocupando en forma creciente de las actitudes que los consumidores adoptan ante diversas cuestiones sociales o medioambientales. La presión de la opinión pública ha dado origen a veces a la adopción de «códigos de conducta» que las empresas interesadas se comprometen a respetar e incluso a imponer a sus subcontratistas;
- el establecimiento de nuevas alianzas. Los trabajadores no se identifican únicamente en función de su actividad laboral, sino que se definen también con arreglo a su origen nacional o social, sus opciones filosóficas, religiosas y políticas, su edad, su sexo, o a su calidad de consumidores. Movidos por diferentes causas, se adhieren a organizaciones de base local que comparten los mismos objetivos que los sindicatos, pero que no adoptan las estructuras formales de éstos. Las organizaciones no gubernamentales (ONG), que habitualmente no se fundan en principios asociativos como los de las organizaciones sindicales y las demás asociaciones descritas más arriba, constituyen una tercera categoría de agrupaciones de interés. Estas organizaciones pueden resultar colaboradoras muy útiles para la consecución de objetivos comunes.
Organizaciones de empleadores: nuevos horizontes
8. Las organizaciones de empleadores tropiezan hoy con dificultades análogas a las que se plantean a los sindicatos: la mengua del número de afiliados, la pérdida de influencia en algunas regiones y la necesidad de desplegar esfuerzos considerables para lograr su implantación en los países en desarrollo y los países en transición. Sin embargo, al igual que los sindicatos, las organizaciones de empleadores están aprendiendo a adaptar sus estructuras y servicios a las nuevas necesidades de la época.
9. Las organizaciones de empleadores están presentes en prácticamente todo el mundo; sólo su índole varía considerablemente según las regiones y según los países. Unas pueden ser muy centralizadas, como en los países escandinavos hasta fecha reciente, y otras pueden ser confederaciones más flexibles, como en Australia o los Estados Unidos. Su historia ha estado marcada por una tensión continua entre dos corrientes opuestas. La primera, predominante en el Canadá y los Estados Unidos, por ejemplo, aboga por dejar a los empresarios la libertad más completa posible para organizar ellos mismos, con su personal, las relaciones de trabajo en el seno de la empresa. La segunda propugna una reglamentación en un plano más elevado (el sector de actividad económica o la región, o incluso todo el país) de las condiciones de empleo y también de otras condiciones de producción. En este segundo caso se trata de evitar una competencia demasiado feroz -- y a menudo perjudicial para todos -- y de garantizar la estabilidad necesaria para una gestión previsora que facilite las inversiones, e incluso la formación profesional a largo plazo. Tal es manifiestamente el modo de actuar que prefieren los empleadores europeos.
10. En los países ex comunistas, la presencia de organizaciones de empleadores libres y autónomas es un fenómeno absolutamente reciente. Estas se concentran, naturalmente, en el pujante sector privado, mientras que los sindicatos son más activos en el sector público que, aunque en franco retroceso, conserva aún una gran importancia; en todo caso, para unos y otros el Estado es el interlocutor principal. Ahora bien, el cometido de los distintos actores sociales no siempre parece percibirse cabalmente, sobre todo en la Federación de Rusia y en otros países de la Comunidad de Estados Independientes (CEI), donde a menudo la estructura jurídica perjudica a las asociaciones patronales. La inexistencia de una legislación apropiada perpetúa los desequilibrios del régimen anterior y favorece a los sindicatos en lo que se refiere a influencia y recursos. Tal situación ha sido propicia al surgimiento de múltiples agrupaciones que en teoría representan a los empresarios, si bien son muy pocas las que pueden reivindicar fundadamente esa función. En algunos países, se ha logrado un mínimo de coordinación, pero en otros los avances han sido mucho más lentos. La evolución futura dependerá en gran medida de las políticas que adopten los poderes públicos.
11. La situación no es muy distinta en los países en desarrollo, donde las divergencias de interés entre las organizaciones de empleadores y la modesta envergadura del sector moderno de la economía coartan evidentemente el crecimiento de las mismas. Además, la inestabilidad política y económica que afecta a algunos países ha contribuido a frenar la plena expansión de la libre empresa y de las organizaciones que la fomentan. Más de un país en desarrollo se ha regido, cuando no por la doctrina, al menos por una organización del Estado inspirada en el modelo soviético. El hecho de que regímenes de este tipo se nieguen a aceptar la expresión de puntos de vista independientes, por no hablar de la libre negociación colectiva de los salarios y de otras condiciones de trabajo, ha contribuido indudablemente a debilitar las asociaciones patronales.
12. En todos los países, industrializados o no, las pequeñas y medianas empresas (PYME) son la inmensa mayoría y, en realidad, su proporción parece ir en aumento. No obstante, en los países en desarrollo e incluso en los países industrializados, el índice de afiliación de las PYME a las organizaciones patronales sigue siendo muy bajo: muchas PYME se resisten a seguir las reglas aceptadas en su sector o en el plano nacional. Con frecuencia estas empresas tienen sus propias asociaciones, las que a veces, pero no siempre, se afilian a las organizaciones generales de empleadores. Las organizaciones de empleadores de distintos países están reforzando su capacidad para prestar servicios de asistencia directa a las PYME en esferas como la formación, el acceso al crédito, el asesoramiento jurídico, la información sobre prácticas óptimas, el establecimiento de vínculos con empresas de mayor tamaño, y el apoyo a la comercialización y a las exportaciones. En el otro extremo del mundo patronal, las empresas más grandes propenden igualmente a actuar por su cuenta y a preferir la negociación a nivel de empresa. Al irse endureciendo las condiciones de competencia, los empleadores del mundo entero tienden a optar por la autonomía de acción, sobre todo en los sectores de exportación.
13. En Europa, la tendencia general a la descentralización ha desplazado el centro de gravedad en materia de decisiones desde las grandes centrales interprofesionales a las organizaciones sectoriales o regionales, y en algunos casos a una combinación de ambas. En el Reino Unido, uno de los países donde el fenómeno ha sido más marcado, lo esencial del poder está en manos de las propias empresas, por lo que no se han dejado verdaderas atribuciones de decisión a las organizaciones centrales. No cabe duda de que tal evolución ha debilitado a las organizaciones patronales tradicionales. Algunas han reaccionado, convirtiéndose en organizaciones de prestación de servicios a sus miembros -- formación, asesoramiento jurídico o planificación estratégica -- antes de ser órganos de representación. Otras están adaptándose a la nueva situación y procuran mejorar la calidad y la pertinencia de los servicios que ya ofrecen. Por otra parte, los esfuerzos desplegados con miras a racionalizar las estructuras y a reducir sus costos han dado origen a numerosas fusiones entre las organizaciones patronales con fines económicos y las que tienen fines sociales.
