GB.270/PFA/11 |
Comisión de Programa, Presupuesto y Administración |
PFA |
UNDECIMO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Otras cuestiones financieras y generales
Informes de la Dependencia Común de Inspección
a) Locales y servicios comunes del sistema de las Naciones Unidas sobre el terreno (JIU/REP/94/8)
b) El mejoramiento de la condición de la mujer mediante los programas del sistema de las Naciones Unidas y dentro de ellos: ¿qué va a suceder tras la cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer? (JIU/REP/95/5)
c) Participación del sistema de Naciones Unidas en el suministro y la coordinación de asistencia humanitaria (JIU/REP/95/9)
d) Coordinación de los marcos de política y de programación con miras a una cooperación más eficaz para el desarrollo (JIU/REP/96/3)
e) Examen de los recursos financieros asignados a organizaciones no gubernamentales por el sistema de las Naciones Unidas para la realización de sus actividades (JIU/REP/96/4)
1. De acuerdo con los procedimientos establecidos, los informes de la Dependencia Común de Inspección (DCI) de las Naciones Unidas relativos a todo el sistema se presentan al Consejo de Administración una vez que se han dado a conocer las observaciones del Comité Administrativo de Coordinación (CAC). La Oficina ha contribuido a la preparación de los informes de la DCI.
a) «Locales y servicios comunes del sistema
de las Naciones Unidas sobre el terreno»(1)
2. La OIT respalda el principio de que se instalen y amplíen locales y servicios comunes del sistema de las Naciones Unidas y sin duda acogería con agrado las ventajas y mejoras financieras que implican esos arreglos. Sin embargo, la instalación en locales comunes no sería viable en ciertos países en los que los mandantes de la Organización tal vez consideran muy importante que se mantengan locales separados e identificables. Por esta razón, el Director General se reserva el derecho de examinar cada una de las propuestas y de no mantener locales comunes cuando lo exijan las circunstancias.
3. Tanto en el informe del DCI como en las observaciones del CAC se da cuenta cabalmente de esta posición. En los comentarios adicionales que aparecen a continuación se expone la opinión de la Oficina sobre cada una de las recomendaciones.
Recomendación 1. Base legislativa para los organismos especializados
4. En esta recomendación se sostiene que, sobre la base de las resoluciones de la Asamblea General relativas a los servicios y locales comunes, los órganos rectores de las organizaciones especializadas deberían proporcionar a sus secretarías una base legislativa más precisa en cumplimiento de las obligaciones convencionales que les imponen los acuerdos de relación que han concluido con las Naciones Unidas.
5. El Director General considera que dispone de facultades legislativas suficientes para participar (en la medida en que sea posible) en todo programa de instalación de locales o servicios comunes en el sistema de las Naciones Unidas. Si bien la participación en este programa podría plantear problemas de orden práctico, no parece tropezar con obstáculos de orden jurídico.
Recomendación 2. Acuerdo uniforme de representación
6. La OIT desearía contribuir a la preparación de un acuerdo de representación uniforme para todo el sistema con los gobiernos huéspedes en el terreno. La OIT podría utilizarlo como referencia y adaptarlo a la situación y las necesidades particulares del país interesado. De esta manera se reduciría el tiempo que dedican tanto los gobiernos como las organizaciones a la negociación y se facilitaría la concertación de acuerdos mejor adaptados a las necesidades de la Organización.
Recomendación 3. Comité Administrativo de Coordinación (CAC)
7. La OIT apoya esta recomendación y desearía participar en el Grupo de Trabajo propuesto, si se establece.
b) El mejoramiento de la condición de la mujer mediante
los programas del sistema de las Naciones Unidas
y dentro de ellos: ¿qué va a suceder tras la cuarta
Conferencia Mundial sobre la Mujer?(2)
8. La Inspectora señala que muchas organizaciones carecen de programas coherentes para modificar las actitudes culturales que prevalecen en ellas e inculcar en sus directivos el sentido de la responsabilidad y el empeño para mejorar la condición de la mujer, y que algunos factores tales como una mejor gestión futura de programas sustantivos, una mayor sensibilización sobre las cuestiones relacionadas con las diferencias entre los sexos y una revisión de las actitudes culturales de la organización constituyen la clave para garantizar que la mujer progrese de manera eficaz en el sistema de las Naciones Unidas.
