L'OIT est une institution spécialisée des Nations-Unies
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Conférence internationale du Travail

87e session
Genève, juin 1999

 

Raport VI

 

 

Le rôle de l'OIT en matière de coopération technique

 

 

b Sixième question à l'ordre du jour

 

 

 

 

Bureau international du Travail  Genève

 

ISBN 92-2-210815-9
ISSN 0251-3218

 

Complément

TABLE DES MATIÈRES

Introduction

Chapitre I: L'évolution de la coopération technique

Chapitre II: La coopération technique dans les domaines prioritaires

Chapitre III: La réponse stratégique aux nouveaux défis

Chapitre IV: En marche vers le XXIe siècle

Liste des tableaux

Liste des figures

Annexes

INTRODUCTION

La coopération technique figure régulièrement à l'ordre du jour de la Conférence internationale du Travail. Dans une résolution adoptée à sa 73e session (1987), celle-ci concluait qu'il était souhaitable qu'elle examine le programme de coopération technique, au moins tous les cinq ans. La dernière discussion remonte à 1993. L'ordre du jour de la Conférence de 1998 étant particulièrement chargé du fait du débat sur la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi, la question de la coopération technique a été inscrite à l'ordre du jour de la session de 1999.

Le programme de coopération technique et le présent rapport se fondent sur la résolution concernant le rôle de l'OIT en matière de coopération technique qui a été adoptée par la Conférence internationale du Travail à sa 80e session (1993):

Le présent rapport est tourné vers l'avenir et vise à permettre au Bureau d'obtenir des directives de la Conférence. Il passe en revue les principaux programmes et projets de coopération technique entrepris depuis la dernière discussion de la Conférence et, sur la base des enseignements qui en sont tirés, formule un certain nombre de propo- sitions. Il analyse aussi la réponse stratégique de l'Organisation aux nouveaux défis et suggère différents moyens d'aller de l'avant.

Les programmes de coopération technique menés pendant la période examinée peuvent être regroupés en quatre grandes catégories: programmes et projets visant à répondre aux besoins identifiés par les mandants lors de la définition des objectifs par pays; programmes et projets ayant un rapport plus direct avec les fonctions normatives de l'OIT; activités visant à donner suite à des conférences mondiales; programmes mondiaux, par exemple Programme international pour l'abolition du travail des enfants (IPEC), préparés au sein de l'OIT pour répondre aux besoins des mandants, tels qu'ils ont été identifiés, et aux priorités de l'OIT. Un certain nombre de projets et programmes relèvent de plusieurs catégories.

Le chapitre I dresse un bilan chiffré de la coopération technique entre 1993 et 1997. On notera que les chapitres suivants fournissent aussi des données pour 1998.

La résolution précitée concernant le rôle de l'OIT en matière de coopération technique indique que le programme de coopération technique doit avoir trois objectifs principaux: la démocratisation, l'atténuation de la pauvreté, y compris par la création d'emplois et la protection des travailleurs. Le chapitre II passe en revue les programmes et projets dans ces différents domaines. On y indique l'approche adoptée pour analyser les principales activités entreprises — notamment méthodologie et impact — afin de suggérer des orientations et d'alimenter la discussion. La présentation est thématique. Des exemples concernant divers pays et régions sont cités.

Les dix dernières années ont été marquées par des changements sans précédent sur les plans structurel, politique et économique et aussi sur le plan des attitudes. La mondialisation et la libéralisation, tout en offrant des possibilités considérables de croissance, ont donné une nouvelle dimension aux problèmes économiques et sociaux. Le système des Nations Unies a fait l'objet de plusieurs réformes. La façon de voir des donateurs a changé, de même que les modalités de la coopération technique. L'OIT a dû s'adapter en conséquence. Le chapitre III décrit cette adaptation et suggère diverses améliorations, corrections et innovations. On y examine notamment les points suivants: politique de partenariat actif, programmes mondiaux, mobilisation des ressources, programmes du Centre de Turin, suivi et évaluation. La dernière section de ce chapitre propose des activités en rapport avec la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail.

Le rapport s'achève par quelques réflexions sur la manière de passer le cap du XXIe siècle et soulève un certain nombre de points sur lesquels la Conférence pourrait souhaiter donner des orientations au Bureau

CHAPITRE I

L'EVOLUTION DE LA COOPERATION TECHNIQUE

Vue d'ensemble

Après avoir constamment augmenté entre 1987 et 1991, ce qui les a portées à 169 millions de dollars, les dépenses de coopération technique ont diminué les années suivantes jusqu'à tomber à 98,2 millions de dollars en 1996 (figure 1.1). Elles sont ainsi passées d'un total avoisinant 754,1 millions de dollars durant la période 1988-1992 à environ 581,2 millions de dollars au cours de la période 1993-1997. Cette contraction s'inscrit dans le contexte d'une diminution de l'APD (aide publique au développement) qui a rendu difficile la mobilisation de ressources. Elle correspond aussi à une période de transition au cours de laquelle le BIT a été l'objet de réformes internes et a dû s'adapter aux réformes opérées dans le système des Nations Unies, notamment celles qui ont débouché sur de nouvelles modalités d'exécution des programmes et ont ainsi eu des effets sur le volume et la nature de la coopération technique. Ces nouvelles modalités privilégient le renforcement des capacités des pays ainsi que l'utilisation de leurs ressources humaines et institutionnelles pour la mise en œuvre des projets, ce qui réduit la participation des institutions spécialisées.

Dans ces conditions, depuis 1993, ce sont les fonds fiduciaires (donateurs multi-bilatéraux, banques de développement, bénéficiaires), et non plus le PNUD, qui sont la première source de financement du programme de coopération technique (figures 1.1 et 1.2). La part du PNUD dans les dépenses de coopération technique est tombée de 46,6 pour cent durant la période 1988-1992 à 40,1 pour cent durant la période quinquennale suivante, alors que celle des fonds fiduciaires passait de 37 à 43,4 pour cent. Les dépenses financées par le PNUD, qui atteignaient 81,6 millions de dollars en 1992, n'étaient plus que de 23,5 millions de dollars en 1996. Toutefois, elles sont remontées à 31,2 millions de dollars en 1997 grâce à l'augmentation des approbations en 1996. Le lancement de projets dans le cadre du nouveau cycle du PNUD et la convergence entre l'importance accordée par celui-ci au développement humain durable et les priorités et compétences techniques du BIT, qui font que ce dernier est bien placé pour mobiliser des ressources, sont parmi les facteurs qui ont contribué au redressement du programme financé par le PNUD. Le programme financé par les fonds fiduciaires, même si sa part s'est accrue, s'est contracté durant la période considérée, les dépenses tombant de 64,8 à 54 millions de dollars de 1992 à 1997. Compte tenu des approbations de ces dernières années, ces dépenses devraient remonter au cours des années à venir.

Le nombre de projets exécutés par le BIT est passé de 1315 en 1991 à 1431 en 1993 et 1526 en 1997.

Dépenses par région

Durant la période 1993-1996, les dépenses ont diminué en Afrique, dans la région Amérique latine et Caraïbes et en Asie (figure 1.3). L'Afrique est restée en tête, sa part demeurant relativement stable autour de 39 pour cent (tableau 1.1). Celle de l'Europe a augmenté, passant de 4 pour cent en 1993 à 6 pour cent en 1997 en raison des efforts faits en direction des pays en transition. Celle des Etats arabes est passée au cours de la même période d'environ 2 pour cent à 4 pour cent du fait notamment de l'aide apportée à la Palestine. Les dépenses interrégionales se sont accrues, phénomène qui devrait se poursuivre en raison de l'expansion de grands programmes tels que l'IPEC et de l'élaboration récente de nouveaux programmes ayant une grande extension géographique. Il convient de noter que ces dépenses profitent en fin de compte à des activités menées principalement à l'échelon national dans les diverses régions; c'est un point qui doit être pris en compte pour interpréter l'apparente tendance à la baisse observée dans certaines régions. De 1996 à 1997, les dépenses ont augmenté dans toutes les régions, sauf celle de l'Asie et du Pacifique.

 

Tableau 1.1. Ventilation des dépenses de coopération technique de l'OIT par région (en pourcentage)

 

1993

1994

1995

1996

1997

Afrique

40,4

41,0

37,6

37,4

38,8

Amériques

14,8

12,6

11,1

10,4

12,3

Asie

27,8

25,3

25,0

25,2

21,7

Europe

4,1

5,5

7,8

6,2

6,3

Etats arabes

1,5

1,2

2,4

2,7

3,8

Dépenses interrégionales

11,3

14,4

16,0

18,2

17,2

Dépenses par grand programme de coopération technique

La figure 1.4 montre la ventilation des dépenses de coopération technique (toutes sources de financement confondues) par grands programmes. Durant la période considérée, le Département du développement des entreprises et des coopératives (ENTREPRISE) ainsi que celui des politiques de développement (POLDEV) ont eu des dépenses constamment supérieures à 20 millions de dollars par an. Il en a été de même du Département de l'emploi et de la formation (EMPFORM), sauf en 1995 et 1996. Les dépenses afférentes aux projets exécutés dans des domaines dont s'occupent ces trois départements ont représenté environ 64 pour cent des dépenses totales de coopération technique en 1997. Cela reflète la grande priorité que les donateurs continuent à accorder aux activités du BIT qui visent à promouvoir l'emploi pour combattre la pauvreté. Depuis 1995, les dépenses relevant du Département des conditions et du milieu de travail (TRAVAIL) ne cessent d'augmenter, ce qui tient principalement à l'expansion du programme IPEC. Cette tendance devrait s'accentuer à l'avenir car ce programme a réussi à mobiliser un volume important de nouveaux financements ces dernières années. Bien qu'elles demeurent modestes, les dépenses afférentes aux activités du Département des normes internationales du travail (NORMES) ont elles aussi augmenté durant la période considérée.

Dépenses par source de financement

Le PNUD appuie principalement des activités visant à promouvoir la création d'emplois et la formation, activités qui relèvent d'EMFORM, d'ENTREPRISE et de POLDEV. Il n'a financé aucun projet axé spécifiquement sur les normes. Les activités pour les employeurs sont financées exclusivement par les fonds CTBO et les fonds fiduciaires. Au cours de la période considérée, ce sont les activités relevant d'EMPFORM et, en deuxième position (en contraste avec ce que l'on observe pour le PNUD et les fonds fiduciaires), les activités pour les travailleurs qui ont le plus bénéficié des crédits CTBO. En ce qui concerne les projets axés spécifiquement sur les normes, les dépenses CTBO ont été supérieures à celles des fonds fiduciaires entre 1993 et 1995 mais l'inverse est vrai depuis 1996. Les fonds fiduciaires ont été une source de financement plus importante que les fonds CTBO ou que le PNUD pour les projets visant les relations professionnelles et l'administration du travail, et ils ont aussi généralement été la principale source de financement des activités pour les employeurs et pour les travailleurs durant la période considérée. Ils ont ainsi beaucoup contribué au financement de certaines activités essentielles.

Dépenses par type d'assistance

La figure 1.5 indique la ventilation des dépenses de coopération technique par principaux types d'assistance. Les chiffres commencent à faire apparaître les changements intervenus dans la manière d'envisager la coopération technique durant la période considérée. Premièrement, on observe une nette tendance à la baisse des dépenses relatives aux experts (y compris les conseillers techniques principaux). Au total, 243 experts internationaux des pays développés et 161 experts internationaux des pays en développement travaillaient pour le programme de coopération technique du BIT en 1992. En 1997, ils n'étaient plus que 112 et 61 respectivement. Les dépenses correspondantes ont ainsi diminué de moitié, tombant de 65,1 à 32,2 millions de dollars. Les autres dépenses de personnel et notamment celles afférentes aux experts nationaux, aux collaborateurs extérieurs, au personnel recruté localement pour les projets et aux volontaires des Nations Unies ont elles aussi diminué, mais moins nettement, passant de 38,3 à 28,7 millions de dollars au cours de la même période. Ces indicateurs donnent à penser que le BIT utilise désormais le personnel de coopération technique d'une manière plus stratégique, à des fins bien déterminées, et qu'il a moins recours à des experts résidents titulaires de contrats de longue durée; qu'il s'efforce de tirer parti des ressources humaines locales conformément à l'accent qui est mis sur le renforcement des capacités nationales; qu'il s'attache à trouver des formules d'un meilleur rapport coût-efficacité pour assurer les services techniques nécessaires. L'augmentation des dépenses afférentes aux contrats de sous-traitance est une autre indication des initipatives prises pour renforcer les capacités nationales. Cette évolution s'explique généralement par le recours à des institutions nationales pour l'exécution des projets. Les dépenses de formation, même si elles ont diminué d'environ 12 pour cent entre 1993 et 1997, se sont maintenues aux alentours de 20 millions de dollars par an, sauf en 1994. Leur part est passée de 17 pour cent en 1993 à 21 pour cent en 1997, ce qui est conforme à la volonté de renforcer les capacités nationales. Les dépenses relatives à l'équipement ont chuté de 35 pour cent durant la même période, ce qui reflète l'évolution de la nature de la coopération technique, caractérisée par une moindre participation à des projets comportant de gros achats d'équipement.

Dépenses par priorité

Depuis 1994, l'action du BIT, y compris la coopération technique, est guidée par trois objectifs prioritaires: promouvoir la démocratie et les droits de l'homme; combattre la pauvreté et le chômage; protéger les travailleurs. La figure 1.6 montre que, depuis que ces objectifs ont été clairement définis et même si la lutte contre la pauvreté et le chômage continue à arriver en tête (65 pour cent des dépenses), la part des deux autres priorités s'est accrue par rapport à la période précédente. On peut donc dire que ces objectifs ont contribué à une meilleure focalisation du programme de coopération technique et au renforcement de l'action de l'OIT dans des domaines clés de son mandat.

Approbations

La figure 1.7 montre que les approbations, qui avaient diminué en 1994, ont augmenté par la suite, jusqu'à atteindre 121,48 millions de dollars en 1997. Leur évolution est examinée plus en détail dans la section du chapitre III qui traite de la mobilisation des ressources.

CHAPITRE II

LA COOPERATION TECHNIQUE DANS LES DOMAINES PRIORITAIRES

Conformément à la résolution adoptée par la Conférence internationale du Travail lors de sa 80e session (1993), la coopération technique a été axée sur les trois domaines prioritaires qu'elle avait alors fixés, à savoir l'appui à la démocratisation, l'atténuation de la pauvreté qui, entre autres aspects, comprend la création d'emplois, et la protection des travailleurs. Dans le présent chapitre, les activités de fond ont été regroupées autour de ces trois domaines prioritaires. Inutile de dire qu'aussi bien du point de vue des concepts que de celui des opérations il est des cas où les activités déployées dans ces domaines se recoupent; pour la clarté de l'exposé, des divisions parfois artificielles ont dû être faites mais sans essayer pour autant de donner une liste complète ou même de faire mention des activités, programmes ou projets relevant de chacun de ces domaines prioritaires. Le présent chapitre a pour but de présenter un résumé analytique de la coopération technique réalisée au cours de la période sous revue en s'attachant à en dégager certains enseignements en termes d'impact et d'efficacité et, à partir de là, de tracer la voie à suivre pour l'avenir. La question des normes internationales du travail et de la coopération technique, question qui recoupe les trois domaines prioritaires évoqués ci-dessus, est traitée à la fin du chapitre.

Atténuation de la pauvreté et promotion de l'emploi

Depuis des années, les activités opérationnelles de l'OIT ont été menées en partant du principe que la création d'un plein emploi, productif et librement choisi est le moyen le plus efficace de lutter contre la pauvreté et d'assurer un développement équitable et durable. Ce principe de base, qui figure dans la Déclaration de Philadelphie (1944) et qui est considéré comme faisant partie intégrante du mandat fondamental de l'OIT, a été réaffirmé au cours des ans dans un certain nombre d'instruments et de résolutions de l'OIT tels que la convention (no 122) sur la politique de l'emploi, 1964, et les deux résolutions concernant la croissance de l'emploi et la promotion de l'emploi, adoptées par la Conférence internationale du Travail lors de sa 79e session (1992).

Plus récemment, il y a eu dans ce domaine le Programme d'action adopté lors du Sommet mondial pour le développement social de Copenhague en 1995 dont l'engagement no 3 revêt une importance particulière; les nations du monde s'y sont engagées à favoriser la réalisation de l'objectif du plein emploi en en faisant une priorité de base de leurs politiques économiques et sociales, et à placer la création d'emplois au centre des stratégies et des politiques gouvernementales dans le strict respect des droits des travailleurs et avec la participation des employeurs, des travailleurs et de leurs organisations respectives. Le Sommet mondial pour le développement social a prié l'Assemblée générale des Nations Unies de demander à l'OIT, en raison de son mandat, de ses structures tripartites et de son expertise, de contribuer à la mise en œuvre du programme d'action.

Au cours de la période considérée, les programmes de l'OIT concernant l'atténuation de la pauvreté et l'emploi ont visé plus particulièrement: à aider les mandants à contribuer à la formulation de politiques économiques capables à la fois d'accroître l'emploi et de soutenir le processus de réformes économiques; à renforcer l'organisation du marché du travail par une assistance à la diffusion des informations sur le marché du travail et à la formulation des politiques du marché du travail; à dispenser une formation à l'emploi indépendant et aux activités génératrices de revenus; à essayer d'empêcher l'exclusion sociale et que ne soient exclus de la population active des groupes vulnérables tels que les anciens combattants, les réfugiés et les personnes déplacées dans les pays sortant d'un conflit; à favoriser le développement des entreprises et des coopératives; et à améliorer l'accès au microcrédit et à son utilisation. Des programmes à plusieurs volets ont donc été mis en œuvre qui visent à accroître à la fois les ressources en capital (capital humain mais aussi possibilités de crédit) et les ressources en travail (emploi) des membres de la population active en situation de chômage et de sous-emploi, spécialement des pauvres.

Les activités au niveau des politiques générales

Plusieurs programmes ont été réalisés en vue de renforcer la capacité des responsables politiques à prendre des décisions plus appropriées en matière de politique de l'emploi et d'atténuation de la pauvreté. L'information sur le marché du travail, élément essentiel de toute politique de l'emploi bien conduite, a fait l'objet d'une grande attention, et des estimations ont été faites sur les niveaux de la pauvreté afin de s'assurer que le programme de lutte contre la pauvreté attaquait correctement le problème.

Une assistance technique a été fournie aux statisticiens qui collectent au niveau national les données sur le marché du travail dans les systèmes à économie de marché. Des enquêtes nationales sur les entreprises ont aussi été réalisées dans différents pays, notamment dans certains pays en transition. Pour aider les mandants à créer et/ou à développer leurs systèmes d'information sur le marché du travail, des observatoires de l'emploi et de la formation ont été créés dans certains pays d'Afrique francophone (Bénin, Côte d'Ivoire, Gabon, Mali, Tchad et Togo) avec l'aide du PNUD et de la Banque mondiale. Un guide méthodologique sur ces observatoires a été élaboré à des fins de formation. Un projet portant sur les indicateurs clés du marché du travail (Key labour market indicators project) a été mis sur pied pour accroître le flux des informations vers les responsables politiques et les partenaires sociaux.

La coopération technique a aidé de nombreuses organisations d'employeurs à formuler et faire connaître leurs positions politiques concernant les marchés du travail et à mieux les préparer à débattre de ces questions avec les responsables politiques, les autres mandants tripartites et, le cas échéant, avec le public.

En Asie, l'OIT a accru son assistance dans la collecte et l'analyse des données du marché du travail aux gouvernements des pays suivants: Chine, République populaire démocratique lao, Mongolie, Thaïlande et Viet Nam.

En Egypte, une révision complète de l'enquête actuelle sur la main-d'œuvre a permis d'obtenir des estimations fiables de l'emploi et du chômage. Depuis lors, un plan-cadre intitulé Job creation and poverty alleviation in Egypt: Strategy and programmes, a été adopté en vue de créer suffisamment d'emplois pour absorber quelque 500000 personnes qui arrivent chaque année sur le marché du travail, et cela sans nuire à la qualité de l'emploi. Au Soudan, des informations ont été rassemblées sur les niveaux de la pauvreté en vue d'élaborer des stratégies d'élimination de la pauvreté. L'Ouzbékistan a adopté un cadre général pour sa politique sociale qui inclut la création, avec l'appui de la Banque mondiale, d'un Fonds de transformation sociale destiné à assurer que la croissance soit rapide, soutenue et intense en emplois.

Résultat direct du Sommet social de Copenhague, il a été procédé dans un grand nombre de pays à une revue de leurs politiques de l'emploi afin de se rendre compte si ces pays étaient capables de mettre en œuvre les recommandations du programme d'action et de voir dans quelle mesure ces pays avaient intégré les politiques de l'emploi dans leurs politiques nationales générales.

Plusieurs programmes d'action ont été mis en chantier sur la base des différents engagements qui figurent dans le Programme d'action du Sommet social. Conformément à l'engagement no 6, un programme d'action a été mis sur pied en vue d'appréhender les multiples aspects du problème du chômage des jeunes. Ce programme a réalisé un travail d'investigation dans un certain nombre de pays (Allemagne, Canada, Chili, Hongrie, Inde, Indonésie, Italie, Jamaïque, Pologne, République-Unie de Tanzanie, Royaume-Uni, Viet Nam et Zimbabwe) et a étudié plusieurs questions spécifiques telles que le salaire minimum et l'emploi des jeunes, les politiques en faveur des jeunes handicapés, le rôle des services publics, les politiques en faveur des jeunes défavorisés et les programmes pour l'emploi indépendant des jeunes. A la suite de ce travail, un rapport comparatif a été rédigé et devrait bientôt être finalisé sur la politique en faveur de l'emploi des jeunes dans une perspective mondiale.

Le Programme d'action sur la mondialisation, le développement des entreprises et l'emploi dans le cadre d'une région a permis d'étudier le problème de l'ajustement local aux changements posés par la mondialisation en Bulgarie, Hongrie, Pérou, Thaïlande et Zimbabwe. Ces travaux ont porté plus particulièrement sur les moyens grâce auxquels les institutions locales à l'échelon de la communauté, de la municipalité ou de la région peuvent renforcer les liens entre les producteurs locaux et les marchés mondiaux et améliorer les perspectives d'emploi au niveau local.

Afin d'aider les Etats Membres à mettre en œuvre l'engagement no 8 (selon lequel les signataires se sont engagés à faire en sorte que les programmes d'ajustement structurel qu'ils pourraient adopter comportent des objectifs de développement social), un programme d'action a été mis sur pied sur l'ajustement structurel, l'emploi et le rôle des partenaires sociaux. Pour l'OIT, ce qu'il faut c'est une nouvelle génération de programmes d'ajustement qui fasse en sorte d'inclure les individus et les institutions en tant qu'acteurs, favorisant ainsi la participation et la consultation entre partenaires sociaux. Les représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs ont été d'avis qu'au lieu d'être dominés par les banques centrales, les ministères des Finances et les institutions qui y sont liées il faut réintégrer les programmes d'ajustement dans le processus d'élaboration des politiques nationales avec pour objectif d'assurer le développement économique et social, non pas seulement pour le peuple, mais également par le peuple. Ces recommandations ont recueilli le plein appui des représentants des institutions de Bretton Woods.

Une autre action de suivi du Sommet mondial pour le développement social a été le lancement — grâce à l'assistance financière du PNUD — du programme intitulé «Des emplois pour l'Afrique». Ce programme s'attaque aux problèmes de la création d'emplois et de la pauvreté dans l'Afrique subsaharienne. Des missions consultatives en matière de politique de l'emploi ont déjà été entreprises au Cameroun, à Maurice, en Ouganda, au Sénégal et au Zimbabwe.

L'objectif principal de ce programme est de concevoir et adopter des stratégies de réduction de la pauvreté par l'emploi à partir de politiques macroéconomiques fondées sur l'investissement, qui visent spécifiquement à assurer une croissance soutenue et qui soient cohérentes aux niveaux micro, méso et macro. La principale difficulté de ce programme sera de le traduire en politiques efficaces de développement du marché du travail et du secteur privé.

Les programmes et les activités concernant le secteur informel ont surtout cherché à développer la capacité des mandants à créer des emplois et à atténuer la pauvreté dans l'économie informelle. A la fois pour donner suite à la deuxième Conférence des Nations Unies sur les établissements humains (Habitat II) et au titre du projet interdépartemental 1994-95 sur le secteur informel, le BIT a continué à développer et à faire mieux connaître les approches qui favorisent la création d'emplois dans les zones urbaines. Ces approches privilégient la création d'emplois dans le secteur informel et l'adoption de méthodes à forte intensité d'emplois pour la construction des infrastructures. Des activités pilotes montrant comment mettre en application ces approches ont été réalisées dans des pays tels que le Burkina Faso, le Kenya, l'Ouganda et la République-Unie de Tanzanie.

Une série d'ateliers ont été organisés en Asie, en Afrique et en Amérique latine sur le secteur informel rural et urbain. A titre d'exemple des mesures prises à la suite de ces ateliers, la préparation de modules de formation sur le secteur informel à l'intention des fonctionnaires municipaux en Asie mérite d'être mentionnée. Grâce à l'assistance fournie au gouvernement de la République-Unie de Tanzanie, pour la première fois une politique nationale a été adoptée dans ce pays à l'intention du secteur informel. Aux Philippines, le gouvernement a été conseillé sur la façon de restructurer les services publics chargés du développement des entreprises en les transformant progressivement en organismes privés ou semi-privés afin qu'ils soient en mesure d'améliorer les services qu'ils offrent aux entreprises du secteur informel. Dans les pays d'Afrique francophone, l'assistance donnée aux organisations de travailleurs a pris la forme d'activités pilotes destinées à résoudre les problèmes du secteur informel. Les activités de l'OIT ont incontestablement contribué à persuader les syndicats d'inscrire le secteur informel dans leur programme d'activités et de formuler une politique syndicale dans ce domaine; on leur doit également une participation accrue aux débats tripartites aux niveaux national, régional et international.

Mise en valeur des ressources humaines: la formation
pour la création d'emplois et l'atténuation de la pauvreté

L'assistance technique de l'OIT visant à améliorer la qualité des ressources humaines par la formation a été fondée sur les principales considérations opérationnelles suivantes:

La formation de type communautaire à l'emploi indépendant

En 1993, une réunion d'experts sur les activités génératrices de revenus a passé en revue les différents projets d'assistance technique réalisés pour créer des capacités nationales en matière de formation et d'emploi, à la lumière des initiatives visant à l'atténuation de la pauvreté. Cette réunion d'experts a confirmé que, vu l'échec des programmes traditionnels de formation et de promotion de l'emploi, il apparaissait que les initiatives de type communautaire, fondées sur la demande des communautés et leur appartenant, étaient la seule méthode viable et réaliste pour répondre de façon appropriée aux besoins des communautés déshéritées. Les experts ont recommandé d'élaborer, sous le terme général de «Formation de type communautaire à l'emploi (indépendant) et à la création de revenus», une approche générique qui englobe tout à la fois les diverses actions de sensibilisation et d'organisation d'un système d'appui aux niveaux national et local, l'identification des opportunités d'emploi et des ressources réelles et potentielles, la conception et la mise en œuvre de programmes de formation appropriés, la création de services de suivi de la formation et l'évaluation de l'impact des programmes et de leur durabilité.