14. Allí donde se descentralizan las relaciones de trabajo, cobran una importancia mayor las funciones de relaciones públicas, de grupo de presión y de representación que tradicionalmente han desempeñado las asociaciones patronales. Del mismo modo que los sindicatos han buscado alianzas con otras organizaciones de orientación social, ciertas organizaciones de empleadores han establecido vínculos con grupos de la comunidad -- mujeres, jóvenes o instituciones educativas --, por lo general con el objeto de desarrollar actividades de formación. Las empresas y sus asociaciones se interesan cada vez más por la inserción y la reintegración social, y se esfuerzan por fomentar el empleo y luchar contra la exclusión social.
15. Otro objetivo que suscita un amplio apoyo es la coordinación de las asociaciones en el plano supranacional. El informe pone de relieve en particular el papel que desempeña a este respecto la Organización Internacional de Empleadores (OIE).
Las nuevas facetas de la producción y de las relaciones laborales
16. La intensificación de las corrientes comerciales y la creciente movilidad del capital están transformando las relaciones de trabajo y, por ende, los vínculos entre los interlocutores sociales. Aun cuando la mundialización no ha entrañado fatalmente lo que algunos temían, a saber, la migración en gran escala de las empresas para escapar de los fuertes impuestos y de los costos elevados de la mano de obra, sí ha puesto a disposición de éstas un abanico de opciones que les permite escoger entre el mantenimiento o el traslado de sus inversiones. El hecho mismo de que los empresarios dispongan hoy de tales opciones, conjugado con la oferta de nuevas tecnologías y métodos de organización, tiene repercusiones trascendentales en los planos de las relaciones laborales y la cultura de la empresa: la apertura económica impone tanto a los países como a las empresas o los individuos una adaptación a los cambios.
17. En el informe se señalan tres factores de cambio principales que la movilidad del capital ha inducido en las relaciones de trabajo: la reducción del margen de maniobra de los gobiernos, la mayor autonomía de las empresas y la intensificación de la competencia en el ámbito de los salarios y de las inversiones. En particular, hace hincapié en que si se pretende poner coto al agravamiento de las desigualdades económicas y lograr la viabilidad política y económica de la mundialización, es imprescindible transformar los sistemas de relaciones laborales.
18. Si bien es cierto que, por una parte, la mundialización y las innovaciones tecnológicas entrañan consecuencias potencialmente favorables para el crecimiento y el empleo, por otra parte también surten efectos que pudieran resultar desestabilizadores en cuanto a la distribución de la riqueza y a las estrategias de negociación colectiva. La existencia de organizaciones sindicales poderosas en un país dado no coarta en modo alguno la apertura de éste. En realidad, es más fácil mantener la apertura de las economías y los beneficios que se derivan de tal fenómeno cuando los interlocutores sociales son capaces de asegurar un nivel razonable de protección a los asalariados.
19. La movilidad del capital desestabiliza la estructura protegida de los salarios en la que desembocaban los sistemas nacionales de relaciones de trabajo cuando la competencia se libraba esencialmente dentro de las fronteras de los países. En muchos sentidos, ello es positivo por cuanto la competencia estimula la productividad, incita a las empresas a controlar sus costos laborales, genera inversiones muy rentables en tecnología e innovaciones y contribuye a contener la inflación. Al ser ahora mayores las posibilidades de implantación de las empresas, las remuneraciones, que quedaban antes al margen de la competencia, están de nuevo expuestas a ella: el costo del trabajo vuelve a ser el centro de la negociación. El problema afecta sobre todo a los trabajadores poco calificados, que las empresas pueden encontrar fácilmente en cualquier sitio desde el momento en que tienen cierta libertad de implantación.
20. Por consiguiente, la competencia comercial y la movilidad del capital pueden ocasionar la división de los trabajadores de un mismo país. La movilidad del capital parece favorecer a los trabajadores muy calificados, porque su presencia atrae capital, con lo que aumenta su remuneración; sin embargo, ello perjudica a los poco calificados, que estaban antes protegidos contra la competencia en materia de salarios. Los esfuerzos desplegados por los sindicatos para obtener aumentos de salario y mejores condiciones de trabajo para las personas menos calificadas pueden tropezar con una resistencia aún mayor. Al obligar a las empresas a interesarse más por los costos laborales, la movilidad del capital puede suscitar igualmente en ellas una reacción más vigorosa ante las campañas de implantación sindical.
21. La voluntad de atraer inversiones de capital puede provocar también grandes cambios de actitud en el ejercicio del derecho sindical o modificar sensiblemente el ambiente de las relaciones de trabajo. Por ejemplo, en el Reino Unido, tras la afluencia de inversores japoneses registrada en el decenio de 1980 se ideó una forma de negociación preliminar que ha modificado el modo habitual de actuar en las relaciones de trabajo, en particular al introducirse unos acuerdos en los que se estipula el reconocimiento de un solo sindicato y el compromiso, expresado en los convenios colectivos, de no recurrir a la huelga. En la industria del automóvil de América Latina, son muchos los constructores extranjeros que han impuesto como requisito previo para instalarse en tal o cual país que los sindicatos nacionales acepten determinadas condiciones.
22. Al restringir la autonomía de la política macroeconómica nacional, la mundialización ha consolidado la función de la empresa como motor del crecimiento económico y de la creación de puestos de trabajo, pero, al mismo tiempo, ha expuesto a la empresa a una competencia más enconada. La mundialización debilita a los mercados protegidos, en los cuales estaban acostumbradas a actuar las empresas, y hace de la flexibilidad un requisito previo para poder amoldarse a la rápida evolución de los mercados y los productos. Las empresas han reaccionado transformando el modo de organizar el trabajo y la producción. A raíz de esta evolución, las relaciones laborales en el ámbito de la empresa han cobrado una mayor importancia.
