GB.268/LILS/6 y Corr. |
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Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo |
LILS |
SEXTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Política de elaboración de normas: fortalecimiento
de los procedimientos de control de la OIT
Indice
I. Medidas en relación con la ratificación de los convenios fundamentales
a) Medidas de fomento de la ratificación
b) Concentración de los procedimientos de control en los derechos fundamentales de los trabajadores
Uso restringido del artículo 24
Comisión permanente para el examen de los casos relativos a los derechos humanos fundamentales en virtud de los artículos 24 y 26
II. Promover la aplicación de los principios fundamentales de la Constitución
Anexo. Mecanismos actuales de control de la OIT
1. Este documento se presenta en un momento en que la OIT y otras organizaciones internacionales son cada vez más conscientes y están cada vez más de acuerdo en la prioridad que conviene dar al fortalecimiento del sistema de control de la OIT con miras a una aplicación efectiva de los derechos humanos fundamentales en el ámbito de su mandato. Este debate se inició con la Memoria del Director General a la Conferencia en 1994(1). El fortalecimiento del sistema de control fue aprobado en 1994 como parte integrante del programa de trabajo de la Comisión en el marco del seguimiento de la discusión de la Conferencia de dicho año, en la que los mandantes de todos los grupos manifestaron su apoyo a este principio básico. Desde entonces, el Consejo de Administración y esta Comisión han debatido la cuestión en otras tres ocasiones(2), y también se ha hablado de ella en el Grupo de Trabajo sobre las Dimensiones Sociales del Comercio Internacional. Fuera de la OIT, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de 1995, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico y, más recientemente, la Reunión Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Singapur en diciembre de 1996, han reconocido la importancia de la labor de la OIT en este ámbito. En vista de las esperanzas que se ponen en la acción de la OIT, tiene mucha importancia que este tema no deje de avanzar.
2. En la 267.a reunión del Consejo de Administración (noviembre de 1996), esta Comisión decidió pedir a la Oficina que preparase otro documento para la presente reunión, con vistas a continuar las discusiones sobre el tema(3). De conformidad con los deseos expresados, en el presente documento figura un inventario de los posibles planteamientos del fortalecimiento del sistema de control, teniendo en cuenta todas las discusiones que se han mantenido hasta el momento.
3. Conviene hacer una observación preliminar de carácter general. Aunque es cierto que ha habido opiniones diversas, a veces con marcadas diferencias sobre el modo de proceder, las alternativas que se han discutido no se excluyen mutuamente sino que se refieren a distintos aspectos del problema, y nada impide pensar en una combinación de los diversos enfoques. Por lo tanto, a continuación se distingue entre las propuestas dirigidas a fortalecer el sistema de control de las obligaciones que se derivan de la ratificación de los convenios y otras obligaciones afines por parte de los Estados Miembros, y las propuestas encaminadas a fortalecer los mecanismos de la OIT para la promoción de los principios fundamentales de la Constitución de la OIT, dejando aparte si un país determinado ha ratificado o no un convenio concreto.
4. Para prestar asistencia a estas discusiones, y teniendo en cuenta una sugerencia del Gobierno de los Estados Unidos, en anexo figura un resumen de las distintas posibilidades que ofrece el sistema de control de la OIT tal como funciona en este momento.
I. Medidas en relación con la ratificación
de los convenios fundamentales
a) Medidas de fomento de la ratificación
5. Como han señalado algunos oradores en las discusiones anteriores, una de las maneras más eficaces para fortalecer el sistema de control en relación con los derechos fundamentales del trabajo consiste en tratar de conseguir que todos los Estados Miembros ratifiquen los convenios pertinentes. Desde mayo de 1995, la iniciativa del Director General para la ratificación de los siete convenios de que se trata(4) ha obtenido un progreso significativo, de modo que diversos Estados han indicado ya que se proponen incrementar sus ratificaciones en un futuro próximo. En la presente reunión la Comisión tiene ante sí un documento sobre este tema(5).
6. En esta situación tan alentadora para la ratificación, conviene recordar la decisión del Consejo de Administración en noviembre de 1995 en el sentido de incrementar la frecuencia de las memorias que se piden en virtud de lo dispuesto en el artículo 19 de la Constitución sobre los convenios que se refieren a los derechos humanos fundamentales(6). En virtud de este sistema, se pedirá a los países que sigan sin haber ratificado uno o más de estos convenios que informen con una cadencia de cuatro años sobre sus intenciones y, en su caso, sobre los obstáculos que se oponen a la ratificación. Esto empezará en 1997 con los Convenios núms. 29 y 105, sobre el trabajo forzoso y continuará en 1998 con los que se refieren a la libertad sindical, en 1999 con los que se refieren a la discriminación y el año 2000 con los que se refieren a la edad mínima. La prerrogativa constitucional que tiene la OIT, de pedir explicaciones a sus Estados Miembros sobre las razones de la no ratificación, constituye una característica única entre las organizaciones intergubernamentales y debería aprovecharse de modo de que se le sacase el máximo rendimiento. Esta nueva medida permitiría, por ejemplo, a las organizaciones de empleadores y de trabajadores elaborar sus propias memorias sobre los obstáculos a la ratificación y sobre las consecuencias de la no ratificación. Una contribución activa por parte de estas organizaciones ayudaría mucho en el esfuerzo por determinar medidas concretas para superar estas dificultades. Tales medidas podrían ser propuestas por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y por la Conferencia Internacional del Trabajo así como por el Consejo de Administración, en la medida en que pudiese corresponderle.
