GB.270/3/1 |
TERCER PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Curso que ha de darse a la discusión de la Memoria
del Director General en la 85.a reunión
de la Conferencia Internacional del Trabajo
a) Inclusión en el orden del día de la 86.a reunión
de la Conferencia Internacional del Trabajo (1998)
de un punto sobre una Declaración relativa
a los derechos fundamentales de los trabajadores
1. En su 269.a reunión (junio de 1997), el Consejo de Administración decidió incluir en el orden del día de su 270.a reunión (noviembre de 1997) un punto relativo al curso que ha de darse a la discusión de la Memoria del Director General en la 85.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. Al examinarse este punto se considerará la posibilidad de incluir en el orden del día de la 86.a reunión de la Conferencia en 1998 -- el año en que se conmemorará el 50.o aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y de la adopción del Convenio de la OIT sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) -- un punto adicional relativo a una Declaración sobre los derechos fundamentales, con inclusión de un mecanismo de seguimiento.
2. Los diferentes puntos de vista sobre la Declaración y su seguimiento expresados en la reunión de la Conferencia se resumen en un documento que se presenta por separado al Consejo de Administración(1) . Desde la 85.a reunión de la Conferencia y la 269.a reunión del Consejo de Administración, se han celebrado consultas entre los mandantes de la OIT y la Oficina. En este documento se recogen los distintos aspectos planteados en esas consultas, y se destacan en particular los puntos respecto de los cuales hubo cierto grado de convergencia. Se examinan en él las cuestiones siguientes:
A. ¿Por qué una Declaración?
B. ¿Qué derechos fundamentales?
C. ¿Qué medidas de seguimiento?
D. ¿Mediante qué órganos?
3. Este documento contiene dos anexos: una nota técnica sobre los procedimientos previstos en el artículo 19 de la Constitución, y un resumen de los mecanismos de control existentes.
4. No se trata aquí de formular una única propuesta que incluya las dos cuestiones primordiales en relación con la Declaración, esto es, el contenido y el seguimiento de la misma. La finalidad de este documento es más bien determinar los elementos básicos a partir de los cuales podrán luego desarrollarse ambos aspectos, si el Consejo de Administración decide seguir adelante con esta cuestión en su 271.a reunión, en marzo de 1998. Estos elementos básicos deben contener suficiente información para que el Consejo de Administración pueda decidir si es posible o no incluir en el orden del día de la 86.a reunión de la Conferencia un punto relativo a una Declaración y su mecanismo de seguimiento. De ser así, se prepararía un proyecto de Declaración para la 271.a reunión del Consejo de Administración (marzo de 1998) mediante un cuidadoso proceso de consultas; los aspectos relativos al mecanismo de seguimiento podrían determinarse en la misma reunión.
5. La documentación para la 271.a reunión del Consejo de Administración se preparará en estrecha consulta con todos los mandantes, y se tendrán en cuenta todas las opiniones y observaciones expresadas.
A. ¿Por qué una Declaración?
6. El objetivo de una Declaración sobre los derechos fundamentales es reconocer explícitamente, mediante un enunciado solemne aprobado por la Conferencia Internacional del Trabajo, el consenso que ha alcanzado la comunidad internacional con respecto a la significación especial de algunos derechos fundamentales en el actual contexto mundial, y expresar el compromiso de sus mandantes de reforzar la aplicación universal de esos derechos por medio de la OIT.
7. El aspecto central de esa Declaración consistiría por consiguiente en reafirmar, a la luz de los acontecimientos que han tenido lugar desde la Declaración de Filadelfia, el significado y el alcance de los compromisos que han asumido todos los Estados Miembros de la OIT al aceptar libremente la Constitución de la Organización. Ese texto reconocería pues que los valores esenciales establecidos en la Constitución y la Declaración de Filadelfia suponen el compromiso por parte de los Miembros de esforzarse por hacerlos realidad. De ese modo, aun aquellos Miembros que no estén todavía en condiciones de ratificar los convenios adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo que se refieren específicamente a esos derechos, podrían reconocer en una Declaración que se comprometen a eliminar progresivamente las situaciones que sean incompatibles con los principios enunciados en ellos, según sus posibilidades y recursos.
8. El término «Declaración» refleja esta intención. Según una fuente autorizada, en derecho internacional una declaración es «un instrumento oficial y solemne, adecuado para ocasiones muy especiales en las que se enuncian principios de importancia grande y permanente»(2) .
9. Cabe recordar en particular que en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, que tuvo lugar en Copenhague en marzo de 1995, se formularon dos declaraciones formales que tienen interés para la discusión relativa a una Declaración y su mecanismo de seguimiento. El Tercer Compromiso, apartado i) de la Cumbre Mundial, que suscribieron los Jefes de Estado y de Gobierno participantes, reza lo siguiente:
[Nos comprometemos a promover el objetivo del pleno empleo como prioridad básica de nuestras políticas económicas y sociales y a preparar a todas las mujeres y hombres para conseguir medios de vida seguros y sostenibles mediante el trabajo y el empleo productivos elegidos libremente.