23. Empeñadas en fomentar la flexibilidad y racionalizar la producción, las empresas han reducido el número de los niveles de gestión. Las más de las veces, las responsabilidades de los mandos medios han sido transferidas a los talleres, donde las innovaciones tecnológicas y los sistemas de informatización han reducido el volumen global de empleo, al tiempo que los nuevos métodos de organización del trabajo -- como, por ejemplo, los equipos encargados de funciones múltiples y con personal polivalente -- han cambiado radicalmente la naturaleza del empleo. El proceso de reducción y de reorganización de la mano de obra ha transformado el sistema tradicional, caracterizado por unos puestos de trabajo estancos y una descripción muy rígida de las tareas, que predominó hasta entrado el decenio de 1980 en muchos países industrializados.
24. Aunque estos nuevos métodos ofrecen ciertas ventajas para los trabajadores, a los que proporciona una mayor autonomía, más funciones y un mayor poder de decisión, éstas suelen tener como contrapartida el aumento del desempleo, la pérdida de la seguridad del empleo, la restricción de las perspectivas de progresión profesional y un aumento del porcentaje de trabajadores «periféricos», es decir, trabajadores ocasionales, temporeros, de dedicación parcial o titulares de contratos de duración fija.
25. En muchos casos, las estructuras de relaciones de trabajo conocidas han sido sustituidas por otras nuevas, aplicadas por iniciativa de las empresas, que se conocen con la denominación genérica de «políticas de perfeccionamiento de los recursos humanos (PRH)». Estas políticas, entre las que quedan comprendidas la organización del trabajo en equipo, la formación, los sistemas de remuneración y la participación de los trabajadores en cuestiones relativas a la gestión del personal, no han permitido aún resolver las tensiones inherentes a las relaciones entre empleadores y trabajadores. Sigue planteado en particular el debate sobre el cometido de los sindicatos y la negociación de convenios colectivos.
26. Adoptadas a veces en cooperación con los sindicatos, como se hace en particular en el Japón y en Alemania, las medidas de PRH suelen implantarse sin consulta previa con los órganos de representación colectiva. El informe plantea la cuestión de si, en definitiva, las formas que adopten las futuras relaciones de trabajo no quedarán determinadas en gran medida por los medios que los empleadores y los trabajadores utilicen para resolver la contradicción entre las políticas basadas en la cooperación y las relaciones laborales tradicionales, que suponen la existencia de sindicatos y de la negociación colectiva. Diversas razones justifican que se busque la complementariedad de ambas vías.
27. En primer lugar, los métodos basados en la cooperación, que hacen hincapié en la dedicación y el apego de los trabajadores para con la empresa y, por ende, en la necesidad de que ésta asegure una cierta estabilidad del empleo, afectan sólo a una parte de la mano de obra. En la medida en que estas políticas son concomitantes con las tendencias empresariales de recurrir a formas de contratación precarias, resultará muy difícil que, de no contar con formas de representación colectiva, los trabajadores que ocupan empleos precarios puedan lograr las mismas ventajas que los trabajadores contratados a tiempo completo. La cooperación directa no podrá resolver algunos problemas y será necesario recurrir a otros foros, inclusive los sindicatos.
28. En segundo lugar, la difusión de los nuevos métodos sigue siendo limitada y desigual. Los resultados que se obtengan, o los cambios que se originen gracias a métodos como el PRH, van a variar mucho de un país a otro. Por último, es muy frecuente que las organizaciones profesionales, y en especial las de trabajadores, tengan que abordar problemas que rebasan el ámbito de la empresa. Hay que permitir que éstos puedan plantearse en el marco de negociaciones colectivas, sea a nivel local, del sector de actividad económica de que se trate o de todo el país.
Las diversas modalidades de negociación colectiva
y de concertación social
29. Al ir conquistando las empresas una mayor autonomía y al debilitarse el sistema tradicional de relaciones de trabajo, los problemas relativos a la cohesión social se convierten en una preocupación primordial para muchos países. En este contexto, el informe examina la cuestión de cómo conciliar las actuales tendencias hacia la descentralización y la individualización con una reglamentación del trabajo que limite la inseguridad y la desigualdad. Al respecto, se constata que el diálogo social sigue siendo el mejor medio para asegurar la protección de los trabajadores y al mismo tiempo atender a las nuevas condiciones de mayor productividad que se imponen a las empresas. También se indica, empero, que los métodos y los objetivos de la negociación colectiva están transformándose y orientándose en diversos sentidos.
30. En los países industrializados, se presentan dos opciones principales: el modelo «voluntarista», nacido en Inglaterra, pero cuyo arquetipo se da hoy en los Estados Unidos, y el modelo de tipo europeo. Según el informe, el primero se caracteriza por una negociación descentralizada, basada en la protección económica de los trabajadores, con una intervención mínima del Estado. Conforme al segundo modelo, una negociación colectiva, coordinada en un nivel más centralizado, pretende promover, además de la protección económica, una sociedad más solidaria; en este caso, la intervención del Estado es mucho más acusada. Un tercer modelo, más reciente, ha venido a sumarse a estos dos. Inspirado de la situación japonesa, propugna una negociación colectiva descentralizada pero coordinada a nivel nacional.
31. A menudo, los buenos resultados económicos se explican en función de la aplicación de uno u otro «modelo» de relaciones laborales: a veces, como en el caso de los Estados Unidos y del Reino Unido, los buenos resultados económicos se atribuyen a la descentralización y la desreglamentación; otras, como en Suecia y en Japón hasta hace algún tiempo y en la actualidad a propósito de Irlanda y de los Países Bajos, los buenos resultados se atribuyen a una reglamentación bien entendida, que se apoya en un amplio consenso social. Según el informe, habida cuenta de las circunstancias económicas de cada país y de las dificultades que supone explicar sus causas a posteriori, no es posible definir un modelo ideal y único de relaciones laborales, que se amolde mejor que los demás al crecimiento económico. En los países democráticos, lo importante es determinar qué posibilidades tiene hoy la concertación social de neutralizar las amenazas que la agravación del desempleo y las desigualdades de ingreso suponen para la cohesión social.
32. La negociación colectiva ha primado siempre en países como los Estados Unidos. En los últimos años, han venido imponiéndose en otros países, como el Reino Unido y Nueva Zelandia, tendencias favorables a la aplicación de sistemas de negociación descentralizada. En aquellos países donde la negociación tiene lugar fundamentalmente a nivel de empresa, su pilar fundamental es la sindicación de los trabajadores. Ahora bien, en la práctica se observa una caída generalizada del índice de sindicación, sobre todo en el sector privado. Por una parte, este movimiento se ha traducido en una reducción del número de los trabajadores amparados por convenios colectivos; por otra parte, las negociaciones tienden a concentrarse cada vez más en las concesiones que resultan necesarias para elevar la productividad de la empresa y salvar puestos de trabajo.