b) Concentración de los procedimientos de control
en los derechos fundamentales de los trabajadores
Uso restringido del artículo 24
7. El Gobierno del Reino Unido ha propuesto que el procedimiento de presentación de reclamaciones en virtud del artículo 24 de la Constitución se restrinja a los casos que se refieran a los convenios relativos a los derechos fundamentales, para reforzar así el procedimiento de control. Esta propuesta implica una modificación de las disposiciones constitucionales y del Reglamento de examen de las reclamaciones.
Comisión permanente para el examen de los casos
relativos a los derechos humanos fundamentales
en virtud de los artículos 24 y 26
8. Esta propuesta, que se refiere sólo a los casos en los que los gobiernos hayan ratificado los convenios en cuestión, se ha mencionado ya anteriormente pero no ha sido examinada en profundidad. Supone la creación de una comisión permanente del Consejo de Administración para examinar las reclamaciones en virtud del artículo 24 de la Constitución, y quizás también las quejas en virtud del artículo 26 en las que se alegue el incumplimiento de los derechos fundamentales de los trabajadores sobre cuestiones que no se refieran a la libertad sindical. Este procedimiento sería parecido al que ahora usa el Consejo de Administración (y continuará usándolo, sin duda) para las reclamaciones en virtud del artículo 24 y para las quejas en virtud del artículo 26, al remitir al Comité de Libertad Sindical -- ya desde el principio -- los convenios sobre libertad sindical. El establecimiento de este procedimiento podría suponer un modo más rápido y racional de hacer frente al creciente volumen de tales casos, permitiendo a un número reducido de miembros del Consejo de Administración procedentes de los tres Grupos participar en los comités en virtud del artículo 24 y especializarse en cuestiones relativas a los derechos fundamentales de los trabajadores.
9. En discusiones anteriores se ha insistido en la necesidad de una asistencia especial a los Estados Miembros y a los interlocutores sociales. La Oficina ha ofrecido su asistencia para permitir que los gobiernos y los interlocutores sociales de los países que no hayan ratificado estos convenios examinen los obstáculos que se oponen a la ratificación, los posibles modos de superarlos y cómo se puede mejorar su aplicación una vez ratificados. Algunos países han aprovechado ya este ofrecimiento, y siempre que se ha solicitado se ha prestado la correspondiente asistencia o se han iniciado conversaciones para buscar la manera más adecuada de prestarla. El Director General, en su comunicación de diciembre de 1996 a los Estados Miembros sobre la ratificación de los convenios fundamentales de la OIT, recordó de nuevo que se puede acceder a esta asistencia a través de los equipos multidisciplinarios. Esto forma parte de la labor habitual de dichos equipos y, por lo tanto, seguirá haciéndose aun después del esfuerzo especial que ahora se está llevando a cabo para la ratificación, pero es cierto que últimamente se le está prestando una atención especial. La disponibilidad de este tipo de asistencia debería considerarse como parte integrante de todas las posibilidades esbozadas en este documento.
II. Promover la aplicación de los principios
fundamentales de la Constitución
10. Hasta ahora, gran parte de la discusión se ha centrado en la cuestión de cómo promover los principios que se refieren a los derechos humanos fundamentales en la Constitución de la OIT, en los casos en que un Miembro no haya ratificado los convenios que la Conferencia ha adoptado sobre una cuestión concreta. Según un importante principio de derecho internacional, que se refleja en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, un convenio internacional del trabajo sólo es vinculante para los Estados que lo hayan ratificado. Por otra parte, las discusiones han mostrado una aceptación general de la propuesta de que ciertos principios fundamentales de la Constitución de la OIT -- comprendida la Declaración de Filadelfia, que forma parte de ella -- son vinculantes para los Miembros de la OIT como consecuencia directa de su aceptación de la Constitución. Esta propuesta constituye el fundamento jurídico para la aplicación del procedimiento del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración a los países que no hayan ratificado un convenio al igual que los ratificantes.