9. En el informe se incluyen 25 recomendaciones (la mayoría de ellas sobre cuestiones importantes) que se han de examinar simultáneamente y de manera concisa para alcanzar adelantos más sustanciales y sostenibles en el progreso de la mujer. Las recomendaciones se han agrupado en función de tres temas principales: programas sustantivos del sistema de las Naciones Unidas; mejoramiento de la condición de la mujer en las organizaciones del sistema; y el papel crítico de las Naciones Unidas como coordinador.
10. Las observaciones del Comité Administrativo de Coordinación reflejan en general la postura de la OIT sobre esta cuestión. El informe de la DCI es útil tanto para el análisis como para la definición de actividades futuras. A continuación se formulan observaciones adicionales sobre las recomendaciones más importantes, y se señalan los esfuerzos que ha desplegado la OIT en los últimos años.
Recomendación 1. Programas sustantivos
11. La OIT pone mucho empeño en generalizar las consideraciones relacionadas con las diferencias entre los sexos en sus programas sustantivos. En el Programa y Presupuesto del actual bienio y en el del próximo bienio se indican varios programas de acción y otras actividades y se hace referencia en particular a las preocupaciones relacionadas con la mujer y la igualdad en los programas ordinarios de la mayoría de los departamentos técnicos. Recientemente se inició un Programa internacional para incrementar la cantidad y la calidad de los empleos de las mujeres. Se está preparando un compendio sobre los programas, proyectos y actividades específicamente centrados en la mujer que se financian con cargo al presupuesto ordinario y a los recursos CTPO, y sobre aquellos con un componente muy definido de actividades en favor de la mujer y de las actividades relacionadas con la diferencia entre los sexos, que llevan a cabo los departamentos técnicos. Además, se está preparando una base de datos sobre programas y proyectos multibilaterales que hará posible determinar los aspectos relacionados con las diferencias entre los sexos.
12. Se reforzarán aún más los esfuerzos desplegados en los últimos años para dar mayor difusión a la problemática de los sexos mediante la planificación, la programación, la asignación de recursos presupuestarios, la supervisión y la evaluación de la puesta en práctica de los programas. Recientemente se abrió una página de la OIT en Internet relacionada con las politicas y los programas sobre este tema.
Recomendación 2. Mejoramiento de la condición de la mujer
en las organizaciones del sistema
13. La Oficina también está determinada a proseguir sus esfuerzos para que aumente la proporción de mujeres que emplea. De acuerdo con su política de personal, la OIT ha obtenido una mayor representación de la mujer en su plantilla. En 1990, las mujeres representaban el 20,3 por ciento del personal de la categoría de servicios orgánicos y superiores. A finales de 1996, representaban el 29,47 por ciento(3) , lo cual supone un aumento de alrededor del 45 por ciento en siete años. Recientemente, en los servicios exteriores se crearon varios puestos para especialistas de alto nivel en cuestiones relacionadas con la problemática de los sexos y se contrató a varios expertos asociados adicionales sobre el tema, lo cual abre nuevas perspectivas para mejorar aún más la situación global.
14. Por lo que se refiere a la formación en materia de la problemática de las diferencias entre los sexos, se ha elaborado y utilizado un módulo específico de capacitación para poner en práctica un proyecto interregional sobre formación en este campo, que financian los Países Bajos, para el personal de la sede y de las oficinas exteriores. Se está mejorando la capacidad del personal y de los mandantes para el análisis y la planificación de estas cuestiones, mediante una serie de seminarios de formación y de reuniones. También se han asignado recursos de la OIT para impartir formación sobre este tema en el terreno. Varios de estos seminarios evalúan la aplicación de las Pautas para integrar las cuestiones relacionadas con el género de las personas en el diseño, seguimiento y evaluación de los programas y proyectos de la OIT, publicadas en enero de 1995. Se aplican otras medidas tales como la elaboración de una política y de procedimientos sobre acoso sexual en la Oficina, que fue objeto de una circular en noviembre de 1995.