33. En Europa occidental, donde desde hace algunos años se vienen registrando tasas elevadas de desempleo, se consolida la tendencia a la descentralización: por una parte, va perdiendo importancia la negociación nacional y sectorial; por otra, se van imponiendo las negociaciones de empresa dedicadas a resolver cuestiones cotidianas ligadas a la productividad. Aunque las estructuras tradicionales de negociación preservan por lo general el carácter neutral de la empresa como lugar de negociación, son cada vez más numerosos los comités de empresa que se constituyen para promover en la misma el diálogo y la cooperación, así como para aplicar las políticas de perfeccionamiento de los recursos humanos. Sea como fuere, en la mayoría de los países de Europa occidental la descentralización sigue siendo un fenómeno limitado y la negociación sectorial desempeña todavía una función preponderante.
34. En Europa occidental, la negociación colectiva tiene por objeto principalmente la cuestión del empleo. Las disposiciones más frecuentes contenidas en los convenios colectivos apuntan a tratar la cuestión del empleo sirviéndose de instrumentos como la reducción del tiempo de trabajo, la reorganización de dicho tiempo de trabajo, la moderación salarial, o incluso la disminución de los salarios, y medidas de inserción, como la contratación con un salario reducido y el aumento del número de plazas de aprendizaje.
35. En el Japón, la base del sistema de relaciones de trabajo es la negociación en el ámbito de la empresa; sin embargo, este sistema descentralizado se articula con formas de coordinación nacional muy influyentes. Además, el Estado mantiene una presencia muy activa en las relaciones de trabajo e interviene por los cauces legislativos o adoptando medidas de incitación, como la aplicación de políticas de empleo en favor de sectores de la economía, regiones o categorías de trabajadores que han pasado a ser vulnerables a raíz de las reestructuraciones. La forma más destacada de coordinación nacional es el shunto (ofensiva de la primavera), que todos los años se encarga de organizar las negociaciones salariales. Aunque sus resultados afectan directamente a sólo 25 por ciento de los trabajadores, sirven de referencia para determinar los aumentos de salarios en las pequeñas y medianas empresas, donde los niveles de sindicación son bajos.
36. Las grandes dificultades inherentes a las transformaciones políticas y económicas que han tenido lugar en Europa central y oriental se han repercutido con fuerza, aunque en distinto grado, en las relaciones laborales de cada país. Los sindicatos son una fuerza considerable en la transición hacia la economía de mercado, y la negociación colectiva ha contribuido en forma decisiva a mantener la cohesión social, permitiendo al mismo tiempo la tan necesaria reestructuración del sector industrial.
37. En su mayoría, los países en transición disponen ya de una legislación, a menudo inspirada en la de los países de Europa occidental, que permite el desarrollo de la negociación colectiva en varios planos. A pesar de los progresos significativos logrados en la edificación de un sistema de relaciones laborales, aún queda mucho por hacer: no cabe duda de que los sindicatos ocupan hoy una posición dominante, pero también es cierto que les resulta difícil aprovecharla al no haber una categoría de empleadores que tengan intereses y facultades claras de decisión, sobre todo en el ámbito sectorial. Otro problema se deriva de las dificultades con que los sindicatos tropiezan para implantarse en las pequeñas empresas del sector privado, cuyo número no deja de aumentar.
38. En los países en desarrollo, el diálogo social y las negociaciones colectivas también han sido menoscabados por la precariedad del empleo, así como por el hecho de que las reglas de protección social amparan únicamente a una pequeña parte de la fuerza de trabajo. En toda América Latina, las relaciones de trabajo están profundamente marcadas por la omnipresente intervención normativa del Estado. En muchos países de Asia, los mecanismos que puede favorecer el diálogo social suelen estar pocos desarrollados. La proporción de trabajadores amparados por convenios colectivos rara vez pasa del 4 por ciento en la mayoría de los países de esta región. En Africa, el predominio del sector agrícola y del sector no estructurado ha reducido sensiblemente el impacto que podrían tener las negociaciones tripartitas o bipartitas. Aunque los sindicatos han logrado constituir una fuerza reconocida en muchos países africanos, sobre todo en el ámbito político, su influencia en el mundo del trabajo ha sido, en general, limitada.
Las relaciones de trabajo y el sector no estructurado
39. Los sindicatos, las asociaciones de empleadores y los gobiernos están prestando una atención cada vez mayor a los trabajadores del sector no estructurado, cuyas filas siguen incrementándose en prácticamente todos los países en desarrollo. Sin embargo, debido a la índole tan variada de las actividades y de las relaciones laborales características de este sector, no resulta fácil organizar a su fuerza de trabajo. Otra dificultad consiste en que las unidades del sector no estructurado actúan en gran parte o totalmente fuera de la estructura legal y administrativa. Se plantea entonces la cuestión fundamental de saber qué instituciones y qué mecanismos de relaciones laborales pueden servir para encontrar soluciones a los problemas del sector no estructurado.
40. Hasta ahora se han emprendido varias iniciativas de movilización comunitaria, pero todavía no han surgido órganos colectivos fuertes en el sector. Las asociaciones que se han podido constituir tienen ámbitos geográficos limitados y se rigen según objetivos muy precisos y pragmáticos, de manera que con frecuencia se disuelven tan pronto han alcanzado sus metas. Algunas agrupaciones están arraigadas en los vecindarios y logran a veces ejercer una cierta influencia política. Otras, organizadas según oficios o sectores, agrupan a empresarios que hacen negocios con los mismos proveedores o intermediarios. Muchas son extremadamente frágiles, carecen de competencias de gestión y suelen ofrecer servicios limitados. Esto tiene por efecto reforzar la desconfianza de sus miembros en la capacidad efectiva de la movilización colectiva como medio para resolver sus problemas profesionales.
41. Ahora bien, desde hace algunos años, los sindicatos se han venido interesando por esta problemática, promoviendo la afiliación sindical de los trabajadores del sector no estructurado e integrándoles a veces en secciones sindicales especiales. Otros han buscado establecer vínculos estratégicos con las asociaciones del sector no estructurado con el fin de reforzar la capacidad de éstas, ofreciéndoles asesoramiento y actividades de formación.