Con ese fin, en el plano nacional:]
[a) ... g)]
i) Procuraremos alcanzar el objetivo de velar por la existencia de buenos puestos de trabajo y salvaguardar los derechos e intereses básicos de los trabajadores y, con tal fin, promoveremos la observancia de los convenios pertinentes de la Organización Internacional del Trabajo incluidos los que tratan de la prohibición del trabajo forzoso y el trabajo infantil, la libertad de asociación, el derecho de sindicación y de negociación colectiva y el principio de la no discriminación.
En el párrafo 54, b) del Programa de Acción adoptado por la Cumbre se establece que los gobiernos deberían mejorar la calidad del trabajo y del empleo, y que para ello deberían:
b) Proteger y fomentar el respeto de los derechos básicos de los trabajadores, incluidos la prohibición del trabajo forzoso y el trabajo de los niños; la libertad de asociación y el derecho de organización y negociación colectiva; igual remuneración para hombres y mujeres por un trabajo de igual valor, y la no discriminación en el empleo, aplicando plenamente los convenios de la OIT en el caso de los Estados partes en esos convenios, y habida cuenta de los principios consagrados en ellos, en el caso de los Estados que no sean partes en esos convenios para lograr verdaderamente un crecimiento económico sostenido y un desarrollo sostenible;
10. Debe quedar claro que no puede tratarse en ningún caso de exigir a los Estados el cumplimiento de obligaciones previstas en convenios que no han ratificado. En respuesta a la discusión de su Memoria ante la 85.a reunión de la Conferencia, el Director General puso de relieve que:
no se trata en absoluto de imponer nuevas obligaciones a los Estados Miembros en contra de su voluntad. La Declaración no pretende más que reafirmar la lógica de los compromisos y valores que los Estados ya suscribieron libremente al convertirse en Miembros de la OIT. ... nadie podría reprochar a la Organización que invite a sus Miembros a que tomen en serio tales compromisos haciéndolos más explícitos.
11. Esta reafirmación del compromiso constitucional de los Estados Miembros tendría dos aspectos que deberían considerarse como indisociables: por un lado, su compromiso de promover el respeto de esos principios y, por el otro, el compromiso de la Organización de ayudarlos con los diversos medios de que dispone, en particular el asesoramiento y la cooperación técnica. Hay que tener presente sobre todo la posibilidad única que tiene la OIT de contar con sus mandantes tripartitos a lo largo de todo este proceso.
12. Dado que el fundamento de esto sería promover y evaluar los esfuerzos, esto es, los progresos que se logren con miras a la aplicación de los principios básicos, y no el control de la conformidad de la legislación y la práctica nacionales con las disposiciones sustantivas de los convenios pertinentes, no sería necesario definir de manera precisa el contenido de esos principios en una Declaración (como ocurriría en el caso de instrumentos que crean obligaciones concretas una vez que han sido ratificados). Esos principios deberían establecerse de tal manera que sea posible evaluar las tendencias.
B. ¿Qué principios fundamentales?
a) Fundamento y alcance de la distinción entre los derechos fundamentales y otros derechos
13. La Constitución de la OIT ha reconocido desde siempre que la manera de poner en práctica ciertos derechos puede variar según el nivel de desarrollo económico, pero que hay derechos o principios esenciales para los objetivos de la Organización. Así, en el artículo 41 del texto original de la Constitución, al que se ha hecho referencia a menudo en los recientes debates, las Altas Partes Contratantes...
... reconocen que las diferencias de clima, de costumbres y usos, de oportunidad económica y de tradición industrial hacen difícil lograr de manera inmediata una absoluta uniformidad en las condiciones de trabajo.
No obstante, declaran también que
... el trabajo no debe ser considerado meramente como un artículo de comercio... existen métodos y principios para la reglamentación de las condiciones de trabajo que todas las comunidades industriales deben esforzarse en aplicar hasta donde lo permitan las circunstancias especiales en que pueden encontrarse.
14. Las Partes consideran que «de dichos métodos y principios» algunos tienen «especial importancia y urgencia». El primero de ellos es el principio de que el trabajo no debe ser considerado como una mercancía o un artículo de comercio.
15. La distinción relativa a los principios básicos se reitera en la Declaración de Filadelfia, la cual reafirma (sección I) «los principios fundamentales sobre los cuales está basada la Organización», entre los que se incluyen ante todo: a) el principio de que el trabajo no es una mercancía, y b) la afirmación de que la libertad de expresión y de asociación es esencial para el progreso constante.
16. Las razones para considerar que ciertos derechos son en efecto fundamentales, independientemente de los niveles de desarrollo, han quedado más claras como resultado del debate que ha suscitado la creciente interdependencia de las economías y las sociedades. Esos derechos son en cierto sentido una condición previa para todos los demás porque proporcionan los elementos necesarios para luchar libremente por la mejora de las condiciones de trabajo individuales y colectivas, de acuerdo con las circunstancias de los países de que se trate.
b) Las implicaciones concretas de esa distinción
17. Los derechos a los que se refieren los principios antes mencionados, son ahora objeto de un consenso cuyo alcance trasciende incluso a la OIT. Cabe mencionar en este sentido la Declaración adoptada por la Cumbre Mundial de Copenhague, a la que se hace referencia en el párrafo 9 de este informe. Los principios relativos a la prohibición del trabajo forzoso y del trabajo infantil, la libertad sindical y el derecho de sindicación y de negociación colectiva, igual remuneración para hombres y mujeres por un trabajo de igual valor, y la no discriminación en el empleo han sido desarrollados por la Conferencia Internacional del Trabajo en las disposiciones específicas de los siete Convenios «fundamentales», que son objeto actualmente de una campaña de ratificación (sin perjuicio de la posible inclusión en esa lista de un nuevo instrumento sobre las formas más intolerables del trabajo infantil). Esos Convenios son los siguientes:
- Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87);
- Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98);
- Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29);
- Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105);
- Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100);
- Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111);
- Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138).