11. Los párrafos que siguen resumen la discusión que se ha mantenido hasta ahora: en primer lugar, sobre la cuestión de si hay o no un fundamento jurídico para establecer este tipo de mecanismos en relación con otros derechos fundamentales del trabajo; en segundo lugar (en el caso de todo derecho fundamental para el cual se considere que existe dicho fundamento jurídico) sobre el contenido del derecho o derechos que hay que promover por medio de este mecanismo; finalmente, sobre el procedimiento que de hecho hay que seguir.
12. Un documento que la Comisión examinó en su reunión anterior(7) afirmaba que el precedente de la libertad sindical indica que la Organización está facultada para promover los objetivos y principios de la Constitución mediante un procedimiento que evidencia hasta qué punto la práctica de los Miembros puede diferir de los principios que éstos suscribieron voluntariamente al adherirse a la Organización(8). El documento mencionado advierte que existe un fundamento constitucional para un procedimiento sobre la discriminación(9), y aunque esto es menos evidente, en relación con el trabajo forzoso, la prohibición de esta práctica es inherente o puede deducirse de la Declaración de Filadelfia.
13. Los miembros trabajadores consideraron que esto daba base suficiente para seguir adelante hacia la adopción de un nuevo procedimiento. No obstante, los miembros empleadores fueron de la opinión que el fundamento constitucional para la ampliación de este precedente a otros temas -- en particular el trabajo forzoso -- no era suficientemente explícita. Algunos gobiernos adoptaron una de estas posiciones y otros la otra. Queda, pues, claro que será necesario llegar a un acuerdo sobre cuáles son los principios fundamentales de la Constitución a ese respecto.
14. Es evidente que no habría inconveniente en clarificar el fundamento constitucional que pueda dar lugar a nuevas medidas, en caso necesario. Pueden contemplarse diversos medios para ello, ya sea por medio de más discusiones o a través de medios más concretos. Los miembros empleadores se han referido a la conveniencia de que la Conferencia adopte una declaración de principios fundamentales para dar una base sólida a una acción adicional dentro del sistema de control, sin excluir la posibilidad de incorporar esta declaración a la propia Constitución. Afirman que dicha declaración debería abarcar lo más esencial de los convenios fundamentales y de los principios que se contienen en la Constitución y en la Declaración de Filadelfia. Ponen de relieve que no se trata de diluir los convenios fundamentales si no de facilitar su ratificación, adoptando una medida que ya se encamina en ese sentido. Por su parte, los miembros trabajadores han subrayado el peligro de adoptar una declaración de esta clase sin un progreso real en el fortalecimiento del mecanismo de control de la OIT. Afirman su temor a que, en estas circunstancias, un mecanismo fundado en los principios de los convenios más bien que en los propios convenios podría dejarlos al margen y constituir un paso atrás. A la luz de las explicaciones adicionales aducidas por los miembros empleadores, especialmente en el Grupo de Trabajo para la Liberalización del Comercio Internacional, así como de las seguridades que se les dieron de que en modo alguno existía tal intención, los miembros trabajadores aceptaron que la adopción de dicha declaración fuese examinada, entre otras medidas, en el marco del presente documento.
15. El principio de adoptar una declaración de derechos fundamentales ha sido ya discutida en ocasiones anteriores. Ya el texto inicial de la Constitución de 1919 contenía, en su artículo 41, una referencia a algunos de esos derechos en las llamadas cláusulas de los trabajadores. Estas cláusulas no se consideraron ya necesarias cuando la Declaración de Filadelfia se incorporó a la Constitución en 1946, y se retiraron de la Constitución, pero no fueron formalmente derogadas. La propia Declaración de Filadelfia fue inicialmente adoptada como una resolución por parte de la Conferencia, e incorporada a la Constitución con las enmiendas de 1946. En su 48.a reunión, en 1964, la Conferencia adoptó una resolución sobre la libertad sindical que, entre otras cosas, invitaba al Consejo de Administración a estudiar la posibilidad de incluir en la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo determinados principios fundamentales contenidos en los Convenios núms. 87 y 98; el Consejo de Administración examinó la cuestión, pero decidió no seguir adelante. Parecido lenguaje se adoptó en una resolución sobre los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles en la 54.a reunión de la Conferencia, en 1970, pero también en esta ocasión el Consejo de Administración decidió que no era conveniente seguir adelante. La Comisión de Resoluciones de la 63.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo discutió en 1977 la conveniencia y viabilidad de incluir en la Constitución de la OIT los principios esenciales contenidos en las normas internacionales relativas a la protección de los derechos humanos y sindicales, y la resolución que se adoptó como resultado de esa discusión afirmaba que la libertad sindical y de asociación y la no discriminación son principios esenciales de la Constitución de la OIT y que el respeto de estos principios constituye una obligación derivada de la Constitución de la OIT para todos los Estados Miembros(10). En años más recientes, los miembros trabajadores promovieron el establecimiento de una Carta mundial de los derechos de los trabajadores.