42. Por su parte, las organizaciones de empleadores están en condiciones inmejorables para promover la modernización de aquellas actividades del sector no estructurado que tienen un potencial de crecimiento, a condición de aplicar medidas de perfeccionamiento técnico. De hecho, algunas organizaciones de empleadores consideran ya a los pequeños empresarios y los microempresarios como afiliados potenciales. Para que estas iniciativas prosperen, es necesario que las organizaciones patronales diversifiquen los servicios que prestan, y no se limiten a las esferas tradicionales, es decir, a la solución de conflictos y la negociación colectiva.
43. Cualquiera sea la asistencia que puedan prestar los sindicatos y las organizaciones de empleadores, queda claro que al Estado incumbe un cometido importante, en el sentido de ayudar a los trabajadores del sector no estructurado a superar sus dificultades. En efecto, muy poco podrá lograrse si el marco legislativo y reglamentario es inadecuado. A este respecto, reviste una importancia capital que los trabajadores del sector no estructurado puedan ejercer el derecho de afiliarse a un sindicato o a crear libremente asociaciones representativas, y que el Estado reconozca su calidad de interlocutores o copartícipes en la formulación de políticas o la puesta en práctica de programas. Es preciso también que las políticas macroeconómicas estén debidamente orientadas y que las instituciones y el personal de los servicios públicos dispongan de los medios necesarios para actuar convenientemente en el sector no estructurado. Por último, también se considera necesario mejorar la coordinación entre el gobierno central y las autoridades locales, puesto que, en todos los casos examinados, los órganos de la administración central han adoptado una actitud más favorable a los trabajadores del sector no estructurado que las autoridades locales.
B. Consecuencias para las actividades de la OIT
44. En los próximos años, la Oficina proseguirá su análisis, buscando ampliar su comprensión de los fenómenos descritos en el informe, a fin de estar en condiciones de ayudar a los interlocutores del mundo del trabajo a adaptarse a los desafíos que se les planteen, y también para favorecer la implantación de sistemas y prácticas de relaciones de trabajo que permitan encontrar un equilibrio entre las realidades económicas y la necesaria justicia social, indispensable para preservar la cohesión social y la democracia.
La información
45. De antemano queda de manifiesto la necesidad imperiosa de actualizar periódicamente los datos contenidos en el anexo estadístico del informe, en su parte «Indicadores de las relaciones laborales» y, en particular, los relativos al número de afiliados a los sindicatos, el índice de sindicación y el índice de cobertura de las negociaciones colectivas, así como de completar estas informaciones y abarcar al mayor número posible de países, sobre todo en desarrollo.
46. A este respecto, se deben incluir datos desglosados por sexo; el hecho de que por ahora no figuren en los cuadros estadísticos constituye una omisión considerable que impide formular y evaluar estrategias y programas eficaces para fomentar la participación de las mujeres en los sindicatos y, en términos más generales, para evaluar las consecuencias que para las mujeres conllevan las actuales transformaciones en los ámbitos de la organización del trabajo, de la producción y de las relaciones profesionales.
47. Además de los datos estadísticos, es necesario que la Oficina disponga de un banco de datos sobre sistemas y prácticas de relaciones profesionales, a fin de mantenerse al corriente y de poder informar a sus mandantes sobre la evolución de tales materias en el mundo entero. En esta perspectiva, seguirá desarrollándose y ampliándose la Red de Información sobre Relaciones Laborales (IRNET), que comenzó a establecerse en 1996-1997.
Los sindicatos
48. El informe señala que, no obstante su relativo debilitamiento, las organizaciones sindicales se disponen a enfrentar los desafíos planteados por la mundialización y están adoptando nuevas estrategias para recuperar el terreno perdido.
49. La OIT puede respaldar los esfuerzos que desplieguen los sindicatos, procurando ante todo garantizar un respeto más cabal del derecho sindical. El informe recuerda que en muchos países, inclusive en algunos cuya legislación garantiza la libertad sindical, los trabajadores son objeto de prácticas represivas y tropiezan con obstáculos de diversa índole cuando tratan de constituir sindicatos, de afiliarse a uno de ellos o de participar en actividades sindicales. Por lo tanto, cabe interrogarse acerca de la eficacia de las disposiciones legales pertinentes y de los mecanismos destinados a asegurar su observancia. Tomando en consideración los casos examinados por el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración, así como la jurisprudencia de los tribunales u otros órganos competentes nacionales, se podría emprender un estudio sobre las prácticas antisindicales y la eficacia de las medidas tendentes a garantizar el derecho de sindicación. En dicho estudio podrían incluirse recomendaciones en cuanto a medios que permitan asegurar en la práctica una mejor protección del derecho sindical, incluyendo en particular la posible adopción de nuevas normas en la materia.
50. La Oficina podría también estudiar, dar a conocer y apoyar las iniciativas de renovación y adaptación de las organizaciones sindicales. El informe da cuenta de cuatro cauces hacia los que se encaminan estas iniciativas, a saber, la diversificación de los servicios prestados a los miembros, la captación de nuevos afiliados, el desarrollo de la cooperación internacional y el establecimiento de alianzas estratégicas con otras organizaciones. Sería provechoso analizar pormenorizadamente las iniciativas que hayan tomado los sindicatos en estos ámbitos, así como los resultados obtenidos.
51. La capacidad de los sindicatos para incorporar nuevos afiliados y defender eficazmente sus intereses reviste una importancia decisiva para el futuro de estas organizaciones. A este respecto, hay dos categorías de trabajadores cuya incorporación a los sindicatos tiene un gran interés: las mujeres y los trabajadores en situación de empleo precaria. Aumentar la participación de las mujeres en los sindicatos y acrecentar su influencia en ellos debe seguir siendo un objetivo prioritario; la Oficina ha de continuar acopiando y evaluando sistemáticamente informaciones acerca de las dificultades surgidas así como sobre los progresos realizados en este sentido y los medios que han servido para lograrlos.
52. El informe hace hincapié también en las dificultades inherentes a la organización de los trabajadores que, cada día más numerosos, están ocupados en modalidades de empleo atípicas o precarias; estos trabajadores establecen vínculos intermitentes o muy distantes con la empresa y tienen pocos intereses en común, pues ni siquiera comparten el lugar de trabajo. Podría llevarse a cabo un estudio, cuyos resultados se pondrían a disposición de los mandantes, acerca de las dificultades de orden jurídico o práctico que obstaculizan la sindicación de estos trabajadores y de las medidas aplicadas en distintos países y sectores para superar dichas dificultades. Este estudio serviría de complemento a los trabajos del Coloquio internacional sobre los sindicatos y el sector no estructurado, los trabajadores a domicilio y los trabajadores en régimen de subcontratación, cuya celebración se ha previsto para el bienio 1998-1999.