18. El contenido de esos Convenios corresponde a los principios que figuran en el Preámbulo de la Constitución, en el artículo 41 de la versión de la Constitución anterior a la Segunda Guerra Mundial, o en la Declaración de Filadelfia. Aunque la prohibición del trabajo forzoso no se menciona expresamente en ningún texto constitucional, parecería desprenderse necesariamente de los valores y principios enunciados en los mismos(3) . Puede derivarse, por ejemplo, del artículo II, a) de la Declaración de Filadelfia, en el cual se afirma que:
Todos los seres humanos, sin distinción de raza, credo o sexo, tienen derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica y en igualdad de oportunidades.
19. Hay por consiguiente una firme base constitucional para incluir el enunciado de esos cuatro grupos de principios en la Declaración. Aunque otros principios comprendidos en las normas de la OIT son también importantes, no parecería aconsejable extender la lista más allá del acuerdo existente acerca de lo que se considera como derechos fundamentales. Asimismo, los debates en la 85.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo confirmaron la opinión de que los cuatro grupos de derechos sobre los que hay acuerdo son esenciales para asegurar las condiciones necesarias para el desarrollo en condiciones compatibles con la dignidad humana.
c) Elementos que podría contener la Declaración
20. Los aspectos básicos del texto de una Declaración podrían consistir en un breve preámbulo, en el cual se haría referencia al principio primordial de que el trabajo no es una mercancía. Se podría especificar, además, que el propósito de la Declaración no es, y no puede ser, incrementar las obligaciones jurídicas de los Miembros, sino reafirmar de manera solemne el reconocimiento de que su adhesión a la Constitución de la OIT implica que han aceptado obrar de buena fe con miras a eliminar las situaciones que sean incompatibles con los derechos fundamentales mencionados en la Declaración, aun cuando puedan no estar todavía en condiciones de ratificar los convenios pertinentes.
21. Podría contener también una referencia a los diferentes niveles de desarrollo económico y de recursos, de acuerdo con el texto original de la Constitución citado en el párrafo 13 de este documento, o con la Declaración de Filadelfia, en la cual se indica que:
si bien en las modalidades de su aplicación hay que tener debidamente en cuenta el grado de desarrollo social y económico de cada pueblo, su aplicación progresiva a los pueblos que todavía son dependientes y a los que ya han llegado a gobernarse por sí mismos interesa a todo el mundo civilizado.
Estos textos no pueden evidentemente utilizarse como tales, pero sí pueden constituir la base para la redacción.
22. Los principios que inspiran esos cuatro conjuntos de derechos podrían formularse a partir del texto original de la Constitución o de la Declaración de Filadelfia, o podrían expresarse en concordancia con los objetivos planteados en los siete Convenios fundamentales sin entrar en los detalles de esos instrumentos. Esto podría ilustrarse con un ejemplo relativo al trabajo infantil. En el texto original de la Constitución figura el principio siguiente:
La supresión del trabajo de los niños y la obligación de introducir en el trabajo de los jóvenes de ambos sexos las limitaciones necesarias para permitirles continuar su educación y asegurar su desarrollo físico.
El Convenio sobre la edad mínima dispone en su artículo 1 que todo Miembro...
... se compromete a seguir una política nacional que asegure la abolición efectiva del trabajo de los niños y eleve progresivamente la edad mínima de admisión al empleo o al trabajo a un nivel que haga posible el más completo desarrollo físico y mental de los menores.
23. Los otros convenios pertinentes contienen también enunciados de los objetivos básicos, por ejemplo: el artículo 2 del Convenio núm. 87; el artículo 1, 1) del Convenio núm. 98; el artículo 2 del Convenio núm. 111; el artículo 2, 1) del Convenio núm. 100; el artículo 1, 1) del Convenio núm. 29; y el artículo 2 del Convenio núm. 105. Podrían sacarse elementos de esas disposiciones para redactar los principios de la Declaración.
24. Otra de las cuestiones que habría que considerar podría ser el compromiso con respecto al mecanismo de seguimiento, que complementaría los actuales mecanismos de control de la OIT. La forma en que podría explicitarse ese mecanismo en el texto de la Declaración deberá ser objeto de un acuerdo.
C. ¿Qué tipo de seguimiento?
25. Dado que la Declaración reafirmaría la voluntad de los Estados Miembros de promover los principios que figuran en ella, la Organización tendría en consecuencia la obligación de concebir los procedimientos de promoción más adecuados y eficaces a fin de ayudar a sus Miembros a lograr ese objetivo. En la medida en que los Miembros se hayan comprometido a poner en práctica los principios incluidos en la Declaración mediante la ratificación de los Convenios fundamentales correspondientes, se dispone ya de un mecanismo de control. Asimismo, el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración se ocupa también de los países que no han ratificado los convenios pertinentes. Se trata, por consiguiente, de encontrar un mecanismo de promoción que permita abarcar las situaciones en que los Convenios fundamentales relativos a la no discriminación y la abolición del trabajo forzoso y del trabajo infantil no hayan sido ratificados.
