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Consejo de Administración
GB.268/PFA/6/S2
268.a reunión
Ginebra, marzo de 1997		  
Comisión de Programa, Presupuesto y Administración PFA

SEXTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA

Propuestas de Programa y Presupuesto
para 1998-1999

Información complementaria solicitada por el grupo PIEM(1)
Declaración del representante del Director General
(Sr. Kirszbaum, Director de la Oficina de Programación y Gestión)

El 11 de marzo, durante la discusión general de las propuestas de Programa y Presupuesto, el representante del Gobierno del Canadá pidió en nombre del grupo PIEM que la Oficina suministrase información adicional en relación con las propuestas. Procederé a citar en primer lugar las preguntas formuladas por el grupo PIEM, para exponer a continuación la información que se ha podido reunir en el tiempo de que se ha dispuesto. Se han adjuntado diagramas para facilitar la comprensión de las respuestas a algunas de estas preguntas.

En su declaración (los pasajes pertinentes de la misma se citan en letra negrita-cursiva), el grupo PIEM pidió que en el curso del examen detallado de los programas principales se presentara la siguiente información:

«2. Para los programas señalados en la sección B (50 a 145, 225 y 230), y también el programa 100:»

2.1. «cómo se relacionaban los objetivos de esos programas con las tres prioridades estratégicas... y qué recursos financieros y de personal se estimaba que serían asignados a estas prioridades»

Los diagramas 1 a 3 adjuntos se refieren al bienio 1998-1999, e indican los recursos financieros y de personal correspondientes a cada programa principal relacionado con las tres prioridades estratégicas. De acuerdo con las propuestas presentadas por el Director General el 10 de marzo, las cifras que allí figuran deben considerarse como estimaciones muy amplias de carácter esencialmente indicativo.

2.2. «cómo había evolucionado el nivel de recursos asignados a estos objetivos prioritarios desde el bienio 1994-1995 hasta el bienio actual y cuál sería el cambio para el próximo bienio»

A continuación se presentan las estimaciones generales e indicativas para 1994-1995(2), 1996-1997 y 1998-1999.

Objetivo 1994-1995 1996-1997 1998-1999
Millones de dólares Porcentaje Millones de dólares Porcentaje Millones de
dólares		 Porcentaje
Democracia 84,5 33,9 101,6 31,4 102,5 31,9
Empleo 96,1 38,5 132,4 41,0 132,3 41,2
Protección 68,9 27,6 89,2 27,6 86,3 26,9
  249,4   323,2   321,1  

2.3. «cuáles eran los gastos fijos esenciales en las propuestas de Programa y Presupuesto (esto es, los relativos a actividades necesarias desde el punto de vista jurídico o reglamentario), incluyendo una estimación de los recursos financieros y de personal consagrados a estas actividades»

El Consejero Jurídico dará respuesta a este punto en su debido momento(3).

2.4. «qué actividades habían sido completadas y qué nuevas actividades se había previsto completar durante el bienio 1998-1999»

Las cuestiones laborales y sociales que a juicio de los mandantes de la OIT han de ser objeto de la Oficina suelen ser objeto de diversas actividades en los bienios siguientes. Por ejemplo, la realización de un proyecto de investigación en un bienio dado puede allanar el camino para actividades de difusión (mediante publicaciones, manuales, directrices o seminarios nacionales) que tendrán lugar durante el bienio siguiente, o a la prestación de servicios de asesoramiento técnico e incluso a la realización de otras investigaciones en campos afines. Una vez que se han acumulado competencias técnicas en relación con una determinada materia de interés social, los mandantes de la OIT comienzan a ejercer una demanda permanente de servicios de asesoramiento de la Oficina. Surge así la necesidad de proseguir las actividades de investigación con el fin de mantener al día, por diferentes medios, la base de información original. Por tales motivos, es inhabitual que la OIT ponga fin a actividades que dicen relación con algún tema social importante. Cuando la OIT suspende tales actividades por algún motivo, el mandato de la Organización bien pudiera llevarla a reanudar tales actividades en una fecha ulterior. Por ejemplo, las labores relativas a los vínculos entre las calificaciones educativas y el empleo se suspendieron formalmente durante la crisis financiera de fines de los años 1970, pero habida cuenta de que, como se demuestra en las actuales propuestas de Programa y Presupuesto, el tema ha cobrado nueva importancia y se prevén nuevas actividades al respecto.