Les programmes d'assistance technique qui ont été réalisés sur la base de cette approche ont montré que celle-ci est bien adaptée et peut être valablement appliquée aux activités présentes et futures des organisations qui travaillent à atténuer la pauvreté par l'emploi et la formation. L'OIT a joué un rôle déterminant dans l'adoption de ce type d'approche par l'organisation de séminaires techniques et de formulation de projets aux niveaux national et régional et par des conseils en matière d'assistance technique destinés à familiariser les participants avec les projets de coopération technique — cela notamment au début, lorsque l'approche de type communautaire en était encore au stade des expériences pilotes ou des tests sur le terrain et n'était pas encore étendue au pays tout entier.

Des services consultatifs sur l'application pratique de cette approche ont été donnés au Cambodge, au Japon, au Kenya et au Pakistan afin d'aider ces pays à renforcer leurs programmes régionaux et nationaux. Une assistance technique a été fournie à la Jamaïque dans le cadre du projet de développement rural mis sur pied avec l'aide du Programme alimentaire mondial (PAM).

La formation des propriétaires et des cadres des petites entreprises

Les programmes «Créez votre affaire» et «Gérez mieux votre affaire» sont un bon exemple de l'action de l'OIT dans ce domaine. Ils consistent en une série de matériels intégrés de formation et de suivi — y compris un jeu d'entreprises — destinés à donner aux propriétaires et aux cadres des petites entreprises des pays en développement les qualifications dont ils ont besoin pour démarrer, consolider et développer leurs entreprises. Bien que ces programmes soient essentiellement des instruments de formation, ils comprennent des éléments de conseil, de promotion d'associations d'entraide et de constitution de réseaux et de liens avec les institutions financières. Ces manuels sont disponibles dans quelque 35 langues, et près de 3500 instructeurs ont été formés à cette méthodologie qui est utilisée par les institutions nationales de développement de la petite entreprise, et notamment par les organisations d'employeurs, les institutions publiques et semi-publiques, les organismes d'appui à la petite entreprise, les services des ministères et les organisations de travailleurs. L'assistance offerte par l'OIT se limite généralement à former les formateurs et à conseiller sur les moyens d'adapter les matériels de formation aux conditions locales. Ces matériels ont été utilisés dans près de 70 pays de par le monde, et ce sont plus de 100000 chefs d'entreprise des pays en développement qui en ont bénéficié à ce jour. Les évaluations qui ont été faites de ces deux programmes sont parvenues à la conclusion que ce type de formation avait eu un impact très positif sur les chefs d'entreprise en termes de performance, de profit et de création d'emplois.

Un appui a continué à être fourni par l'intermédiaire du programme interrégional COOPNET; au cours de la période sous revue, il a surtout consisté à élaborer des programmes, des méthodes et des matériels de formation et à renforcer les capacités des cadres des entreprises coopératives, notamment en ce qui concerne l'esprit d'entreprise, le conseil en gestion, l'audit et les politiques modernes de gestion du personnel.

Les programmes de l'OIT destinés à promouvoir une culture d'entreprise ont porté principalement sur les systèmes d'éducation et de formation en veillant à ce que les programmes soient conçus de manière à faire prendre conscience aux étudiants des possibilités de carrière qu'offrent l'emploi indépendant et la création d'entreprise. Un bon exemple de ce type d'action est le programme d'enseignement à la gestion d'entreprise réalisé au Kenya, qui a permis d'introduire la gestion d'entreprise dans les programmes du système national d'éducation et de formation. En Bulgarie, un programme analogue mais plus limité a été mis en œuvre en collaboration avec l'UNESCO et l'ONUDI.

Par ailleurs, le BIT et le Centre de Turin ont développé un module de formation spécial intitulé Connaître l'entreprise à l'intention des institutions de formation technique et professionnelle qui s'engagent à introduire dans leurs programmes des cours de gestion d'entreprise afin de faire mieux connaître les possibilités qui s'offrent dans ce domaine.

Les séminaires nationaux et sous-régionaux organisés en Afrique dans le cadre des activités pour les employeurs ont mis l'accent sur le rôle que peuvent jouer ces organisations pour aider au développement du secteur privé en formant les chefs d'entreprise à bien gérer leur affaire. Une série de séminaires nationaux sur la façon de démarrer et faire marcher une affaire ont eu lieu au Qatar, à Oman, au Yémen, dans les Emirats arabes unis et au Koweït.

La formation en vue de la réinsertion des chômeurs

Plus les travailleurs restent longtemps au chômage, moins ils ont de chances de retrouver un emploi. Ils courent le risque de voir leur niveau de qualification baisser, et les employeurs de plus en plus réticents à les engager. Les dimensions sociales de ce problème sont énormes et nécessitent des mesures de politique générale et des programmes de réinsertion des chômeurs sur le marché du travail. Grâce aux modules de qualification pour l'emploi mis au point par le BIT, il est possible d'assurer de façon rentable le recyclage des travailleurs en emploi ainsi que la formation en vue de la réinsertion des chômeurs; ces modules mettent aussi l'accent sur l'aptitude à l'emploi des travailleurs et veillent à ce que la formation corresponde aux besoins de qualifications du marché de l'emploi.

Avec l'assistance de l'OIT, de grands progrès ont été faits en ce qui concerne l'introduction de méthodes et de programmes de formation par modules pour l'emploi en Bulgarie, en Chine, en Egypte, au Kenya et à Sri Lanka, et très récemment en Pologne et en Fédération de Russie. Dans ce dernier pays en particulier, un réseau national de 150 institutions de formation a été créé, et des programmes de formation par modules ont été élaborés pour plus de 100 types d'emplois. Outre les quelque 500 personnes qui ont été formées à l'élaboration de ces modules, des séminaires ont été régulièrement organisés pour former des coordinateurs et des représentants des entreprises et des institutions de formation. Des projets d'assistance technique visant à introduire cette approche modulaire, fondée sur les compétences dans les programmes de formation et de réinsertion des adultes et des chômeurs, a démarré en 1997 au Bélarus, en Bosnie-Herzégovine et en Ukraine.

Les programmes de création directe d'emplois

Les investissements à forte intensité d'emploi

Les méthodes à forte intensité de main-d'œuvre et les programmes de travaux publics sont un moyen efficace de promouvoir l'emploi et de réduire la pauvreté. Ils sont conformes à la recommandation (no 122) sur la politique de l'emploi, 1964, et à la recommandation (no 169) concernant la politique de l'emploi (dispositions complémentaires), 1984. Le Séminaire tripartite sur les implications socio-économiques de la dévaluation du franc CFA pour les pays africains de la zone franc (Dakar, 1994), la réunion de suivi de Yaoundé en 1997 et la Réunion tripartite de haut niveau sur les réponses sociales à la crise financière dans les pays d'Asie de l'Est et du Sud-Est (Bangkok, 1998) ont tous rappelé l'urgence qu'il y a à créer des emplois de façon rentable et durable. Le programme à forte intensité d'emploi constitue une contribution très précise au Programme d'action adopté par le Sommet mondial pour le développement social (1995) en favorisant des modalités de croissance économique qui maximisent la création d'emplois et en encourageant, si nécessaire, les investissements à forte intensité de main-d'œuvre dans les infrastructures économiques et sociales qui utilisent les ressources locales et qui créent, conservent ou rénovent les actifs communautaires dans les régions rurales et urbaines.

Des programmes à haute intensité d'emploi ont été mis sur pied par le BIT dans plus de 35 pays en développement — dont 14 dans la région de l'Asie et du Pacifique — avec l'appui actif des gouvernements et des bailleurs de fonds. Ces programmes ont pour caractéristiques principales: l'intensité des ressources locales; l'atténuation de la pauvreté grâce à des investissements tenant compte de la demande des communautés locales; la création d'entreprises en vue de l'exécution des travaux publics par le secteur privé; le développement, chez les responsables gouvernementaux, des capacités nécessaires, pour l'élaboration et la gestion des contrats; et la prise en compte dans ces contrats des normes du travail pertinentes afin que les travailleurs soient protégés dans l'environnement compétitif du secteur privé.

Les études comparatives réalisées par le BIT, dans des pays tels que le Burkina Faso, le Cambodge, le Ghana, la République populaire démocratique lao, le Lesotho, Madagascar, le Rwanda, la Thaïlande et le Zimbabwe, ont montré que, sans sacrifier la qualité des infrastructures, les investissements dans les infrastructures à forte intensité de main-d'œuvre sont: entre 10 et 30 pour cent moins chers que les investissements à plus forte intensité de capital; réduisent de 50 à 60 pour cent la quantité de devises nécessaires; et créent entre deux et quatre fois plus d'emplois que les méthodes à forte intensité de capital.

Une évaluation faite récemment par un expert indépendant a confirmé que les projets à forte intensité de main-d'œuvre sont incontestablement un moyen novateur et pratique de traiter le problème de la création d'emplois et de prendre en compte les grandes préoccupations de l'OIT, que sont notamment les normes du travail, le travail des enfants, la démocratie, la formation et la création d'entreprises. Selon cette évaluation, les programmes à haute intensité d'emploi devraient être orientés de préférence vers les pauvres qui travaillent, qui ne sont pas nécessairement les plus pauvres parmi les pauvres. Les investissements de type communautaire qui facilitent l'accès aux ressources productives et aux services sociaux de base sont ceux qui contribuent le plus directement à l'atténuation de la pauvreté.

Le niveau du chômage structurel, en particulier dans le monde en développement et dans les pays en transition vers l'économie de marché, est tel que la demande de services consultatifs techniques pour la mise en œuvre de programmes à forte intensité d'emploi devrait continuer à croître. De même, la demande provenant de pays qui doivent faire face à une crise économique et financière ou à des catastrophes, qu'elles soient naturelles ou le fait de l'homme, est en rapide augmentation dans plusieurs régions.

Le développement des entreprises et des coopératives

Considérant le rôle important que jouent les entreprises privées — y compris les entreprises coopératives — dans la création d'emplois, l'OIT a encore renforcé et intensifié ses efforts pour aider les pays à créer les conditions propices à la création et à la croissance de ce type d'entreprises. Les activités de coopération technique dans ce domaine ont porté plus particulièrement sur: la création d'un environnement juridique et réglementaire favorable; l'encouragement à adopter une attitude plus positive à l'égard de l'esprit d'entreprise; des services d'appui plus efficaces et plus rentables, notamment en matière de crédits; et la valorisation des ressources humaines. On s'est aussi intéressé davantage à la qualité des emplois créés.

Dans le cadre de ses activités de création d'emplois basées sur l'entreprise, l'OIT s'est attachée à impliquer les organisations d'employeurs et de travailleurs, aussi bien au stade de la conception de ces activités que de leur mise en œuvre et à développer la capacité de ces organisations à développer la petite entreprise et l'emploi indépendant. Ces approches tripartites sont encouragées par la création de centres et de conseils nationaux tripartites de productivité ainsi que par des séminaires techniques et des publications. Au cours de la période sous revue, les activités de formation à la productivité des organisations d'employeurs et de travailleurs ont concerné les organisations d'employeurs d'Asie du Sud, d'Europe centrale et orientale, des Caraïbes et de l'Afrique de l'Est.

Les employeurs ont considéré que, dans la création d'emplois, le rôle qui leur incombe est de promouvoir la croissance des entreprises et la formation pour l'emploi. Certains des projets réalisés en Afrique et en Amérique latine, en Bulgarie, en Fédération de Russie et en Ukraine ont cherché plus particulièrement: à renforcer la capacité des organisations d'employeurs à militer pour un environnement propice à la création d'entreprises et à la croissance; à donner des conseils et offrir des services; et à coordonner les activités de formation dans le domaine des petites entreprises. Plusieurs séminaires ont été organisés en Amérique latine sur le rôle que peuvent jouer les zones franches d'exportation pour la création d'emplois et la promotion du développement économique.

La demande de services consultatifs et de coopération technique de l'OIT a continué à augmenter, augmentation à laquelle le Bureau s'est efforcé de faire face en fournissant des services consultatifs de courte durée et en mobilisant des ressources extrabudgétaires pour les activités de coopération technique plus longues. Au cours de la période sous revue, on compte une moyenne de 250 missions consultatives réalisées chaque année par le personnel du siège, les spécialistes des équipes consultatives multidisciplinaires et les consultants internationaux engagés pour des missions de courte durée. L'OIT a pris une part active aux actions de création d'emplois par le développement des entreprises et des coopératives dans près de 65 pays en développement ou en transition dans le monde.

L'accent a été mis sur des projets pilotes destinés à développer et tester des méthodologies pouvant avoir un effet de démonstration important et susceptibles d'être reproduites. A des fins de rentabilité, presque tous les projets s'étaient fixé comme objectif la création de capacités.

L'expérience a montré qu'une approche intégrée est essentielle pour l'impact des programmes et pour une bonne coordination entre leurs diverses composantes telles que l'appui aux politiques et à la réglementation, la formation aux affaires, les activités de développement et l'accès au crédit et aux ressources financières. Consciente de cet impératif, l'OIT a lancé en 1998 le Programme international pour les petites entreprises (ISEP), dont le but est d'aider les mandants à mettre en œuvre la recom-mandation (no 189) sur la création d'emplois dans les petites et moyennes entreprises, 1998.

L'essentiel des activités de coopération technique réalisées dans ce domaine a concerné la création de services aux entreprises efficaces. La plupart de ces activités ont été conçues pour donner aux organisations intermédiaires locales les moyens de fournir à un grand nombre de clients, généralement dans les petites entreprises, des services de développement des affaires qui soient de bonne qualité, d'un bon rapport coût/efficacité, et pérennes, l'objectif général étant de renforcer la compétitivité et la productivité de ces entreprises.

La composante petite entreprise du programme de création d'emplois, exécuté par l'OIT au Cambodge, a favorisé le développement économique local par une assistance financière et non financière aux micro et petites entreprises. Des agences pour le développement économique local créées dans neuf provinces ont à leur tour créé une ONG chargée d'être la contrepartie nationale du projet. Ces agences ont aidé près de 10000 petites et micro-entreprises dont l'emploi a augmenté en moyenne de 1,8 emploi pour un coût de 126 dollars par emploi. Dans une évaluation effectuée en 1996, la Banque mondiale a recommandé que la conception globale de ce projet soit reprise ailleurs. Au vu de sa performance, un total de 11 millions de dollars ont été dégagés par toute une série de bailleurs de fonds, dont 5 millions pour des crédits. Ce projet expérimental est en train de déboucher maintenant sur la création d'un système bancaire rural.

Dans la région du Maghreb, un projet régional a été lancé pour créer des services de développement des entreprises qui combinent la constitution de capacités institutionnelles et l'assistance directe aux communautés. A Madagascar, l'OIT a contribué à la mise en place, dans le secteur privé, d'un service chargé de promouvoir l'investissement privé et la création de micro et de petites entreprises dans toutes les régions du pays. Au cours de ses deux premières années de fonctionnement, ce service a participé à la création de plus de 5800 entreprises de services et de production dans les zones rurales et urbaines et il a fourni des services consultatifs et dispensé une formation à plus de 25000 entrepreneurs.

Le programme ACOPAM, qui apporte aux initiatives locales de base un appui pour la mise en place de mécanismes associatifs et coopératifs, a été conçu à l'origine pour lutter contre les effets de la sécheresse dans la région du Sahel de l'Afrique. C'est l'un des programmes qui a contribué avec le plus de succès à la création d'emplois et de revenus. Il a montré clairement que ces programmes sont efficaces lorsqu'ils se fondent sur des stratégies intégrées comprenant à la fois des actions de formation et de perfectionnement et des services financiers axés sur les besoins locaux et sur une concertation entre les principaux partenaires en vue d'élaborer des stratégies adaptées aux possibilités et aux conditions locales. Déjà opérationnel au Burkina Faso, au Mali, en Mauritanie, au Nigéria, au Sénégal, le programme ACOPAM a permis de mettre au point une méthodologie qui consiste à grouper en coopératives les membres des communautés locales afin d'améliorer leur sécurité alimentaire et leurs conditions d'emploi, notamment par une gestion concertée des terres et des systèmes d'irrigation, par la création de banques de céréales, par la commercialisation des produits et par des systèmes d'épargne et de crédit. Grâce à ces seules activités pilotes, l'ACOPAM a permis à près de 40000 personnes de se créer un emploi indépendant, notamment grâce aux banques de céréales. Ce programme a eu un impact particulièrement significatif sur l'emploi des femmes. Des stratégies analogues ont été appliquées en Bulgarie et au Mozambique. En Amérique centrale, le projet PROMICRO a apporté son appui aux micro-entreprises du secteur informel au Costa Rica, à El Salvador, au Guatemala, au Honduras, au Nicaragua et à Panama et a permis de renforcer des associations de micro-entreprises, d'améliorer leur accès à l'information et de diffuser de nouvelles méthodes de promotion des micro-entreprises.

Les coopératives continuent à jouer un rôle important dans la promotion de l'emploi et l'atténuation de la pauvreté, à la fois en tant qu'entreprises de production — composées essentiellement de travailleurs indépendants — et en tant que fournisseurs de services à leurs membres. Dans le monde en développement, près de 460 millions de personnes sont affiliées à au moins un type de coopérative, tandis que ce chiffre est d'environ 180 millions dans les pays développés à économie de marché.

L'un des aspects importants des programmes de coopération technique est d'avoir créé un environnement propice au développement des coopératives. Cet aspect présente un intérêt tout particulier dans les pays où, sous les régimes précédents, les coopératives remplissaient, au nom des gouvernements, des fonctions économiques et/ou politiques précises. Le programme interrégional COOPREFORM financé par le DANIDA a aidé les décideurs politiques à créer un climat favorable aux entreprises coopératives en formulant une législation qui encourage la création de coopératives autonomes et viables.

Au Kenya, l'assistance de l'OIT a conduit à l'adoption par le Parlement d'un document sur la promotion du secteur informel. En République-Unie de Tanzanie, l'aide de l'OIT à la révision et la reformulation d'importants aspects de la législa-tion a amélioré la possibilité pour les micro-entreprises du secteur informel de se développer et de créer des emplois. Grâce à un programme réalisé en collaboration avec les banques centrales de 15 pays d'Afrique, il a été possible d'améliorer le cadre réglementaire général des institutions de microcrédits. Dans la sous-région, près de 2500 banques et coopératives d'épargne villageoises, comprenant plus de 715000 membres, ont collecté 5 millions de dollars sous forme de dépôts versés par certains des membres les plus pauvres de la population. Ces banques villageoises sont la seule source de services financiers à laquelle aient accès la plupart des ménages et des entreprises.

Le microcrédit pour la création d'emplois

Ces dernières années, la question du microcrédit a eu une influence considérable sur la façon de concevoir et de mettre en application les politiques et les programmes de création d'emplois et d'atténuation de la pauvreté. La Grameen Bank et ses répliques — la BRI Unit Desa, l'ACLEDA et BancoSol, pour n'en citer que quelques-unes — ont montré qu'il était possible de tirer de leur misère un grand nombre de pauvres et de leur permettre de retrouver leur dignité ainsi qu'une relative autonomie.

Les programmes de coopération technique de l'OIT ont axé leur action sur la création de capacités, la recherche appliquée et la diffusion des bonnes pratiques. Avec la participation des banques centrales d'Afrique, les activités suivantes ont été réalisées dans le cadre du programme PA-SMEC (Programme d'appui aux structures mutualistes ou coopératives d'épargne et de crédit): constitution et mise à jour de banques de données; formation du personnel; élaboration de projets de législation; dialogue pour l'élaboration des politiques générales; conseils techniques clés en main.

Les Fonds de développement social (FDS) peuvent fournir le capital de départ nécessaire dans le cas où le secteur bancaire reste insensible aux demandes des travailleurs licenciés par suite de programmes d'ajustement structurel. Lorsque des guichets ont été ouverts dans le cadre de ces fonds (il en existe actuellement dans 25 pays d'Afrique) l'OIT, en collaboration avec la Banque africaine de développement (BAD), s'est efforcée de transformer ce mécanisme de prêt direct, en un mécanisme global ayant plus de chances d'atteindre un plus grand nombre de personnes éligibles à ce type de crédit, par l'intermédiaire d'institutions bancaires adaptées, d'ONG et de banques villageoises.

Un grand nombre d'ONG et d'organisations d'entraide des micro-entrepreneurs gèrent des fonds de garantie. Cependant, ces fonds ne sont pas toujours bien gérés et le capital de garantie disparaît au bout de quelques années. L'OIT poursuit une seconde phase d'un projet interrégional de formation à la gestion, qui devrait permettre aux propriétaires et gestionnaires de ces fonds de garantie d'en gérer les opérations de façon plus transparente.

Des programmes de promotion de l'emploi et d'atténuation
de la pauvreté plus ciblés

Les femmes dans le développement

Les activités et les programmes décrits sous ce titre traitent de l'emploi et de la réforme économique, des femmes chefs d'entreprise et de la protection sociale. L'OIT a lancé le Programme international pour des emplois en plus grand nombre et de meilleure qualité pour les femmes. Ce programme a été décrit en détail dans la partie consacrée aux programmes globaux.

Egalité entre hommes et femmes, emploi et réformes économiques

Les programmes exécutés dans ce domaine avaient pour but de renforcer les capacités des mandants de l'OIT à élaborer des politiques générales et concevoir des programmes ciblés, destinés à promouvoir l'égalité entre hommes et femmes en matière d'accès à l'emploi et à combattre la féminisation de la pauvreté. Ces activités sont à considérer comme faisant partie de la contribution de l'OIT au suivi de la quatrième Conférence mondiale sur les femmes, organisée à Beijing en 1995. Ces activités ont été axées sur les cinq grands domaines suivants:

1) La dimension hommes/femmes dans les politiques de promotion de l'emploi et de lutte contre la pauvreté.

Les programmes de coopération technique dans ce domaine ont porté plus particulièrement sur le renforcement des capacités. A cet égard, l'un de ces programmes mérite d'être mentionné plus particulièrement, à savoir le Programme sur les femmes, la pauvreté et l'emploi mis sur pied pour faire face au problème numéro un, identifié par le programme d'action de Beijing, à savoir la féminisation de la pauvreté. Ce programme s'inspire des enseignements de plus de deux décennies d'expérience pratique des politiques de promotion de l'emploi, axées plus particulièrement sur les pauvres et les groupes désavantagés de la population. Il propose un certain nombre d'actions type qui pourraient être engagées dans différents domaines techniques et préconisent une approche multidisciplinaire qui combine une réforme de la politique générale et des programmes directement ciblés dans les trois domaines de la promotion de l'emploi, de la constitution d'organisations et de la protection sociale.

2) Intégrer une perspective sexospécifique dans le calendrier des réformes macroéconomiques et dans les programmes d'ajustement structurel.

Les activités engagées dans le cadre de ce programme au niveau du pays entendent combler une importante lacune dans le débat sur l'impact des réformes économiques et des programmes d'ajustement structurel sur l'emploi des femmes et sur l'égalité — et par là sur les politiques destinées à en atténuer les retombées négatives éventuelles et à favoriser une utilisation efficace des nouvelles possibilités d'emploi ainsi créées. En fonction du contexte socio-économique et des priorités choisies par le pays considéré, trois types de programmes ont été lancés dans cinq pays d'Asie et d'Afrique (Côte d'Ivoire, Inde, Sri Lanka, République-Unie de Tanzanie et Zimbabwe).

3) Engager et institutionnaliser le dialogue social tripartite sur la question.

L'idée d'un débat tripartite de politique générale sur le genre, l'emploi et les réformes économiques a été lancée parfois pour la première fois au niveau du pays, grâce à l'organisation d'ateliers et de forums de discussion ouverts à tous. Ces réunions ont généralement débouché sur l'établissement de groupes de travail spécifiques et de réseaux chargés de poursuivre le dialogue ainsi engagé et de mettre en œuvre les actions prioritaires qu'elles avaient définies.

4) Adopter un plan d'action prioritaire.

Dans presque tous les cas, le dialogue sur les politiques générales a abouti à l'adoption de plans d'action précisant les domaines d'action prioritaire dans les domaines de la collecte des données, des réformes législatives, de la promotion de l'emploi dans certains secteurs particuliers et de la protection sociale. Plusieurs mémorandums d'accord ont été signés pour donner un cadre à l'assistance apportée par l'OIT pour la mise en œuvre des activités ainsi identifiées.

5) Collecte et diffusion des données.

Le manque de données précises sur l'impact qu'ont les réformes économiques sur des secteurs particuliers de l'économie ou sur certains groupes de la population est l'un des grands obstacles à l'élaboration de politiques appropriées. Il était donc important, dans le cadre du programme de coopération technique, de réunir des informations et des données et d'engager des recherches, des études et des enquêtes sur certains domaines précis.

Les femmes chefs d'entreprise

Parmi les activités conçues spécialement pour les femmes chefs d'entreprise, il a lieu de citer les deux programmes qui se sont récemment achevés, l'un sur le développement de l'esprit d'entreprise chez les femmes, et l'autre sur l'indépendance économique des femmes. Le premier a été réalisé entre 1994 et 1997 pour développer l'esprit d'entreprise chez les femmes des petites industries villageoises de cinq pays d'Asie. Une assistance technique a été fournie à 15 organisations nationales qui, à leur tour, ont apporté leur soutien à certains groupes cibles de femmes chefs d'entreprise. Des programmes de formation ont été organisés pour développer les capacités des formateurs et des spécialistes locaux, et un manuel a été publié sur le développement de l'esprit d'entreprise chez les femmes. Ce manuel a fait l'objet d'une telle demande qu'une version en a été éditée qui est maintenant en vente dans le commerce. Des études ont aussi été réalisées sur la situation des femmes chefs d'entreprise. Ces études mettent en lumière les obstacles qu'elles rencontrent et les chances qui s'offrent à elles et formulent un certain nombre de recommandations pour l'action.

Protection sociale, promotion de l'emploi et réduction de la pauvreté

Dans un certain nombre de pays, les systèmes de protection sociale sont encore considérés comme un instrument de politique sociale permettant de remédier aux effets des crises et des récessions économiques et de faire face aux répercussions que les réformes structurelles et la transition vers les économies de marché peuvent avoir sur les catégories les plus vulnérables de la société. Un programme d'action de l'OIT, intitulé «Réformes économiques et changements structurels: promouvoir l'emploi des femmes et leur participation aux fonds sociaux», entrepris au cours de l'exercice biennal 1996-97, a été l'occasion d'une analyse en profondeur des fonds sociaux créés dans sept pays d'Amérique latine et d'Afrique. Cette évaluation a mis en lumière un certain nombre de faiblesses: l'insuffisance du dialogue social avant et pendant la mise en place des systèmes de protection sociale; le rôle limité des programmes de promotion de l'emploi dans le cadre des portefeuilles d'investissements des fonds; et l'incidence limitée qu'ils ont pour les femmes. Les principes directeurs élaborés sur la base de cette évaluation ont ouvert la voie à un dialogue intense, tant au niveau national que dans le cadre de la communauté internationale des bailleurs de fonds, de la Banque mondiale et des banques régionales, sur la meilleure façon de concevoir les programmes de protection sociale.