26. A este respecto, las discusiones en el Consejo de Administración y en la la Conferencia han puesto de manifiesto una opinión claramente mayoritaria, según la cual este mecanismo de promoción no debería adoptar la forma de un sistema de quejas como el del Comité de Libertad Sindical. Ha quedado igualmente claro que los procedimientos existentes en materia de libertad sindical no deberían verse afectados en modo alguno por la adopción de la Declaración ni por el mecanismo de seguimiento correspondiente.
27. Se ha hecho hincapié también en otra cuestión importante. El mecanismo de aplicación debería basarse en la medida de lo posible en los mecanismos ya existentes, y debería estar claramente enraizado en la Constitución de la OIT. Esto sugiere una solución que ha sido mencionada con frecuencia en discusiones anteriores y en el proceso de consulta: utilizar el texto del párrafo 5, e) del artículo 19 de la Constitución. Esta disposición dice lo siguiente:
Si el Miembro no obtuviere el consentimiento de la autoridad o autoridades a quienes competa el asunto, no recaerá sobre dicho Miembro ninguna otra obligación, a excepción de la de informar al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, con la frecuencia que fije el Consejo de Administración sobre el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados en el Convenio, precisando en qué medida se ha puesto o se propone poner en ejecución cualquiera de las disposiciones del Convenio, por vía legislativa o administrativa, por medio de contratos colectivos, o de otro modo, e indicando las dificultades que impiden o retrasan la ratificación de dicho Convenio.
28. Aunque se han hecho algunas observaciones, particularmente por parte del Grupo de los Trabajadores, en el sentido de que ésta no tiene por qué ser la única base posible para ese procedimiento, como ocurre en el caso del Comité de Libertad Sindical, cabe pensar que podría llegarse a un consenso con respecto al nuevo mecanismo de promoción únicamente sobre la base del párrafo 5, e) del artículo 19. Ha quedado también claramente entendido que el nuevo mecanismo de seguimiento se aplicaría solamente a los Miembros que no hayan ratificado los convenios pertinentes (como lo implica en efecto el hecho de haber tomado como base ese párrafo de la Constitución).
29. Una ventaja importante de este enfoque reside en que la base jurídica del sistema no requeriría más discusión. Todos los Estados Miembros que no han ratificado los convenios pertinentes tienen que responder a las solicitudes de información que el Consejo de Administración decida cursarles con la frecuencia que considere apropiada, y en la forma que éste determine.
30. Aunque este enfoque está al parecer inspirado por consideraciones jurídicas y prácticas, hay que tener cuidado de no modificar su objeto. No se trataría de comprometer el carácter discrecional de la decisión de ratificar o no un instrumento, sino simplemente de utilizar la información que podría reunirse mediante este procedimiento con el fin de evaluar las situaciones y tendencias al respecto y, según los casos, de considerar qué medios prácticos de asistencia podrían ofrecerse.
31. Si bien hay acuerdo con respecto a que el párrafo 5, e) del artículo 19 constituiría la base para el mecanismo de seguimiento, esto no significa necesariamente que el procedimiento que se sigue actualmente en virtud de esa disposición (descrito en el anexo II) -- el cual no está establecido en la Constitución sino que se basa en decisiones del Consejo de Administración -- se aplicaría también en este caso, ya que no responde aparentemente a los mismos objetivos que los de la propuesta de Declaración. Esto no modificaría la forma en que se aplica actualmente lo dispuesto en el párrafo 5, e) del artículo 19 con respecto a los estudios generales y a las memorias especiales que deben presentarse cada cuatro años según lo decidido en 1995, pero podría complementarse con otro enfoque que utilice métodos algo diferentes. A los efectos de la presente discusión, sería suficiente indicar que la información sobre las situaciones nacionales en relación con los derechos y principios fundamentales se reuniría mediante memorias solicitadas en virtud del párrafo 5, e) del artículo 19 de manera apropiada. El Consejo de Administración podría examinar otros detalles en su reunión de marzo de 1998 al discutir el contenido de un proyecto de Declaración.
32. Se debería aclarar, no obstante, otro punto a fin de asegurarse de que sea posible tener una visión objetiva de los esfuerzos que se están emprendiendo o, según los casos, de problemas o abusos. Como se indica en la nota técnica que se adjunta con respecto al artículo 19 (anexo II), la información proporcionada por los gobiernos puede complementarse o corregirse en todo caso con la información proporcionada por las organizaciones de empleadores y de trabajadores de conformidad con el artículo 23, 2) de la Constitución, tal como ocurre actualmente. Asimismo, cuando sea necesario, el Consejo de Administración debería especificar de qué manera esas organizaciones podrían contribuir a las respuestas y a la evaluación de los esfuerzos.