16. La cuestión de la forma que haya de adoptar una declaración de derechos fundamentales tendría que discutirse en caso de que se decida seguir adelante con esta alternativa. Existen varias posibilidades. Una de ellas sería la incorporación efectiva de esta declaración a la Constitución. Esto resultaría jurídicamente necesario si la intención fuese imponer a los Miembros unas obligaciones que todavía no existen independientemente de los convenios ratificados. El correspondiente instrumento de enmienda requeriría una ratificación por parte de los dos tercios de los Miembros, comprendidos cinco de los Estados de mayor importancia industrial, antes de que pudiese entrar en vigor. La otra posibilidad principal sería una declaración en el sentido de que se trata simplemente de enunciar o clarificar el contenido de los principios que, aunque no se afirmen en la Constitución de modo expreso, son considerados por los Miembros, actuando colectivamente a través de la Conferencia, como inherentes a la calidad de Miembro de la Organización Internacional del Trabajo, por lo que vinculan a todos los Miembros. Esto es lo que se hizo con la Declaración referente a la política de apartheid de 1964, por ejemplo. Esta Declaración estaba basada en el principio constitucional de la protección contra la discriminación y dio lugar a un procedimiento de informes a la Conferencia, pero no fue incorporada a la Constitución. Una declaración de esta clase podría constituir un acto adoptado por la Conferencia sobre la base de un punto específico inscrito en su orden del día o, manteniendo su forma de declaración solemne, podría tal vez ser adoptado como una resolución propuesta en virtud del artículo 17 del Reglamento de la Conferencia. Las ventajas y desventajas de estos dos procedimientos tendrían que ser cuidadosamente sopesadas si se decidiese proponer que la Conferencia adoptase una declaración de esta clase.
17. La siguiente cuestión sobre la que convendría llegar a un acuerdo es el contenido de los derechos que habría que fomentar o su punto de referencia. Los miembros empleadores han fundado su propuesta, antes mencionada, en una declaración sobre los derechos fundamentales discutidos en una reunión de los empleadores en 1996, en la que se reflejan los principios fundamentales que se contienen en los Convenios núms. 29, 87, 98, 100, 105 y 111. Por otra parte, la antes mencionada Carta mundial de derechos de los trabajadores consistiría en las propias normas de los Convenios núms. 29, 87, 98, 100, 105 y 111, complementadas por otras cuya inclusión esté justificada por los principios y objetivos de su Constitución [de la OIT](11). En sus reuniones más recientes el Consejo de Administración ha llegado a un acuerdo en el sentido de que estos instrumentos, junto con la cuestión del trabajo infantil (actualmente representada por el Convenio núm. 138) constituyen las normas fundamentales de la Organización, y esto debería tomarse en consideración si se elabora una lista de principios fundamentales.
18. Cierto número de oradores se han referido en las discusiones anteriores a un posible procedimiento nuevo que contemple la extensión a los países que no las hayan ratificado de las obligaciones que se contienen en los convenios. El procedimiento del Comité de Libertad Sindical, por ejemplo, se basa directamente en los principios constitucionales de libertad sindical y protección del derecho de negociación colectiva. Por consiguiente, los propios convenios no constituyen una base jurídica para este procedimiento, sino más bien un punto de referencia. Una relación parecida podría existir en el caso de cualquier nuevo mecanismo que pudiese surgir de las presentes discusiones.
19. Una vez se hayan establecido puntos de referencia precisos o el contenido del derecho o derechos, sobre la base de unos principios que se haya convenido que forman parte esencial de la Constitución, el paso siguiente será determinar un procedimiento adecuado para su promoción. Siguiendo la sugerencia del Director General de que se podría considerar el establecimiento de unos procedimientos parecidos a los que se usan en relación con la libertad sindical para otros derechos sociales fundamentales, se han mantenido ya algunas discusiones sobre la posibilidad, apoyada por los miembros trabajadores, de un procedimiento en virtud del cual se pudieran presentar quejas sobre las infracciones de los principios constitucionales relativos a la discriminación y al trabajo forzoso, independientemente de si un país ha ratificado los convenios que la Conferencia haya adoptado sobre estas cuestiones. (Como variante, el Gobierno de Alemania, apoyado por el Gobierno de Hungría, declaró en la reunión anterior(12) que estaría dispuesto a estudiar la posibilidad de que los mecanismos de control se extendieran con cautela a los instrumentos relativos al trabajo forzoso, en los que estaba comprendida la prohibición del trabajo infantil, por lo menos en sus formas más intolerables.) En esta hipótesis, el Consejo de Administración establecería una comisión tripartita entre sus miembros para examinar estas quejas, que podrían ser sometidas por los Gobiernos o por las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Sus poderes se basarían en un mandato otorgado por la Conferencia de acuerdo con la Constitución.