53. Asimismo, podrían analizarse los cambios introducidos en los programas de acción de los sindicatos y en los servicios que éstos prestan a sus afiliados, así como las pautas seguidas por los sindicatos para modificar sus estructuras y sus modos de organización y de funcionamiento, con el objeto de adaptarlos a la evolución de la estructura de la mano de obra y de los métodos de producción y funcionamiento de las empresas. Entre estas pautas figuran las nuevas estrategias concebidas por los sindicatos para actuar en las circunstancias de la internacionalización de la producción.
Las organizaciones de empleadores
54. El informe hace hincapié en la necesidad de fortalecer las organizaciones de empleadores, y en particular de ayudarlas a adquirir la capacidad para adaptarse a un entorno en rápida mutación, en el que predominan las exigencias de la competitividad.
55. La OIT podría respaldar los esfuerzos desplegados por las organizaciones de empleadores, favoreciendo la adecuación del marco jurídico o reglamentario a fin de levantar los obstáculos que entorpecen la creación y el funcionamiento de dichas organizaciones. Esto ocurre en particular en muchos de los países ex comunistas de Europa central y oriental. La realización de un examen sistemático de la legislación que tenga repercusiones directas o indirectas en la creación o el funcionamiento de las organizaciones de empleadores podría servir para recomendar cambios y fundamentar la asistencia que la Oficina presta a las organizaciones de empleadores de estos países.
56. La OIT podría en particular ayudar a las organizaciones patronales a perfeccionar sus estructuras, proponer nuevos servicios adecuados a las necesidades de las empresas, mejorar las competencias profesionales de su personal y concertar alianzas estratégicas. Ello permitiría que estas organizaciones dispongan de medios más eficaces para respaldar a sus miembros en la búsqueda de soluciones a grandes problemas sociales, como la promoción del empleo y la lucha contra la pobreza.
57. La Oficina podría facilitar el ajuste de las organizaciones de empleadores, prestándole asistencia para planificar una estrategia que les permita prever las necesidades de las empresas, adaptarse a éstas y ganar una mayor representatividad, mejorando la calidad y la variedad de sus servicios, a fin de satisfacer en particular la demanda de las pequeñas y medianas empresas.
58. La OIT podría también ayudar a las organizaciones de empleadores en esferas como el aumento de la productividad a nivel de la empresa, la promoción de las relaciones laborales y las prácticas óptimas en el lugar de trabajo, la seguridad y la salud, y el aprovechamiento de los recursos humanos.
Las nuevas facetas de la producción
59. El informe analiza los efectos de la apertura de las fronteras nacionales y de la creciente movilidad del capital en las relaciones profesionales, haciendo la salvedad de que en el estado actual de nuestros conocimientos todavía quedan muchos aspectos por clarificar. Habida cuenta de que la mundialización de la economía es un proceso que seguirá desarrollándose, e incluso intensificándose, resulta esencial que en los años venideros la Oficina mantenga su labor de recopilación de informaciones sobre las formas que el fenómeno reviste en distintos países y sectores económicos, y de análisis de las repercusiones del mismo en los planos de las condiciones de empleo y de trabajo y las relaciones profesionales.
60. El informe hace notar en particular que el margen de maniobra de los Estados parece haberse reducido considerablemente, en circunstancias en que, en todo el mundo, se recurre cada vez más al poder estatal para restablecer la cohesión social, gravemente menoscabada por los procesos de exclusión que provoca la acción de las fuerzas del mercado. Sin lugar a dudas, los efectos que las transformaciones económicas en curso tienen en la autonomía o la interdependencia de las políticas sociales nacionales, y su corolario, es decir, las nuevas responsabilidades del Estado, son cuestiones trascendentales a las que habrá que dedicar una atención especial en el futuro.
61. Las tendencias hacia una autonomía cada vez mayor de las empresas y hacia la individualización de las relaciones de trabajo, así como el papel más importante que desempeña la empresa como motor del crecimiento económico y de la creación de empleo, ponen claramente de manifiesto que es necesario observar atentamente la evolución de las empresas consideradas individualmente. Una primera conclusión de orden general es que conviene conocer mejor las prácticas de las empresas y pasar de los análisis macroeconómicos o sectoriales a los análisis de nivel microeconómico, lo que no deja de plantear dificultades, cuando menos en razón de la diversidad de situaciones posibles.
62. El informe insiste en que las empresas necesitan poder actuar con una flexibilidad cada vez mayor a fin de resistir a la intensificación de la competencia, y da cuenta de los cambios orgánicos que están introduciendo para lograrla: reorganización del trabajo, subcontratación de una parte de la producción y establecimiento de redes de microempresas y de pequeñas y medianas empresas subcontratistas en torno a las grandes compañías, etc. Estas nuevas formas de organización de la producción se repercuten en los ámbitos del empleo, la formación profesional, las condiciones de vida y de trabajo y las relaciones laborales, temas de los que la Oficina se ha ocupado en los últimos años en el marco de los programas principales correspondientes; sin embargo, su estudio dista mucho de haber concluido. Subsiste en particular una cuestión a la que todavía no se ha dado respuesta y que seguirá ocupando el centro del debate sobre política social en los próximos años, a saber, cómo promover la flexibilidad y la adaptabilidad que necesitan las empresas y la economía para prosperar y crear empleos, garantizando al mismo tiempo a los trabajadores un nivel de protección indispensable para preservar la cohesión social.
63. En el ámbito de las relaciones de trabajo, la OIT seguirá investigando y promoviendo los cambios que se necesitan tanto a nivel del comportamiento de las personas, de las empresas y de los entes colectivos que toman parte en las relaciones de trabajo, como de las instituciones y mecanismos que rigen dichas relaciones. En 1996-1997, la OIT llevó a cabo un programa de investigación sobre el papel que pueden desempeñar la negociación colectiva y los acuerdos entre sindicatos y empleadores por lo que se refiere a la adopción de medidas encaminadas a aumentar la flexibilidad del mercado de trabajo. En 1998-1999, la Oficina llevará a cabo diversas actividades de investigación sobre el papel que desempeñan las relaciones laborales en la creación de puestos de trabajo y la protección del empleo en las circunstancias de la mundialización de la economía.