D. ¿Mediante qué órganos?
33. Como se indica en la documentación adjunta, las memorias presentadas con arreglo al procedimiento por el cual se aplica actualmente lo dispuesto en el artículo 19 siguen un curso bien establecido mediante la Comisión de Expertos y la Comisión de Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Conferencia. Sin embargo, la forma en que se aplica este procedimiento en la práctica no permitiría contar con tiempo suficiente ni proporcionaría un marco adecuado para la evaluación o el examen de la información que se reúna a los efectos considerados aquí, ni respondería tampoco de manera adecuada a los objetivos de la Declaración propuesta. El procedimiento actual está orientado únicamente a la evaluación de los obstáculos o las dificultades que se plantean con respecto a disposiciones específicas de los convenios, y no para evaluar las tendencias en relación con los principios fundamentales. En virtud del artículo 19, el Consejo de Administración puede solicitar información y tiene libertad para examinarla en la forma que considere más conveniente. Por ello, tanto el procedimiento como los órganos correspondientes podrían ser diferentes de los que se utilizan en la actualidad, a fin de garantizar un seguimiento adecuado y eficaz de la Declaración propuesta.
34. Parece haber consenso en ese sentido con respecto a que los objetivos del procedimiento previsto en la propuesta de Declaración deberían consistir en posibilitar una evaluación periódica de los acontecimientos y tendencias significativos que haya en los distintos países en relación con los principios fundamentales, así como en idear formas de asistir a los gobiernos para que puedan obrar con miras a la aplicación de los principios de la Declaración. Como se ha sugerido, una de las formas en que esto podría lograrse sería solicitar cada año memorias complementarias simplificadas, de acuerdo con un modelo estándar, poniendo así en práctica las disposiciones del artículo 23, 2) con una periodicidad anual y posibilitando además que las organizaciones de empleadores y de trabajadores puedan hacer comentarios. Una vez que se haya acordado esto, sería posible determinar qué órgano sería el más indicado para efectuar este examen con suficiente antelación y esmero. Según parece se está de acuerdo en que para alcanzar este objetivo el Consejo de Administración debería tener un papel que desempeñar. Podría examinarse después con más detenimiento si el mecanismo debería depender por completo del Consejo de Administración, o de la Conferencia, o de ambos. Habría que considerar además si la Comisión de Expertos, que se encarga de examinar las memorias que se presentan cada cuatro años, debería intervenir también en el examen de las memorias anuales simplificadas, teniendo en cuenta el alcance y los objetivos diferentes del procedimiento propuesto.
E. Puntos que requieren decisión
35. A la luz de las consideraciones que preceden, el Consejo de Administración podría decidir la inclusión del punto en el orden del día de la Conferencia, en el entendido de que, previas consultas exhaustivas, en la reunión de marzo de 1998, habrá de llegarse a un acuerdo sobre el texto de la Declaración que ha de presentarse a la Conferencia, así como sobre los detalles del mecanismo de seguimiento correspondiente. Este punto podría indicarse como sigue: «Posible consideración y adopción por la Conferencia de una Declaración de la OIT sobre los derechos fundamentales, y el mecanismo de seguimiento correspondiente».
36. Se invita al Consejo de Administración a que:
a) tome una decisión con respecto a la inclusión en el orden del día de la 86.ª reunión (1998) de la Conferencia Internacional del Trabajo de un punto adicional relativo a la posible consideración y adopción de una Declaración de la OIT sobre los derechos fundamentales y su mecanismo de seguimiento;
b) pida a la Oficina que prepare, en estrecha consulta con los mandantes de la OIT, un proyecto de Declaración para someterlo al Consejo de Administración en su 271.ª reunión (marzo de 1998), y
c) pida a la Oficina que prepare, en estrecha consulta con los mandantes, propuestas detalladas sobre el mecanismo de seguimiento, las cuales serán examinadas por la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo del Consejo de Administración en su 271.ª reunión (marzo de 1998).
Ginebra, 15 de octubre de 1997.
Punto que requiere decisión: párrafo 36.
Anexo I
Mecanismos actuales de control de la OIT(4)
Los mecanismos de control de la OIT han ido evolucionando con el tiempo, a partir de los fundamentos que se establecen en la Constitución y a partir de las funciones que les han ido asignando la Conferencia y el Consejo de Administración. Los diversos órganos y funciones que se resumen a continuación forman un conjunto unificado.
1. Sumisión a las autoridades competentes
En virtud del artículo 19 de la Constitución, cada uno de los Estados Miembros se obliga a someter los convenios y recomendaciones adoptados por la Conferencia, en el término de un año a partir de la clausura de la reunión de la Conferencia en que se haya adoptado el instrumento, o dentro de los 18 meses en el caso de los Estados federales y en circunstancias excepcionales, «a la autoridad o autoridades a quienes competa el asunto, al efecto de que le den forma de ley o adopten otras medidas» (párrafo 5, b) para los convenios y 6, b) para las recomendaciones). No recaerá sobre el Estado Miembro ninguna otra obligación en el caso de no ratificación de convenios, a excepción de la de informar sobre el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados en el convenio o recomendación (véase más adelante).
2. Memorias sobre los convenios ratificados
Cuando un Estado ha ratificado un convenio, está obligado, en virtud del artículo 22 de la Constitución, a presentar una memoria anual sobre su legislación y práctica en relación con dicho convenio. La frecuencia de estas memorias ha sido modificada en diversas ocasiones: actualmente han de remitirse a intervalos de dos o cinco años, pero pueden solicitarse con mayor frecuencia en caso necesario. Las memorias generales son anuales. Hay que advertir que actualmente hay más de 6.400 ratificaciones, con lo que se reciben unas 2.000 memorias cada año.