Emploi et protection sociale de certains groupes sociaux

Les travailleurs à domicile dans une économie mondiale

Avec le caractère de plus en plus déstructuré de l'emploi et la croissance rapide des formes d'emploi atypiques telles que le travail à domicile, il est devenu nécessaire de réfléchir à de nouvelles conceptions de la protection sociale pour ces groupes «invisibles» de travailleurs difficiles à atteindre. Dans le cadre d'activités pilotes de coopération technique développées en Asie et en Amérique latine, une double démarche a été adoptée qui vise à la fois à maximiser le potentiel d'emploi du secteur et à mettre sur pied des mesures de protection sociale novatrices. Ces activités prévoyaient notamment la collecte de données et d'informations, qui ont servi de base à une discussion tripartite et à l'adoption de plans d'action natio- naux. Ce travail a permis: de créer un cadre institutionnel pour le dialogue social au niveau national; de formuler des politiques nationales de développement pour ce secteur; et de renforcer les capacités et le statut socio-économique des travailleurs à domicile.

Appui aux peuples indigènes et tribaux par des approches de type associatif
et coopératif: le programme indisco

S'inspirant de la convention (no 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989, et en vue de contribuer aux efforts déployés par la famille des Nations Unies au cours de l'Année internationale des populations autochtones (1993) et au-delà, l'OIT a lancé en 1993 un programme interrégional (INDISCO) qui vise à soutenir les efforts d'autosuffisance des communautés indigènes et tribales par le développement d'organisations de type coopératif et associatif. Ce programme vise à renforcer les capacités des peuples indigènes et tribaux en les aidant à concevoir et à mettre en œuvre leurs propres plans et initiatives de développement, et à faire en sorte de sauvegarder leurs valeurs et leurs cultures traditionnelles. Ce programme comporte vingt projets en cours de réalisation dans dix pays d'Asie, d'Afrique et d'Amérique centrale financés par un groupe de bailleurs de fonds comprenant l'Office danois pour l'aide au développement international (DANIDA), les Pays-Bas, l'Agence canadienne de développement international (ACDI), le Programme arabe du Golfe pour les organismes de développement des Nations Unies (AGFUND), le PNUD, le PAM et la Rabobank.

Travaillant avec les peuples indigènes et tribaux par l'intermédiaire de leurs institutions traditionnelles, de leurs coopératives et de leurs organisations d'auto-assistance, les projets INDISCO ont réussi à mettre en pratique des approches novatrices qui visent la préservation des ressources de base des peuples indigènes et tribaux. Il s'agit notamment: de systèmes rentables et durables de mise en valeur des ressources en eau; de création de pépinières pour la reforestation; de fabriques de biogaz; et de laiteries. Plus de 1000 emplois traditionnels ont été créés grâce à des projets générateurs de revenus et à l'appui financier apporté par les fonds de roulement créés par les communautés. Plus de 12000 hommes et femmes ont été formés dans différents domaines techniques avec l'aide d'experts et de spécialistes locaux à différents projets créateurs de revenus.

L'un des grands enseignements tirés de cette expérience a été que toute initiative de développement à l'intention des peuples indigènes et tribaux doit être fondée sur une bonne appréciation de l'organisation sociale de ces groupes et sur un effort d'investissement préalable dans l'acquisition de qualifications et la constitution de capacités. C'est là le besoin le plus urgent, beaucoup plus que de financement des projets. Ce n'est que par la mise en valeur des ressources humaines et le renforcement institutionnel que les peuples indigènes et tribaux seront capables de prendre en charge leurs propres programmes.

Les défis de l'emploi et de la pauvreté à la suite des conflits armés

Du succès de la réintégration des anciens combattants dépend la stabilité des pays qui sortent d'un conflit. L'OIT a travaillé dans ce domaine au Mozambique et en Angola. En Angola, un projet lancé en 1996 avec l'appui financier du PNUD, de la Norvège, des Pays-Bas et de la Suède a testé avec succès une stratégie décentralisée impliquant des approches et des mécanismes institutionnels novateurs qui ont permis de réduire sensiblement les coûts de formation. Sur les 14000 anciens combattants visés par l'action de formation, plus de 42 pour cent ont pu être inscrits auprès des centres locaux de formation.

Au Mozambique, l'OIT a mis sur pied un projet de perfectionnement des qualifications et de formation à la gestion à l'intention des soldats démobilisés et apporté son assistance au ministère du Travail pour l'exécution de ce projet entre 1994 et 1998. Il s'agissait d'un projet combinant une formation professionnelle accélérée, la fourniture d'un petit outillage et une formation de base à la gestion destinées à faciliter l'accès des soldats démobilisés à l'emploi, notamment à l'emploi indépendant. Ce projet comportait aussi un volet visant à la création de micro-entreprises, l'idée étant d'aider les soldats démobilisés à concevoir un projet viable, à leur donner le coup de pouce nécessaire pour créer leurs propres entreprises en les assistant dans la préparation d'un plan de création et en leur facilitant l'accès à des systèmes de microcrédit. Ce sont près de 10000 soldats démobilisés qui ont été formés dans le cadre de ce projet, dont 70 pour cent ont réussi à se trouver un emploi, le plus souvent indépendant, dans un secteur lié à la formation qu'ils avaient reçue. Dans l'ensemble, le revenu tiré de cette activité professionnelle était sensiblement plus élevé que le salaire minimum. Ce projet a également contribué à la création de près de 750 micro-entreprises. Il a réussi à constituer au sein du ministère du Travail les capacités techniques nécessaires pour étendre la méthodologie du projet afin de l'appliquer sur une plus large échelle à d'autres groupes cibles.

La formation en vue d'un emploi des travailleurs souffrant d'un handicap

Au cours de la période 1993-1997, une stratégie ciblée a été mise en œuvre pour permettre aux personnes souffrant de handicaps de participer aux programmes de formation et d'emploi. Cet objectif correspond exactement à ceux de la convention (no 159) sur la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées, 1983, qui demande «de promouvoir les possibilités d'emploi des personnes handicapées sur le marché libre du travail» et déclare que «l'égalité de chances et de traitement entre les travailleurs handicapés et les travailleuses handicapées devra être respectée». La convention et la recommandation no 168 qui l'accompagne ont été de précieux instruments juridiques pour la mise en œuvre par l'OIT de programmes de coopération technique favorisant l'insertion de personnes souffrant d'un handicap dans des structures de travail normales.

Les recherches, les services de conseils et les consultations menées avec les Etats Membres ont montré que les services généraux de formation et d'emploi ont besoin d'être profondément adaptés en fonction des besoins des personnes handicapées si l'on veut pouvoir assurer leur insertion, chaque fois que cela est possible, dans des systèmes de formation non protégés et sur le marché libre du travail. Un grand nombre de projets de coopération technique ont été mis en œuvre pour assurer l'égalité d'accès des travailleurs handicapés aux systèmes de formation et d'emploi. Le projet de formation professionnelle et de création de micro-entreprises à l'intention des soldats démobilisés mis sur pied en Angola en 1996 est un bon exemple de projets nationaux de ce type. Ce projet vise en effet à réinsérer les anciens combattants souffrant d'un handicap sur le marché du travail normal grâce à une formation leur permettant d'acquérir des qualifications professionnelles et une connaissance de la gestion et par l'octroi d'un petit outillage. Un projet réalisé au Yémen a contribué à la modernisation des services de réadaptation existant dans le pays en améliorant la compétence de leur personnel et en développant des services de réhabilitation créés au niveau des communautés.

Au cours de la période considérée, plusieurs activités de coopération technique ont été réalisées au niveau régional ou sous-régional. Il en est ainsi par exemple d'un projet destiné à faciliter l'intégration des personnes handicapées dans les institutions de formation professionnelle normales, qui a permis d'accroître la capacité des établissements de formation professionnelle en Bolivie, au Brésil, en Colombie, au Mexique et en Uruguay à accueillir des stagiaires souffrant d'un handicap. L'un des principaux résultats de ce projet a été la production d'un paquet de formation comprenant 12 modules pour différents groupes cibles qui montre comment inté- grer les personnes souffrant d'un handicap dans des programmes de formation professionnelle.

Il convient de signaler à cet égard que les ressources de la CTBO ont largement contribué au renforcement des activités de coopération technique dans ce domaine. Le travail opérationnel et analytique réalisé au cours de la période considérée a permis de faire reconnaître l'OIT comme un centre d'excellence capable de proposer à ses Etats Membres le fruit des recherches les plus récentes et de conseils de politique générale. Cette interaction bien dosée entre les programmes de recherche et les programmes de coopération technique financés par le budget régulier renforce bien évidemment la capacité de l'OIT d'agir en tant que catalyseur du changement dans un domaine déterminé.

Le sous-programme contre la toxicomanie et l'alcoolisme

En étroite collaboration avec le Programme des Nations Unies pour le contrôle international des drogues (PNUCID), plusieurs projets ont été lancés et mis en œuvre par l'OIT. Les projets de coopération technique exécutés en Asie et en Afrique ont porté plus particulièrement sur la réadaptation et la réinsertion sociale des personnes en cours de guérison. Près de 200 travailleurs sociaux, conseillers et spécialistes de la réadaptation venant de plus de vingt pays différents ont reçu une formation spécialisée. Ce projet a su combiner les points forts de l'OIT, du PNUCID et des partenaires internationaux et régionaux, et il constitue un modèle qui peut être aisément reproduit dans d'autres régions et dans d'autres domaines d'activité.

Le centre Ressources sur la toxicomanie et l'alcoolisme créé à Harare avec la collaboration de l'OIT et du PNUCID apparaît comme un modèle bien adapté à l'Afrique. Grâce à un financement de la Norvège, ce modèle est déjà repris au Malawi, en Namibie, en République-Unie de Tanzanie et en Zambie. Il est également prévu de créer des centres similaires en Afrique du Sud, au Mozambique et au Swaziland dans le cadre d'un nouveau projet en cours d'achèvement. L'un des éléments clés de ce qui est aujourd'hui un programme durable est l'accent qui a été mis sur la participation de la communauté, la mobilisation et l'utilisation des services existant à ce niveau et les liens étroits établis avec le monde des entreprises.

Réflexions sur certains des futurs programmes d'emploi
et d'atténuation de la pauvreté

La persistance de niveaux élevés de pauvreté, de chômage et de sous-emploi, la remise en cause des progrès réalisés sur le front de l'emploi et de l'atténuation de la pauvreté dans les pays frappés par des crises de toutes sortes et l'exclusion sociale sont autant de motifs qui imposent que l'on poursuive la coopération technique dans ces domaines. L'action que n'a cessé de mener l'OIT et notamment ses examens par pays de la politique de l'emploi (Country Employment Policy Reviews (CEPR)) constituent une base solide sur laquelle construire les actions futures.

En ce qui concerne l'atténuation de la pauvreté, l'intervention de l'OIT devrait se poursuivre à deux niveaux: par des stratégies et des politiques de réduction de la pauvreté et de création d'emplois et par des programmes de création directe d'emplois pour les pauvres. En ce qui concerne l'emploi, les CEPR devraient déboucher sur des programmes spécifiques d'action au niveau du pays. Des modalités de collaboration à mettre sur pied en collaboration avec des partenaires autres que les mandants de l'OIT doivent aussi être mises en place.

Pour ce qui est de la création directe d'emplois, deux types de programmes viennent à l'esprit: l'emploi salarié grâce à des programmes d'infrastructures à forte intensité de main-d'œuvre et l'emploi indépendant. Dans le premier cas, l'OIT a démontré, par des années de travail, son expertise et l'avantage relatif qui est le sien. Il importe de renforcer cette capacité et de la consolider. Considérant le rôle essentiel que joue le secteur privé dans la promotion de l'emploi et l'élimination de la pauvreté, les futures activités devront viser à renforcer la capacité des Etats Membres à concevoir et mettre en œuvre des politiques et des programmes qui favorisent et facilitent la création d'emplois productifs et durables, notamment dans les petites entreprises et les coopératives — tant dans le secteur formel que dans le secteur informel.

Compte tenu de la complexité des effets de la mondialisation sur les économies nationales, les mandants de l'OIT auront encore d'importants défis à relever en ce qui concerne la prise en compte d'une perspective sexospécifique dans la mise en œuvre des réformes économiques et sociales et des programmes de protection sociale, en particulier en ce qui concerne l'égalité d'accès à l'emploi et des conditions d'emploi. L'OIT a réussi dans plusieurs pays à convaincre les partenaires sociaux à engager un dialogue sur les politiques et les actions à mettre en œuvre pour favoriser l'emploi des femmes dans le contexte des réformes et des crises économiques et à considérer les possibilités d'emploi comme le principal moyen d'éliminer la pauvreté. Il sera essentiel à cet égard de constituer des capacités nationales.

En ce qui concerne la mise en valeur des ressources humaines, la formation en vue de la réinsertion des travailleurs licenciés et en surnombre, l'élévation et la diversification des qualifications, la participation accrue des femmes à la main-d'œuvre, la formation à l'emploi indépendant et le secteur informel sont autant de domaines sur lesquels doit porter l'action future.

L'expérience a montré que les crises de toutes natures (qu'elles aient pour origine des facteurs économiques et financiers, des catastrophes naturelles telles qu'inondations et cyclones, ou des désastres provoqués par l'homme lui-même tels que les guerres, etc.) peuvent mettre en cause les avancées les plus solides réalisées dans le domaine de la promotion de l'emploi et de l'atténuation de la pauvreté. Dans le cas des pays faiblement développés, ces crises ne peuvent qu'aggraver une situation déjà fragile. L'OIT devrait être capable de répondre à ce type de demande d'assistance de courte durée. Ce qu'elle doit avoir c'est la capacité d'agir rapidement (notamment grâce à un minimum de ressources qui lui soient propres), une approche novatrice conjuguant différents types d'interventions en un ensemble cohérent et un mécanisme approprié de lancement de ce type d'assistance. Une réflexion approfondie devrait être consacrée à la création de moyens de ce type.

Démocratie et droits de l'homme

L'une des principales priorités de l'OIT au cours de la période considérée a été d'apporter son soutien à la démocratie et aux droits fondamentaux des travailleurs; cette priorité a été encore renforcée avec l'adoption, lors de la 86e session (1998) de la Conférence, de la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi.

Dans sa résolution relative à la coopération technique adoptée en 1993, l'OIT avait rappelé que l'action à mener pour promouvoir des institutions démocratiques et représentatives, conformément aux normes internationales du travail pertinentes, devait figurer au premier plan de ses préoccupations. Aussi, la coopération technique a-t-elle été conçue dans la ligne des principes sur lesquels se fondent les principales conventions. Ces instruments sont eux-mêmes un élément fondamental pour la promotion de la démocratie et la protection des droits de l'homme. En réalité, seul un petit nombre de normes de l'OIT sont classées parmi les conventions relatives aux droits fondamentaux de l'homme; néanmoins, il en est beaucoup d'autres, telles que les instruments relatifs à l'administration du travail et à l'inspection du travail, qui sont essentielles pour la pleine réalisation des droits de l'homme. D'autres encore plaident en faveur de la mise en œuvre de politiques nationales et de moyens capables d'assurer la protection de catégories particulières de la population telles que les femmes, les enfants et les personnes handicapées. Dans le contexte de la démocratie, l'appui que l'OIT n'a cessé d'apporter à la création et au renforcement d'organisations d'employeurs et de travailleurs au niveau national est une contribution directe à la démocratie dans l'entreprise dans toutes les parties du monde. La démocratie a pour fondement l'existence, dans la société, et leur reconnaissance de groupes d'intérêts avec lesquels l'Etat peut négocier, évitant de la sorte une centralisation du pouvoir. Les organisations d'employeurs et de travailleurs représentent deux groupes d'intérêts majeurs qui contribuent à préserver la démocratie; d'où l'importance du tripartisme pour la promotion de la démocratie. Dans de nombreux pays, les organisations syndicales et patronales ont été parfois les seuls éléments structurés de la société civile qui aient contribué à la création et à la restauration de la démocratie politique. Le Bureau fournit une assistance à la mise en œuvre des principaux instruments de l'OIT dans ce domaine.

Les grands axes des activités réalisées

Au cours de la période considérée, une assistance directe a été fournie à la mise en œuvre et à la ratification des normes internationales du travail relatives à la démocratie et aux droits fondamentaux de l'homme. Les Etats Membres ont été aidés à adapter leurs législations et leurs pratiques aux exigences de ces instruments et à éliminer les obstacles s'opposant à leur ratification. Lorsque cette ratification n'était pas envisageable dans l'immédiat, le Bureau a aidé les gouvernements à mieux comprendre les obstacles qui s'y opposaient afin qu'ils puissent mettre en place les moyens nécessaires pour les surmonter.

Les activités menées au cours des cinq dernières années ont aussi consisté à fournir un appui aux organisations d'employeurs et de travailleurs; à promouvoir le dialogue social, les relations professionnelles, l'administration du travail et l'égalité entre les hommes et les femmes; et à renforcer les institutions tripartites en Afrique, en Asie, en Amérique latine, en Europe et dans les Etats arabes. Priorité a été donnée à la lutte contre la discrimination sous toutes ses formes, et en particulier à la protection des groupes vulnérables et désavantagés, à la promotion de l'égalité dans l'emploi pour les femmes et à la protection des travailleurs migrants.

On s'est efforcé, dans les paragraphes qui suivent, d'indiquer ceux des grands programmes qui portent plus particulièrement sur la démocratie et les droits de l'homme; ils sont présentés sous les quatre titres suivants: activités pour les travailleurs; activités pour les employeurs; relations professionnelles et administration du travail; et égalité entre hommes et femmes. Les activités de coopération technique portant plus particulièrement sur la mise en œuvre et la ratification des normes sont exposées séparément dans la dernière partie de ce chapitre.

Activités pour les travailleurs

Les organisations de travailleurs jouent un rôle éminent dans la défense et la promotion du respect universel de la démocratie, des droits fondamentaux de l'homme et de la justice sociale. En tant que partenaires essentiels du dialogue tripartite, la principale fonction des syndicats est de traduire les aspirations des travailleurs en stratégies et en actions cohérentes et structurées aux niveaux national, régional et international. Lorsque les syndicats sont solidement établis et qu'ils peuvent fonctionner librement, ils constituent une garantie majeure de la continuité d'un fonctionnement démocratique de la société et ils ont souvent été le principal moteur de la démocratisation de la société.

Néanmoins, l'application de normes n'est pas seulement le principal moyen dont dispose l'OIT pour protéger les travailleurs et promouvoir les droits fondamentaux de l'homme et les droits syndicaux; elle est également l'une des conditions indispensables à la stabilité des relations professionnelles, au développement économique et à une concurrence internationale équitable. La coopération technique fournie aux organisations de travailleurs a porté sur la promotion des normes internationales du travail, et plus particulièrement sur l'utilisation que les syndicats peuvent faire des mécanismes de l'OIT pour promouvoir l'application de ces normes. L'accent a été mis sur un certain nombre de normes qui revêtent une importance particulière pour les travailleurs: travail forcé, liberté syndicale et droit à la négociation collective, organisations de travailleurs ruraux, consultation tripartite, discrimination, égalité de rémunération et travail des enfants.

L'assistance technique donnée par l'OIT à ses mandants travailleurs a été concentrée sur la constitution et le renforcement de syndicats indépendants, démocratiques et représentatifs afin d'accroître leur capacité à défendre et à promouvoir les intérêts et les conditions de vie et de travail de leurs membres et leur participation effective au dialogue tripartite.

Une assistance technique a été fournie pour la formation des dirigeants syndicaux au développement de leurs organisations et à l'application de méthodes de gestion moderne et démocratique, notamment par l'application d'une planification stratégique. Une formation a également été dispensée à des éducateurs et des administrateurs dans les domaines de la communication, des technologies de l'information et des programmes de formation à distance.

La mondialisation, l'intégration économique régionale, la déréglementation, la privatisation et l'introduction de programmes d'ajustement structurel — souvent sans aucune considération de leurs effets sociaux — ont eu un impact direct sur le monde du travail et exigé des organisations de travailleurs une réponse efficace et appropriée. Pour en atténuer les effets les plus néfastes, les syndicats ont dû: développer leur capacité à mener à bien des négociations collectives transnationales avec les entreprises multinationales; établir des liens et mettre sur pied des stratégies concertées de sensibilisation sur les questions sociales et les problèmes du travail, notamment en ce qui concerne la dimension sociale de la libéralisation du commerce et la mise en œuvre de codes de conduite applicables par les grandes entreprises et leurs fournisseurs; faire pression pour l'adoption de chartes sociales et du travail venant compléter les accords régionaux de libéralisation du commerce; échanger des informations et créer des bases de données communes.

Cette aide aux mandants travailleurs a pris la forme de services consultatifs et d'activités de recherches, de diffusion d'informations et de formation soulignant l'importance de la Déclaration de principes tripartite de l'OIT sur les entreprises multinationales et la politique sociale ainsi que des normes internationales du travail pertinentes. Une attention particulière a été accordée aux travailleurs des zones franches d'exportation où les droits syndicaux de base sont souvent extrêmement limités et où l'application de la législation nationale laisse passablement à désirer.

Dans les pays en développement, une grande partie de la main-d'œuvre est composée de travailleurs ruraux généralement peu syndicalisés et souvent exposés à l'exploitation et aux mauvais traitements; les femmes constituent une forte proportion de ces travailleurs. Une aide substantielle a été donnée aux organisations de travailleurs ruraux afin de les aider à renforcer leur capacité à s'organiser, à défendre les droits de leurs membres et à fournir à ces derniers un certain nombre de services de base.

En ce qui concerne les activités visant à abolir le travail des enfants, l'assistance aux syndicats a consisté à les aider à s'attaquer de façon spécifique à ce problème souvent grâce à des campagnes de ratification de la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930, et de la convention (no 138) sur l'âge minimum, 1973. Cette assistance a été fournie grâce à une étroite collaboration entre le mouvement syndical et le Programme international pour l'abolition du travail des enfants (IPEC). Par ailleurs, des matériels didactiques ont été mis au point, des activités de sensibilisation ont été réalisées et un appui a été donné aux efforts déployés par les syndicats dans ce domaine.

Orientations pour l'avenir

Pendant de longues années encore, la plupart des syndicats, notamment des pays en développement, vont devoir améliorer leurs structures de base; par ailleurs, la rotation constante de leurs affiliés et les changements intervenant aux différents niveaux de leurs directions vont encore nécessiter un appui important en matière d'éducation ouvrière de base. La création de capacités et le développement de structures syndicales d'éducation ouvrière vont donc continuer à être la clé de voûte de l'assistance directe aux organisations de travailleurs.

Parallèlement, on constate de la part des organisations de travailleurs une augmentation de la demande d'assistance dans des domaines non traditionnels tels que la mondialisation et le secteur informel; par ailleurs, les syndicats sont de plus en plus souvent appelés à exprimer des vues et à prendre action sur toute une série d'autres questions qui affectent directement ou indirectement les conditions de travail et de vie des travailleurs.

C'est dire que, si l'on peut planifier à long terme la partie très importante de l'assistance qui est fournie en matière de création de capacités et de programmes d'éducation ouvrière de base, il faut aussi concevoir en même temps des programmes qui soient facilement adaptables et susceptibles d'être développés de façon dynamique pour aider les syndicats à répondre aux évolutions économiques et politiques et résoudre les problèmes qui peuvent en découler pour la vie des travailleurs.

En plus des changements rapides que doivent affronter aujourd'hui tous les syndicats de par le monde, les organisations de travailleurs des pays en transition se sont vues contraintes de redéfinir leurs rôles; ils ont été confrontés en effet à de nouveaux défis, souvent inconnus pour eux, tels que la négociation collective, le chômage, la protection sociale, le traitement des réclamations, les techniques d'organisation ou l'effet des activités du secteur privé — qui sont les bases indispensables au processus de création et de consolidation d'une véritable démocratie dans ces pays. Une attention particulière a dû être accordée aux besoins spécifiques des syndicats de ces pays.

Dans de nombreux pays, la proportion des travailleurs syndiqués sur l'ensemble de la population active n'a cessé de diminuer ces dix dernières années. Bien que ces données quantitatives ne soient pas les seules qu'il faille prendre en considération, la densité syndicale est un facteur décisif pour la capacité de ces organisations à promouvoir de façon efficace la démocratie et les droits fondamentaux de l'homme et à défendre et faire progresser les droits et les intérêts de leurs membres. Aussi, s'il est important que les syndicats disposent de structures d'organisation et de gestion efficaces et bien adaptées, il est tout aussi nécessaire de donner priorité, dans le cadre de leur activité syndicale, aux campagnes et aux techniques de syndicalisation qui restent l'un des grands moteurs du développement syndical.

Enfin, compte tenu du rôle majeur assigné à la Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi, des activités seront engagées pour permettre aux syndicats dans le monde entier d'étudier la relation qui existe entre le développement économique, le commerce et le respect des droits de l'homme.

Activités pour les employeurs

Dans ce domaine, l'action de l'OIT a consisté à promouvoir la capacité d'action et la croissance d'organisations d'employeurs indépendantes, représentatives et vigoureuses afin qu'elles puissent participer de façon constructive et efficace au dialogue bipartite et tripartite.

Avec la mondialisation et la déréglementation et la rapidité des changements que cela implique pour le monde des affaires, il est apparu clairement, dès les premières années de la présente décennie, que les organisations d'employeurs devraient réexaminer leur rôle et leurs services si elles voulaient pouvoir répondre aux nouveaux besoins de leurs membres. Pour effectuer ce réexamen, l'OIT a décidé qu'il fallait trouver le moyen d'évaluer les besoins du secteur privé sur une base permanente et que la meilleure manière de le faire était de collaborer avec les organisations d'employeurs et de les aider à élaborer des plans stratégiques qui leur permettent de fixer plus clairement les voies spécifiques de leur développement dans une perspective à la fois nationale et régionale. Cette approche stratégique, assortie de plans précis, a été mise en œuvre avec succès dans toutes les régions. En termes de coopération technique, ce processus a permis à l'OIT de voir de façon beaucoup plus claire lesquelles de ces interventions contribueraient le plus efficacement au renforcement de ces organisations et dans quel sens orienter ses ressources.

Pour promouvoir un développement durable et efficace des organisations d'employeurs, la coopération technique doit être construite autour de quatre axes essentiels: premièrement, elle doit donner une vision précise de ce que l'organisation se propose d'atteindre et établir un plan par lequel traduire cette vision dans la réalité; deuxièmement, elle doit disposer d'un personnel possédant les connaissances et les qualifications requises; troisièmement, elle doit avoir accès à tout un ensemble de connaissances, informations et données constamment mises à jour et aux moyens de les analyser et d'en faire usage; et, quatrièmement, elle doit fournir des services adaptés aux besoins des entreprises.