20. Una propuesta distinta es la que hicieron los miembros empleadores en noviembre de 1996, tanto en la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo como en el Grupo de Trabajo sobre las Dimensiones Sociales de la Liberalización del Comercio Internacional. Aunque no se haya detallado plenamente su procedimiento, la propuesta contenía los siguientes elementos: un nuevo procedimiento examinaría la situación de los países que no han ratificado todavía los convenios fundamentales en cuanto a la aplicación y observancia de los principios fundamentales; comprometería a todos los mandantes de la OIT, pero sería distinto del Comité de Libertad Sindical; podría implicar informes de los Estados Miembros, y observaciones de las organizaciones de empleadores y de trabajadores; utilizaría los mecanismos actuales de control y podría suponer un examen por parte de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia; se basaría en principios constitucionales, y no debería basarse en quejas, aunque se podría pensar en algún tipo de reclamaciones por parte de los mandantes de la OIT. Si se siguiese adelante con esta idea, las distintas alternativas para utilizar los actuales mecanismos de control -- en el marco de la Conferencia, del Consejo de Administración y de la Comisión de Expertos -- tendrían también que ser examinados.
21. Desde el principio de las discusiones sobre el fortalecimiento de los procedimientos de control, ha habido consenso en el sentido de que cualquier nuevo procedimiento que pudiera establecerse sería siempre independiente del Comité de Libertad Sindical y que ninguna de las medidas que se adoptasen en relación con ello debilitaría o comprometería ese procedimiento.
22. A ese respecto, podría resultar útil consultar el anexo a este documento, en el que se resumen los actuales mecanismos de control. Este resumen pone de manifiesto que actualmente hay ya una gran variedad de órganos y mecanismos. La Comisión tal vez estime oportuno considerar, en caso de que decida seguir adelante con el establecimiento de un nuevo procedimiento, si éste debería suponer la creación de nuevos órganos de control o simplemente la adaptación del mandato de los órganos ya existentes a los objetivos que aquí se esbozan.
23. La idea que se ha apuntado en el párrafo 20 anterior coincide de hecho en cierta medida con un procedimiento que ya se contempla en la Constitución, pero que hasta ahora no ha sido plenamente utilizado. El párrafo 6 anterior hacía referencia a un reciente nuevo uso que se ha hecho del artículo 19 para los informes periódicos sobre las intenciones y obstáculos en relación con la ratificación de los convenios fundamentales. Pero la verdad es que el propio artículo 19, en el apartado e) del párrafo 5, confiere al Consejo de Administración la facultad de solicitar informes a los países que no hayan ratificado un convenio, precisando en qué medida se ha puesto o se propone poner en ejecución cualquiera de las disposiciones del convenio. Tal como está actualmente redactada la Constitución, este procedimiento no podría ser usado para averiguar el grado de respeto de los principios constitucionales fundamentales como tales, puesto que está dirigido a los convenios. El texto no dispone tampoco que el procedimiento sea iniciado por una reclamación. Pero si existiese una declaración de principios fundamentales, efectuada de común acuerdo, entonces podría utilizarse para obtener información sobre el grado de respeto de determinadas disposiciones de los convenios que contienen principios reconocidos como fundamentales, dando así a los órganos de control los materiales básicos para nuevas acciones.
24. Una perspectiva posible podría ser la adopción de una declaración o resolución en la reunión de 1998 de la Conferencia, por medio de la cual la Conferencia decidiese qué principios son los que revisten un carácter tan fundamental que su promoción -- independientemente de la ratificación de los correspondientes convenios -- tiene que recibir especial prioridad. Al examinar la posibilidad de adoptar una declaración o resolución, el Consejo de Administración podría -- paralelamente a su examen -- contemplar un nuevo procedimiento por medio del cual se evaluase la conformidad con los principios constitucionales admitidos, con vistas a fomentar un mayor respeto de los mismos. El examen de tal procedimiento tendría que abarcar su efecto sobre el funcionamiento de los presentes mecanismos, la manera en la que podrían hacerse las reclamaciones por parte de las organizaciones de empleadores y de trabajadores y de los gobiernos, así como los plazos temporales y las modalidades para hacer frente a situaciones específicas.
25. El Gobierno de los Estados Unidos ha propuesto que la OIT lleve a cabo unos exámenes de país sobre el cumplimiento de las normas fundamentales del trabajo, y ha indicado que estaría dispuesto a ser el primero en ser examinado, quedando entendido que todos los demás serían examinados a continuación(13). Estos exámenes de país se efectuarían con este objeto en cada Estado Miembro de la Organización, independientemente de si han ratificado los convenios correspondientes. Las modalidades para llevar a cabo tales exámenes todavía no han sido consideradas.