En el caso de los territorios no metropolitanos, los Estados Miembros están obligados, en virtud del artículo 35 de la Constitución, a comunicar las mismas memorias que se contemplan en el artículo 22, acerca de las medidas que hayan adoptado para poner en ejecución los convenios que hayan declarado aplicables a tales territorios. Actualmente hay cerca de 1.000 declaraciones de aplicación de convenios a los territorios no metropolitanos en vigor.
En virtud del párrafo 2 del artículo 23 de la Constitución, todos los Estados Miembros están obligados a comunicar a las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores de sus países una copia de las informaciones y memorias que hayan enviado, y estas organizaciones pueden hacer comentarios sobre estas informaciones y memorias. El apartado d) del artículo 5 del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), prescribe también la celebración de consultas periódicas con tales organizaciones sobre «las cuestiones que puedan plantear las memorias que hayan de comunicarse a la Oficina Internacional del Trabajo en virtud del artículo 22 de la Constitución».
3. Memorias sobre los convenios y recomendaciones no ratificados
En virtud del artículo 19, párrafos 5, e) y 6, d) de la Constitución, el Consejo de Administración puede solicitar memorias de cada Estado Miembro «sobre el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados (en el convenio o en la recomendación), precisando en qué medida se ha puesto o se propone poner en ejecución cualquiera de las disposiciones (del convenio o de la recomendación)». En el caso de los convenios, el Estado Miembro deberá también indicar «las dificultades que impiden o retrasan la ratificación de dicho convenio». Estas memorias son examinadas por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (véase más abajo) y constituyen el tema de un «Estudio general», que es examinado cada año por la Conferencia.
Además, en virtud del procedimiento adoptado en 1995 por el Consejo de Administración, los Estados Miembros que no hayan ratificado uno o varios de los Convenios fundamentales de la OIT (núms. 29 y 105 sobre el trabajo forzoso, núms. 87 y 98 sobre la libertad sindical, núms. 100 y 111 sobre la discriminación y núm. 138 sobre la edad mínima de admisión al empleo o al trabajo) tienen que informar una vez cada cuatro años acerca de las dificultades que se oponen a su ratificación. Esas memorias son examinadas también por la Comisión de Expertos, cuya evaluación forma parte de su informe anual.
4. Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones
La Comisión de Expertos fue constituida en 1926 por la Conferencia Internacional del Trabajo y celebró su primera reunión en 1927 para examinar los informes sometidos por los gobiernos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores en virtud de los artículos 19, 22 y 35 de la Constitución. Es un órgano formado por 20 expertos independientes en materias jurídicas, nombrados por el Consejo de Administración a designación del Director General, que se reúne una vez al año en Ginebra. Presenta un informe que consta de:
- un Informe general, con el texto de sus Observaciones acerca de ciertos países, que se publica en el Informe III (Parte 1A), y se presenta a la reunión anual de la Conferencia;
- un Estudio general, que se publica en el Informe III (Parte 1B), en el que se resumen las memorias recibidas en virtud del artículo 19 de la Constitución sobre los convenios y recomendaciones no ratificados.
La Comisión de Expertos adopta también «solicitudes directas», que por razones de economía se envían directamente a los gobiernos pero no se presentan a la Conferencia. Las observaciones y las solicitudes directas se publican en la base de datos ILOLEX disponible en CD-ROM (y pronto estarán disponibles conectadas al sistema) que se actualiza cada año, y está previsto también incluir los estudios generales en ediciones futuras.
5. La Comisión de Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Conferencia
Una de las comisiones permanentes de que dispone la Conferencia Internacional del Trabajo en su reunión anual es la Comisión de Aplicación de Convenios y Recomendaciones, de carácter tripartito. Discute el informe de la Comisión de Expertos y suele llamar a los representantes de algunos gobiernos cuya situación se menciona en el informe de la Comisión de Expertos para examinar su situación con mayor detalle.
6. Reclamaciones en virtud del artículo 24 de la Constitución
La Constitución contempla el caso de una «reclamación» presentada «por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no han adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte». Si se considera que la reclamación es admisible, el Consejo de Administración suele establecer un comité tripartito entre sus miembros para examinar la reclamación y para hacer las recomendaciones que considere oportunas. Las conclusiones de esos exámenes se remiten a la Comisión de Expertos.
7. Quejas en virtud del artículo 26 de la Constitución
La Constitución dispone, en su artículo 26, que «Cualquier Miembro podrá presentar ante la Oficina Internacional del Trabajo una queja contra otro Miembro que, a su parecer, no haya adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio de un convenio que ambos hayan ratificado». El Consejo de Administración puede, si lo considera conveniente, referir el asunto a una comisión de encuesta compuesta habitualmente por tres personas independientes. «El Consejo podrá seguir el mismo procedimiento de oficio o en virtud de una queja presentada por un delegado de la Conferencia». Las comisiones de encuesta suelen hablar directamente con los testigos y hacer investigaciones sobre el terreno antes de elaborar sus conclusiones y recomendaciones. Las conclusiones de esos exámenes se remiten a la Comisión de Expertos.