Sin embargo, algunas actividades técnicas comprendidas en cada Programa y Presupuesto, y en particular determinados programas de acción y reuniones, se conciben como unidades relativamente independientes cuya conclusión, dado el carácter limitado de sus propios objetivos, coincidirá con el fin del bienio en que se llevan a cabo. Así, al concluir el bienio deberían haber concluido, en principio, las siguientes actividades técnicas previstas en el Programa y Presupuesto previstas para 1996-1997:

En noviembre de 1997 se presentarán al Consejo de Administración nuevas informaciones sobre las actividades concluidas, que revestirán la forma de un informe provisional sobre aplicación del programa durante el presente bienio, y en el que se hará especial hincapié en la evaluación de impacto. El Director General presentará a la Conferencia de 1998 un informe más completo sobre las actividades de la OIT en el bienio.

2.5. «estructura y gastos de administración»

2.6. «cómo las actividades de investigación propuestas se relacionan con los tres objetivos prioritarios; cómo se habían identificado, seleccionado y comprobado la calidad de las propuestas en términos de tema y autor y si estaban relacionadas con otras actividades de investigación en marcha o habían sido identificadas en cooperación con otros organismos»

A continuación se enumeran los proyectos de investigación que figuran en las propuestas para 1998-1999, con una indicación de cómo se relacionan con los tres objetivos prioritarios. Si bien algunas de estas actividades de investigación están relacionadas con más de uno de los temas prioritarios, sólo se ha indicado aquél para el que revisten un interés principal. Por ende, algunos de los temas de investigación contribuyen a promover la democracia y los derechos de los trabajadores, aunque esto no se indica explícitamente aquí (por ejemplo, los temas sobre desarrollo económico y normas fundamentales del trabajo):

E = promueven el empleo y la lucha contra la pobreza
P = protegen a los trabajadores

E   El empleo y los efectos de los bloques regionales en el mercado de trabajo
E   Creación y destrucción de puestos de trabajo
E   Ajuste estructural, empleo y la función de los interlocutores sociales
E   Flexibilidad del mercado de trabajo y seguridad en el empleo
E   Políticas sobre el mercado de trabajo para las economías en transición
E   Desarrollo económico y normas del trabajo básicas en los países en desarrollo
E   Mejoramiento de los indicadores sobre el mercado de trabajo
E   Funciones del Estado y del sector privado en materia de formación
P   Enseñanzas que se derivan del análisis de la política de migraciones
P   Conservación del empleo y gestión de las discapacidades en el lugar de trabajo
E   Espíritu empresarial y desarrollo de la pequeña empresa
P   Representación de los trabajadores en las empresas multinacionales
P   Mejora del contenido y la calidad del trabajo
P   Remuneración del sector público
P   Evolución del cometido y las responsabilidades de la inspección del trabajo
P   Eliminación del trabajo infantil (etiquetado, y políticas empresariales y sindicales en la materia)
P   Consecuencias económicas de la acción destinada a eliminar el trabajo infantil
P   Seguridad en la utilización de agentes biológicos en el trabajo
P   Consecuencias laborales y sociales del análisis genético
P   La violencia en los lugares de trabajo
P   Trabajo y protección: opciones para el siglo XXI
P   Tiempo de trabajo y diferencias en función del sexo
P   Tiempo de trabajo, salud y seguridad
P   Financiación y prestación de la atención de salud
P   Los principios de la seguridad social
P   Tiempo de trabajo y productividad
P   Fortalecimiento de la capacidad de organización de los grupos excluidos
E   Fomento del diálogo social para crear empleo y erradicar la pobreza
E   El futuro del empleo urbano
P   Trabajo a domicilio

Selección de actividades de investigación

Las propuestas de investigación comienzan siendo preparadas por todos los servicios de los departamentos técnicos de la Oficina teniendo en cuenta multitud de consideraciones, por ejemplo: peticiones de los mandantes en la Conferencia, el Consejo de Administración, las reuniones regionales y las reuniones sectoriales; las necesidades de los mandantes según se exponen en los exámenes de los objetivos por país; las necesidades de investigación comparada apuntadas por los equipos multidisciplinarios de asesoramiento, la necesidad de atender sectores de interés identificados en investigaciones anteriores de la OIT o de poner al día la investigación anterior, y las consultas en reuniones técnicas, oficiales o no, con expertos en varios campos sociales. A continuación las propuestas de investigación se examinan desde el punto de vista de su pertinencia para los tres objetivos principales de la Organización y su coherencia con los objetivos del programa principal con el que tienen que ver. Se realizan comprobaciones para garantizar que todas las propuestas de investigación identifican claramente el problema a abordar así como la manera en que la investigación contribuirá a la solución del problema a nivel de país. También se toma en consideración la labor anterior de la Oficina y de instituciones externas, por ejemplo universidades y otros organismos de las Naciones Unidas. Se procura que las propuestas de investigación finalmente seleccionadas obedezcan a políticas, partiendo cuando sea posible de investigaciones realizadas en otro lugar, incluidas las llevadas a cabo por el Instituto Internacional de Estudios Laborales.