Dans ce contexte, le perfectionnement du personnel est prioritaire; il est évident, en effet, que le professionnalisme des organisations d'employeurs, leurs compétences, leur capacité d'attirer de nouveaux membres et de générer de nouvelles sources de revenus sont fonction de la qualité de leur personnel. Au cours des cinq dernières années, et plus particulièrement depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, une attention particulière a été accordée au perfectionnement du personnel de ces organisations. Par exemple, l'Institut latino-américain de gestion des organisations d'employeurs (ILGO) a continué à bénéficier d'un programme annuel de formation à la gestion spécialement conçu pour les dirigeants de ces organisations. Une partie du coût de cette formation a été assumée par les organisations patronales elles-mêmes.

En ce qui concerne le développement des services et des réseaux d'information, la Fédération des chambres de commerce, d'industrie et d'agriculture de Palestine a bénéficié d'une assistance pour la création d'un réseau d'information consistant à mener des enquêtes et à publier un répertoire des commerces et des entreprises ainsi qu'un magazine semestriel. Plusieurs organisations (en Mongolie par exemple) ont reçu une aide pour mettre sur pied des services d'appui aux petites entreprises sur des questions telles que la préparation de plans financiers et commerciaux.

Pour répondre à la démarche de plus en plus volontariste des employeurs et de leurs organisations dans la lutte contre le travail des enfants, l'OIT a joué un rôle majeur dans l'identification de stratégies et la mobilisation des employeurs pour des actions menées au niveau international, régional et national, notamment au Bangladesh, en Bolivie, au Brésil, en Inde, au Kenya, au Népal, en Ouganda, au Pakistan, aux Philippines, en République-Unie de Tanzanie et en Turquie. Une aide a été fournie à l'Organisation internationale des employeurs (OIE) pour la préparation d'un manuel sur le travail des enfants. Des politiques générales sur le travail des enfants ont été également adoptées par les organisations d'employeurs du Pérou, de la Colombie et du Kenya. Un projet sur le travail des enfants est en cours d'exécution avec certaines des organisations d'employeurs d'Amérique latine et d'Afrique.

Le rôle que jouent les organisations d'employeurs dans le domaine des relations professionnelles demeure un aspect essentiel de l'action de l'OIT, car la mondia-lisation a eu des répercussions sur les systèmes nationaux de relations professionnelles et a conduit à mettre l'accent sur les relations de travail au niveau de l'entreprise. Il devient de plus en plus important aujourd'hui que les employeurs envisagent leurs relations d'emploi dans une perspective stratégique ou, en d'autres termes, qu'ils décident comment ils pourraient favoriser la productivité, la qualité et la compétitivité et l'instauration d'un système de relations professionnelles solides aussi bien dans l'entreprise qu'au niveau national, ce dernier élément étant déterminant pour l'efficacité du marché du travail. Plusieurs programmes concernant les questions de relations professionnelles ont mis l'accent sur l'impact de la mondialisation sur les relations du travail et sur les moyens de développer dans ce domaine des perspectives stratégiques, par exemple en les liant à la productivité et à la compétitivité.

Orientations pour l'avenir

Les activités de coopération technique vont se poursuivre dans le cadre de plans plus ciblés de coopération à moyen et à long terme entre l'OIT et ses mandants.

Dans les économies en transition, le cadre réglementaire d'habilitation, qui fournit à une économie de marché ses contrôles et ses équilibres, ne fonctionne pas encore correctement. Dans beaucoup de ces pays, le secteur privé est encore embryonnaire ou alors le processus de privatisation est lent, tandis que l'instabilité politique ou économique est source de graves difficultés. Un travail considérable est à faire, à la fois par les organisations professionnelles et par l'OIT, pour donner à ces organisations les moyens d'assumer le rôle crucial qu'elles vont devoir jouer dans le développement socio-économique pendant toute cette décennie ainsi que la prochaine.

Sachant qu'un personnel plus qualifié et mieux formé est un atout indispensable pour que ces organisations soient capables de s'adapter aux besoins des entreprises et qu'il n'existe aucune institution qui assure le perfectionnement du personnel des organisations d'employeurs, les activités en faveur des employeurs vont continuer à être axées sur la formation du personnel, en partie grâce à la coopération des organisations déjà bien développées. Il n'en reste pas moins nécessaire pour les organisations concernées d'accorder une attention particulière à leurs politiques de recrutement et de maintien du personnel et à sa formation dans l'emploi.

Voici quelques-uns des problèmes et des défis qu'elles devront affronter à l'avenir:

Relations professionnelles et administration du travail

Bien que l'une des grandes fonctions économiques des relations professionnelles soit de déterminer le prix du travail et sa quantité, leur fonction sociale et politique, qui est d'instaurer un mécanisme démocratique de gestion de la relation d'emploi, tend à prédominer.

Le Bureau fournit assistance et conseils dans les vastes domaines de la réforme du droit du travail et de la promotion de la négociation collective et du dialogue social comme moyens de faire progresser et d'améliorer les relations professionnelles. Par son travail auprès des ministères du Travail pour renforcer leur capacité de formuler des politiques de main-d'œuvre, les moyens d'action de leurs administrations du travail et les fonctions de leurs services d'inspection du travail, l'OIT collabore avec les Etats Membres pour que la législation du travail soit appliquée et respectée.

Les grandes fonctions du droit du travail sont d'établir certaines règles communes sur le marché du travail, de réglementer la relation d'emploi et de défendre les droits collectifs et individuels de tous les acteurs sur ce marché. De plus en plus souvent, les Etats Membres ont besoin d'une aide pour réviser leurs législations du travail, soit pour effectuer leur transition vers la démocratie, soit pour mettre en œuvre des programmes d'ajustement structurel. Dans de telles circonstances, le cadre législatif n'est généralement pas adapté à la réalité politique et socio-économique. Le Bureau a donc fourni une assistance pour l'élaboration et la réforme de la législation du travail d'un grand nombre de pays, notamment des pays dont les économies sont en développement ou en transition.

Progressivement, le Bureau est passé de l'idée «d'assistance» à celle «d'assistance-coopération» ou encore d'une démarche «technocratique» à une démarche plus «participative». La coopération implique un processus plus étroit et plus interactif de collaboration avec le gouvernement de l'Etat Membre et avec ses partenaires sociaux. Il s'agit d'une démarche plus difficile et plus complète — mais certainement plus efficace — car elle permet d'assurer que les mandants tripartites y sont véritablement engagés et que le projet de législation proposé a des chances d'être adopté et appliqué. Cette démarche exige plusieurs missions préliminaires d'experts dans le pays, une participation plus étroite de consultants régionaux et nationaux et des consultations plus constructives avec les partenaires sociaux. La proximité d'équipes consultatives multidisciplinaires s'est révélée être un atout très positif dans ce processus.

Le groupe de travail tripartite qui a été créé peu après les élections de 1994 pour réviser la législation du travail en République d'Afrique du Sud, alors en cours de démocratisation, est un bon exemple d'une telle approche. Un nouveau Code du travail a été rédigé en un temps record. Des démarches similaires ont été adoptées en Egypte ainsi que dans un grand nombre de pays d'Europe centrale et orientale. La coopération avec la Fédération de Russie pour la réforme de sa législation sur la fonction publique en est un autre exemple récent qui mérite d'être signalé.

Ces activités législatives sont complétées par des séminaires tripartites permettant aux partenaires sociaux de se rencontrer à un stade précoce du processus. Très souvent, il s'agit de leurs premiers pas sur la voie d'un dialogue ouvert dans des sociétés venant d'accéder à la démocratie. Pratiquement tous les pays d'Europe centrale et orientale ont bénéficié de séminaires de ce genre. Dans différentes sous-régions d'Afrique et d'Amérique latine, des pays se trouvant à différents stades de leur transition vers la démocratie ont également organisé des séminaires de ce genre.

Une autre innovation importante dans ce domaine a été le recours, au niveau régional, à une expertise et à des informations fournies par des pays ayant vécu une expérience similaire. Il en a été ainsi par exemple des programmes réalisés ces dernières années dans le cadre de l'Association des nations du Sud-Est asiatique (ASEAN). Cette méthode, qui consiste à tirer parti de l'expérience de certains des pays de la région ou de la sous-région, a également été suivie plus récemment par des projets de relations professionnelles réalisés dans le cadre du MERCOSUR (Marché commun du Sud) en Argentine, au Brésil, au Paraguay et en Uruguay. Certains pays d'Europe centrale et orientale ont, eux aussi, profité des enseignements d'autres pays de leur sous-région lorsque la réforme de leurs systèmes de relations professionnelles constituait des expériences particulièrement valables.

Un projet de promotion du dialogue social dans les pays d'Afrique francophone a été réalisé à un moment où la nature et la forme des relations entre les trois partenaires sociaux étaient en pleine évolution — parallèlement à la transformation de l'Etat à parti unique. Les pays concernés ont bénéficié des services d'experts internationaux et d'une information sur le dialogue social relatif aux questions sociales et économiques, et ce projet est maintenant en train de déboucher sur la création d'un forum transnational pour la promotion du dialogue social.

Le projet réalisé en Afrique du Sud pour la prévention et le règlement des conflits et la promotion de la démocratie sur le lieu de travail a permis de dispenser une formation à un grand nombre de médiateurs, conciliateurs et arbitres. Il a été réalisé dans un contexte où le règlement des conflits ne se limite pas aux questions classiques de la vie au travail mais implique en outre de graves connotations raciales et de classe. Il a contribué par là même à conforter les efforts déployés dans tout le pays pour promouvoir la démocratie et les droits de l'homme. Le succès de cette expérience a conduit à l'élaboration d'autres projets financés par le gouvernement suisse pour l'amélioration des relations professionnelles en Afrique du Sud.

Les systèmes d'administration du travail constituent dans les Etats Membres le bras administratif dont disposent les gouvernements pour la préparation, la mise en œuvre, la coordination, l'application et la révision de la politique du travail, des politiques et des programmes de l'emploi, de la mise en valeur des ressources humaines, des relations professionnelles ainsi que de l'information et de la recherche sur les questions du travail; ils sont censés répondre par conséquent aux multiples et rapides changements qui ont lieu dans le monde du travail, et cela avec des ressources financières et humaines souvent limitées.

Le Bureau accorde de plus en plus d'attention à l'organisation et à la gestion des ministères du Travail. Au cours de la période biennale 1996-97, un programme de création de capacités institutionnelles et de gestion a été lancé.

Dans le cadre de l'assistance fournie aux mandants, une série d'audits des ministères du Travail et des systèmes de l'administration du travail ont été menés dans plusieurs pays d'Amérique latine, de l'Afrique subsaharienne et de l'Europe centrale et orientale. Ces exercices ont souvent débouché sur l'élaboration de propositions de projets de coopération technique visant à apporter une assistance pour la mise en œuvre de réformes, la constitution de capacités et la formation du personnel de l'administration du travail.

Des services consultatifs techniques ont été fournis au Brésil, au Chili, au Niger et au Yémen, et des projets nationaux de coopération technique ont été mis en œuvre en Azerbaïdjan et en Bulgarie. L'aide accordée aux Etats baltes et à la Slovaquie a donné des résultats encourageants dans la mesure où le champ d'action de l'administration du travail, auparavant limité à l'inspection du travail et aux questions de sécurité et de santé, a été étendu à des questions plus larges de politique de l'emploi.

L'inspection du travail est l'un des instruments les plus importants dont disposent les Etats Membres qui souhaitent créer une culture de la prévention, non seulement dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail, mais aussi en ce qui concerne les droits fondamentaux de l'homme au travail, les relations professionnelles, l'emploi et les conditions de travail en général. Elle peut contribuer à l'institutionnalisation d'un mécanisme national propre à favoriser le dialogue social et la démocratie. L'expérience a montré que les systèmes d'inspection du travail, qui ont su passer d'une conception relativement rigide limitée à un contrôle a posteriori à un système de prévention qui anticipe les problèmes, ont presque toujours obtenu de meilleurs résultats.

En réalité, dans beaucoup de pays, l'administration du travail a encore du mal à se doter de services efficients et efficaces d'inspection tels que définis par les normes internationales pertinentes, et son action se limite souvent aux grands établissements du secteur moderne. Les pays d'Europe centrale et orientale ont donc continué à recevoir une assistance technique importante pour moderniser leurs systèmes d'inspection du travail.

Une assistance technique a été fournie à un certain nombre de pays, tels que l'Afrique du Sud, l'Albanie, la Jordanie, le Liban et le Viet Nam, ainsi que dans les territoires arabes occupés, afin d'aider ces pays à développer leurs services de l'emploi.

Une démarche mieux adaptée pour le XXIe siècle:
quelques questions cruciales

Comment favoriser une meilleure synergie entre l'OIT et ses mandants ainsi qu'au sein du Bureau afin de répondre de façon plus efficace aux besoins des Etats Membres? Les quelques idées évoquées ci-dessus à cet égard méritent d'être approfondies.

Egalité entre hommes et femmes

Les activités concernant plus particulièrement les femmes et les questions de genre dans le contexte de la démocratie et des droits de l'homme sont restées l'une des grandes priorités de l'OIT au cours de la période sous revue. Le travail réalisé dans le cadre de deux grands projets régionaux en est une bonne illustration. Le premier, intitulé «Formation et diffusion d'informations sur les droits des travailleuses», a été réalisé dans neuf pays de régions différentes (Chine, Egypte, El Salvador, Hongrie, Inde, Mali, Suriname, Viet Nam et Zimbabwe). Il a eu notamment pour résultats la création de comités directeurs tripartites nationaux, l'adoption et la mise en œuvre de plans d'action nationaux de promotion de l'égalité des chances pour les femmes et les droits des travailleuses, l'adoption d'un matériel didactique du BIT sur les droits des travailleuses et sur la situation et les besoins du pays en la matière, et la constitution d'un groupe de formateurs et de spécialistes. Il a permis de mettre en lumière la nécessité de concevoir des programmes adaptés de sensibilisation et d'information sur les droits des travailleuses du secteur informel.

Le second projet, intitulé «La formation aux questions de genre du personnel de l'OIT et de ses mandants», était spécialement destiné à renforcer la capacité du personnel du BIT et des mandants de l'OIT à analyser les problèmes relatifs aux droits des travailleuses et aux autres questions liées à l'égalité entre hommes et femmes grâce à la formation et à l'élaboration de matériels didactiques. L'une des conclusions tirées de ce projet a été la nécessité de lier le contenu de la formation au milieu de travail propre aux participants et à faire en sorte que les activités de formation débouchent sur des plans d'action destinés à assurer le suivi nécessaire.

Les organisations d'employeurs ont apporté leur contribution dans ce domaine en intégrant les questions de genre dans le cadre d'une meilleure utilisation des ressources humaines en vue du développement économique et social de l'entreprise. Les programmes en cours visent non seulement à identifier et répertorier les problèmes fondamentaux qui font obstacle à l'égalité entre les sexes, mais ils contribuent également à jeter les bases de pratiques d'égalité sur le lieu de travail. L'apport des organisations d'employeurs a consisté notamment à organiser des ateliers nationaux de sensibilisation aux questions de genre, à effectuer des enquêtes pour détecter les obstacles existants et à élaborer des plans d'action et des politiques générales visant à promouvoir l'égalité des chances sur le lieu de travail — en particulier en Afrique (par exemple Lesotho, Swaziland et Mauritanie) et en Asie (Bangladesh et Philippines). Une assistance technique a aussi été fournie sous la forme de «directives sur l'égalité entre hommes et femmes» et de matériels didactiques concernant l'égalité entre hommes et femmes au travail rédigés par les employeurs pour les employeurs.

Renforcer le pouvoir de négociation des peuples indigènes et tribaux

Dans un certain nombre de pays en développement, la déréglementation et la privatisation du secteur de l'énergie et du pétrole mettent en péril l'emploi et les possibilités de développement de nombreux peuples indigènes et tribaux. Une grande partie de la pauvreté et des troubles sociaux viennent de ce qu'il n'existe aucun principe ni procédure clairs et efficaces de consultation préalable des communautés indigènes et tribales concernées, et de l'absence de mécanismes de règlement des différends et de procédures de nature à assurer une indemnisation équitable et appropriée et une réadaptation socio-économique.

Conformément à la convention (no 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989, les programmes de coopération technique réalisés dans certains pays d'Asie et d'Amérique latine ont visé plus particulièrement à doter les organisations des peuples indigènes et tribaux de moyens de participer de façon efficace aux négociations avec les autres parties prenantes. Des discussions et des consultations ont été encouragées avec tous les partenaires impliqués — gouvernements, entreprises privées et paraétatiques, et organisations indigènes et tribales — afin de dégager un certain nombre de conditions et principes fondamentaux et de s'entendre sur des responsabilités et obligations mutuelles. Les programmes de coopération technique ont également cherché à favoriser la constitution de réseaux et de structures communes entre les nombreuses organisations indigènes afin qu'elles soient mieux représentées dans les discussions de politique générale — notamment en ce qui concerne l'utilisation et la gestion durable des terres indigènes ancestrales. Ces activités ont été étroitement liées au processus de démocratisation et aux initiatives de pacification dans un certain nombre de pays.

Résumé

La Conférence voudra sans doute examiner les différentes options qui s'offrent dans le domaine de la coopération technique en vue de promouvoir la démocratie, le dialogue social et les droits de l'homme. Il va sans dire que la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi servira de guide pour le travail de l'OIT. Les réformes du système des Nations Unies et le programme de travail qu'elles prévoient en faveur des droits de l'homme devraient, elles aussi, donner un nouvel élan aux efforts de l'Organisation dans ce domaine.

La protection des travailleurs

La protection des personnes qui travaillent contre les risques et les abus liés au travail fait partie des domaines fondamentaux du mandat de l'OIT. D'innombrables travailleurs continuent à s'épuiser à travailler dans des conditions très pénibles sans bénéficier de la moindre protection. Il en est ainsi des millions d'enfants au travail qui se voient privés de toute possibilité d'instruction et qui travaillent dans des situations manifestement dangereuses pour leur santé et leur sécurité; des millions d'adultes qui travaillent dans des branches d'activité et des métiers dangereux où ils sont exposés à des équipements et à des produits chimiques présentant des risques pour leur santé et qui doivent effectuer des heures de travail excessives et supporter différentes conditions de travail pénibles ou dangereuses; des travailleurs du secteur informel, du secteur rural et des petites entreprises qui n'ont pas accès aux services de base ou ne bénéficient d'aucune protection contre les dangers qui menacent leur sécurité et leur santé; des travailleuses qui sont victimes de différentes formes de discrimination et d'inégalité de traitement; et des millions de travailleurs ruraux et urbains défavorisés, notamment les travailleurs migrants qui doivent faire face à des conditions de travail discriminatoires et sont exclus de la plupart des modalités de protection sociale de base.

Face aux besoins qui se font jour dans ces différents domaines, les activités de coopération technique de l'OIT dans le domaine de la protection des travailleurs ont été concentrées, au cours de la période 1993-1998, sur l'élimination du travail des enfants, la réduction du nombre des accidents du travail et des maladies professionnelles, l'amélioration des conditions de travail dans les petites et moyennes entreprises, la protection des travailleurs migrants et la sécurité sociale.

Conditions de travail et milieu de travail

Les activités de coopération technique dans le domaine des conditions de travail et du milieu de travail ont visé à développer la capacité des mandants à identifier les problèmes et les besoins, à fixer des priorités et à engager des actions. Autonomie et durabilité ont été les objectifs principaux de ce travail de constitution de capacité. Les moyens ont différé selon les programmes, mais ont comporté en général des volets de formation, de sensibilisation, d'appui direct et de services consultatifs techniques.

On citera, parmi les démarches les plus novatrices, le travail effectué dans le cadre du Programme international pour l'abolition du travail des enfants (IPEC), du Programme sur les améliorations du travail dans les petites entreprises (WISE) et du programme mondial envisagé sur la sécurité et la santé au travail (SafeWork).

Abolition du travail des enfants

L'IPEC reste le programme phare du Bureau. Le programme lui-même et ses résultats sont décrits en détail dans la partie consacrée aux programmes globaux.

Amélioration des conditions de travail et de la productivité
dans les petites et moyennes entreprises

Le programme WISE comporte un certain nombre de caractéristiques nouvelles qui visent à améliorer les conditions de travail et la productivité et à intégrer en un seul cadre opérationnel les questions de sécurité et de santé au travail et les questions de conditions de travail. En application du processus de décentralisation proposé par la politique de partenariat actif, la responsabilité de la mise en œuvre du programme WISE a été transférée aux équipes multidisciplinaires. Les activités réalisées par ces équipes à cette fin ont consisté notamment dans des présentations de sensibilisation, des activités de formation de formateurs et des services consultatifs techniques donnés aux institutions de contrepartie pour la conception de projets de coopération technique. Les propriétaires et les cadres des petites entreprises ont été incités à réfléchir à des solutions peu onéreuses pour résoudre leurs problèmes de conditions de travail.

L'essentiel de cette action a porté sur l'amélioration des conditions de travail et de la productivité des petites et moyennes entreprises. Ces activités se fondent sur la méthodologie élaborée par l'OIT sous le titre de Higher Productivity and a Better Place to Work. Cette méthodologie prend en compte les ressources limitées des petites entreprises et met l'accent sur les conseils pratiques et sur l'introduction d'améliorations simples et peu coûteuses qui lient la productivité à une amélioration de la sécurité et des conditions de travail en général.

Jusqu'à présent, les activités du programme WISE ont été axées non seulement sur les propriétaires et les cadres des petites entreprises, mais aussi sur les inspecteurs du travail, les représentants des organisations d'employeurs et de travailleurs et le personnel des centres de productivité et des établissements de formation professionnelle. Par exemple, un projet de trois années (1994-1996) financé par le PNUD a été réalisé aux Philippines. Considérant qu'il s'agissait là d'un projet de premier plan, le ministère du Travail et de l'Emploi s'est engagé à l'institutionnaliser au niveau du pays tout entier.

La méthodologie WISE a également été mise en œuvre grâce au Projet régional asien sur la sécurité et la santé au travail (1992-1995) réalisé au Bangladesh, au Bhoutan, en Chine, en République de Corée, en Malaisie, au Népal, aux Philippines, à Sri Lanka et au Viet Nam. Des animateurs nationaux ont été formés pour organiser des cours WISE dans plusieurs pays. Beaucoup d'entre eux ont été formés à Manille en collaboration avec les formateurs ayant participé au projet mentionné ci-dessus.

A la suite d'un certain nombre d'activités financées par le budget ordinaire de la coopération technique (CTBO), plusieurs pays d'Amérique latine ont reconnu l'importance qu'il y avait à améliorer les conditions de travail et la productivité dans les petites entreprises. Avant 1993, un projet WISE avait été réalisé dans les pays du Cône austral (Argentine, Chili, Paraguay et Uruguay) auquel deux formateurs brésiliens avaient été invités à participer, ce qui a débouché sur la mise en chantier d'activités WISE au Brésil. Des ateliers de formation financés par la CTBO ont été organisés à Rio de Janeiro, São Paolo et Rio Grande do Sul. Plus tard, le Service brésilien d'assistance aux micro et petites entreprises (SEBRAE) a lancé un projet de deux ans. Ce projet a permis de former 241 formateurs de 15 Etats; 320 petites entreprises ont participé à des ateliers de formation intensive de deux semaines tandis que 16000 travailleurs jouissent aujourd'hui d'un cadre de travail plus agréable. Grâce à la CTBO, des cours de formation aux activités de sensibilisation ont aussi été organisés au Costa Rica, à Cuba, en République dominicaine, à El Salvador, en Haïti et au Honduras.

Des cours WISE financés par le budget régulier et, dans certains cas, avec une participation au coût d'une organisation d'employeurs ou du gouvernement ont aussi été réalisés dans d'autres pays tels que l'Indonésie, la Mongolie, le Népal, la Thaïlande en Asie; le Ghana, Maurice, le Nigéria, les Seychelles, le Swaziland, l'Ouganda et la République-Unie de Tanzanie en Afrique.

La méthodologie WISE a aussi été liée à la méthodologie «Gérez mieux votre affaire» mise au point par le Bureau. De nouvelles méthodologies ont aussi été élaborées en Asie à partir de l'approche WISE telles que les méthodes WIND (Work Improvements in Neighbourhood Development) et WIDE (Work Improvement and Development of Entrepreneurship).

Les leçons de la méthodologie wise

Les facteurs qui contribuent au succès des projets WISE relèvent tout à la fois de la méthodologie elle-même, de la possibilité de disposer de matériels didactiques bien faits, de la formation des formateurs, de l'identification et de l'engagement d'institutions appropriées et d'activités préparatoires aux programmes de formation adaptés et mis en œuvre en temps opportun.

Certaines des caractéristiques de l'approche WISE ont elles-mêmes contribué à son succès: elle part de cas pratiques locaux (les problèmes sont réels et les solutions axées sur la capacité d'action de l'entreprise); elle met l'accent sur les résultats (exemples positifs); elle lie les conditions de travail aux autres objectifs de gestion (en partant du principe que la solution des problèmes quotidiens de formation est fonction des améliorations des conditions de travail); elle se fonde sur l'apprentissage par la pratique (tout le processus d'acquisition des connaissances est lié aux mesures à prendre pour améliorer les choses); elle favorise l'échange d'expériences (discussion avec les autres chefs d'entreprise et visites réciproques de leurs locaux); elle favorise la participation des travailleurs (dialogue et exploitation des idées suggérées par le personnel).

La possibilité de disposer de matériels didactiques appropriés a été un facteur important pour la mise en œuvre du projet, notamment le manuel de mise en œuvre et le manuel des formateurs. Le fait qu'ils aient pu être traduits en langues locales (indonésien Bahasa, chinois, portugais, thaï, vietnamien, par exemple) par les pays participants a contribué au succès des activités de formation. Les différentes natures et durées des programmes (depuis de courts ateliers de sensibilisation jusqu'à des cours complets de formation de plus longue durée) ont également permis d'adapter les méthodes en fonction des capacités, de la situation et des besoins locaux. Le fait d'associer les «diplômés WISE» aux activités de sensibilisation et de formation a contribué à convaincre les bénéficiaires potentiels des avantages qu'ils pouvaient tirer de cette méthodologie et ceux qui y avaient déjà participé de l'intérêt d'une formation complémentaire.

Identifier et obtenir l'engagement d'institutions appropriées a été un élément déterminant comme l'illustrent les cas des Philippines et du Brésil. Pourtant, l'un des principaux problèmes de mise en œuvre du programme WISE a été de trouver une institution de contrepartie appropriée.

L'approche WISE a demandé un profond changement des mentalités. Dans de nombreux pays, les formateurs locaux en sécurité et santé au travail ou en conditions de travail ainsi que les inspecteurs du travail avaient l'habitude d'aborder les problèmes sous l'angle de la réglementation plutôt que par des conseils et par la recherche de solutions. Par ailleurs, plutôt que d'inciter les protagonistes à «découvrir» de façon concertée les solutions possibles, ils avaient aussi tendance à leur faire la leçon. C'est dire qu'un effort considérable était à faire pour changer ce type d'attitude.