8. Procedimientos especiales en relación con la libertad sindical
El Comité de Libertad Sindical es un comité tripartito del Consejo de Administración, establecido por un acuerdo con el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) en 1950. Puede examinar las quejas de las organizaciones de trabajadores y empleadores acerca de los Estados Miembros de la OIT que no respeten los principios básicos de la libertad sindical. Estas quejas pueden examinarse independientemente de si el país de que se trate ha ratificado los convenios de la OIT sobre esta cuestión, puesto que el procedimiento se basa en principios constitucionales. Si el país ha ratificado los convenios, las conclusiones del Comité reciben el correspondiente seguimiento por parte de la Comisión de Expertos.
La Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical se constituyó también por acuerdo con el ECOSOC al mismo tiempo que el Comité de Libertad Sindical. Está facultada para examinar el mismo tipo de quejas que el Comité de Libertad Sindical, pero necesita el consentimiento del gobierno de que se trate para hacerlo. También puede examinar las quejas por violación de la libertad sindical que se presentan contra Estados que no son miembros de la OIT -- y así lo ha hecho en varias ocasiones -- cuando tales quejas le son remitidas por las Naciones Unidas, y el país consiente en ello. Los Grupos de Trabajo de la Comisión están formados por tres expertos independientes nombrados por el Consejo de Administración.
9. Contactos directos
En virtud de un procedimiento adoptado en 1964, un país puede solicitar contactos directos para discutir las cuestiones planteadas por los órganos de control. En tales casos, el Director General nombra un representante -- que puede ser un funcionario de la Oficina o una persona independiente -- para discutir la situación con el gobierno de que se trate y con los interlocutores tripartitos en el propio país. En estos casos se suspende por un año el funcionamiento del sistema de control, para permitir que se encuentre una solución a la dificultad planteada.
10. Estudios especiales sobre la discriminación
En 1973, el Consejo de Administración adoptó un procedimiento de estudios especiales sobre la discriminación, que hasta ahora no ha sido usado con éxito. En virtud de este procedimiento, se puede presentar una solicitud de estudio especial por parte de un Estado Miembro o de una organización de empleadores o de trabajadores sobre cuestiones específicas que les afecten. Si el gobierno de que se trate está de acuerdo con este estudio, el Director General tiene que examinar las disposiciones más oportunas para llevarlo a cabo. Este procedimiento no está limitado a los países que hayan ratificado algún tipo determinado de convenios de la OIT.
11. Empresas multinacionales
En 1980 se adoptaron unos «Procedimientos sobre el curso dado a la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social», de carácter especial y que se actualizaron en 1986. Se aplican a las solicitudes de interpretación de la Declaración tripartita, que hace la Subcomisión de empresas multinacionales del Consejo de Administración. No se trata de un procedimiento para el examen de la aplicación de las normas sino para examinar la propia Declaración tripartita.
12. Procedimientos especiales
Además de todo lo dicho, la OIT recurre de vez en cuando a diversos procedimientos especiales (o ad hoc). Entre ellos está la larga serie del informe especial del Director General concerniente a la aplicación de la Declaración sobre la Acción contra el apartheid en Sudáfrica (que ya no se hace) y el de la situación de los trabajadores en los territorios árabes ocupados; en ambos casos, el informe se somete (o se sometía) directamente a la Conferencia para su discusión. Se han usado también otros procedimientos en diversas ocasiones, comprendidos diversos tipos de estudios especiales.
13. Asistencia por parte de la Oficina Internacional del Trabajo
La Oficina Internacional del Trabajo brinda mucha asistencia a sus mandantes para una mejor aplicación de las normas internacionales del trabajo. En general, esto se hace a través de los equipos consultivos multidisciplinarios, en respuesta a solicitudes de los gobiernos o de las organizaciones de empleadores y de trabajadores o como parte de la labor habitual de la Oficina para aconsejar a sus Estados Miembros. Toda la cooperación técnica suministrada por la Oficina debe estar en armonía con las normas, y uno de sus objetivos más importantes es facilitar la ratificación o la aplicación de las normas de la OIT. La labor consultiva y de asistencia de la Oficina está íntimamente integrada en los mecanismos de control.
Anexo II
Procedimientos en virtud del artículo 19
1. En el artículo 19 de la Constitución se dispone en el párrafo 5, e) que:
si el Miembro no obtuviere el consentimiento (para la ratificación) de la autoridad o autoridades a quienes competa el asunto, no recaerá sobre dicho Miembro ninguna otra obligación, a excepción de la de informar al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, con la frecuencia que fije el Consejo de Administración, sobre el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados en el convenio, precisando en qué medida se ha puesto o se propone poner en ejecución cualquiera de las disposiciones del convenio, por vía legislativa o administrativa, por medio de contratos colectivos o de otro modo, e indicando las dificultades que impiden o retrasan la ratificación de dicho convenio(5) .
2. Esta disposición se pone en práctica por dos vías separadas aunque similares.
Estudios generales
3. Durante muchos años, el Consejo de Administración ha seleccionado un convenio y una recomendación específicos, o grupos de convenios y recomendaciones sobre determinados temas, para ser objeto de las memorias que deben presentarse cada año en virtud del artículo 19. De acuerdo con la práctica establecida por el Consejo de Administración, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones prepara un Estudio general sobre los instrumentos seleccionados. La Comisión se basa para ello en la información que figura en las memorias de los gobiernos, en las informaciones suministradas a la OIT por las organizaciones de empleadores y de trabajadores (véase más adelante) y -- tal como se indica en cada Estudio general -- se tienen en cuenta también otras informaciones con que cuenta la Oficina, tales como la legislación y otros documentos oficiales. Estos Estudios generales forman parte del informe que la Comisión de Expertos presenta a la Conferencia (Informe III (Parte 1B) ya que el sistema de numeración se modificó en 1997). Cada año, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia dedica aproximadamente un día al examen de dicho Estudio general.