Al comienzo del ciclo de programación, los primeros proyectos de propuesta de todos los departamentos técnicos se hacen llegar a la sede y a las regiones; y el correspondiente primer proyecto de todas las propuestas regionales también se difunde por la Oficina. Ello hace posible un amplio proceso de consulta y comprobaciones recíprocas que garantizan la coherencia interna. Los miembros del equipo de dirección superior tienen la ocasión de formular observaciones sobre este primer proyecto de propuestas para velar por la plena coherencia entre las propuestas de programas de acción y programas de investigación procedentes de la sede y las necesidades de las regiones, incluida la necesidad de investigación de fondo que sirva de apoyo a la labor de los equipos consultivos multidisciplinarios. También se toman en consideración los informes de los debates celebrados en el Consejo de Administración y en la Comisión relativos a las orientaciones estratégicas de la planificación de programas de la OIT.

«3. Para los programas regionales y política de asociación activa (245-280): como se relaciona en las actividades de estos programas con los tres objetivos prioritarios; y ii) corrientes hacia los países en desarrollo, en particular los más pobres»

Las actividades de la OIT adscritas a los programas principales regionales y al programa principal Asociación activa y cooperación técnica se elaboran teniendo en cuenta las discusiones relativas a los tres objetivos prioritarios en la Conferencia y el Consejo de Administración, y muy especialmente las discusiones relativas a la elaboración del Programa y Presupuesto. En su aplicación de la Política de Asociación Activa, las actividades de la OIT en las regiones también se formulan teniendo presentes los diversos análisis preparados en los países por especialistas de equipos multidisciplinarios que examinan los objetivos por países o los ponen al día en consulta con los mandantes de la OIT. En estos exámenes se identifican los problemas principales en los países y se definen los objetivos de la OIT. A continuación se formulan los programas, que son ejecutados por los países en cuestión con ayuda de la OIT y/o con colaboración exterior multilateral o bilateral.

La distribución de los recursos de los programas principales 245 a 280 entre los tres objetivos prioritarios sólo puede ser a título indicativo, porque en muchos casos estas actividades contribuyen a más de un objetivo principal. Teniendo presente esta consideración, los recursos del presupuesto ordinario de los programas regionales y de asociación activa en las propuestas para 1998-1999 se distribuyen de la forma siguiente (véase también el gráfico 4 adjunto):

La corriente a los países en desarrollo se eleva aproximadamente a 124.200.000 dólares en costos constantes de 1996-1997. Ello representa alrededor del 84,3 por ciento de los recursos del presupuesto ordinario destinado a los servicios regionales (programas principales 245 a 280; total: 147.340.000 dólares). Esta cifra sólo se refiere a las corrientes de recursos relacionadas directamente con la prestación de servicios a países en desarrollo. Por tanto, se excluyen los recursos para los programas principales 245 y 280, como asimismo las sucursales de Tokio y Washington. Además, una proporción notable de los fondos asignados a departamentos de la sede se consagran a países en desarrollo, principalmente mediante actividades tales como servicios de asesoramiento técnico (SAT), apoyo para proyectos de cooperación técnica, programas interregionales, IPEC, programas de acción, difusión de información a los mandantes y prestación de servicios y apoyo a los programas de campo. El programa principal 245 (Asociación activa y cooperación técnica) también contribuye al encaminamiento de recursos hacia países en desarrollo en un grado que supera con mucho su propio nivel de recursos al movilizar recursos extrapresupuestarios para actividades de cooperación técnica en países en desarrollo. Además, el gasto del presupuesto ordinario sienta la base de la considerable corriente de recursos extrapresupuestarios que los programas de la OIT movilizan en beneficio de los mandantes en los Estados Miembros en desarrollo.

La corriente hacia los países menos adelantados (40 Estados Miembros de la OIT) representa alrededor de 47.200.000 dólares (38 por ciento) de la corriente total hacia países en desarrollo indicada más arriba. Las estimaciones correspondientes a los PMA también deberían considerarse como indicativas. Este desglose de la corriente total hacia países en desarrollo constituye una previsión que se basa en el gasto de recursos extrapresupuestarios para actividades de cooperación técnica en 1995.

1. El presente documento figurará en anexo al tercer informe de la Comisión de Programa, Presupuesto y Administración.

2. Los datos correspondientes a 1994-1995 se conocieron sólo después de hecha la declaración del grupo PIEM. El valor netamente inferior del total para 1994-1995 obedece a las diferencias en el tipo de cambio.