La sécurité et la santé au travail et l'environnement

La protection des travailleurs contre les accidents du travail et les maladies professionnelles reste un objectif prioritaire de l'OIT. Au cours de la période 1994-1998, les activités de ce programme ont visé principalement à: soutenir les efforts nationaux destinés à améliorer la sécurité et la santé en aidant par exemple à améliorer les services d'inspection et de conseils et à créer des conseils nationaux tripartites et des organismes consultatifs; promulguer des lois et des règlements et créer les mécanismes nécessaires à leur mise en application; améliorer les services d'information; aider les organisations d'employeurs et de travailleurs à mettre en œuvre ces programmes; élaborer des principes directeurs pour la création et le fonctionnement de comités à la sécurité et à la santé au niveau de l'entreprise; et dispenser une formation appropriée aux cadres moyens et supérieurs afin qu'ils soient mieux préparés à assumer la responsabilité de la sécurité et de la santé des travailleurs.

Au cours de la période considérée, des activités de ce type ont été engagées dans toutes les régions. Dans les Etats arabes, des ateliers et des séminaires nationaux de formation ont été menés au Liban, en Jordanie et en Syrie, tandis que des activités du même ordre avaient lieu au niveau régional à Bahreïn, dans les Emirats arabes unis et au Qatar. Une assistance spéciale a été apportée à l'Autorité palestinienne pour la création d'une nouvelle Direction de la santé et de la sécurité au travail. En Europe orientale et centrale, l'assistance de l'OIT a surtout contribué à permettre l'accès et la mise en réseau d'un système d'information relié aux techniques informatiques modernes (Internet). En Amérique latine et dans les Caraïbes, les différents changements intervenus au niveau national ont également conduit à accorder davantage d'attention à la sécurité et à la santé au travail. Le CINTERFOR, en particulier, a pris une part de plus en plus active à la prévention des accidents dans le secteur de la construction. En Afrique, en plus des activités propres à chaque pays, un réseau a été créé entre les institutions de sécurité et de santé au travail de plusieurs pays d'Afrique australe. Des activités de formation ont été organisées pour renforcer la participation des représentants des travailleurs à ces questions. Une information de portée régionale a été régulièrement fournie par l'African newsletter on occupational safety and health publiée dans le cadre d'un projet régional d'information mené grâce à la participation financière de la Finlande. Une lettre d'information similaire a été régulièrement publiée en Asie et dans la région du Pacifique. Le programme d'action de l'OIT sur la sécurité dans l'utilisation des produits chimiques au travail exécuté durant l'exercice biennal 1996-97 a aussi contribué à faire mieux prendre conscience des dangers de ces produits dans plusieurs ministères du Travail en Asie et dans la région du Pacifique.

Certaines organisations d'employeurs ont accordé beaucoup d'importance à la création de services de sécurité et de santé au travail. Une assistance a été fournie dans ce domaine aux organisations d'employeurs en Chine, en Indonésie, en Jordanie, en Malaisie, à Sri Lanka, au Népal, en République tchèque et en Thaïlande. Cet appui a consisté notamment à aider à la préparation des plans nécessaires à la création de ces services. Lorsque ces plans étaient suffisamment avancés, comme dans le cas de la Malaisie et de Sri Lanka, un appui a été fourni pour leur mise en œuvre et en particulier pour la formation des responsables et l'établissement de liens entre les organisations et des réseaux d'information et de bases de données aussi bien dans le pays qu'au dehors. Un programme connexe — le programme des améliorations dans les petites entreprises pour une meilleure productivité — a été conduit à l'intention des organisations d'employeurs de l'Indonésie.

Les partenaires au développement de l'OIT ont soutenu ses efforts pour passer d'une approche fondée sur des projets individuels à une approche par programme. On peut citer par exemple la collaboration qui s'est instaurée à cet égard avec l'Office danois pour l'aide au développement international (DANIDA) dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail. En 1994, le DANIDA a introduit le concept de «multilatéralisme actif» dans sa politique générale de développement. En vertu de cette nouvelle politique, la coopération du DANIDA avec l'OIT pour le développement multilatéral est guidée par le principe selon lequel l'OIT assume la responsabilité de la programmation et de la mise en œuvre des activités financées par le DANIDA sur un certain nombre de sujets convenus en commun.

En vertu de cette nouvelle approche, la contribution apportée par le Danemark a atteint une moyenne de quelque 1,6 million de dollars par an au cours de la période 1993-1997, ce qui représente près des deux tiers du total des crédits dégagés pour les activités concernant la sécurité et la santé au travail. Ces activités concernent un très grand nombre de pays des trois grandes régions.

Le Bureau a l'intention d'intensifier son programme de coopération technique en matière de sécurité, de santé et d'environnement. Comme indiqué plus haut, un nouveau programme global sur la sécurité et la santé au travail appelé «SafeWork» a été proposé. Il est décrit plus en détail dans la partie consacrée aux programmes globaux.

Les migrations internationales de main-d'œuvre

Les activités menées par l'OIT en vue de protéger les migrants tournent autour de trois concepts de base: l'établissement de principes universels qui doivent inspirer les gouvernements dans leur façon de traiter les travailleurs migrants; l'assistance technique donnée aux Etats Membres sur la meilleure manière d'aligner leur politique sur les normes internationales du travail; et le suivi des tendances et des conditions de migration ainsi que les recherches sur l'efficacité des politiques mises en œuvre dans ce domaine. Au fil des ans, la coopération technique est devenue un pilier important de cette structure de protection — et cela en dépit du fait que les conventions internationales du travail relatives aux travailleurs migrants ne sont ratifiées que par un nombre relativement faible d'Etats Membres. Les services consultatifs et les autres services techniques du BIT ont contribué à ce que les principes figurant dans ces conventions soient largement acceptés alors même qu'une ratification n'était pas possible.

Cette protection est interprétée largement comme couvrant les besoins des travailleurs migrants aux différents stades de leur migration, depuis leur recrutement jusqu'au processus de migration lui-même, leurs conditions de travail et leur retour. Lorsque la migration implique une installation dans le pays d'accueil, cette protection inclut également les questions d'intégration dans ce pays. Les problèmes de politique générale qui se posent pour assurer une protection efficace des droits des travailleurs migrants ont été étudiés et décrits dans deux manuels parus en 1996. Passant en revue les meilleures pratiques, ces manuels proposent aux pays à faibles revenus et à revenus intermédiaires qui envoient ou accueillent ces travailleurs les outils appropriés pour planifier et organiser leurs politiques et leurs institutions de migration, renforcer leur cadre juridique et améliorer l'efficacité de leurs procédures. C'est sur la base de ces manuels que la plupart des services consultatifs techniques du BIT ont été rendus ces dernières années aux Etats Membres.

Au début de 1996, le BIT a créé le Réseau informel d'information sur la main-d'œuvre étrangère en Europe centrale et orientale en coopération avec les pays de la région. En facilitant les échanges bilatéraux et multilatéraux d'informations et de bonnes pratiques, ce réseau aide les Etats Membres à améliorer leur capacité à gérer les migrations, en particulier par des politiques compatibles avec les normes et les principes de l'OIT. Ce projet a déjà eu un impact significatif. Quatorze pays partagent les bénéfices de ce réseau informel qui a contribué au lancement et à la coordination de toute une série d'études sur les problèmes des migrations illicites et des migrations temporaires dans la région.

Dans le cas de l'Europe occidentale, on a observé que les migrants et les minorités ethniques installés dans ces régions souffrent de taux de chômage beaucoup plus élevés que les travailleurs nationaux en raison des discriminations dont ils sont victimes dans l'accès à l'emploi. Afin d'étudier ce problème plus à fond et tenter d'y trouver des solutions, un projet multinational, intitulé «Combattre la discrimination contre les travailleurs migrants et les minorités ethniques dans le monde du travail», a été lancé au début des années quatre-vingt-dix. Toute une série d'activités ont été financées, dans le cadre de ce projet, par des fonds provenant de sources non traditionnelles étant donné que la question intéresse l'emploi dans les économies industrialisées — même si les bénéficiaires viennent de pays en développement.

Ce projet a permis de faire prendre conscience de ces problèmes aux niveaux national et international et il constitue une analyse précieuse des retombées négatives qu'implique, pour la société, la discrimination exercée contre les travailleurs migrants et les travailleurs qui appartiennent à des minorités ethniques. Grâce à ses travaux, le BIT est considéré comme l'un des chefs de file du combat contre la discrimination contre les migrants et les travailleurs appartenant à des minorités ethniques. Cette reconnaissance est également illustrée par l'étroite collaboration qui s'est établie avec le Conseil de l'Europe, l'Union européenne, les partenaires sociaux européens et le Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l'homme.

Les futurs programmes concernant les travailleurs migrants

Vu le succès remporté par l'OIT dans ses efforts pour relever les nombreux défis qu'a suscités la protection des travailleurs migrants au cours de la période 1993-1997, le Bureau compte, ces prochaines années, centrer son action sur deux grands aspects de cette question. Premièrement, cette action devrait être suffisamment renforcée pour faire face à l'importance croissante des questions de migration à l'échelle mondiale. Deuxièmement, les activités devraient à l'avenir être axées davantage sur la gestion de l'emploi temporaire des travailleurs étrangers et sur le développement d'institutions de migration dans les pays à faibles revenus ou à revenus intermédiaires. Ces actions devraient s'ajouter à la protection proprement dite des travailleurs migrants qui demeure l'une des responsabilités fondamentales de l'OIT.

Améliorer les conditions de travail et le milieu de travail:
quelques réflexions pour l'avenir

Il est de plus en plus nécessaire de développer et améliorer les mesures de protection des travailleurs afin que non seulement elles répondent efficacement aux préoccupations classiques mais qu'elles soient adaptées également à l'évolution des besoins résultant des changements des technologies, de l'organisation des entreprises et du marché du travail. En réalité, si la protection «de base» assurée aux travailleurs reste un objectif permanent des activités de l'OIT, la notion de protection «essentielle» ou «de base» évolue elle aussi avec les changements que connaît le monde du travail. En d'autres termes, l'action de l'OIT devrait refléter à des degrés divers les préoccupations traditionnelles de protection et la nécessité de nouvelles approches, face aux changements qui marquent la nature du travail et des relations d'emploi. Les moyens traditionnels dont dispose le Bureau restent les piliers de son action, mais ils doivent être de plus en plus souvent complétés par l'application de mesures novatrices.

Il est de nombreux domaines où les initiatives traditionnelles de l'OIT en matière de recherche et d'élaboration des normes s'intègrent et se complètent avec ses activités de coopération technique. Il faut pour cela des approches diversifiées et de vaste portée. Il faut aussi s'efforcer d'apporter aux mandants l'appui et les outils dont ils ont besoin pour renforcer leurs capacités nationales en vue de: abolir le travail des enfants, en commençant par ses formes les plus inacceptables; étendre la protection de base, notamment au bénéfice des femmes et des groupes vulnérables de la population tels que les travailleurs migrants et les travailleurs du secteur informel; prévenir et réduire les accidents du travail et les maladies professionnelles, en particulier dans les métiers et secteurs dangereux; et élaborer et mettre en œuvre des programmes destinés à leur permettre de faire face à de nouvelles préoccupations telles que la santé mentale des travailleurs ou de relever de nouveaux défis en ce qui concerne la dignité des travailleurs, la justice, la durée du travail et les modalités d'organisation du travail. Les programmes IPEC, WISE et SafeWork sont les réponses du Bureau à ces nouveaux défis.

La protection des travailleurs par la sécurité sociale

Le programme de coopération technique de l'OIT en matière de sécurité sociale s'est développé considérablement au cours de la période 1993-1997. On rappellera que, dans les années quatre-vingt, les crises ont gravement perturbé les régimes de sécurité sociale de nombreux pays en développement. Souvent, ces régimes ont été dans l'incapacité de renforcer leurs programmes, laissant de nombreuses catégories de travailleurs sans aucune assurance sociale, celle-ci restant la plupart du temps le privilège des travailleurs salariés du secteur moderne; même pour les fonctionnaires, l'assurance sociale était loin d'être complète. Dans de nombreux cas, cette crise des régimes de sécurité sociale a été encore aggravée par le mauvais fonctionnement de leurs structures internes.

Dans les pays industrialisés, la sécurité sociale a dû, elle aussi, faire face à de profonds changements à la fois économiques et sociaux; la montée du chômage, la flexibilité croissante de la main-d'œuvre, la mondialisation et le vieillissement des populations sont autant de facteurs qui ont et continuent d'avoir d'importantes répercussions sur les régimes de sécurité sociale, aussi bien en termes de politique générale que de structures opérationnelles. Plus récemment, l'évolution de la situation des pays en transition de l'Europe orientale et centrale est un important développement à signaler.

Contexte général et résultats

Au cours de la période 1993-1997, l'OIT s'est efforcée dans toute la mesure de ses moyens de faire face aux besoins de ses mandants en matière de sécurité sociale. Toutefois, la nécessité de résoudre ces problèmes rapidement alors que les ressources allouées à la coopération technique restaient limitées a forcé le Bureau à une certaine sélectivité. Toutes les occasions ont été saisies d'attirer l'attention des autorités nationales sur les effets négatifs d'un manque de transparence dans la gestion des régimes de sécurité sociale et d'un arrêt dans l'extension de la couverture prévue par ces régimes. Deux questions de base ont été posées avant d'entreprendre tout programme de coopération technique dans ce domaine: Etait-il possible d'améliorer les régimes de sécurité sociale existants compte tenu des graves problèmes de gestion, d'administration et de moyens financiers qu'ils posaient? Etait-il possible d'alourdir encore les charges de régimes déjà bien en mal d'assumer leurs fonctions présentes?

Les actions développées au cours de cette période ont été influencées par un certain nombre de facteurs. Tout d'abord, le Bureau a dû faire face à différentes requêtes demandant que soient examinées l'utilité des régimes de la sécurité sociale et l'opportunité d'une réforme radicale aussi bien de leurs structures que de leur fonctionnement. En réponse à ces requêtes, le Bureau a procédé à une évaluation critique des activités de coopération technique réalisées dans le domaine de la sécurité sociale et il a mis en lumière les faiblesses des stratégies adoptées et du cadre théorique sur lesquelles elles se fondaient. Deuxièmement, la présence d'un spécialiste en sécurité sociale dans plusieurs des EMD a permis d'effectuer des consultations régulières non seulement auprès des partenaires tripartites et autres de l'OIT, mais aussi avec d'autres acteurs, et en particulier avec les institutions internationales et les bailleurs de fonds potentiels. Troisièmement, l'élaboration de ce programme d'activités a été influencée par le processus de démocratisation. Cette démocratisation s'est traduite dans de nombreux pays par des consultations plus larges notamment avec les partenaires sociaux. Leur détermination de résoudre les problèmes chroniques de gestion des régimes ainsi que leur volonté d'étendre la protection à un plus grand nombre de travailleurs et à davantage de catégories de travailleurs ont stimulé la coopération technique.

Dans ce contexte général, les activités de coopération technique concernant la sécurité sociale se sont développées au cours de la période 1993-1997 selon les grandes lignes suivantes. Tout d'abord, des mécanismes ont été créés pour permettre des consultations avec les mandants sur les principales questions de sécurité sociale afin d'essayer d'arriver à un accord sur le meilleur moyen de répondre aux besoins des pays, des régions et des sous-régions. Par exemple, grâce au financement de la CTBO, un exercice de ce genre a été mené au Pakistan avec le ministère du Travail, avec les institutions fédérales et provinciales de sécurité sociale et avec les organisations d'employeurs et de travailleurs en vue d'étudier les régimes de sécurité sociale existants. Cet exercice a abouti à la formulation de recommandations en vue de la création d'un régime élargi dont la couverture serait étendue à un plus grand nombre de travailleurs et à un plus grand nombre de risques. Deuxièmement, un nouvel essor a été donné à l'analyse du cadre théorique, ce qui a conduit à la préparation d'un cadre juridique adapté à l'interaction des différentes structures. Afin d'améliorer l'information des décideurs, des instruments techniques plus efficaces et plus souples ont été mis au point, notamment des modèles actuariels et macroéconomiques pour la préparation des budgets sociaux nationaux. Troisièmement, on s'est intéressé à la formation des responsables des organes de gestion des institutions de sécurité sociale, souvent en collaboration avec d'autres institutions internationales. Cet effort fait pour renforcer le dialogue avec les mandants s'est également traduit par l'organisation de réunions techniques. C'est ainsi qu'à la suite de la Conférence régionale des Etats d'Amérique Membres de l'OIT, qui s'est tenue à Caracas en octobre 1992, les experts en sécu- rité sociale de la région se sont réunis à Mexico. Au niveau international, la 80e session de la Conférence internationale du Travail a inscrit à son ordre du jour la question de l'assurance sociale et de la protection sociale.

En dehors de ces réunions de haut niveau, d'autres réunions plus axées sur les aspects opérationnels ont eu lieu au cours de la période sous revue. Par exemple, au mois d'octobre 1994, une réunion organisée à Dakar a rassemblé les délégations de 14 pays d'Afrique de la zone franc. Son objectif était de mettre en œuvre des mesures visant à limiter les retombées négatives sur le plan social de la dévaluation du franc CFA intervenue au mois de janvier 1994. L'appui donné à Madagascar pour l'aider à organiser les Journées de réflexion sur la protection sociale en mai 1997 et l'assistance fournie aux pays baltes et aux pays nordiques en 1994 sont d'autres exemples d'une approche plus orientée vers la pratique.

L'un des développements les plus encourageants intervenus dans le domaine de la coopération technique en matière de sécurité sociale est le grand nombre d'activités qui ont été financées par les pays eux-mêmes ou par leur régime de sécurité sociale. Au cours de la période 1993-1997, ce sont plus de 1,3 million de dollars d'assistance technique qui ont été financés dans presque toutes les régions: en Amérique latine (Panama, Sainte-Lucie, Trinité-et-Tobago); en Afrique (Botswana, Maroc, Tunisie, Zimbabwe); en Asie (Philippines et Samoa occidentales); et en Europe (Chypre et Turquie). Dans un environnement où il reste difficile d'attirer les financements pour ce type d'actions, c'est un développement très positif qui mérite mention. Dans ce contexte, il y a lieu de signaler également l'importante contribution (près de 1,5 million de dollars) accordée par les Pays-Bas pour finan-cer un projet de formation et de développement en matière de sécurité sociale au Viet Nam.

Le BIT s'est aussi efforcé, dans le cadre de ces activités, d'améliorer l'utilisation de l'impôt sur le revenu pour assurer la protection sociale des catégories de la population qui ne sont pas protégées ou le sont insuffisamment. La possibilité d'étendre la couverture sociale à des travailleurs du secteur informel a également été étudiée. Ces catégories de travailleurs comprennent certains groupes vulnérables de la main-d'œuvre du secteur informel urbain et rural. Une bonne collaboration s'est également instaurée avec les bailleurs de fonds et plus particulièrement avec la Banque mondiale qui a fait montre d'un grand intérêt à réaliser des programmes sociaux dans le contexte des réformes économiques et institutionnelles liées aux programmes d'ajustement structurel. Sur la base de ces études, il a été possible de proposer aux décideurs une stratégie globale combinant protection sociale, stratégies économiques et politique du marché du travail. L'objectif poursuivi est que ces régimes couvrent toutes les catégories de travailleurs qui sont capables de cotiser régulièrement ou de participer soit eux-mêmes, soit par une solidarité de groupe à leur propre protection. Un exemple intéressant de ce type de travail est l'étude qui a été réalisée en Inde, grâce au financement du PNUD, sur la protection sociale du secteur non structuré. De même, en Afrique (où 90 pour cent de la population active ne sont pas couverts par les régimes de protection sociale existants), l'OIT a apporté son soutien à des réformes qui visent à étendre la couverture des régimes de protection sociale au secteur rural (y compris le secteur des coopératives et le secteur informel).

En 1998, l'OIT a lancé un Programme global sur les stratégies et les techniques contre l'exclusion sociale et la pauvreté (ce programme est décrit au chapitre III). Il s'agit là d'une initiative majeure qui devrait permettre à l'OIT de trouver des financements pour son travail sur la protection sociale dans le secteur non formel.

Les perspectives d'avenir de la coopération technique
en matière de sécurité sociale

Les questions de sécurité sociale continuent à être un sujet de préoccupation majeur dans de nombreux pays. En Asie de l'Est, l'absence de régimes de protection sociale appropriés a aggravé les effets négatifs de la crise financière qu'a connue cette région au cours de la période considérée. Dans les pays frappés par cette crise, il n'existe pas d'assurance chômage ni de filet de protection sociale — ou ceux qui existent ne répondent pas vraiment aux besoins. Dans les pays en développement, la sécurité sociale reste hors d'atteinte de la majorité de la main-d'œuvre. La tendance persistante à une déstructuration de la main-d'œuvre encore accentuée par la mondialisation ne fait qu'accroître le risque d'exclusion de la protection sociale; c'est dans les économies en transition d'Europe orientale et centrale que ce phénomène est le plus marqué. Les activités de coopération technique vont être axées plus particulièrement sur l'aide à apporter aux Etats Membres pour faire face à ces problèmes. Elles devraient être stimulées par la publication, l'année prochaine, de deux importantes publications du BIT sur la sécurité sociale: l'une, qui traitera des politiques et de la conception des régimes de pension, et l'autre, le Rapport sur le travail dans le monde, 1999, qui portera sur la sécurité du revenu.

La coopération technique et les normes internationales du travail

Le principe selon lequel les activités de coopération technique de l'OIT devraient être étroitement liées aux normes internationales du travail est généralement admis. Il implique non seulement que tous les Etats Membres doivent, en vertu de leur adhésion à la Constitution de l'OIT et aux termes de la Déclaration de l998, respecter les principes fondamentaux concernant la liberté syndicale, l'abolition du travail forcé et du travail des enfants, et l'égalité des chances; il implique également que l'Organisation et le Bureau ont une fonction spécifique à remplir dans ce domaine, à savoir encourager et favoriser le respect de toute une série d'obligations liées aux normes que les Etats Membres ont acceptées.

A ce stade, la relation entre les normes internationales du travail et la coopération technique se présente sous deux aspects. Le premier est la nécessité évidente pour l'Organisation d'apporter son assistance aux Etats Membres pour s'assurer qu'ils comprennent bien les procédures relatives aux normes et la façon dont ils doivent jouer leur rôle; cela inclut une activité de promotion liée au devoir de l'Organisation d'encourager de nouvelles ratifications. Le second est la façon dont l'OIT doit ou devrait mettre en œuvre les moyens de coopération technique dont elle dispose pour aider spécifiquement les Etats à appliquer ses principes et ses normes; ou, pour l'exprimer différemment, comment concevoir et exécuter la coopération technique pour qu'elle soit orientée et évaluée en fonction des critères posés par ces principes et ces normes. La manière d'envisager ce travail au sein du Bureau a changé, en particulier depuis la création des équipes multidisciplinaires.

La coopération technique concernant la ratification et le contrôle

Compte tenu de la politique de partenariat actif, la création des équipes multi-disciplinaires a eu un effet direct sur la capacité du Bureau à nouer des contacts étroits avec les gouvernements et les organisations d'employeurs et de travailleurs dans les régions en développement en ce qui concerne les normes internationales du travail comme il l'avait fait pour d'autres aspects de son action; mais, dans ce cas, avec certaines caractéristiques tout à fait particulières. La tâche de former les fonctionnaires à qui il incombe de rédiger les rapports que doivent soumettre leurs gouvernements conformément à la Constitution et aux décisions du Conseil d'administration appartient principalement aux spécialistes des normes qui font partie de ces équipes. C'est une tâche permanente car, dans bon nombre de ces pays, la rotation de ces fonctionnaires est rapide et c'est une tâche impérative étant donné le caractère obligatoire des articles pertinents de la Constitution et le fait que les organismes de contrôle vont nécessairement attirer l'attention sur les gouvernements qui n'ont pas rempli leurs obligations.

Cette tâche a été assumée par les spécialistes des normes et les résultats diffèrent selon les pays. En Afrique du Sud, par exemple, on a pu obtenir que les obligations de rapport soient remplies grâce à un programme national tripartite de réunions d'une journée de «mise à jour des normes internationales du travail» (c'est-à-dire pour faible coût pour les parties concernées, que ce soit en termes d'argent ou de temps). Ces réunions ont lieu en juillet ou en août lorsque les rapports sur l'article 22 doivent être soumis. Ce type de réunions a été repris avec succès dans d'autres régions.

Des séminaires régionaux et sous-régionaux ont été organisés spécialement dans le but de dispenser une formation sur la manière de remplir ces obligations constitutionnelles. Chaque année, des séminaires tripartites sont organisés pour tous les Etats Membres d'une région en développement choisis par roulement (en 1998, par exemple, pour la région Asie-Pacifique; en 1997, en Europe orientale et en Amérique latine). Chaque année, un séminaire est organisé avant la Conférence en collaboration avec le Centre de Turin et les bureaux régionaux de façon à ce que les participants puissent compléter leur formation en prenant part à la Conférence internationale du Travail, si possible à la Commission de l'application des normes ou dans un des comités d'élaboration des normes.

L'aspect promotionnel de ce type de coopération technique comporte plusieurs volets. Le travail sur les conventions concernant les droits fondamentaux est évoqué ailleurs dans ce document et il est à l'origine d'un nombre important de nouvelles ratifications. Le Conseil d'administration a aussi désigné plusieurs autres conventions dont il a demandé au Bureau de promouvoir la ratification ou d'étudier avec les mandants les obstacles qui pourraient s'y opposer. Mais l'aspect qui est certainement le plus complexe en la matière est celui de l'application des conventions ratifiées et des mesures à mettre en œuvre pour répondre aux commentaires des organes de contrôle. Cet aspect mérite qu'on lui d'accorde une attention et des ressources suffisantes si l'on veut que les ratifications — y compris actuellement les nombreuses ratifications nouvelles dont font l'objet les conventions sur les droits fondamentaux — ne demeurent pas de simples et creuses déclarations d'intention. En fait, il s'agit là d'un domaine par excellence où le mécanisme de contrôle peut prouver son utilité puisqu'il constitue un moyen de déterminer avec précision les problèmes d'application à propos desquels le Bureau peut suggérer des solutions.

L'incidence des normes sur la coopération technique

Il y a longtemps que la pratique veut que l'on communique les commentaires des organes de contrôle aux bureaux de l'OIT sur le terrain afin qu'ils puissent en tenir compte dans leurs discussions avec les gouvernements et dans le contexte des activités de coopération technique. L'établissement des objectifs par pays a un rôle à jouer pour traduire ces commentaires en véritables plans d'assistance et d'action. C'est cela que l'on est convenu d'appeler un exercice fondé sur la demande, car le simple fait qu'un Etat ait ratifié une convention constitue la preuve la plus évidente et la plus officielle de son souhait de la mettre en œuvre. A cet égard, le rôle du BIT a été de rappeler, d'expliquer et d'aider. Toutefois, dans la mesure où l'OIT a dû prendre certaines initiatives dans ce domaine, il peut s'agir aussi d'un exercice fondé sur l'offre. En conséquence, le rôle du Bureau, et plus particulièrement des spécialistes des normes là où il en existe, est de trouver les moyens par lesquels chaque Etat Membre peut surmonter les difficultés d'application des conventions ratifiées.