Recomendación 3. Papel crítico de las Naciones Unidas como coordinador
15. Después de la Conferencia de Beijing, en el sistema de las Naciones Unidas se ha incrementado cada vez más la coordinación de las políticas, los procedimientos y las acciones relacionados con la problemática de los sexos. La OIT ha participado activamente en las reuniones interorganismos del Comité Interinstitucional sobre la Mujer y la Igualdad de Género (IACWGE) y en reuniones regionales. Además, la OIT ha hecho una ingente contribución a la revisión del Plan de mediano plazo a nivel de todo el sistema para el adelanto de la mujer para el período 1996-2001. También sirvió de anfitrión a un seminario mixto del IACWGE y del Grupo de Expertos OCDE/DAC WID sobre la participación de la mujer en el desarrollo, en Ginebra (15 a 17 de septiembre de 1997).
16. La OIT está desplegando esfuerzos para aumentar la participación de mujeres en las reuniones de la Conferencia Internacional del Trabajo y del Consejo de Administración. Todos los años, dura nte la reunión de la Conferencia se ha celebrado una reunión oficiosa en honor de las mujeres participantes, en la que los mandantes y representantes de las ONG con participación abordan cuestiones relacionadas con la igualdad de los sexos.
c) Participación del sistema de las Naciones Unidas
en el suministro y la coordinación
de asistencia humanitaria(4)
17. Este informe está dirigido principalmente a aquellas organizaciones de las Naciones Unidas, conocidas como organismos de socorro que han recibido el mandato de proporcionar asistencia humanitaria. En él se evalúan: a) los progresos y los problemas de los mecanismos de coordinación del sistema de las Naciones Unidas y la capacidad para actuar ante emergencias humanitarias; b) sus mecanismos operacionales y orgánicos; c) sus técnicas de planificación y preparación para atender situaciones complejas de emergencia; y d) principales ámbitos en los que se pueden mejorar aún más las operaciones humanitarias.
18. Si bien la OIT figura en el informe entre los organismos de las Naciones Unidas que proporcionan socorro y asistencia para situaciones naturales y complejas de emergencia, no es un organismo de socorro o humanitario como el ACNUR, UNICEF o el PMA. El mandato de la OIT también incluye la adopción de medidas humanitarias a corto plazo o rápidas. Esas actividades, que hacen falta en situaciones de emergencia y se basan en su mandato en el ámbito de los derechos humanos, están destinadas a salvar vidas y a proteger la integridad física de los sindicalistas detenidos o encarcelados, impedir el trabajo infantil o forzoso y proteger a los trabajadores migrantes, o a los trabajadores en general, y prevenir los abusos y la discriminación contra éstos. Sin embargo, normalmente la asistencia de la OIT está más orientada hacia el desarrollo y se lleva a cabo mediante varios programas y actividades a largo plazo. En este sentido, la acción de la OIT complementa y estabiliza la asistencia de emergencia y de socorro que proporcionan otras organizaciones. Busca soluciones a largo plazo para las personas afectadas por situaciones naturales o complejas de emergencia, ayudándolas a reintegrarse en el mercado del trabajo y en la sociedad.
19. La OIT estima que el desarrollo y el robustecimiento de la estructura social, del sector social y de las instituciones sociales en conjunto, constituye una importante contribución para prevenir esas emergencias, que requieren el tipo de asistencia humanitaria internacional descrita en el informe.
20. En el informe se incluyen 12 recomendaciones dirigidas principalmente al Departamento de Asuntos Humanitarios (DAH) de las Naciones Unidas y a los miembros(5) del Comité Permanente entre Organismos (CPO). Las recomendaciones individuales se examinaron en el marco del CPO y fueron adoptadas por el CAC.