26. También pueden discutirse otras posibilidades de promover los principios constitucionales con o sin la ayuda de un acuerdo explícito sobre el contenido de estos principios. Como se ha indicado antes, se puede pensar en distintos medios de alcanzar estos objetivos que no son mutuamente incompatibles. Una de las posibilidades podría ser la sumisión al Director General de un informe sobre el grado de respeto de los derechos humanos fundamentales, que se basase en la labor de los órganos de control.
27. Este documento facilita una serie de posibilidades para fortalecer los procedimientos de control de la OIT en relación con los derechos fundamentales de los trabajadores, que podrían formar la base total o parcial de nuevos desarrollos. En este documento, de conformidad con el mandato recibido para su elaboración, no se anticipan los resultados de la discusión sino que simplemente se recuerdan de manera sistemática las propuestas que se hicieron durante las discusiones mantenidas hasta ahora, refiriéndose a veces a su contexto constitucional, poniendo de relieve sus principales consecuencias y señalando las cuestiones o alternativas que necesitarían ser consideradas en profundidad si se decidiese seguir adelante con alguna de las propuestas. Naturalmente, la Oficina está preparada para elaborar materiales más detallados a la luz de las discusiones que se celebren en la Comisión y en el Consejo de Administración, en la medida en que este material sea necesario. De hecho, algunas de las propuestas apenas necesitarán ser elaboradas, al tiempo que otras requerirán una preparación más minuciosa. La única observación que la Oficina considera fundamental hacer es que las diversas propuestas no parecen ser mutuamente excluyentes. Algunas podrían aplicarse simultáneamente; otras podrían elaborarse de manera complementaria, pero sin que ninguna medida tenga que ser considerada como un requisito previo a la aplicación de otra. Por lo tanto, se pide a la Comisión que indique los caminos por los cuales puede avanzar la OIT para aprovechar las ventajas que ahora se le abren para proteger y promover los derechos fundamentales de los trabajadores.
Ginebra, 19 de febrero de 1997.
1. Preservar los valores, promover el cambio, Memoria del Director General a la Conferencia Internacional del Trabajo, 81.a reunión, 1994. Véanse especialmente la página 56 y siguientes.
2. Documentos GB.264/6 (noviembre de 1995), GB.265/LILS/7 (marzo de 1996), y GB.267/LILS/5 (noviembre de 1996).
3. Documento GB.267/9/2, párrafos 79 y 80.
4. Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100), Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) y Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138).
5. Documento GB.268/LILS/7.
6. Documento GB.264/LILS/5, párrafo 53.
7. Documento GB.267/LILS/5, párrafo 22.
8. Documento GB.267/LILS/5 y corrigéndum, párrafo 14.
9. Esto se había aducido anteriormente como justificación de la adopción de la Declaración referente a la política de apartheid. Véanse, por ejemplo, las Actas de la Conferencia Internacional del Trabajo, cuadragésima octava reunión, 1964, páginas 809 y 810.
10. Resolución sobre la promoción, la protección y el fortalecimiento de la libertad sindical y de asociación, de los derechos sindicales y de otros derechos humanos, apartado a) del párrafo 2 de la parte dispositiva, Conferencia Internacional del Trabajo, 63.a reunión, 1977. Véanse las Actas, páginas 712 y 726.
11. Véase el documento GB.261/5/27 (noviembre de 1994), párrafo 32 y La OIT en vísperas del siglo XXI, memorándum sometido por el Grupo de los Trabajadores del Consejo de Administración en noviembre de 1993, reproducido en Educación Obrera, 92/1993/3, página 27.
12. Documento GB.267/9/2, párrafos 19 y 43.
13. Otros países, como la República de Corea, Chile, Finlandia, Jordania y Suiza han dado su acuerdo para ser objeto de estudios dirigidos en particular a examinar cómo y en qué medida han sido capaces de transferir los beneficios del desarrollo económico derivado de la liberalización del comercio a un progreso equivalente en el ámbito del desarrollo social. Estos estudios de país son, pues, distintos de los exámenes de país propuestos por los Estados Unidos.
Mecanismos actuales de control de la OIT
Los mecanismos de control de la OIT han ido evolucionando con el tiempo, a partir de los fundamentos que se establecen en la Constitución y a partir de las funciones que les han ido asignando la Conferencia y el Consejo de Administración. Los diversos órganos y funciones que se resumen a continuación forman un conjunto unificado.
1. Sumisión a las autoridades competentes
En virtud del artículo 19 de la Constitución, cada uno de los Estados Miembros se obliga a someter el convenio, en el término de un año a partir de la clausura de la reunión de la Conferencia en que se haya adoptado un convenio o una recomendación, o dentro de los 18 meses en el caso de los Estados federales y en circunstancias excepcionales, a la autoridad o autoridades a quienes competa el asunto, al efecto de que le den forma de ley o adopten otras medidas (párrafo 5, b) para los convenios y 6, b) para las recomendaciones). No recaerá sobre el Estado Miembro ninguna otra obligación en el caso de no ratificación de convenios, a excepción de la de informar sobre el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados en el convenio o recomendación (véase más adelante).