Une fois que l'on a déterminé les besoins d'un pays en coopération technique, la préparation des projets et des documents qui vont en définir les objectifs, les activités et les résultats est une opération pour laquelle une approche multidisciplinaire peut être extrêmement profitable. Cette approche a été utilement appliquée, par exemple, en Indonésie et au Guatemala. En Indonésie, la mission multidisciplinaire d'établissement des objectifs par pays qui a eu lieu en 1994 (avec la participation de Bangkok et de Genève ainsi que de Manille) a débouché sur un programme concerté comprenant des activités en faveur de la création d'emplois (bien que la convention (no 122) sur la politique de l'emploi, 1964, ne soit pas encore ratifiée), de la participation des femmes au développement (à la lumière de la convention (no 100) sur l'égalité de rémunération, 1951, qui, elle, est ratifiée), et pour des relations professionnelles satisfaisantes, sur la base de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 (cette convention a été ratifiée en 1998 dans le cadre d'une action intense de coopération technique concernant en particulier les questions de liberté syndicale). Au Guatemala, un accord de paix a été négocié sous les auspices des Nations Unies en 1994 qui portait sur de nombreuses questions des droits de l'homme, notamment les droits des peuples indigènes tels qu'énoncés dans la convention (no 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989. L'OIT a travaillé en étroite collaboration avec les Nations Unies, et un projet de coopération technique a démarré en 1995 qui a conduit, en juin 1996, à la ratification de la convention: en 1998, la commission d'experts a été saisie pour la première fois du rapport soumis par le gouvernement au titre de l'article 22.

L'intégration des normes et de la coopération technique

Le potentiel de synergie entre, d'un côté, l'établissement des normes et le contrôle de leur application et, de l'autre, la coopération technique et le travail opérationnel de l'OIT est donc tout à fait clair en théorie et réalisable en pratique dans de nombreuses situations. Il répond à la fois aux exigences de la Constitution de l'OIT et de ses mandants actuels et constitue un moyen de combler un besoin signalé lors de nombreux débats récents d'une action qui fasse en sorte que les principes et les droits économiques et sociaux soient appliqués dans les faits.

La relation qui existe entre la coopération technique et les normes est réciproque. De même que les considérations normatives ont un impact sur les activités de coopération technique, de même le système de contrôle peut tirer un énorme parti de l'apport des spécialistes et des bureaux de l'OIT sur le terrain. Cette relation peut prendre la forme d'une information sur la situation dans le pays — souvent difficile à déterminer autrement — ou de mesures prises à la suite des commentaires formulés par les organes de contrôle en ce qui concerne par exemple la façon de créer de l'emploi dans différentes régions ou secteurs ou à l'intention de certains groupes de la population (convention no 122); ou en matière de relations professionnelles (convention no 98); ou pour le développement des zones rurales (conventions nos 122, 142 et 169). Il peut également consister dans des indications et des conseils donnés aux organes de contrôle sur les nouvelles difficultés que risque de susciter l'application des conventions ou en de nouvelles perspectives de ratification. Des contributions de ce genre provenant des bureaux de zone et des départements techniques viennent combler certaines lacunes dans l'image parfois incomplète que communiquent les gouvernements et elles peuvent aider les organes de contrôle à accorder toute l'attention qui convient aux aspects pratiques des problèmes qui se posent.

Il est essentiel à cet égard que l'inspection du travail fonctionne conformément aux normes minima figurant dans les conventions nos 81 et 129 et, d'une façon plus générale, que l'administration du travail dispose des pouvoirs et des compétences décrits dans la convention no 150. Sachant que toute une série de ministères et d'organismes gouvernementaux différents peuvent se partager les responsabilités relatives à l'application des normes internationales du travail, la question se pose également de savoir dans quelle mesure les divers rouages de l'exécutif ont la compétence nécessaire pour s'acquitter des obligations de l'Etat en vertu des conventions internationales du travail et de sa propre législation — de même que celles que l'on attend de lui en tant que contrepartie et partenaire des activités de coopération technique de l'OIT.

Le tripartisme, qui est inextricablement lié aux normes internationales du travail, fait aussi partie intégrante du processus démocratique. En vertu du paragraphe 6 a) de la recommandation no 152 en particulier, la Conférence a préconisé que des consultations tripartites aient lieu sur «la préparation, la mise en œuvre et l'évaluation des activités de coopération technique auxquelles participe l'Organisation internationale du Travail».

La complémentarité entre les normes internationales du travail et la coopération technique a fait l'objet d'un débat dès la Conférence de 1984 et, dans une résolution de 1987, celle-ci a demandé à ce que cette complémentarité soit renforcée, en particulier en aidant les pays en développement à créer des conditions plus favorables à la ratification et à l'application des normes et en utilisant davantage à cet effet les ressources de la coopération technique. Cette invitation conserve aujourd'hui toute sa pertinence. Le Bureau entend poursuivre son programme de diffusion de l'information, de sensibilisation et de formation aussi bien auprès de ses fonctionnaires que de ses mandants afin d'être sûr qu'il sera fait référence aux normes lors de la conception et de la mise en œuvre des activités de coopération technique.

La Déclaration, en tant qu'outil de promotion de l'application des normes fondamentales du travail, invite le Bureau à travailler en montrant de façon plus visible encore la cause qu'il défend. L'IPEC reste l'exemple le plus évident d'une symbiose parfaite entre la coopération technique et la promotion des normes internationales du travail et des valeurs sur lesquelles elles se fondent.

CHAPITRE III

LA REPONSE STRATEGIQUE AUX NOUVEAUX DEFIS

Au cours de cette décennie, on a assisté à des changements sans précédent d'ordre structurel, politique et économique, ainsi qu'à une évolution des comportements. La mondialisation et la libéralisation ont ouvert des possibilités considérables de croissance économique et d'amélioration du bien-être. De nombreux pays ont enregistré des taux de croissance économique phénoménaux, allant parfois de pair avec des inégalités croissantes, des suppressions d'emplois et une dégradation des conditions de travail et de la protection sociale. Les crises économiques récentes qui ont affecté certaines des économies «modèles» en expansion rapide ont ajouté une dimension nouvelle aux problèmes économiques et sociaux, tandis que certains pays plus industrialisés traversaient des périodes troublées, accompagnées d'une récession et d'un chômage croissants. Les pays en transition ont eu eux aussi leur part de problèmes, passant d'un système caractérisé par la garantie d'un emploi et d'un revenu de base à une économie de marché plus concurrentielle qui offrait à terme des perspectives de croissance plus forte, mais aux prix de difficultés immédiates liées aux incertitudes du marché du travail, aux pertes d'emplois et à l'érosion des systèmes de protection sociale.

Cette évolution mondiale a eu des conséquences pour l'OIT, notamment en ce qui concerne l'un de ses principaux moyens d'action, la coopération technique. Les besoins et la demande en la matière ont fortement augmenté, alors que l'on assistait à une réduction globale des fonds disponibles provenant des donateurs. Le PNUD et les principaux bailleurs de fonds privilégiaient de plus en plus l'approche dite de l'exécution nationale; les institutions spécialisées étaient invitées à axer davantage leurs activités sur leur mandat principal et à se concentrer sur un nombre plus restreint de programmes à fort impact, au lieu d'une multitude de petits projets dispersés; afin de garantir le meilleur usage possible de ressources limitées, une supervision et une évaluation strictes des activités s'imposaient; le système des Nations Unies dans son ensemble procédait à des réformes de grande envergure; les institutions financières de Bretton Woods et autres révisaient l'orientation et les modalités de leur coopération.

Il fallait à l'OIT trouver des solutions stratégiques pour répondre à ces nouveaux défis. Cela reste d'ailleurs vrai aujourd'hui. Pour conserver sa place et son utilité, l'Organisation doit rester dynamique et procéder aux changements voulus, tant en son sein que par rapport au monde extérieur.

Quelques-unes des principales mesures auxquelles l'OIT a recouru sont décrites dans les pages qui suivent. Il convient toutefois de souligner, au risque de se répéter, que ces efforts ne sont pas achevés — ils se poursuivent. Le présent chapitre contient des analyses des travaux entrepris à ce jour et de leurs résultats, des observations sur des améliorations ou des mesures correctives possibles, ou encore des idées nouvelles, qui visent à alimenter la discussion lors de la présente session de la Conférence en vue d'en tirer des orientations pour un programme de coopération technique de meilleure qualité et plus significatif pour le XXIe siècle. Il traite tout d'abord de la politique du partenariat actif (PPA), qui a permis à l'Organisation de se rapprocher de ses mandants, de déterminer les services qu'ils demandent et de les assurer, et d'établir des partenariats avec les organismes de développement. Vient ensuite une section sur les programmes mondiaux, dont le principe traduit le choix fait par l'OIT de privilégier une démarche davantage axée sur les programmes. Comme un accroissement des crédits extrabudgétaires sera nécessaire pour mettre en œuvre un programme de coopération technique de plus grande envergure, la section suivante est consacrée à la stratégie de mobilisation des ressources. Le cadre des activités de développement étant en pleine mutation, deux autres sections sont consacrées aux réformes entreprises par les Nations Unies et aux relations avec les institutions financières. On trouvera ensuite une section relative au Centre de Turin, importante composante du programme de coopération technique de l'OIT. Etant donné que l'on jugera de la pertinence de l'OIT à l'impact de ses programmes à l'échelle mondiale et nationale, la section suivante porte sur le contrôle et l'évaluation. Enfin, la Conférence internationale du Travail ayant adopté en 1998 la Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux du travail et son suivi, la dernière section traite de la coopération technique dans ses aspects relevant de la Déclaration.

La politique de partenariat actif

Besoin de changement et politique de partenariat actif

En 1993, l'OIT a adopté la politique de partenariat actif (PPA), qui avait été formulée au terme d'un ample processus d'examen interne et de remise en cause des objectifs de l'OIT en ce qui concerne ses activités pratiques, les priorités de son programme de travail, les rapports et interactions entre ses principaux moyens d'action, ses relations avec ses mandants, sa structure organisationnelle, sa politique du personnel et ses procédures administratives.

Au stade conceptuel, trois facteurs essentiels avaient été invoqués en faveur d'une nouvelle politique. Tout d'abord, les principaux bailleurs de fonds et le PNUD avaient proposé d'adopter l'approche dite de l'exécution nationale, avec, en ce qui concerne l'exécution et la gestion des activités pratiques, un transfert des responsabilités vers les Etats Membres bénéficiaires. Les institutions spécialisées ne feraient fonction d'agents d'exécution qu'à la demande des Etats Membres. L'OIT devait donc mettre l'accent sur ses activités normatives et ses capacités d'analyse et être en mesure d'aider les pays à définir des stratégies et des programmes. La deuxième raison résidait dans le passage de la plupart des pays à une économie de marché et à un régime démocratique. Etant donné la fluidité de la situation, les mandants devaient prendre des décisions rapides et être convaincus que l'OIT était capable de répondre sans retard à leurs besoins. La troisième raison invoquée était la nécessité pour l'OIT de faire face à la concurrence internationale en matière de coopération technique. Elle n'avait pas une place «institutionnelle» garantie, et il lui fallait donc donner d'elle-même une image beaucoup plus nette et accroître sa visibilité, définir son rôle et améliorer la qualité de ses produits et de ses services, qui devraient se concentrer sur son mandat principal.

Modalités et objectifs de la politique

Objectifs

Comme on l'a vu plus haut, la politique de partenariat actif constitue une réponse de l'OIT à des défis nouveaux. Elle vise à rapprocher l'OIT de ses mandants tripartites dans les Etats Membres et à accroître la cohérence et la qualité des services techniques que l'Organisation leur propose dans le cadre de son mandat et en vue de la réalisation d'objectifs communs. Cette politique s'applique non seulement à la coopération technique dans son acception traditionnelle, mais aussi à l'usage intégré des divers instruments dont dispose l'OIT aux fins de son action.

Arrangements internes

Afin de pouvoir traduire cette politique dans la pratique, l'Organisation a procédé à d'importants changements internes. La création dans les régions de 14 équipes multidisciplinaires (maintenant au nombre de 16) tendait à répondre aux problèmes économiques et sociaux complexes que connaissent les Etats Membres et à la nécessité d'une coordination accrue. Les bureaux de zone ont été chargés de mettre en place un partenariat actif avec les mandants et d'élaborer des programmes et des projets de l'OIT par le biais de consultations tripartites élargies. Cette nouvelle structure organisationnelle avait pour but d'assurer une utilisation optimale des capacités du Bureau, tant dans les régions qu'au siège. Cette politique devait être exécutée de plus en plus sur le terrain, et certaines fonctions administratives, financières et techniques devaient en conséquence être progressivement transférées vers les bureaux extérieurs. Les politiques du personnel et de recrutement ont été revues, l'ensemble du système devant être supervisé par les bureaux régionaux. Le lien entre le travail des membres des EMD s'occupant des activités en faveur des employeurs et des travailleurs et le travail d'ACT/EMP et d'ACTRAV a été précisé.

Mise en œuvre: les débuts

Le BIT a suivi de près la mise en œuvre de cette politique. En 1994 et 1995, les EMD comme les bureaux de zone ont accordé la priorité absolue à l'élaboration d'objectifs par pays, qui constituent l'un des éléments fondamentaux de la politique de partenariat actif. Cet exercice a demandé beaucoup de temps, d'autant qu'au départ le rôle et les responsabilités de chacun étaient un peu confus, mais il a porté ses fruits. A quelques exceptions près, les objectifs par pays concernaient des questions et des préoccupations pertinentes, essentielles, et susceptibles de déboucher à moyen terme sur des résultats durables, en conformité avec les valeurs, le mandat et la capacité de l'OIT. Dans certains pays, la formulation de ces objectifs exigeait une étude technique poussée, qui a été réalisée par l'EMD compétente. Ces études ont été grandement appréciées par les partenaires de l'OIT pour le développement social, ainsi que par les institutions bailleuses de fonds. Elles ont par ailleurs représenté une occasion pour les EMD de se faire connaître, de renforcer leur image et leur visibilité et de promouvoir esprit d'équipe et multidisciplinarité. Il importait cependant de ne pas détourner les EMD de leurs tâches ordinaires, qui englobent services techniques consultatifs, services techniques de soutien et mise en œuvre de plans d'action à l'appui des objectifs des pays.

La mise en place des EMD a été un autre élément crucial. Les postes de spécialistes ont été pourvus par des affectations sur le terrain de fonctionnaires du siège (conformément à la politique de mobilité adoptée en 1992) ou par voie de recrutements extérieurs. Au début de 1995, la plupart des postes existant dans les EMD avaient été pourvus. Toutefois, les retards survenus dans le recrutement à certains postes clés, notamment dans certaines équipes, ont sérieusement retardé le moment où elles allaient devenir pleinement opérationnelles.

L'intégration de spécialistes de diverses disciplines et employant des méthodes différentes n'a pas été facile et a exigé de gros efforts de la part des directeurs des EMD pour assurer une collaboration harmonieuse. En outre, avec la participation plus active des mandants à la conception et à l'élaboration des programmes, on a observé une nette désaffection à l'égard de la fonction de relations/soutien (qui était celle des anciens conseillers régionaux) au profit d'une demande de services consultatifs de haut niveau. Les projets traditionnels ont cédé le pas à une façon de travailler axée sur un programme exigeant davantage d'activités analytiques.

La mise en œuvre de la politique de partenariat actif a exigé beaucoup d'apprentissage par la pratique, mais elle a fait de gros progrès depuis l'époque initiale décrite plus haut. On trouvera dans les sections qui suivent des évaluations se rapportant à une époque plus récente, ainsi que des recommandations pour l'avenir.

Suivi et consultations internes

Il importe que la politique de partenariat actif demeure dynamique. Des ateliers structurés et un débat interne permanent au niveau du Bureau, ainsi que les orientations données par la Commission de la coopération technique ont permis d'adopter des mesures correctives et d'affiner la politique mise en place.

Le BIT

Le premier atelier sur la mise en œuvre de la politique de partenariat actif a été organisé à Turin en novembre 1992; 52 hauts fonctionnaires y ont participé.

L'accord s'est fait sur les principes de base de la PPA. Après l'atelier, on a créé trois groupes de travail comprenant des fonctionnaires du siège et du terrain, appelés à examiner plus en détail trois thèmes, à savoir: les objectifs par pays, la multi-disciplinarité, les rôles et responsabilités. Les rapports des groupes de travail ont servi de base à un deuxième atelier sur la politique de partenariat actif, qui s'est tenu à Turin en avril 1993. Certains aspects de la PPA concernant le personnel, l'administration et les finances y ont aussi été étudiés.

Alors que la PPA fonctionnait depuis environ cinq ans, il est devenu manifeste qu'un certain nombre de problèmes pratiques inhérents à son fonctionnement demandaient à être précisés. Un troisième atelier sur la PPA (Turin III) a donc été organisé en vue d'étudier les améliorations que l'on pourrait encore apporter à sa mise en œuvre et à son fonctionnement. Turin III ne constituait pas exclusivement une évaluation interne, mais aussi un exercice de communication interne. Les objectifs par pays, l'élaboration des programmes, le tripartisme et la mobilisation des ressources ont été retenus comme les quatre thèmes des débats. Tous les directeurs régionaux, certains directeurs d'EMD et de bureaux de zone, les directeurs des départements et bureaux techniques, ainsi que certains des membres du Comité de direction ont participé à l'atelier. Le Directeur général a pris part à la dernière session.

La commission de la coopération technique

La Commission de la coopération technique a suivi les progrès de la PPA par le biais des documents que le Bureau lui a soumis à ses réunions de 1994, 1995, 1996 et 1998. Lors de ces réunions, plusieurs orateurs, et notamment les représentants des employeurs et des travailleurs, ont noté que la PPA avait renforcé le dialogue tripartite et la coopération entre l'OIT et ses mandants, grâce à la présence de spécialistes des questions intéressant les travailleurs et les employeurs au sein des EMD et à leur participation active à l'élaboration des objectifs nationaux. Il a été recommandé de trouver un juste équilibre et d'établir des relations de travail plus étroites entre les EMD et les services techniques, notamment ceux qui n'étaient que faiblement — ou pas du tout — représentés au sein des équipes. Il importait d'institutionnaliser le soutien technique du siège aux EMD au lieu de l'assurer au gré des circonstances.

En mars 1997, la Commission de la coopération technique a recommandé au Conseil d'administration de faire procéder à une évaluation de la politique de parte-nariat actif. Le Conseil d'administration a approuvé cette recommandation et les crédits budgétaires nécessaires ont été dégagés. Un groupe de travail comprenant trois membres gouvernementaux, trois membres employeurs et trois membres travailleurs a été constitué, le président de la Commission de la coopération technique étant appelé à en faire partie et à en assurer la présidence. Il a été souligné que l'évaluation devait être indépendante.

Le Groupe de travail du Conseil d'administration

Le groupe de travail a réalisé son évaluation en organisant à Genève des discussions avec les départements et services techniques, en étudiant la documentation disponible et en envoyant des missions de terrain auprès des Etats Membres de l'OIT dans quatre régions: Ethiopie et Côte d'Ivoire pour l'Afrique, Brésil et Pérou dans les Amériques, Pakistan et Thaïlande en Asie; Hongrie et Ukraine en Europe. Un rapport préliminaire a été présenté aux fins de discussion à la session de mars 1998 de la Commission de la coopération technique. Le rapport final du groupe de travail a été soumis au Conseil d'administration à sa session de novembre 1998.

Principales observations et conclusions

L'une des conclusions du Groupe de travail sur l'évaluation de la politique de partenariat actif s'énonçait comme suit: «La PPA est largement approuvée au siège et sur le terrain dans la mesure où elle apparaît, aussi bien sur le plan conceptuel que sur le plan pratique, comme la politique qui convient pour essayer de résoudre les problèmes auxquels les mandants de l'OIT sont actuellement confrontés. Par conséquent, le groupe de travail recommande que ce point de vue soit approuvé»(1).

Plus précisément, l'équipe d'évaluation a relevé les progrès suivants:

Reconnaissant cependant les limites du processus de mise en œuvre, l'équipe d'évaluation a affirmé qu'il y avait place pour des améliorations. En particulier, il n'a pas été établi d'objectifs pour tous les pays, il existe des problèmes de capacité, et il faudrait mieux préciser le rôle des diverses composantes de l'OIT et leur interaction. L'équipe d'évaluation a constaté que des postes restaient vacants au sein des EMD, ce qui tend à démontrer que la composition des équipes ne répond pas toujours aux besoins des mandants. Elle a aussi relevé des carences dans les communications entre le siège et les services extérieurs et l'absence de procédures internes claires pour une évaluation systématique des activités en rapport avec la PPA. Enfin, elle a jugé qu'il fallait accroître la visibilité de l'OIT.

Le groupe de travail a formulé des recommandations concrètes en vue d'un meilleur fonctionnement de la politique de partenariat actif. Il a mentionné la nécessité d'augmenter les ressources pour garantir que la PPA réponde aux besoins des mandants, d'accroître les échanges de personnel entre le siège et le terrain, et de fournir un effort constant pour accroître la quantité et la qualité des services que l'OIT assure à ses mandants. Il faudrait aussi de fermes orientations émanant de la haute direction et une meilleure circulation de l'information.

Pour aller de l'avant: perfectionnements et mesures correctives

Pour s'attaquer aux problèmes auxquels sont confrontés les mandants et compte tenu de l'évaluation par le Bureau lui-même de la mise en œuvre de la PPA, et plus particulièrement des recommandations du groupe de travail du Conseil d'administration, le BIT se propose de prendre les mesures suivantes:

Il convient de conclure la présente section en rappelant quelques-unes des recommandations générales du Conseil d'administration concernant l'évaluation de la politique de partenariat actif(2):

Les programmes mondiaux: une démarche plus globale

Contexte

Les programmes mondiaux se situent à l'une des extrémités d'un continuum en termes d'échelle et de couverture des activités de coopération technique de l'OIT. Ils sont apparus à la suite des réflexions et du mouvement de réforme qui, au début des années quatre-vingt-dix, ont été précipités par un certain nombre de facteurs tant internes qu'externes. La formule des programmes mondiaux a son fondement dans la stratégie de coopération technique qui, comme on l'a noté précédemment, a été élaborée afin d'aider le Bureau à répondre aux nouveaux défis et à faire en sorte que la coopération technique constitue un moyen d'action efficace.

La stratégie de coopération technique a fait de l'élaboration de programmes ou de produits rationnels l'une des pierres angulaires des efforts déployés par l'OIT pour maximiser la qualité, l'impact et l'efficacité de ses activités et pourvoir à leur financement dans les secteurs relevant de son mandat. Pour déterminer la gamme et le type de produit à élaborer, il fallait prendre en considération la nécessité de répondre à des besoins de divers ordres. On a considéré que les besoins concrets au niveau des pays revêtaient une importance essentielle. De fait, ils constituent la raison d'être de la coopération technique. Mais l'OIT se devait aussi d'examiner comment elle allait pouvoir produire un impact, et faire en sorte d'être reconnue, crédible et visible sur une grande échelle étant donné qu'elle est un protagoniste relativement modeste dans le domaine de la coopération technique et que ses ressources à cette fin demeurent limitées. Il importait donc que l'Organisation soit en mesure de montrer clairement et sans ambiguïté l'utilité pratique des normes internationales du travail, ainsi que la synergie entre ces dernières et ses activités opérationnelles de coopération technique. De plus, le BIT devait être en mesure de remplir ses obligations quant au suivi de diverses conférences des Nations Unies sur des questions d'intérêt mondial, telles que la quatrième Conférence mondiale sur les femmes et le Sommet social.

Valeur ajoutée grâce à la formule des programmes mondiaux

La notion de programme mondial n'a pas été élaborée dans l'abstrait. Elle a été grandement influencée par l'expérience du Programme international pour l'abolition du travail des enfants (IPEC), dont elle a bénéficié. Deux programmes mondiaux, le Programme international pour des emplois en plus grand nombre et de meilleure qualité pour les femmes (WOMEMP) et les Stratégies et techniques contre l'exclusion et la pauvreté (STEP) fonctionnent depuis environ un an. Le Programme international pour les petites entreprises (ISEP) a débuté vers le milieu de 1998. L'élaboration d'un programme mondial sur la sécurité et la santé au travail (SafeWork) a atteint un stade avancé. Un programme mondial sur la promotion du tripartisme et du dialogue social est envisagé. Le temps consacré à élaborer de nouveaux programmes et à en étudier la faisabilité et la forme traduit la position du Bureau qui considère que ces programmes représentent des instruments très précis et spécifiques de la coopération technique, que l'on ne saurait mettre sur pied ou reproduire sans discernement.

Ces programmes sont apparus comme les instruments essentiels de l'action de l'OIT, susceptibles de faire office de figures de proue dans certains secteurs de son action. On pourrait objecter que de tels programmes risquent de s'avérer une façon monolithique, centralisée et abstraite de s'attaquer à la tâche concrète que représente le renforcement de la capacité des mandants et des autres partenaires à l'échelon national, et d'œuvrer à la réalisation des objectifs de l'Organisation. On pourrait craindre aussi que, étant donné l'échelle visée, ils soient trop lourds et ingérables. Ces préoccupations sont toutefois infondées et l'expérience de l'IPEC est un exemple frappant du fait que les programmes mondiaux produisent des avantages évidents pour l'OIT et ses partenaires.

On trouve déjà à l'OIT des projets de plus ou moins grande envergure: nationaux, sous-régionaux, régionaux, voire interrégionaux, mais la nouvelle désignation de programmes mondiaux comporte des connotations très spécifiques. Tout d'abord, ces programmes «mondiaux» visent à avoir une très large portée. Ensuite, ils permettent à l'OIT d'honorer les obligations de nature mondiale inhérentes, notamment, aux responsabilités qui lui ont été conférées en liaison avec le suivi des sommets internationaux des Nations Unies. En troisième lieu, ils se fondent sur une démarche globale, intégrée, multidisciplinaire, multidimensionnelle et multiniveaux, qui permet de tirer pleinement parti des possibilités de réaliser des économies d'échelle à l'appui de certaines fonctions dans des domaines tels que la recherche et l'évaluation, ce qui renforce en même temps la capacité et la crédibilité de l'OIT. Quatrièmement, grâce à des initiatives internationales majeures en matière de travail en réseau, de brassage d'idées ou encore de diffusion de données d'expérience, les programmes mondiaux contribuent largement à élargir la portée et la sphère d'influence de l'OIT. Cinquièmement, ces programmes s'inscrivent dans une perspective à long terme, ce qui leur permet de fonctionner de façon plus efficace et plus rentable, en assurant à l'OIT une plate-forme solide dans les divers secteurs en question. Enfin, et ce n'est pas la moindre de leurs caractéristiques, chacun des programmes vise à constituer un important vecteur de la promotion des normes du travail pertinentes et de la progression vers tel ou tel des objectifs prioritaires de l'Organisation. Grâce à l'adoption de la Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi, les programmes encourageant le respect des normes fondamentales du travail acquerront une importance nouvelle en tant qu'instruments de la mise en pratique des principes énoncés dans la Déclaration.