3. Véase el apéndice.

Apéndice

Gastos fijos esenciales del programa
(Core fixed costs in the programme)

Nota del Consejero Jurídico

La cuestión planteada se refiere a la parte de los gastos fijos de determinados programas de la sección B así como del programa 100, que no se puede comprimir en virtud de obligaciones jurídicas o reglamentarias, así como a una evaluación de los recursos económicos y de personal consagrados a estas actividades.

Con los elementos que sigue no se pretende dar una respuesta definitiva, sino simplemente plantear el marco de referencia en el que podrán darse respuestas.

Evidentemente, estas respuestas dependen de la formulación exacta de la pregunta, y la terminología parece haber fluctuado. Se ha tratado de actividades related to constitutional, legal and regulatory functions; de actividades to meet constitutional, legal and related functions, e incluso de actividades that are requied through legal or regulatory obligations. La respuesta a la pregunta es muy diferente según el caso.

Parece que deben descartarse las dos primeras formulaciones. Si se habla de actividades relacionadas con las funciones constitucionales, no cabe duda de que el conjunto de las actividades de la Oficina está comprendida en esta categoría en la medida en que, por definición, la Oficina no puede emprender más que aquellas actividades que correspondan a las funciones que le asigna el artículo 10 de la Constitución. Al mismo tiempo, es obvio que si una función es obligatoria (por ejemplo, la de editar publicaciones según el artículo 10, 2), b)), su contenido depende de las instrucciones de la Conferencia y del Consejo, o sea, en concreto, de las provisiones presupuestarias. Así pues, planteada en estos términos, la pregunta es en gran medida redundante.

Parece, pues, que la pregunta debe más bien interpretarse en el sentido de actividades que no son discrecionales, esto es, de actividades que se desprenden de obligaciones constitucionales o de otro tipo, a las que ni la Conferencia ni el Consejo están facultados para sustraerse. Si es así, es relativamente fácil establecer la lista general.

Para empezar, se trata de actividades vinculadas a la existencia o a las reuniones de los órganos de la Organización: Conferencia, Consejo de Administración, Director General. Sin embargo, las actividades relativas a estos órganos se encuentran en su mayoría en la sección A (al igual que los servicios jurídicos).

Quedan, pues, las actividades vinculadas a las funciones constitucionales, que la Organización tiene la obligación de cumplir habida cuenta de las normas ya adoptadas por la OIT (puesto que la Constitución no obliga a la Organización a adoptar normas nuevas), a saber:

Las actividades correspondientes (comprendida la Comisión de Expertos, aunque no esté prevista en la Constitución) a los elementos arriba citados corren a cargo del Departamento de Normas, con la contribución técnica que sea necesaria de los departamentos competentes y, en su caso, de los servicios jurídicos (JUR).

Aparte de las obligaciones constitucionales, cierto número de actividades corresponden a obligaciones contractuales que no tienen por qué ser intangibles, pero a las cuales, la Organización no puede sustraerse según le parezca. Se trata de contratos de todo tipo que pueden existir para la ejecución de proyectos de cooperación técnica; contratos de alquiler, contratos de préstamos (edificio de la sede).

Una última categoría puede agruparse bajo el título de obligaciones derivadas del derecho internacional. En aplicación del artículo 12 de la Constitución, la Organización ha firmado determinado número de acuerdo con las organizaciones internacionales y a veces se ha comprometido en programas técnicos de cooperación que implican actividades de las que tampoco podría desentenderse sin preaviso. Estas actividades están distribuidas por los diferentes programas técnicos. Pero también, y sobre todo, es posible clasificar en esta categoría el acuerdo de 1983 con el Gobierno italiano cuyo artículo 1 contiene ciertos compromisos en lo relativo a la financiación del Centro de Turín.

* * *

Partiendo de esta parrilla, si el Consejo lo desea se podría obtener un cuadro más detallado de gastos no comprimibles o que no pueden reducirse sin un cierto preaviso. De todos modos, conviene subrayar que tal proceder es bastante artificial. Por una parte, la mayoría de estas actividades no se encuentran en la sección B. Pero por otra, teóricamente, la Organización podría desentenderse de la mayor parte de estas obligaciones mediante diversos artificios, incluido en lo relativo a la supervisión de normas (mediante su derogación o espaciando los informes). Lo único que seguiría sin poder comprimirse sería la existencia de órganos. Pero ésta no es un fin en sí misma pues, evidentemente, su justificación depende de la realización de los objetivos de la Organización.


Puesto al día por VC. Aprobada por NdW. Ultima actualización: 26 de febrero de 2000.

Para mayor información, dirigirse al Servicio de Relaciones Oficiales (REL OFF) al Tel: +41.22.799.7732 or Fax: +41.22.799.8944 o por e-mail: RELOFF@ilo.org

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