21. La OIT acoge con agrado y respalda las recomendaciones destinadas a la adopción de políticas mundiales con estrategias comunes y objetivos claramente definidos para prestar asistencia humanitaria, así como la integración y participación de componentes nacionales y de organizaciones civiles en situaciones complejas de emergencia. La OIT toma nota de las recomendaciones dirigidas a otras organizaciones y está dispuesta a reforzar la cooperación que mantiene con otras organizaciones de las Naciones Unidas a estos efectos.
d) Coordinación de los marcos de política y de programación
con miras a una cooperación más eficaz para el desarrollo(6)
22. En este informe se tratan cuestiones sobre ámbitos muy amplios que ya han sido objeto de profundo examen en el sistema de las Naciones Unidas y que en la actualidad constituyen los puntos principales de las discusiones de los organismos intergubernamentales e interinstitucionales interesados. De hecho, se están adoptando importantes medidas en muchos de los ámbitos mencionados en las recomendaciones. En el informe se dan muy pocos datos nuevos sobre este proceso en curso. Muchas de sus conclusiones y recomendaciones ya figuraban en informes anteriores de la DCI, en informes del Secretario General de las Naciones Unidas a la Asamblea General y al ECOSOC, y en las resoluciones subsiguientes, así como en numerosas propuestas presentadas a distintos grupos de trabajo de la Asamblea sobre la reforma de las Naciones Unidas. También están dirigidas a organismos interinstitucionales, en particular al Comité Administrativo de Coordinación (CAC), al Comité Consultivo en Cuestiones de Programa y de Operaciones (CCCPO), y al Grupo Consultivo Mixto sobre Políticas (GCMP). Como se indicó en los comentarios comunes del CAC sobre el informe (párrafo 10): «algunas propuestas contenidas en el texto del informe, así como las recomendaciones, han sido superadas por los acontecimientos y no requieren observaciones adicionales en el momento actual». De hecho, el informe hubiera sido más útil si se hubieran indicado prácticas óptimas y otros elementos prácticos que faciliten la aplicación de las políticas generales en los países. En las observaciones del CAC que figuran en el informe se indican correctamente las opiniones de la OIT. A continuación se formulan algunos comentarios adicionales sobre las recomendaciones del informe.
Recomendación 1. La nota de estrategia nacional
23. La nota de estrategia nacional (NEN) constituye un útil instrumento si su elaboración se piensa como un marco común amplio de referencia. Se trata de un documento de planificación estratégica y sus principales componentes incluyen la formulación de objetivos y prioridades y el establecimiento de vínculos para poner en práctica planes operacionales, pero no implica trabajos de programación como se indica en el informe (párrafo 61). En la recomendación no se presta suficiente atención a la amplia variedad de mandatos, ámbitos sustantivos de conocimientos técnicos y funciones de las distintas organizaciones.
24. En el plano nacional, si bien puede haber una serie de objetivos de desarrollo global, los ministerios de los gobiernos beneficiarios tienen sus propias prioridades operacionales de acuerdo con sus mandatos y sus ámbitos de competencia. En el caso particular de la OIT, sus mandantes tienen sus propias necesidades y prioridades específicas, que en todos los casos deben tenerse en cuenta en la cooperación para el desarrollo.
25. Esta recomendación tendría que haber apoyado de manera explícita dos aspectos muy útiles de las NEN: garantizar la adhesión nacional; y proporcionar un marco amplio, basado en prioridades articuladas en materia de desarrollo nacional, en el cual encajen las distintas actividades del sistema de las Naciones Unidas.
26. En la recomendación 1, a), se insta a los donantes que no pertenecen al sistema de las Naciones Unidas a que integren sus programas en el marco de las NEN. Se respalda este concepto. Las NEN, cuando las adopta el gobierno, se basan en el plan de desarrollo nacional, que incluye programas de financiación tanto nacional como externa.
27. En la recomendación 1, b), se propone que las notas deberían sustituir otros marcos de programación multisectorial. Cabría señalar que, en tanto que iniciativa voluntaria de los países beneficiarios, las NEN nunca estuvieron destinadas a reemplazar los marcos de programación. Sirven de marco conceptual y estratégico para toda las actividades del sistema de las Naciones Unidas. Es importante que las NEN y los marcos de las distintas organizaciones sean coherentes y se complementen entre sí.