64. En todos los países, los cambios registrados en la organización de la producción han provocado la desarticulación de las relaciones tradicionales de trabajo, basadas en el establecimiento de vínculos duraderos entre el empleador y el trabajador, así como la proliferación de modalidades de empleo atípicas que en la práctica corresponden a realidades muy diversas y obedecen a normas jurídicas igualmente heterogéneas. En el plano jurídico, se observa la desaparición de las fronteras entre el derecho laboral y el derecho comercial (o visto de otro modo, la compenetración de estas ramas del derecho), lo que supone importantes consecuencias en cuanto a la protección de las personas interesadas. En los últimos años, la OIT se ha ocupado de la adopción de normas relativas a algunas de estas categorías de empleo, pero subsisten muchos aspectos que todavía no se han estudiado convenientemente y que por lo tanto siguen siendo poco conocidos. En particular, el auge considerable experimentado por el empleo independiente tanto en los países industrializados como en los países en desarrollo plantea algunas cuestiones en cuanto al régimen jurídico aplicable en tales casos y a la protección de las personas que trabajan en calidad de independientes (además de otras cuestiones que se refieren a la organización de estas personas, tema que se abordará en detalle más adelante). Un análisis sistemático del tratamiento de tales cuestiones en distintos países y sistemas jurídicos permitiría mejorar la protección de los trabajadores independientes y también de las personas que ejercen una actividad laboral en condiciones mal definidas, al límite del derecho del trabajo.
65. Hasta ahora, se ha venido observando con gran atención los efectos negativos que las nuevas formas de organización de la producción tienen en lo que atañe a la seguridad y la calidad del empleo. Se conocen también casos de influencia positiva, que ejercen entre sí empresas que forman parte de una misma cadena o red de producción, en el sentido de adoptar determinadas condiciones de trabajo o prácticas en materia de relaciones de trabajo y de gestión de los recursos humanos. Estos casos pudieran servir de modelos, por lo que valdría la pena acopiar y difundir más información al respecto.
66. En la medida en que la empresa es el motor del desarrollo económico y de la creación de empleos, la OIT deberá poner un mayor empeño en fomentar un clima de cooperación entre los trabajadores y los empleadores en el seno de la empresa, y buscar los mecanismos más adecuados para hacer realidad dicha cooperación. Habrá que analizar en particular el papel que pueden desempeñar los órganos representativos del personal -- comités de empresa o sindicatos -- y la negociación colectiva, así como los nuevos métodos de gestión de personal (las «políticas de perfeccionamiento de los recursos humanos» descritas en el informe). En lo que atañe a estas políticas, habrá que estudiar en profundidad su utilización por las empresas a fin de determinar si se aplican de forma generalizada y constituyen una tendencia duradera; además, se tratará de examinar en qué medida tales políticas son compatibles con el funcionamiento de los órganos tradicionales de representación de los trabajadores y con la negociación colectiva, y evaluar su capacidad para regular las condiciones de empleo y las relaciones de trabajo de un modo que resulte satisfactorio a la vez para la empresa y para los trabajadores.
67. Una de las consecuencias de la movilidad del capital es que los comportamientos y prácticas de las empresas transnacionales y multinacionales adquieren una mayor importancia. Por lo tanto, la Oficina deberá intensificar las actividades relativas a las relaciones de trabajo en las empresas multinacionales. En 1998-1999, se llevará a cabo un estudio sobre la representación, la información, la consulta y los mecanismos de participación en el marco de las empresas multinacionales. Esta investigación podría servir, en particular, para examinar la oportunidad de adoptar directivas o normas internacionales sobre el tema.
La negociación colectiva y el diálogo social
68. El informe hace constar que los instrumentos tradicionalmente utilizados en las relaciones de trabajo -- la negociación colectiva, la concertación social y el diálogo social -- han salido bastante mal parados por las transformaciones en curso; sin embargo, también han demostrado una gran capacidad de resistencia y adaptación. En particular, el diálogo social se hace hoy más necesario que nunca, pues sigue siendo un instrumento idóneo para conciliar las exigencias de productividad y de competitividad de las empresas, por una parte, con la necesidad de garantizar la protección de los trabajadores y mantener la cohesión social, por la otra. Al respecto, el informe da cuenta de que en el curso de los últimos años se ha iniciado en varios países europeos un proceso de ajuste consensual del mercado de trabajo, lo que se ha conseguido mediante la concertación de pactos sociales.
69. Por consiguiente, la OIT va a intensificar sus esfuerzos con miras a promover el diálogo social en todos los niveles. En primer lugar, se tratará de hacer aceptar en todos los Estados Miembros el principio de la concertación permanente entre los sindicatos, las organizaciones de empleadores y los poderes públicos con respecto a las políticas económicas nacionales. La experiencia ha demostrado que el establecimiento de un diálogo es indispensable para prever y optimizar las repercusiones que estas políticas tendrán en el empleo y en la condición de los trabajadores. La OIT ayudará también a los Estados Miembros a generalizar la práctica del diálogo social, manteniendo y ampliando los programas de cooperación técnica que ya se están desarrollando en diversas regiones del mundo. Se hará hincapié en el enriquecimiento de la capacidad técnica de los mandantes tripartitos, que les permita participar eficazmente en el diálogo, así como en el establecimiento o perfeccionamiento del marco jurídico e institucional en el que se desarrolle dicho diálogo.
70. La tendencia a la formación de agrupaciones regionales, con miras a la integración política o económica, o simplemente a una mejor coordinación, pone de manifiesto la necesidad de establecer una coordinación regional de las políticas sociales y las prácticas en materia de relaciones laborales. En los años venideros, se prestará también una atención especial a la dimensión regional de la concertación social; la OIT se esforzará por promover la puesta en marcha de mecanismos de consulta tripartita de nivel regional, al objeto de integrar una vertiente social en las políticas que se adopten en este nivel. En 1998-1999, la Oficina estudiará la experiencia acumulada en este campo por las agrupaciones regionales existentes (Unión Europea, MERCOSUR, etc.), así como las enseñanzas que puedan sacar de tal experiencia las asociaciones en vías de formación.