Memorias especiales
4. En su 264.ª reunión (noviembre de 1995), el Consejo de Administración decidió que debía solicitarse a los gobiernos de todos los Estados que no hayan ratificado los convenios relativos al trabajo forzoso, la libertad sindical, la discriminación y el trabajo infantil, que presenten memorias en virtud de lo dispuesto en el artículo 19, mediante un formulario simplificado de memoria adoptado por el Consejo de Administración, con arreglo a un procedimiento adicional. La Comisión de Expertos aplicará por primera vez este procedimiento en su reunión de 1997. La información proporcionada será analizada por la Comisión, y los resultados de dicho análisis serán incluidos en su Informe general, el cual será examinado a su vez por la Comisión de la Conferencia en sus reuniones anuales. También en este caso se tendrá en cuenta cualquier información recibida de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Esto último es, de hecho, uno de los puntos clave en los que insistió la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo del Consejo de Administración cuando propuso al Consejo que adoptara este procedimiento.
Información proporcionada por las organizaciones de empleadores y de trabajadores
5. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23, 2), de la Constitución, los gobiernos deben comunicar copias de las memorias en virtud de los artículos 19 y 22 de la Constitución a las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores especificadas en el artículo 3 de la Constitución, es decir, las organizaciones nacionales. Tal como se indica en el Manual sobre procedimientos, «dichas organizaciones, así como cualquier otra organización de empleadores y de trabajadores, pueden hacer las observaciones que estimen oportunas sobre los asuntos correspondientes».
6. La Comisión de Expertos llevó a cabo un examen detallado de esta cuestión en su informe de 1986(6) . En dicho informe, la Comisión recuerda que el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144) prevé también que se efectúen consultas con los representantes de los tres sectores sobre una serie de cuestiones, incluido el reexamen de convenios no ratificados y de recomendaciones para considerar su «puesta en práctica y su ratificación eventual».
7. Por lo que atañe al fundamento jurídico para los comentarios formulados por las organizaciones de empleadores y de trabajadores, la Comisión de Expertos señaló que tanto las exigencias que figuran en el artículo 19 con respecto a las informaciones relativas a los convenios no ratificados como el texto del párrafo 2 del artículo 23 se añadieron mediante una enmienda a la Constitución introducida en 1946. El Consejo de Administración decidió entonces agregar preguntas en los formularios de las memorias que deben presentarse a este respecto en virtud de los artículos 19 y 22. La Comisión de Expertos especificó (párrafo 86) que:
aunque el artículo 23, párrafo 2, de la Constitución permite señalar las memorias del gobierno a la atención de ciertas organizaciones, las más representativas, no constituye el fundamento de la pregunta del formulario que atañe a los comentarios presentados por las organizaciones de empleadores y de trabajadores -- que se debe distinguir de la relacionada con la comunicación de las memorias a las organizaciones representativas -- y no limita el alcance de la pregunta a estas organizaciones.
Características de la presentación de memorias en virtud del artículo 19
8. Del análisis que precede se desprende que el procedimiento que se sigue en relación con las memorias presentadas en virtud del artículo 19 de la Constitución es el resultado de las decisiones adoptadas por el Consejo de Administración en el marco de las exigencias establecidas en la Constitución. Ese procedimiento presenta las características siguientes:
- De conformidad con la Constitución, el Consejo de Administración está plenamente facultado para decidir, según su criterio, las memorias que han de solicitarse en virtud de lo dispuesto en el artículo 19, 5), e), así como la forma en que deben presentarse.
- El examen de las memorias recibidas ha sido siempre llevado a cabo por la Comisión de Expertos y la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia con la finalidad específica de considerar los obstáculos para la ratificación. Esta es la forma en que se procede habitualmente como resultado de las decisiones adoptadas por el Consejo de Administración, pero no es la única forma en que podría abordarse ese examen según lo dispuesto en la Constitución.
- De acuerdo con el artículo 23, párrafo 2) de la Constitución, los gobiernos deben comunicar copias de las memorias presentadas en virtud del artículo 19 a las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores en el ámbito nacional. A su vez, se ha establecido la práctica de que esas organizaciones puedan formular comentarios a las memorias presentadas por los gobiernos en virtud del artículo 19.
1. Documento GB.270/3/2.
2. Memorándum de la Oficina de Asuntos Jurídicos, Naciones Unidas, E/CN.4/L.610, abril de 1962.
3. Esta cuestión se examina con cierto detenimiento en el documento GB.267/LILS/5, párrafos 18 y 19.
4. Este texto fue publicado anteriormente como anexo al documento GB.268/LILS/6. Se han introducido ahora algunas modificaciones menores para actualizarlo y proporcionar más datos con respecto a algunos puntos.
5. El párrafo 6, d) del artículo 19 contiene una disposición similar con respecto a las recomendaciones, pero por supuesto sin hacer referencia a la ratificación.
6. Conferencia Internacional del Trabajo, 72.ª reunión, 1986: Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe III (Parte 4A), párrafos 80-108.