2. Memorias sobre los convenios ratificados
Cuando un Estado ha ratificado un convenio, está obligado, en virtud del artículo 22 de la Constitución, a presentar una memoria anual sobre su legislación y práctica en relación con dicho convenio. La frecuencia de estas memorias ha sido modificada en diversas ocasiones: actualmente han de remitirse a intervalos de dos o cinco años, pero pueden solicitarse con mayor frecuencia en caso necesario. Las memorias generales son anuales. Hay que advertir que actualmente hay más de 6.400 ratificaciones, con lo que se reciben unas 2.000 memorias cada año.
En el caso de los territorios no metropolitanos, los Estados Miembros están obligados, en virtud del artículo 35 de la Constitución, a comunicar las mismas memorias que se contemplan en el artículo 22, acerca de las medidas que hayan adoptado para poner en ejecución los convenios que hayan declarado aplicables a tales territorios. Hay cerca de 1.000 declaraciones de aplicación de convenios a los territorios no metropolitanos.
En virtud del párrafo 2 del artículo 23 de la Constitución, todos los Estados Miembros están obligados a comunicar a las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores de sus países una copia de las informaciones y memorias que hayan enviado, y estas organizaciones pueden hacer comentarios sobre estas informaciones y memorias. El apartado d) del artículo 5 del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), prescribe también celebrar consultas periódicas con tales organizaciones sobre las cuestiones que puedan plantear las memorias que hayan de comunicarse a la Oficina Internacional del Trabajo en virtud del artículo 22 de la Constitución.
3. Memorias sobre los convenios y recomendaciones no ratificados
En virtud del artículo 19, párrafos 5, e) y 6, d) de la Constitución, el Consejo de Administración puede solicitar memorias de cada Estado Miembro sobre el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados (en el convenio o en la recomendación), precisando en qué medida se ha puesto o se propone poner en ejecución cualquiera de las disposiciones (del convenio o de la recomendación). En el caso de los convenios, el Estado Miembro deberá también indicar las dificultades que impiden o retrasan la ratificación de dicho convenio. Estas memorias son examinadas por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (véase más abajo) y constituyen el tema de un Estudio general, que es examinado cada año por la Conferencia.
Además, en virtud del procedimiento adoptado en 1996 por el Consejo de Administración, los Estados Miembros que no hayan ratificado uno o varios de los Convenios fundamentales de la OIT (núms. 29 y 105 sobre el trabajo forzoso, núms. 87 y 98 sobre la libertad sindical, núms. 100 y 111 sobre la discriminación y núm. 138 sobre la edad mínima de admisión al empleo o al trabajo) tienen que informar una vez cada cuatro años acerca de las dificultades que se oponen a su ratificación.
4. Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones
La Comisión de Expertos fue constituida en 1926 por la Conferencia Internacional del Trabajo y celebró su primera reunión en 1927 para examinar los informes sometidos por los gobiernos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores en virtud de los artículos 19, 22 y 35 de la Constitución. Es un órgano formado por 20 expertos independientes en materias jurídicas, nombrados por el Consejo de Administración a designación del Director General, que se reúne una vez al año en Ginebra. Presenta un informe que consta de:
- un Informe general, con el texto de sus Observaciones acerca de ciertos países, que se publica en el Informe III (Parte 4A), y se presenta a la reunión anual de la Conferencia;
- un Estudio general, que se publica en el Informe III (Parte 4B), en el que se resumen las memorias recibidas en virtud del artículo 19 de la Constitución sobre los convenios y recomendaciones no ratificados.
La Comisión de Expertos adopta también unas solicitudes directas, que por razones de economía se envían directamente a los gobiernos pero no se presentan a la Conferencia. Las observaciones y las solicitudes directas se publican en la base de datos ILOLEX que se pone al día cada año, en CD-ROM (y pronto estarán disponibles conectadas al sistema) y está previsto también incluir los estudios generales en ediciones futuras.
5. La Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia
Una de las comisiones permanentes de que dispone la Conferencia Internacional del Trabajo en su reunión anual es la Comisión de Aplicación de Normas, de carácter tripartito. Discute el informe de la Comisión de Expertos y suele llamar a los representantes de algunos gobiernos cuya situación se menciona en el informe de la Comisión de Expertos para examinar su situación con mayor detalle.
6. Reclamaciones en virtud del artículo 24 de la Constitución
La Constitución contempla el caso de una reclamación presentada por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no han adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte. Si se considera que la reclamación es admisible, el Consejo de Administración suele establecer un comité tripartito entre sus miembros para examinar la reclamación y para hacer las recomendaciones que considere oportunas.