71. La negociación colectiva se está transformando, tanto en la forma como en el contenido, con el fin de adecuarla a la evolución de las políticas aplicadas por las empresas y a las necesidades de la fuerza de trabajo. La Oficina debe asumir la tarea esencial de seguir observando atentamente la evolución de las prácticas de los distintos países, acopiando y difundiendo de manera regular estadísticas sobre el índice de cobertura de las negociaciones colectivas y otros datos sobre el contenido de las mismas, asegurando el análisis sistemático de la información reunida. Estas actividades le servirán, en particular, en su búsqueda de respuestas a ciertas cuestiones importantes que se debaten en la actualidad y que la Oficina analiza ya desde hace algún tiempo. Se trata concretamente de las siguientes: ¿en qué condiciones la utilización de la negociación colectiva en la fijación de las condiciones de empleo constituye un factor positivo o un factor negativo de rendimiento económico? ¿Cuáles son las causas y las consecuencias de la negociación a nivel de empresa, a nivel de rama de actividad o a nivel nacional? ¿Existe un nivel o un modo de organización de la negociación que sea más propicio al buen funcionamiento económico del país o de la empresa? ¿Cuáles pueden ser los aportes de la negociación colectiva a la protección del empleo, a la promoción de la flexibilidad de las empresas y de la adaptabilidad de los trabajadores, o al aumento de la productividad y de la competitividad?
72. En el informe se hace hincapié en que una de las funciones principales de las relaciones laborales consiste en preservar la cohesión social, y en que sería conveniente impulsar una transformación del carácter de las relaciones individuales y de las relaciones colectivas de trabajo, privilegiando la cooperación y dejando en segundo plano la confrontación de intereses. Vuelve a cobrar hoy importancia la búsqueda de mecanismos para prevenir y resolver los conflictos laborales, cuestión que desde siempre ha sido una de las preocupaciones principales de los sistemas de relaciones de trabajo. A este respecto, están surgiendo algunas innovaciones interesantes, tanto por lo que se refiere a las técnicas de prevención como a los mecanismos y las instituciones de solución de conflictos. Concretamente, se recurre cada vez más a la intervención de órganos independientes del Estado, e incluso de organismos privados. A la luz de los intereses en juego y de los cambios que se están registrando, la Oficina asignará a la prevención de conflictos y al mantenimiento de la paz social un lugar destacado en sus programas de los próximos años.
El sector no estructurado
73. Aun cuando, en razón de sus características peculiares, el sector no estructurado ha estado al margen de los sistemas clásicos de relaciones laborales, los objetivos de las mismas -- es decir, la integración económica, la cohesión social y la democracia -- también tienen que ser asumidos por los interlocutores sociales que allí actúan. Ahora bien, se plantea la cuestión de saber si las instituciones y los mecanismos propios al ámbito de las relaciones laborales -- esto es, los sindicatos y las organizaciones de empleadores, la negociación colectiva y la concertación social -- son también aplicables en el sector no estructurado, o si tal vez haya que buscar otras fórmulas para asegurar en mejores condiciones la defensa de los intereses de los trabajadores. El informe no pretende aportar una respuesta a esta interrogante, sino que se limita a dar cuenta de la escasez de datos e investigaciones sobre los aspectos institucionales del sector no estructurado, así como de la escasa experiencia que los actores tradicionales en el ámbito de las relaciones laborales tienen en este sector, y a establecer un balance de los conocimientos en la materia. Por ende, la tarea prioritaria de la Oficina consistirá en enriquecer su conocimiento de estos temas. Dos aspectos deberían concentrar en especial su atención.
74. El primero se refiere a la fuerza de trabajo. El informe destaca el carácter heterogéneo de los trabajadores del sector, así como la extrema diversidad y precariedad de sus condiciones de vida y de trabajo, que hacen difícil clasificarlos con arreglo a las categorías del sector estructurado de la economía y, por consiguiente, someterlos a los modos de organización y de regulación de las relaciones laborales de este último. Al parecer, la forma de empleo más frecuente es el trabajo independiente, pero paralelamente existe toda una variedad de modalidades cuyo régimen jurídico, en lo que atañe al derecho laboral y a la seguridad social, al derecho comercial, al derecho tributario o a otras ramas del ordenamiento jurídico, dista mucho de estar claramente definido. Ello reviste consecuencias significativas en cuanto a las condiciones en que estas personas ejercen su ocupación, a los ingresos que perciben y a la protección que se les brinda (o a la falta de dicha protección). El establecimiento de un inventario de las distintas formas de empleo o de ocupación existentes en el sector no estructurado, así como de las normas jurídicas aplicables a las mismas en los distintos países, sería un paso importante para comprender mejor las dificultades con que tropiezan los trabajadores de este sector y para aportar un principio de respuesta a la cuestión tantas veces reiterada pero todavía no resuelta: ¿cómo hacer para mejorar la protección jurídica de estos trabajadores? Dado que no resulta posible incluir a los trabajadores no asalariados en el ámbito del derecho laboral, la adquisición de conocimientos más pormenorizados sobre las distintas normas que sí pueden aplicarse a su condición tal vez permitiría recomendar la modificación o la adaptación de algunas de estas normas a fin de hacerlas más favorables a los trabajadores.
75. El segundo aspecto tiene que ver con las instituciones por cuyo intermedio se hace efectiva la representación y la defensa de los intereses de las personas que trabajan en el sector no estructurado. Partiendo de la base de que para mejorar las condiciones del sector no estructurado se necesita contar con una organización eficaz de quienes trabajan en el mismo, convendría efectuar un examen exhaustivo de la experiencia acumulada por distintos países en cuanto a los métodos de organización practicados en el sector no estructurado y levantar un inventario de las organizaciones que se hayan creado para defender y fomentar los intereses de las personas ocupadas en el sector. También habría que realizar un análisis de las diversas formas que pueden adoptar estas organizaciones (sindicatos, asociaciones de microempresarios, cooperativas, mutualidades, etc.), de los obstáculos jurídicos o prácticos que entorpezcan sea su creación, sea sus actividades, de la capacidad de acción de estas organizaciones en distintos niveles y ámbitos, y de las alianzas o fórmulas de colaboración que establecen con los sindicatos o las organizaciones de empleadores. Los resultados de este análisis serán puestos a disposición de los mandantes, para que puedan inspirarse en métodos cuya eficacia quede suficientemente demostrada.
76. Los resultados de los trabajos antes descritos podrán utilizarse para mejorar la comprensión y el tratamiento de los fenómenos de extensión del sector no estructurado y de precarización del trabajo, que caracterizan cada vez más a los mercados laborales de los países industriales.
Ginebra, 19 de febrero de 1998.