28. En la recomendación 1, c), se hace un llamamiento para que se establezca un vínculo entre las NEN y los documentos sobre parámetros de política económica (PPE). La mejor manera de promover este objetivo consistiría en que en ambos casos se tomara el marco de programación nacional y su calendario como punto de partida.
29. En la recomendación 1, d), se propone que los coordinadores residentes apliquen plenamente las directrices del Comité Consultivo en Cuestiones de Programas y Operaciones referentes a los organismos que no tienen representación en los países, asegurando su contribución técnica al proceso de la nota. Se acepta esta recomendación, pero la responsabilidad debería repartirse por igual con las pequeñas organizaciones para que proporcionen a los coordinadores residentes información sobre su programación y ámbitos de competencia.
30. En la recomendación 1, f), se pide a los coordinadores residentes que utilicen el informe sobre la cooperación para el desarrollo con fines de vigilar y reseñar los progresos anuales de la ejecución de la nota. Los informes constituyen útiles documentos de referencia y contienen principalmente información estadística sobre la asistencia prestada a un país. En esta recomendación no parecen tenerse en cuenta los informes anuales de los coordinadores residentes que contienen el tipo de información mencionado. Estos dos documentos cumplen objetivos distintos y el público al que están destinados es ligeramente distinto.
31. Por último, la Oficina llama la atención sobre la serie de seminarios de coordinación, que organiza para altos representantes de las Naciones Unidas sobre el terreno el proyecto de Escuela Superior de Personal de las Naciones Unidas en el Centro Internacional de la OIT en Turín en nombre del CAC/CCCPO. Unos 500 participantes se han beneficiado de estos seminarios en Turín y en los últimos años ha aumentado el número de actividades nacionales de seguimiento. La mayoría de ellas constituyen una ampliación de la labor realizada en Turín.
Recomendación 2. Evaluación periódica de los marco
de política y de programación
32. Se apoya plenamente esta recomendación, siempre y cuando cada organismo lleve a cabo esa evaluación con arreglo a sus propios conceptos, instrumentos y procedimientos. Los procedimientos de la OIT para el «diseño, supervisión y evaluación de los programas y proyectos de cooperación técnica»(7) , que han estado en vigor durante unas dos décadas, fueron actualizados recientemente para adaptarlos a los cambios de las prácticas y los métodos.
Recomendación 3. Formatos de cooperación para el desarrollo
normalizados a nivel de todo el sistema
33. Será importante garantizar que el enfoque «global» de las Naciones Unidas para acopiar y analizar datos y compartir información -- lo cual constituye una útil iniciativa -- se base en el principio de que los organismos técnicos competentes se hacen responsables de la elaboración de indicadores de sus respectivos ámbitos de competencia.
Recomendación 5. Comités de coordinación sobre el terreno
34. Las recomendaciones 3 y 5 reiteran el contenido de las resoluciones de la Asamblea General núms. 44/211 de 1989, 47/199 de 1993 y 50/120 de 1995(8) . La labor del CCCPO/CAC se centra continuamente en facilitar un entendimiento común de los nuevos conceptos, instrumentos y modalidades de programación. Las declaraciones del CAC sobre el sistema de coordinador residente, las NEN, el seguimiento de la resolución de la Asamblea General núm. 50/120, etc., se publican y actualizan periódicamente.
e) Examen de los recursos financieros asignados
a organizaciones no gubernamentales por el
sistema de las Naciones Unidas para la
realización de sus actividades(9)
35. El informe de la DCI constituye una contribución en el plano de las discusiones en materia de política que se celebran en el Consejo Económico y Social (ECOSOC) y en la Asamblea General sobre las relaciones entre las Naciones Unidas y las organizaciones no gubernamentales (ONG), así como sobre el papel de las ONG nacionales en el desarrollo económico y social de los países. Se centra en las reglas y procedimientos relacionados con la asignación de fondos con cargo tanto al presupuesto ordinario como a los recursos extrapresupuestarios para actividades que llevan a cabo las ONG.