Les programmes mondiaux fonctionnent à deux niveaux — national et international — et les échanges constants entre activités à l'échelon des pays et activités internationales contribuent dans une mesure non négligeable à leur conférer une valeur ajoutée. Les plans d'action et projets à l'échelon des pays répondent aux besoins de ces derniers tandis que les fonctions programmatiques centrales sont menées parallèlement. Les fonctions d'appui transversales profitent aux activités nationales, renforcent leur qualité et leur impact et contribuent à maintenir l'OIT à l'avant-garde des activités réalisées dans les domaines en question.

De toute évidence, cette démarche exige des investissements considérables pour l'élaboration des programmes et la mise en place des structures d'appui indispensables. Il ne convient donc de l'appliquer que dans un nombre limité de domaines qui semblent mériter de retenir l'attention. Ces programmes sont destinés à être hautement stratégiques: tout en étant de grande portée pour l'OIT, ils peuvent être relativement modestes par rapport à l'échelle des activités d'autres institutions bilatérales et multilatérales. Il n'en demeure pas moins que leurs méthodes de travail, l'accent mis sur des approches novatrices d'avant-garde, enfin les dispositions prises en matière de réseau et de diffusion ont été conçus de façon à leur permettre d'exercer en dehors de la sphère de l'OIT une influence sensiblement plus grande que celle que pourraient normalement avoir des projets isolés.

Modalités

Les programmes mondiaux fonctionnent dans le cadre de la PPA et sur la base d'un partenariat efficace au sein de l'OIT. Les activités à l'échelon d'un pays ou d'une région sont conçues pour être dirigées sur le terrain (elles sont menées sous l'impulsion des mandants, des partenaires pour le développement et des services extérieurs de l'OIT) à tous les stades du cycle des projets, selon l'orientation de la PPA. Les fonctions centrales — à part les fonctions programmatiques générales décrites plus haut — sont limitées aux agents assurant un soutien technique spécialisé qui sont au service de la structure extérieure pour l'élaboration, la mise en œuvre et l'évaluation des projets. Actuellement, chaque programme mondial relève d'un département technique du siège. Toutefois, ces programmes ne peuvent donner les résultats escomptés que s'ils sont dotés d'une certaine autonomie afin d'acquérir le caractère multidisciplinaire qui leur est indispensable pour pouvoir réaliser pleinement leur potentiel en tant qu'instruments novateurs de la coopération technique.

La portée des programmes mondiaux et leur orientation pratique fournissent aussi à l'OIT une base pour mener des activités orientées vers l'action «en amont» dans les domaines en question.

Les programmes

Programme international pour l'abolition du travail des enfants (IPEC)

Après avoir pris un certain nombre d'initiatives modestes vers la fin des années quatre-vingt, l'OIT a progressivement intensifié ses activités de coopération technique en vue de développer la capacité des Etats Membres d'adopter des mesures pratiques pour faire face à leurs problèmes concernant le travail des enfants. En 1992, un important projet interdépartemental sur l'élimination du travail des enfants financé sur des crédits du budget ordinaire a été lancé. Le Programme international pour l'abolition du travail des enfants (IPEC) a aussi été mis sur pied la même année, grâce à une généreuse contribution du gouvernement allemand. Au départ, les pays en développement comme les pays avancés, partant de l'idée que le travail des enfants était imputable à la seule pauvreté, étaient sceptiques quant à la possibilité de lutter contre ce problème par le biais de la coopération technique. Toutefois, l'IPEC est rapidement devenu le plus vaste programme opérationnel de coopération technique dans son secteur. Il est actuellement actif dans plus de 60 pays, sur quatre continents. Cette expansion traduit une demande croissante de services de la part des Etats Membres ainsi qu'un niveau de soutien financier accru de la part de bailleurs de fonds de plus en plus nombreux.

Il existe maintenant un puissant mouvement à l'échelle mondiale qui exige une action immédiate et soutenue contre le travail des enfants. Les mandants de l'OIT, de plus en plus déterminés à combattre le travail des enfants sur tous les fronts, ont été en première ligne de ce mouvement en expansion. Outre le bagage d'expérience pratique que l'Organisation a acquis en s'attaquant au problème et le mouvement international qui se mobilise de plus en plus à son encontre, un certain nombre de tendances et d'événements récents ne manqueront pas de renforcer l'importance des travaux de l'OIT dans ce domaine. Tout d'abord, la Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi, adoptée par la Conférence en 1998, donnera du poids aux travaux du BIT dans ce domaine, et une nouvelle convention concernant l'action contre les pires formes de travail des enfants sera sans doute adoptée en juin 1999.

Les ressources provenant du budget ordinaire ont joué un rôle important et variable dans le cadre du programme. Alors qu'elles constituaient au départ la seule source de financement des activités de coopération technique du BIT consacrées au travail des enfants, elles jouent désormais un rôle plus stratégique, complétant les ressources extrabudgétaires et renforçant l'impact et la qualité des actions de coopération technique de l'IPEC dans des secteurs clés. Les crédits du budget ordinaire affectés aux activités relatives au travail des enfants ont progressivement augmenté au cours des cinq dernières années, reflétant l'importance croissante que les mandants accordent à la question.

Du point de vue méthodologique, l'IPEC a représenté un virage radical dans l'approche de l'OIT à l'égard de la coopération technique. La démarche traditionnelle tendait à privilégier le court terme, à faire appel à un nombre limité de partenaires, à opérer dans un seul pays ou région bénéficiaire, ou encore dans un ensemble mouvant de pays, sans cadre programmatique cohérent, et à mettre l'accent sur un ou quelques aspects précis d'un problème donné en se fondant largement sur des compétences extérieures. En revanche, l'IPEC a été conçu comme un programme à long terme, opérant à l'échelle mondiale, avec de nombreux partenaires et donateurs, qui attaque le problème selon une démarche intégrée, en s'appuyant dans une large mesure sur les capacités nationales.

Cette réorientation reflétait les changements liés à la mondialisation, dans un contexte nouveau où le travail des enfants, cessant d'être envisagé comme un problème strictement national, devenait un problème international. L'avantage d'échelle permettait à l'IPEC de maximiser son efficacité et sa visibilité et d'apporter à une demande plus précise une réponse optimale. Bien que lancé avant l'adoption de la PPA, l'IPEC anticipait bon nombre de ses principes. Dès l'abord, il mettait l'accent sur les activités nationales, sur la base autant que faire se peut de l'ancrage dans les pays et de l'exécution nationale. Il était conçu comme un programme mondial comportant des composantes nationales. C'est pourquoi des comités directeurs des programmes nationaux, un comité directeur du programme international et une unité de gestion centralisée du programme ont été mis en place. Cette structure a favorisé une approche axée sur les mandants de la fixation de priorités au niveau des pays, combinée avec les avantages d'un soutien centralisé.

Le programme a élaboré une démarche multisectorielle progressive à long terme visant les objectifs suivants: renforcer les moyens dont disposent les pays pour éliminer progressivement le travail des enfants en mettant particulièrement l'accent, en un premier temps, sur ses pires formes et contribuer à l'organisation d'un mouvement mondial de soutien à l'action contre le travail des enfants. D'emblée, l'IPEC s'était fondé sur le principe que, pour lutter contre le travail des enfants, un ample partenariat avec les mandants de l'OIT et l'ensemble de la société civile s'imposait. Au fil des ans, les gouvernements se sont montrés des partenaires sûrs du programme, et au départ, les organisations non gouvernementales ont été des partenaires importants, car c'est essentiellement dans le secteur informel que les enfants travaillent. Cependant, l'engagement croissant des organisations de travailleurs et d'employeurs dans la lutte contre le travail des enfants et leur capacité croissante d'agir ont amené une réduction sensible de la participation des ONG à la mise en œuvre des programmes d'action de l'IPEC.

Il ressort de l'évaluation du programme par rapport aux indicateurs de résultat contenus dans les premiers documents de programme que l'IPEC a obtenu des succès remarquables. L'OIT a fermement établi sa position en tant que première institution des Nations Unies à laquelle les Etats Membres recourent pour avis et assistance dès lors qu'il s'agit du travail des enfants. On note un regain d'intérêt pour l'élaboration et la promotion des normes internationales du travail, et plus précisément pour la ratification de la convention (no 138) sur l'âge minimum, 1973, tandis que la convention envisagée sur les pires formes de travail des enfants bénéficie d'un large appui. Une série de conférences internationales tenues ces deux dernières années a attiré l'attention du monde entier sur la question, et l'engagement politique des gouvernements quant à la façon d'aborder les problèmes est plus fort que jamais. Une forte pression dans de nombreux pays les a incités à rechercher des solutions sur le plan national. Sur le plan technique, l'IPEC a ouvert la voie et fait œuvre de pionnier dans bien des domaines: les approches et la recherche concernant les formes extrêmes de travail des enfants, la collecte et le suivi de l'information statistique, enfin, l'enseignement et la formation informels.

L'expérience de l'IPEC a cependant montré que les facteurs qui constituaient ses atouts représentaient autant de faiblesses ou de difficultés potentielles. En premier lieu, du fait du rôle important joué par les mécanismes nationaux dans la conception et l'organisation du programme, il fallait faire preuve d'une grande prudence pour concilier les priorités et préoccupations des partenaires avec les principes et les normes de l'OIT. Deuxièmement, le succès de l'IPEC était tributaire de procédures très souples, parfois peu conformes à celles d'une organisation internationale qui doit garantir le respect de normes financières rigoureuses et assurer une parfaite transparence vis-à-vis des donateurs. En troisième lieu, s'il est vrai qu'une équipe restreinte et maniable a permis au programme de rester flexible et de maintenir les frais généraux à un faible niveau, avec le développement rapide de ce programme il est peut-être arrivé parfois que la charge de travail dépasse les capacités d'absorption. Finalement, en 1997 et 1998, il est devenu impératif de renforcer les effectifs pour que le programme puisse continuer à répondre aux attentes des Etats Membres et mener des activités de coopération technique de haute qualité.

S'agissant des priorités pour l'avenir, ainsi que des options stratégiques, les activités de l'IPEC continueront d'être liées à la promotion de la convention no 138 et de la recommandation no 146 qui l'accompagne, car ces instruments fournissent le cadre directeur de la mise en œuvre de ses projets et programmes. La nouvelle convention proposée sur les pires formes de travail des enfants ainsi que la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi constitueront pour les activités du programme un cadre général renforcé.

Le programme continuera de proposer ses activités aux pays qui en ont besoin mais, à l'avenir, il visera en premier lieu à consolider les réalisations, à concentrer ses efforts et à créer des modèles et des instruments susceptibles d'être reproduits. La qualité et l'impact quantifiable en seront des caractéristiques essentielles. A cette fin, il faudra notamment: 1) créer l'environnement voulu et établir les modalités propres à assurer une transition en douceur ou un retrait progressif de l'IPEC des pays dans lesquels il opère depuis un certain temps; 2) prendre pour cible les industries et les métiers particulièrement dangereux, ainsi que les formes et conditions d'emploi qui sont manifestement intolérables, afin de parvenir au respect de la convention proposée sur les pires formes de travail des enfants; 3) mettre au point des instruments de planification et d'application pour des programmes à durée limitée portant sur un pays ou une industrie donnée et visant à l'élimination totale et effective du travail des enfants, et encourager et aider les pays à les mettre en œuvre.

Le programme continuera à reposer sur un large partenariat entre les mandants de l'OIT, d'autres institutions des secteurs public et privé et la société civile en général. Des efforts seront consentis en vue de renforcer encore le rôle des organisations d'employeurs et de travailleurs dans l'élaboration et l'exécution des programmes.

Le BIT se voit demander de divers côtés d'élargir ses activités statistiques dans le domaine du travail des enfants. C'est au Programme d'information statistique et de suivi sur le travail des enfants (SIMPOC), récemment établi au sein de l'IPEC, qu'il appartiendra d'y pourvoir. Les travaux du SIMPOC, de pair avec les activités du BIT orientées vers l'action, permettront de constituer un bagage sans précédent d'infor-mations auxquelles l'IPEC pourra recourir pour fixer les priorités, élaborer des pro-grammes et évaluer les progrès accomplis en vue de l'abolition effective du travail des enfants, et notamment de l'élimination de ses pires formes.

Programme international pour des emplois en plus grand nombre
et de meilleure qualité pour les femmes (WOMEMP)

Ce programme a été lancé en juin 1997 dans le but d'éliminer la discrimination liée au sexe en matière d'emploi et de profession. Il procède de l'idée que la promotion de l'emploi en nombre et en qualité met aussi en jeu tous les autres droits et principes fondamentaux: liberté syndicale et reconnaissance effective du droit de négociation collective, élimination du travail forcé et obligatoire, élimination effective du travail des enfants et de la discrimination pour tout autre motif. WOMEMP représente aussi la contribution spécifique de l'OIT au suivi de la Déclaration de Beijing et de la Plate-forme d'action de la quatrième Conférence mondiale sur les femmes, de la Déclaration de Copenhague sur le développement social et du Programme d'action du Sommet mondial pour le développement social. Ce programme a été vivement encouragé lors d'une réunion tripartite informelle au niveau ministériel qui s'est tenue au cours de la 86e session (1998) de la Conférence internationale du Travail.

Au départ, les efforts se sont nécessairement concentrés sur la définition des questions et problèmes essentiels, la formulation des stratégies du programme, la publicité et la sensibilisation, la préparation de plans d'action nationaux, la collecte de fonds, ainsi que la planification et la recherche initiale. Conformément à la démarche générale des programmes mondiaux, WOMEMP opère à deux niveaux: national et international.

Sur le plan national, WOMEMP assure des services et un appui techniques aux mandants de l'OIT dans certains pays, pour formuler et appliquer des plans d'action nationaux afin d'améliorer l'emploi et les conditions de travail des femmes, sur le plan tant quantitatif que qualitatif. Ces plans d'action nationaux sont élaborés en collaboration étroite et en concertation avec les gouvernements, les partenaires sociaux, les organisations de femmes et d'autres groupes de la société civile, et avec les donateurs présents dans le pays. WOMEMP travaille en liaison étroite avec les pays en cause en vue d'élaborer des stratégies intégrées de grande envergure destinées à promouvoir ou à réaliser les principes fondamentaux concernant les travailleuses tout en faisant en sorte que l'emploi des femmes débouche sur l'éradication de la pauvreté, un développement durable et l'utilisation efficace des ressources humaines. La protection des groupes de travailleuses les plus vulnérables retient tout particulièrement l'attention. A ce jour, WOMEMP a coopéré avec la Croatie, l'Estonie, le Pakistan, le Mexique, le Burkina Faso et la République-Unie de Tanzanie pour élaborer des plans d'action nationaux tenant compte des besoins et priorités de ces pays.

A l'échelle internationale, WOMEMP entreprend une gamme d'activités qui peuvent être classées en trois grandes catégories. Il dispense largement aux mandants de l'OIT des informations, des orientations et des conseils sur les politiques et les programmes qui peuvent permettre de promouvoir de façon efficace et durable des emplois en plus grand nombre et de meilleure qualité pour les femmes, dans le respect des principes et droits fondamentaux au travail. Il les alerte quant aux tendances et aux faits nouveaux touchant l'économie mondiale qui sont susceptibles d'affecter l'équité, le progrès social et l'éradication de la pauvreté et de créer de nouveaux groupes vulnérables. Enfin, il favorise une coopération et une coordination plus étroites avec les autres organisations internationales. La préparation d'un manuel, en partenariat avec la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), en vue de renforcer le rôle des syndicats dans la promotion de l'égalité des sexes, en est un exemple.

WOMEMP prépare aussi un certain nombre de manuels et principes directeurs d'utilisation facile portant sur des modèles de législation et des approches novatrices en matière de discrimination, d'égalité de salaire, de harcèlement sexuel, de pratiques soucieuses de la famille, ou encore sur les mécanismes nationaux favorables à l'égalité. Le programme espère encourager ainsi la mise en commun systématique de l'information et des données d'expérience entre les divers pays et régions ainsi que leur large diffusion de façon qu'il soit possible de tirer les enseignements de l'expérience et de les mettre à profit. Grâce à cette stratégie, les autres activités de coopération technique entreprises par le programme, notamment à l'échelle des pays, bénéficieront d'un environnement plus propice.

Pour ce qui est des priorités futures, le programme poursuivra à plus grande échelle les activités jusqu'ici entreprises. Il est désormais prêt à fonctionner en vitesse de croisière. Il dispose d'un potentiel énorme, qui doit lui permettre de contribuer utilement à la mise en pratique de la Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi, à la suite à donner aux principales conférences internationales et aux efforts résolus de l'ensemble du système des Nations Unies pour éradiquer la pauvreté, à la condition bien entendu qu'il dispose d'un financement et d'un soutien adéquats tant au sein de l'OIT qu'à l'extérieur.

Stratégies et techniques contre l'exclusion sociale et la pauvreté

Le programme intitulé Stratégies et techniques contre l'exclusion sociale et la pauvreté (STEP), qui a démarré en janvier 1998, vise à promouvoir le développement social, pour contribuer à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, et à préserver et renforcer cohésion et protection sociales dans un contexte de mondialisation, de politiques de stabilisation macroéconomique, de programmes d'ajustement structurel et de stratégies de transition. Sur la base du concept d'économie sociale(3), et compte tenu du fait que les mécanismes traditionnels ne semblent guère propres à répondre à ce défi dans un avenir proche, il tend à mettre en place des moyens alternatifs, complémentaires et efficaces, à assurer la protection sociale et à promouvoir le développement en faveur des couches les plus démunies.

Les normes internationales du travail, qui constituent la référence et le cadre des activités du programme STEP, sont systématiquement intégrées dans les instruments de méthodologie en économie sociale. STEP vise à promouvoir les normes fondamentales du travail, ainsi que les normes qui ont trait à la sécurité sociale, aux organisations de travailleurs ruraux et aux coopératives, au travail des enfants et à l'emploi des femmes, aux travailleurs des plantations et aux peuples indigènes et tribaux.

L'élaboration des programmes nationaux, en vue de leur mise en œuvre par les structures nationales et grâce à elles, sous la direction des structures de terrain du BIT, repose sur la participation de ces structures extérieures et des partenaires dans les pays. L'unité centrale du programme fait fonction d'observatoire international des aspects pertinents de l'économie sociale et constitue un point focal du réseau international, de même qu'un centre d'excellence et une unité de soutien pour le développement des produits, le suivi et l'évaluation de toutes les activités du programme. Elle offre en outre des services consultatifs aux partenaires et entretient un dialogue technique avec les principaux bailleurs de fonds et les autres institutions internationales pour les aider dans leurs efforts pour lutter contre l'exclusion sociale par l'économie sociale.

Au cours de sa première année de fonctionnement, STEP a établi l'unité centrale du programme, entamé le processus de mise en place d'un réseau faisant appel à un large éventail d'organisations, créé le Centre de documentation intégré dans les services de la bibliothèque centrale du BIT, entrepris des activités conceptuelles et des recherches, mis en place des instruments méthodologiques, établi des accords de partenariat et exploré d'autres possibilités de collaboration. Le programme a par ailleurs assuré sa promotion et identifié les besoins, en liaison avec les services extérieurs du BIT et les partenaires nationaux. Il a aussi formulé des propositions et entrepris des initiatives de mobilisation de ressources en vue de la mise en œuvre de ces propositions.

Ses travaux ont essentiellement mis l'accent sur la micro-assurance, destinée à promouvoir la démocratisation des systèmes d'assurance ainsi que l'égalité d'accès. Il s'agit là d'une initiative d'avant-garde, tout à la fois bien accueillie par les spécialistes et applicable à de nombreux domaines d'activité, notamment dans le secteur de la santé.

Sur le terrain, STEP a travaillé avec divers partenaires d'Afrique occidentale et centrale, à propos de la contribution effective et potentielle des mutuelles de santé au financement et à la prestation de services de santé, ainsi qu'à l'accès à ces services. Il a participé à l'organisation d'un atelier qui s'est tenu à Abidjan en juin 1998 en vue de définir des stratégies et d'assurer un appui aux mutuelles de santé. Cette coopération a débouché sur la «plate-forme d'Abidjan» qui, depuis, favorise les consultations et interactions entre les principaux intervenants dans ce domaine. Le programme STEP a en outre été actif en Afrique orientale et australe, ainsi que dans les pays d'Afrique lusophone. Il a pris part à des études, à la détermination des besoins nationaux et à la formulation de propositions de projets appropriés. Sur le plan régional — toujours en Afrique — STEP a produit un manuel sur les mutuelles de santé à l'intention des micro-entreprises et des organismes qui les appuient (avec l'OIT/ISEP) et il a élaboré un programme régional pour l'Afrique relatif aux mutuelles de santé.

En Asie, des initiatives ont été menées en Mongolie, en Inde, en Chine et au Népal, en étroite collaboration avec l'OMS, le PNUD, l'Alliance coopérative internationale et l'Organisation internationale de la santé coopératrice (ICHO). En Amérique latine, des activités ont été entreprises au Chili pour élaborer un programme syndical, en collaboration avec le Bureau des activités pour les travailleurs (ACTRAV). La coopération avec les pays andins a permis de réaliser des travaux sur les pratiques commerciales loyales, en collaboration avec l'Institut interaméricain de coopération pour l'agriculture, tandis que dans le Cône sud des activités concernant les mutuelles de santé ont été lancées avec l'Association des mutuelles d'Amérique (AMA). En Europe, le programme a travaillé en Pologne sur la protection sociale et (avec le PNUD) sur l'atténuation de la pauvreté en Roumanie et en Azerbaïdjan.

On a enregistré de la part des organisations féminines une demande croissante d'aide relative à la micro-assurance. Une proposition interrégionale relative à l'assurance sociale pour les femmes du secteur informel urbain et rural est en cours d'élaboration.

Pour ce qui est des priorités futures au niveau international, la fonction d'observatoire international sera étoffée et d'autres travaux seront entrepris en vue de renforcer le réseau STEP. Les activités associées à la fonction de centre d'excellence incluront la mise en place de réseaux de distribution pour les publications de STEP et la prestation de services consultatifs aux organisations d'économie sociale, à leurs partenaires et aux gouvernements. L'extension de la protection sociale constituera le thème prioritaire, l'accent étant mis essentiellement sur le développement des systèmes de micro-assurance. Autre sujet qu'il conviendra de développer: les orga-nisations de travailleurs et l'économie sociale, en collaboration avec ACTRAV. Au nombre des thèmes subsidiaires figureront le développement local, les pra- tiques commerciales loyales, l'éthique en matière de financement et le microfinan- cement.

Programme international pour les petites entreprises (ISEP)

En 1998, l'OIT lançait le Programme international pour les petites entreprises (ISEP), en réaction à la crise inhérente au chômage croissant dans le monde. Le programme vise à consolider et à amplifier les efforts du BIT en vue de promouvoir le développement des petites entreprises. Il constitue aussi la principale voie par laquelle l'Organisation aide les Etats Membres à mettre en œuvre les dispositions de la recommandation no 189 sur la création d'emplois dans les petites et moyennes entreprises, adoptée par la Conférence internationale du Travail à sa 86e session en juin 1998.

Dans la grande majorité des pays, la plupart des nouveaux emplois sont actuellement créés par les petites entreprises. L'objet du programme ISEP est de les aider à contribuer à la croissance économique et à la création d'emplois au maximum de leur potentiel en s'attaquant aux nombreux obstacles auxquels elles sont confrontées. L'ISEP est un programme de grande envergure, intégré, efficace en termes d'impact et de coût, conçu pour stimuler l'entreprenariat et aider les petites entreprises à créer des emplois et à en améliorer la qualité et la viabilité dans un contexte de plus en plus concurrentiel.

L'ISEP est au service de ceux qui cherchent à échapper au cercle vicieux du chômage et de la pauvreté et qui sont désireux de prendre en main leur propre destin. En dernière analyse, les bénéficiaires du programme sont les millions de petites entreprises (existantes ou potentielles) qui luttent pour survivre. Parmi elles, l'ISEP prête une attention particulière à celles qui sont dirigées par des femmes, en raison des obstacles tout particuliers auxquels les femmes chefs d'entreprise sont confrontées du fait de leur sexe.

L'ISEP coopère avec les partenaires locaux qui s'occupent du développement des petites entreprises. C'est là une démarche d'un bon rapport coût-efficacité et qui maximise l'effet de ses services. Les gouvernements, les organisations de travailleurs et d'employeurs, les chambres de commerce et les associations de petites entreprises sont au nombre des partenaires de l'ISEP, dont l'un des objectifs majeurs est de les amener à participer pleinement au développement du programme.

Les formules novatrices, à fort impact et d'un bon rapport coût-efficacité mises au point par l'ISEP, se fondent sur des recherches rationnelles, orientées vers l'action, et sur les meilleures pratiques. Le programme privilégie la diffusion de ces formules en vue de leur reproduction par d'autres pour leur donner un effet maximum. L'accent mis sur l'amélioration de la qualité des emplois dans les petites entreprises, dans le droit fil des normes internationales du travail, constitue une importante dimension du programme.

L'ISEP a élaboré un programme d'action prioritaire en cinq points:

i) élaborer et expérimenter sur le terrain des moyens d'améliorer l'impact de l'aide directe aux petites entreprises afin qu'elle en atteigne un plus grand nombre, qu'elle soit d'un bon rapport coût-efficacité et qu'elle contribue à une meilleure qualité de l'emploi. Pour ce faire, l'ISEP accorde une attention toute particulière à la conception, à la gestion, à la mise en œuvre et à l'utilisation de l'assistance directe, ainsi qu'à l'élaboration de méthodes et de critères d'évaluation de son impact;

ii) élaborer des instruments et des principes directeurs pour faciliter l'analyse des politiques et de la réglementation, encourager la concertation entre les partenaires sociaux, et promouvoir un climat véritablement propice à l'entreprenariat;

iii) élaborer des lignes directrices et du matériel didactique afin de favoriser la prestation de services financiers aux petites entreprises par les banques et autres établissements financiers et d'améliorer la gestion des services financiers;

iv) mettre au point des formules efficaces pour faciliter l'accès des petites entreprises à des services professionnels de qualité, à des marchés lucratifs, à l'information et à la formation. Cela leur permettra de résoudre certains problèmes tels que faible productivité, médiocre qualification des travailleurs, carences de la gestion, faiblesses de l'innovation, difficulté d'accès à l'information. Le programme veille en particulier à ce que les services assurés puissent atteindre leur autonomie financière et soient en mesure de jouer un rôle déterminant dans la promotion des petites entreprises à l'échelon local;

v) donner la priorité aux mesures visant à faire en sorte que les emplois créés par les petites entreprises soient des emplois de qualité. A cette fin, le programme recourt à la diffusion de principes directeurs, à la formation et à des campagnes de sensibilisation pour améliorer les conditions de travail, la santé et la sécurité, ainsi que la protection sociale des travailleurs en général. L'ISEP se propose par ailleurs de collaborer étroitement avec le programme IPEC.