7. Quejas en virtud del artículo 26 de la Constitución
La Constitución dispone, en su artículo 26, que Cualquier Miembro podrá presentar ante la Oficina Internacional del Trabajo una queja contra otro Miembro que, a su parecer, no haya adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio de un convenio que ambos hayan ratificado. El Consejo de Administración puede, si lo considera conveniente, referir el asunto a una comisión de encuesta compuesta habitualmente por tres personas independientes. El Consejo podrá seguir el mismo procedimiento de oficio o en virtud de una queja presentada por un delegado de la Conferencia. Las comisiones de encuesta suelen hablar directamente con los testigos y hacer investigaciones sobre el terreno antes de elaborar sus conclusiones y recomendaciones.
8. Procedimientos especiales en relación con la libertad sindical
El Comité de Libertad Sindical es un comité tripartito del Consejo de Administración, establecido por un acuerdo con el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) en 1950. Puede examinar las quejas de las organizaciones de trabajadores y empleadores acerca de los Estados Miembros de la OIT que no respeten los principios básicos de la libertad sindical. Estas quejas pueden examinarse independientemente de si el país de que se trate ha ratificado los convenios de la OIT sobre esta cuestión, puesto que el procedimiento se basa en principios constitucionales. Si el país ha ratificado los convenios, las conclusiones del Comité reciben el correspondiente seguimiento por parte de la Comisión de Expertos.
La Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical se constituyó también por acuerdo con el ECOSOC al mismo tiempo que el Comité de Libertad Sindical. Está facultada para examinar el mismo tipo de quejas que el Comité de Libertad Sindical, pero necesita el consentimiento del gobierno de que se trate para hacerlo. También puede examinar las quejas por violación de la libertad sindical que se presentan contra Estados que no son miembros de la OIT -- y así lo ha hecho en varias ocasiones -- cuando tales quejas le son remitidas por las Naciones Unidas, y el país consiente en ello. Los Grupos de Trabajo de la Comisión están formados por tres expertos independientes nombrados por el Consejo de Administración.
9. Contactos directos
En virtud de un procedimiento adoptado en 1964, un país puede solicitar contactos directos para discutir las cuestiones planteadas por los órganos de control. En tales casos, el Director General nombra un representante -- que puede ser un funcionario de la Oficina o una persona independiente -- para discutir la situación con el gobierno de que se trate y con los interlocutores tripartitos en el propio país. En estos casos se suspende por un año el funcionamiento del sistema de control, para dar lugar a que se encuentre una solución a la dificultad planteada.
10. Estudios especiales sobre la discriminación
En 1973, el Consejo de Administración adoptó un procedimiento de estudios especiales sobre la discriminación, que hasta ahora no ha sido usado con éxito. En virtud de este procedimiento, se puede presentar una solicitud de estudio especial por parte de un Estado Miembro o de una organización de empleadores o de trabajadores sobre cuestiones específicas que les afecten. Si el gobierno de que se trate está de acuerdo con este estudio, el Director General tiene que examinar las disposiciones más oportunas para llevarlo a cabo. Este procedimiento no está limitado a los países que hayan ratificado algún tipo determinado de convenios de la OIT.
11. Empresas multinacionales
En 1980 se adoptaron unos Procedimientos sobre el curso dado a la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social, de carácter especial y que se pusieron al día en 1986. Se aplican a las solicitudes de interpretación de la Declaración tripartita, que hace la Subcomisión de empresas multinacionales del Consejo de Administración. No se trata de un procedimiento para el examen de la aplicación de las normas sino para examinar la propia Declaración tripartita.
12. Procedimientos especiales
Además de todo lo dicho, la OIT recurre de vez en cuando a diversos procedimientos especiales (o ad hoc). Entre ellos está la larga serie del informe especial del Director General concerniente a la aplicación de la Declaración sobre la Acción contra el apartheid en Sudáfrica (que ya no se hace) y el de la situación de los trabajadores en los territorios árabes ocupados; en ambos casos, el informe se somete (o se sometía) directamente a la Conferencia para su discusión. Se han usado también otros procedimientos en diversas ocasiones, comprendidos diversos tipos de estudios especiales.
13. Asistencia por parte de la Oficina Internacional del Trabajo
La Oficina Internacional del Trabajo brinda mucha asistencia a sus mandantes para una mejor aplicación de las normas internacionales del trabajo. En general, esto se hace a través de los equipos consultivos multidisciplinarios, en respuesta a solicitudes de los gobiernos o de las organizaciones de empleadores y de trabajadores o como parte de la labor habitual de la Oficina para aconsejar a sus Estados Miembros. Toda la cooperación técnica suministrada por la Oficina debe estar en armonía con las normas, y uno de sus objetivos más importantes siempre es facilitar la ratificación o la aplicación de las normas de la OIT. La labor consultiva y de asistencia de la Oficina está íntimamente integrada en los mecanismos de control.