36. Cabe señalar que en el caso específico de la OIT, las organizaciones de empleadores y de trabajadores son mandantes de la Organización y, por lo tanto, no quedan comprendidas entre las ONG de las que trata el informe de la DCI. Si bien otras ONG están cobrando mayor importancia, no representan una parte importante en la ejecución de las actividades de cooperación técnica de la OIT. En el informe se incluyen 7 recomendaciones y 16 subrecomendaciones dirigidas principalmente a las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas que brindan financiación a las ONG como interlocutores para la ejecución de proyectos. Las observaciones del Comité Administrativo de Coordinación (CAC) sobre el informe de la DCI refleja en términos generales la posición de la OIT al respecto. Sin embargo, cabe formular algunos comentarios adicionales sobre esas recomendaciones, que conciernen a la OIT.
Recomendación 1 sobre el establecimiento de una base de datos
específica para evaluar las tendencias y consignar los resultados
obtenidos así como otras informaciones, en cooperación con las
organizaciones no gubernamentales
37. Por el momento, la participación limitada de las ONG en las actividades de cooperación técnica de la OIT no justificaría los gastos que supondría el establecimiento de esa base de datos. Esto también se aplica a la recomendación 2 en la que se propone el nombramiento a tiempo completo de funcionarios de enlace de las ONG tanto en la sede como en los países, a efectos del seguimiento y la coordinación de las actividades operacionales de las ONG. La creación de esos puestos y funciones se justificaría únicamente si las ONG implantaran una proporción importante de las actividades operacionales de la OIT.
Recomendación 3 sobre la necesidad de evaluar las ventajas
y los inconvenientes de la apertura de un crédito presupuestario
a favor de las ONG
38. Habida cuenta de la estructura específica de la OIT y del papel que desempeñan las organizaciones de empleadores y de trabajadores en todas las actividades de la Organización, las dimensiones actuales de las ONG y los ámbitos en los que participan en la labor de la Organización no justifican el establecimiento de una asignación presupuestaria específica.
Recomendaciones 5 y 6 sobre el establecimiento de una orientación
política para la selección de las ONG y la cooperación con las mismas;
un sistema de control aplicable a la presentación de informes sobre la
cooperación con las ONG
39. De momento, por lo menos en la OIT, no es necesario establecer un nuevo sistema de política y control. Los procedimientos actuales de supervisión y evaluación y de presentación de informes sobre la aplicación de programas proporcionan un marco adecuado para llevar a cabo operaciones transparentes y con responsabilidades definidas, en las que también participan ONG.
Recomendación 7 sobre la preparación de una lista de ONG
que podrían ser interlocutores para aplicar las actividades
operacionales
40. En el plano nacional, en lugar de que cada organización de las Naciones Unidas prepare una lista de ONG nacionales, que podrían ser interlocutores del sistema de las Naciones Unidas, se podría pedir que un organismo, por ejemplo el PNUD, establezca y actualice periódicamente, en colaboración con las demás organizaciones de las Naciones Unidas, una lista de las ONG que han participado en la aplicación de las actividades de asistencia para el desarrollo de las distintas organizaciones.
41. Se pueden consultar los informes de la DCI y del CAC previa solicitud.
Ginebra, 7 de octubre de 1997.
1. Documentos JIU/REP/94/8 y A/51/124 -- E/1996/44.
2. Documentos JIU/REP/95/5 y A/51/180.
3. Documento GB.268/PFA/9.
4. Documentos JIU/REP/95/9 y A/51/442.
5. Componen el CPO los siguientes organismos: DAH, FAO, ACNUR, UNICEF, PNUD, PMA y OMS. También lo integran organismos que no pertenecen al sistema de las Naciones Unidas, tales como el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR); la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (en calidad de observadora); la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y algunas organizaciones no gubernamentales, por invitación.
6. Documentos JIU/REP/96/3 y A/52/115 - E/1997/47.
7. Circular de la OIT, Serie 13 - Technical Cooperation Activities, núm. 46, 29 de septiembre de 1997 (en inglés solamente).
8. Estas tres resoluciones tratan sobre la revisión trienal general de la política relativa a las actividades operacionales para el desarrollo en el sistema de las Naciones Unidas.
9. Documentos JIU/REP/96/4 y A/52/114 - E/1997/46.