Programme mondial sur la sécurité et la santé au travail (SafeWork)

Les accidents et maladies liés au travail restent un grave problème tant dans les pays développés que dans les pays en développement. Le BIT estime le nombre annuel de ces accidents à 250 millions, dont au moins 335000 accidents mortels. A cela s'ajoutent 160 millions de cas de maladies professionnelles qui n'ont rien d'une fatalité. On estime que, au total, les accidents et maladies liés au travail tuent chaque année 1,1 million de personnes, estimation qui est probablement très en deçà de la réalité. Les pertes économiques sont énormes et le coup porté aux familles et aux collectivités est incalculable. Il est étonnant que ce problème, vu sa gravité et son ampleur, ne suscite pas une plus grande mobilisation au niveau international. L'action, notamment dans les pays en développement, est entravée par un manque de connaissances et d'informations ainsi que par la capacité limitée de ces pays de concevoir et de mettre en œuvre des politiques et programmes efficaces. Aussi alarmant que soit le nombre des morts, des accidents et des maladies, les décisions d'investissement, notamment en Asie et en Amérique latine, continuent souvent à être prises au mépris de la sécurité, de la santé et de l'environnement.

Le programme SafeWork vise à répondre à ce besoin. Ses principaux objectifs sont les suivants: a) sensibiliser chacun, dans le monde entier, aux dimensions et aux conséquences des accidents, lésions et maladies liés au travail; b) promouvoir une protection de base pour tous les travailleurs, conformément aux normes internationales du travail; c) renforcer la capacité des Etats Membres et des entreprises de concevoir et de mettre en œuvre des politiques et programmes efficaces de prévention et de protection.

Le programme suivra deux grands axes. Premièrement, il créera des alliances et des partenariats en lançant des activités qui pourront être mises à profit par les mandants de l'OIT, les organisations non gouvernementales et les groupes de défense des droits de l'homme pour mener des campagnes de sensibilisation et pour exercer des pressions afin que les gouvernements entreprennent une action énergique. Deuxièmement, il appuiera les efforts entrepris au niveau national par un programme intégré d'assistance technique directe. Cela inclura la mise au point d'outils de gestion et de services de suivi et d'information qui aideront à prévenir les accidents du travail et les maladies professionnelles et à protéger la santé et le bien-être des travailleurs ainsi que l'environnement.

L'effort portera en priorité sur les métiers dangereux. Il visera les travailleurs exerçant des métiers très dangereux, les catégories de travailleurs particulièrement vulnérables en raison de leur sexe ou de leur âge, et les travailleurs du secteur informel urbain qui, en général, ne bénéficient d'aucune protection en matière de santé.

Le programme se fondera sur les principes et valeurs de l'OIT, mais sera aussi suffisamment souple pour que les spécificités régionales et nationales puissent être prises en compte. Les principales activités seront les suivantes: i) la promotion d'une campagne mondiale de sensibilisation qui visera à informer, à conseiller et à faire pression en vue de provoquer des changements; ii) la mise en place d'un programme statistique mondial axé sur les métiers et secteurs dangereux; iii) l'articulation et la mise au point de programmes d'action nationaux visant à fournir un cadre unificateur pour la préparation d'activités à l'échelon national et sectoriel, conformes aux politiques et principes approuvés sur le plan international; iv) la mise au point de programmes et de matériels de formation adaptés aux spécificités nationales; v) l'organisation de réunions, y compris des conférences à l'échelle mondiale, pour les échanges internationaux d'informations et de données d'expérience sur la sécurité et la santé des travailleurs. En résumé, ce programme mettra en œuvre une campagne mondiale destinée à rendre le travail plus sûr, moins dangereux pour la santé et plus humain. Une autre spécificité lui donne un caractère véritablement mondial: même si l'intérêt se porte plus particulièrement sur les pays en développement, le programme s'occupera aussi des problèmes de sécurité et de santé des pays industrialisés et traitera, notamment, des questions soulevées par les risques nouveaux engendrés par le progrès technique, la mondialisation et l'évolution de la nature des relations de travail et de la relation d'emploi.

Conclusions

Ces programmes, à l'exception de l'IPEC, représentent des initiatives très récentes et qui doivent encore faire leurs preuves à terme. Il convient de souligner qu'on ne doit pas s'attendre à ce qu'ils produisent des résultats spectaculaires du jour au lendemain. L'IPEC, en dépit de l'intérêt tout particulier qu'il suscite, a nécessité une période de gestation au cours de laquelle il a fallu surmonter scepticisme et prudence avant qu'il débouche sur une phase d'expansion qui lui a valu l'appui croissant de tous les partenaires. L'IPEC a dû s'adapter pour être en mesure de faire face à cette expansion, et l'on peut s'attendre que d'autres programmes devront aussi le faire le moment venu. Comme la plupart des activités de coopération technique de l'OIT, les programmes mondiaux sont très largement tributaires d'un financement extérieur. Déjà les services proposés dans le cadre des programmes opérationnels suscitent une forte demande que le Bureau doit s'efforcer de satisfaire. Aussi une campagne concertée de mobilisation des ressources s'impose-t-elle. Afin d'inspirer la confiance nécessaire pour que les partenaires investissent dans les programmes, le BIT doit impérativement maintenir un dialogue permanent avec des bailleurs de fonds potentiels. L'expérience de l'IPEC a montré l'importance cruciale que revêt l'appui du budget ordinaire aux premiers stades d'un programme. La communauté des donateurs tient beaucoup à ce que les nouveaux programmes bénéficient aussi d'un soutien du budget ordinaire, avec les liens que cela implique. Le BIT devra répondre à cette attente. La réalisation d'une approche multidisciplinaire représente un autre défi majeur. En effet, une perspective restreinte et compartimentée paralyserait les programmes et minerait leur potentiel. Il s'agit là de paris ardus, et le BIT continuera de suivre de près les progrès réalisés dans ce sens.

La mobilisation des ressources

Vue d'ensemble

Le tableau 3.1 et la figure 3.1 ci-après montrent clairement l'évolution des ressources mobilisées aux fins de la coopération technique de l'OIT depuis le début des années quatre-vingt-dix.
 

Tableau 3.1. Approbations annuelles, 1990-1997, par grande source de financement
(en millions de dollars des Etats-Unis)

Année

PNUD/FNUAP

Multibilatérales

Autres

Total

1990

81

77

8

166

1991

72

51

8

131

1992

52

47

14

113

1993

28

40

11

79

1994

21

37

12

70

1995

22

85

7

114

1996

33

79

2

115

1997

54

60

7

121

 

Ils mettent en évidence une régression progressive et radicale des approbations entre 1990 et 1994 (60 pour cent). On n'avait pratiquement jamais connu de diminution persistante au cours des années antérieures, essentiellement caractérisées par un accroissement régulier des ressources de la coopération technique. Comme on peut le voir, la diminution enregistrée au cours de cette période a été particulièrement prononcée dans le cas du PNUD qui, en 1994 et 1995, a approuvé des projets pour un montant ne représentant guère que 25 pour cent de celui de 1990. Bien que les approbations multibilatérales aient elles aussi connu un déclin notable — en 1994, leur montant a été inférieur de 50 pour cent à celui de 1990 —, le sort du programme multibilatéral a été comparativement meilleur.

Il ressort néanmoins clairement de ces informations qu'à partir de 1995 la situation s'est sensiblement améliorée à la suite de l'adoption de la PPA, du lancement de nouveaux programmes et des mesures spécifiques prises en vue de mobiliser des ressources. Dans la présente section, nous examinerons plus en détail la situation d'ensemble et ses antécédents avant de décrire la situation actuelle et les questions cruciales pour l'avenir.

Au cours de la période sur laquelle porte le présent rapport, la mobilisation des ressources est devenue une préoccupation majeure du programme de coopération technique de l'OIT. Le Bureau a reconnu que l'on ne pouvait attendre que les ressources disponibles au titre du budget ordinaire suffisent à assurer la vaste gamme des services demandés par les Etats Membres. Ces services, qui ont sensiblement augmenté depuis l'adoption de la PPA, couvrent un large éventail de domaines, y compris de nombreuses activités d'assistance et de coopération techniques. Aussi, le Bureau a-t-il entrepris de déterminer de façon plus systématique la meilleure façon de procéder pour obtenir des crédits extrabudgétaires afin de compléter ses ressources inscrites au budget ordinaire. A cette fin, il s'est efforcé d'établir des liens plus cohérents que par le passé entre ses activités de coopération technique et le programme de travail financé par le budget ordinaire, afin de réaliser une synergie optimale entre ces sources de financement et d'assurer dans son programme de travail global un maximum de cohésion.

On notera que ce phénomène affecte tout le système des Nations Unies. De fait, les résultats obtenus par l'OIT du point de vue de ses dépenses globales ont commencé à donner des signes d'amélioration en 1997 ce qui, dans ce contexte, constitue une évolution remarquable.

En novembre 1994, le Bureau a présenté à la Commission de la coopération technique du Conseil d'administration une stratégie d'ensemble en matière de coopération technique. Se fondant sur la discussion qui avait eu lieu à la Conférence en 1993, cette stratégie reflétait la politique de partenariat actif qui venait d'être adoptée et comprenait un élément relatif à la mobilisation des ressources. En fait, la vive concurrence qui se livrait autour des ressources destinées à la coopération en vue du développement était désormais clairement admise. Dans cette stratégie, les efforts de mobilisation des ressources s'articulaient autour d'une démarche méthodique, individualisée selon les divers bailleurs de fonds, de la préparation d'ensembles équilibrés de projets de coopération technique et de la recherche d'un dialogue avec les donateurs afin d'influer sur leurs priorités. Le Conseil d'administration a adopté cette stratégie de coopération technique de l'OIT, y compris sa composante «mobilisation des ressources».

Au cours des années suivantes, il est devenu de plus en plus évident qu'une action plus résolue et mieux ciblée allait être nécessaire pour faire face au déclin continu des nouvelles approbations et des dépenses en découlant aux fins du programme de coopération technique de l'OIT. En même temps, la PPA aidait le Bureau dans ses efforts pour réexaminer les aspects tant quantitatifs que qualitatifs du programme futur de coopération technique. Dans ce contexte, un certain nombre de mesures ont été prises au début de 1996 afin de renouveler et de renforcer les efforts de mobilisation des ressources, qui ont été placés sous la responsabilité globale d'un membre de la haute direction du BIT. Dans le cadre de cette évolution, qui a coïncidé avec des demandes de la Commission de la coopération technique réclamant de nouvelles mesures, un document relatif à la stratégie de mobilisation des ressources du BIT a été préparé pour examen par la commission en novembre 1997. Le Conseil d'administration a ensuite approuvé la stratégie, tout en reconnaissant la nécessité de dégager les crédits nécessaires pour promouvoir la coopération technique. A la fin de 1997, le BIT a pris les premières mesures en vue de la mise en œuvre de cette stratégie séparée de mobilisation des ressources.

La stratégie rénovée comprenait trois éléments principaux: élaboration des programmes, renforcement et extension du partenariat avec les bailleurs de fonds et campagne de marketing. En se concentrant sur ces trois composantes, elle entreprenait manifestement de mettre à profit les progrès réalisés grâce à la PPA. En resserrant les liens entre les structures extérieures et les mandants, le BIT se donnait de meilleures bases pour élaborer des programmes bien conçus. Les objectifs par pays, adoptés en commun accord avec les mandants, fourniraient un solide appui pour l'élaboration des programmes non seulement au niveau des pays, mais aussi au niveau (sous-)régional et international. De même, dans les pays bénéficiant de l'assistance de l'OIT, le partenariat à l'échelon national allait se refléter dans le partenariat avec la communauté des donateurs.

Elaboration des programmes

Comme cela a été signalé à la session du Conseil d'administration, en mars 1999, l'adoption de la PPA a eu sur la pratique du BIT en matière d'élaboration des programmes un impact sensible. Les objectifs par pays qui définissent le programme de travail de l'OIT dans les pays en question sont en passe de devenir la base de l'élaboration des programmes de l'Organisation et se sont incontestablement révélés essentiels pour la mobilisation des ressources. La collecte de fonds au niveau des pays a progressé du fait de cette démarche d'élaboration conjointe des programmes avec les institutions publiques et les partenaires sociaux. Ces derniers jouent aussi un rôle de plus en plus utile pour sensibiliser la communauté locale des bailleurs de fonds aux besoins de financement du programme de travail de l'OIT inhérents aux objectifs nationaux. Cette approche commence à porter ses fruits. La diminution des ressources provenant du PNUD dont il a été question plus haut a été stoppée grâce, notamment, aux directives claires que le siège a fait parvenir aux structures extérieures sur la façon de mettre à profit les nouvelles possibilités offertes par le PNUD en tirant le plus possible parti de la PPA. C'est ainsi qu'en 1996 le BIT a pu obtenir des crédits supplémentaires du PNUD grâce au fait que nombre de bureaux extérieurs avaient élaboré au niveau national des programmes de travail fondés sur les objectifs par pays qu'il a été possible de présenter au PNUD. On notera que le montant des approbations par le PNUD est passé de 43 millions de dollars en 1994-95 à 86 millions en 1996-97.

De propos délibéré, la stratégie de mobilisation des ressources a aussi mis l'accent sur le rôle de la programmation par pays dans l'élaboration des programmes de coopération technique au niveau sous-régional et international. Cette façon de procéder permet au BIT d'investir dans un certain nombre de programmes sous-régionaux et régionaux, tels que Des emplois pour l'Afrique, qui a débuté en 1998, et de les promouvoir. Au niveau mondial, cette démarche a permis de se concen- trer sur un certain nombre de programmes mondiaux de coopération technique, conformément aux thèmes prioritaires découlant des objectifs par pays. La Commission de la coopération technique a examiné et entériné en mars 1998 l'approche globale des programmes mondiaux de coopération technique. A l'heure actuelle, le financement des trois programmes mondiaux le plus développé (IPEC, STEP, et ISEP) met en évidence l'intérêt de cette approche aux fins de la mobi-lisation des ressources.

Ces approbations traduisent l'importance que la communauté des donateurs attribue aux programmes mondiaux, ainsi que l'engagement de l'OIT à œuvrer en faveur d'un certain nombre de thèmes prioritaires d'intérêt mondial. Du point de vue des bailleurs de fonds, les programmes mondiaux permettent d'établir avec l'OIT des rapports durables et plus concrets dans des secteurs d'intérêt réciproque, qui impliquent un engagement à long terme en faveur du programme, plutôt qu'une démarche projet par projet.

Il ne serait pas réaliste de supposer que tous les programmes mondiaux pourraient mobiliser le même niveau de financement que l'IPEC qui est, à maints égards, unique. L'expérience acquise à ce jour donne cependant à penser qu'une approche bien définie au niveau mondial dans un secteur d'activité prioritaire de l'OIT aura plus de chances d'attirer des fonds que des projets individuels sans liens entre eux. La formule du programme mondial devra aussi être examinée sous l'angle de l'impulsion nouvelle donnée à la coopération technique par la Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi.

Partenariats pour la mobilisation des ressources

La démarche du partenariat, à l'égard de la communauté des bailleurs de fonds, se fonde essentiellement sur les mêmes principes que la PPA. Il est apparu qu'il fallait établir des rapports plus concrets avec les partenaires financiers, qui reflètent un engagement plus durable à collaborer sur un certain nombre de sujets définis d'un commun accord et d'entretenir un dialogue plus suivi et plus nourri sur les grandes orientations comme sur les questions techniques.

Cette approche se propose:

Partenaires multibilatéraux

La présente section a pour objet d'analyser les efforts déployés pour renforcer et élargir les relations avec les partenaires multibilatéraux. (La coopération avec le PNUD et les institutions financières est décrite plus loin.) Dès l'abord, il est apparu que la stratégie de mobilisation des ressources offrait des possibilités assez limitées d'obtenir des partenaires multibilatéraux des moyens financiers plus importants. C'est pourquoi il a été décidé de s'employer avant tout à intensifier les relations avec les principaux bailleurs de fonds existants, à accroître la collaboration avec les autres donateurs multibilatéraux et à rechercher de nouveaux partenaires.

S'agissant des donateurs multibilatéraux établis (Norvège, Danemark, Pays-Bas, Belgique, Italie, Espagne et Japon) avec lesquels le BIT avait déjà un mécanisme d'examen régulier, on s'est efforcé de consolider les rapports en tirant parti des réunions d'examen pour débattre des questions de politique générale et des questions techniques d'intérêt commun, et pour établir conjointement les objectifs de la collaboration à venir. Simultanément, on a cherché à susciter un engagement accru de la part des donateurs afin qu'ils affectent un montant stable aux activités de l'OIT au titre d'un programme plutôt que projet par projet, et si possible dans le cadre des programmes mondiaux. Les résultats obtenus ont été encourageants, et cette démarche est désormais établie, sous une forme ou une autre, avec le Danemark, qui fait à cet égard figure de pionnier, la Norvège, la Belgique et le Japon.

Quant aux donateurs multibilatéraux pour lesquels il n'existait pas de mécanisme d'examen régulier, la stratégie visait à établir un tel mécanisme en vue d'un dialogue plus étroit. Les principaux pays de ce groupe étaient la Suisse, la Suède, la France et la Finlande. Les démarches faites en ce sens auprès de la Suède et de la France ont commencé à donner des résultats, et les perspectives de nouer des contacts réguliers aux fins d'un dialogue sur les questions de politique générale semblent prometteuses. Il va sans dire que le BIT entretient des contacts réguliers avec l'Allemagne — qui est le principal bailleur de fonds de l'IPEC et contribue à d'autres projets —, bien qu'aucun dispositif formel n'ait été établi.

Enfin, les efforts déployés dans le cadre de la stratégie pour diversifier et renforcer l'éventail des donateurs ont produit un certain nombre de résultats encourageants. Tout d'abord, les Etats-Unis ont pris un important engagement à long terme envers l'IPEC, devenant ainsi l'un des principaux partenaires multibilatéraux à partir de 1999. Autre résultat appréciable: des réunions de comité conjoint ont démarré avec le Portugal en 1998, en liaison avec un engagement financier considérable en faveur des pays lusophones. Le Luxembourg et l'Autriche ont aussi sensiblement accru leurs engagements financiers, dont le montant global demeure cependant limité. Avec le Royaume-Uni, un dialogue a débuté sur des questions de politique générale et des questions techniques, en vue de développer la collaboration. Il existe manifestement des possibilités de diversification plus poussée — intéressant par exemple l'Irlande, le Canada, l'Australie et la République de Corée —, et le BIT poursuivra ses efforts dans cette direction.

Union européenne

Les relations avec l'Union européenne ont toujours constitué un sujet prioritaire pour le BIT. La commission et le Parlement européen demeurent des partenaires importants du point de vue de la promotion des normes internationales du travail. Les échanges de compétences, notamment avec la Direction générale des affaires sociales et de l'emploi, se sont révélés cruciaux aux fins de nos recherches et de l'élaboration de divers programmes précis. Là encore, il y aurait lieu d'améliorer les relations avec la commission dans le domaine du développement, l'Union européenne étant l'un des principaux bailleurs de fonds du monde.

En dépit de ses efforts redoublés et de nombreuses réunions à tous niveaux, le BIT éprouve de la difficulté à mettre en place un partenariat complet. L'absence d'un accord sur le contrôle financier et administratif de la coopération technique reste l'un des principaux obstacles. La restructuration administrative interne des principaux départements de la commission et la bureaucratie inhérente à la Convention de Lomé en sont d'autres.

La participation de l'Union européenne au programme de création d'emplois au Cambodge en 1995, le financement d'activités de l'IPEC au Pakistan en 1998, le programme d'appui au mouvement syndical en Amérique centrale et le financement de projets au Niger, en Guinée et à Madagascar méritent cependant être soulignés.

La Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi ouvre des perspectives nouvelles et devrait, sous la pression du Parlement européen, déboucher sur une collaboration plus étroite entre les deux institutions dans les domaines visés par la Déclaration. Le BIT devrait poursuivre ses efforts en vue de développer ce partenariat.

Nouveaux partenariats

Pour obtenir de nouvelles sources de financement en dehors des institutions financières multilatérales et gouvernementales, il importait de diversifier la démarche et de rechercher de nouveaux partenariats. La stratégie prévoyait d'explorer la possibilité de faire appel à des subventions émanant du secteur privé, de fondations et d'organisations non gouvernementales. Dans ce contexte, elle incluait aussi le développement de partenariats avec les organisations internationales et nationales de travailleurs et d'employeurs en vue de la mobilisation des ressources. Il était entendu que ces initiatives devaient tenir dûment compte du système de valeurs fondamental de l'OIT. En conséquence, les procédures internes pour l'acceptation de fonds émanant de sources privées sont en train d'être précisées et reflètent le principe selon lequel ce financement ne devrait pas servir l'ordre du jour ou les intérêts commerciaux du bailleur de fonds, et l'indépendance du BIT en matière d'affectation des fonds doit être sauvegardée. On a commencé à financer ainsi un certain nombre d'activités, mais les montants en cause demeurent assez modiques. La contribution de M. Ted Turner aux Nations Unies, d'un montant d'un milliard de dollars, pourrait constituer une importante source à cet égard. Le BIT a fait les démarches nécessaires pour en obtenir des fonds. On attend les premiers résultats positifs vers le début de 1999.

Le financement émanant des syndicats et des employeurs soit directement, soit par le biais de campagnes organisées par eux constitue un autre domaine dans lequel pourraient s'inscrire de nouvelles formes de partenariat. On s'efforcerait de mobiliser la participation active de leurs représentants aux échelons international et national pour en faire un élément intégrant de l'effort de mobilisation des ressources de l'OIT. Le Bureau des activités pour les travailleurs (ACTRAV) et le Bureau des activités pour les employeurs (ACT/EMP) seraient bien entendu étroitement associés à ces efforts. La Déclaration devrait encore accroître le champ d'action dans ce domaine. Le BIT élaborerait à cet effet des lignes directrices et des manuels. La campagne de mobilisation des ressources réalisée en 1997-98 par les partenaires sociaux italiens à l'intention des projets de l'IPEC au Pakistan, au Bangladesh et au Népal représente un exemple intéressant du succès que l'on peut obtenir en procédant ainsi.

Campagne de marketing

Le troisième et dernier volet majeur de la stratégie de mobilisation des ressources a trait à l'image de l'OIT. Il semblait nécessaire de montrer celle-ci de façon plus systématique comme une organisation dotée d'objectifs et de programmes clairs, capables d'apporter une contribution solide au développement socio-économique dans ses domaines de compétence. Cette composante mettait l'accent sur la nécessité d'améliorer la communication tant au sein du BIT qu'à l'extérieur. Outre les mesures visant les communications internes, la stratégie militait en faveur d'une amélioration des voies de communication avec les bénéficiaires effectifs, les bailleurs de fonds et les autres partenaires pour le développement. Il convenait en fait de repenser complètement les relations et communications extérieures pour projeter plus efficacement l'image de l'OIT, en vue d'obtenir pour les programmes du Bureau un soutien accru financier ou autre. Dans ce contexte, la stratégie comportait une large gamme de moyens susceptibles d'accroître la visibilité de l'Organisation ainsi que les possibilités de financement de ses programmes. Dans le cadre de ces efforts, la stratégie envisageait des campagnes promotionnelles spécifiques en faveur du financement de certains programmes prioritaires, tels que les programmes d'activités pour les travailleurs et pour les employeurs ou encore les programme mondiaux.

Le document énonçant la stratégie reconnaissait qu'il importait d'attirer des spécialistes en communication expérimentés et de collaborer dans ce domaine avec des professionnels de l'extérieur. En d'autres termes, l'accent était mis sur la nécessité d'adopter une approche professionnelle pour gérer efficacement ce volet de la mobilisation des ressources et sur les efforts indispensables pour obtenir les crédits budgétaires requis. La mise en œuvre de cette partie de la stratégie devrait débuter en 1999.

Questions cruciales

Des ajustements internes et une amélioration des méthodes de travail du BIT en matière de mobilisation des ressources s'imposent. Il importe de mieux préciser le rôle de chacun et d'établir des liens plus cohérents entre les divers protagonistes afin de créer la synergie indispensable pour garantir l'impact et l'efficacité des efforts de mobilisation des ressources. La formation du personnel devrait être assurée en conséquence. Il faudrait améliorer les communications internes et externes pour pouvoir travailler plus efficacement et diffuser une meilleure image de l'OIT, la représentant comme une organisation capable d'apporter une solide contribution dans ses domaines de compétence.

La coopération technique et les réformes des Nations Unies

La réforme des Nations Unies

L'introduction, en juillet 1997, de l'ensemble des réformes proposées par le Secrétaire général représente incontestablement l'événement le plus marquant de ces dernières années dans le cadre des activités opérationnelles des Nations Unies au niveau des pays. Les mesures prises devraient avoir un impact profond sur la coopération et sur la coordination entre les fonds des Nations Unies, leurs programmes, les institutions spécialisées et les organismes tels que les institutions de Bretton Woods. Les propositions de réformes portent essentiellement sur deux ordres de mesures. Le premier train de mesures porte sur les initiatives de gestion et les décisions relevant de l'autorité du Secrétaire général en sa qualité d'administrateur en chef des Nations Unies, comme la rationalisation des activités du Secrétariat. Elles peuvent donc être prises sans retard. Le second comprend les modifications de structure qui ne peuvent être effectuées qu'avec l'approbation des Etats Membres. Présentant son programme de réforme, le Secrétaire général a déclaré que la réforme n'est pas un événement mais un processus.

Nombre de questions à l'étude, et en particulier celles qui ont trait à la gestion et au financement, exigeront de longues négociations politiques qui pourront se poursuivre jusqu'au siècle prochain.

Groupe des Nations Unies pour le développement

Dans le cadre de ce premier train de réformes, l'ensemble des services, des bureaux, des fonds et des programmes des Nations Unies ont été regroupés en quatre secteurs d'activité principaux: la paix et la sécurité, les affaires économiques et sociales, les affaires humanitaires et les opérations de développement. Les questions relatives aux droits de l'homme constituent un élément de chacun de ces groupes sectoriels. Pour ce qui est des activités de développement, la principale modification organique a été la création, en septembre 1997, d'un Groupe des Nations Unies pour le développement, chargé d'assurer l'unité d'action et les synergies entre les divers secteurs du système des Nations Unies. Le noyau du groupe est constitué par le PNUD, le FNUAP et l'UNICEF. D'autres organisations du système peuvent participer de manière plus ponctuelle, en fonction de leurs intérêts et de leur mandat. En vertu de cet arrangement, chacun des fonds et programmes conserve son autonomie de gestion, son identité, ses mandants et ses fonctions de mobilisation des ressources. Cependant, le groupe est structuré de manière à favoriser la coordination et l'intégration au niveau du siège et des services extérieurs. Le comité exécutif qui assure sa gestion regroupe les chefs de secrétariat des fonds et programmes des Nations Unies et est présidé par l'administrateur du PNUD. Un bureau du Groupe des Nations Unies pour le développement, financé par le PNUD, a été créé en vue d'apporter un appui au système des coordonnateurs résidents et des services de secrétariat au groupe, à son comité exécutif et au groupe de soutien. Les institutions spécialisées, entités indépendantes du système des Nations Unies, ne sont pas directement affectées par cette restructuration. Du point de vue de l'OIT, la création du Groupe des Nations Unies pour le développement a mis en place un nouveau partenaire pour le développement, doté d'une autorité majeure et d'une base de ressources plus large, ce qui amènera une modification sensible des relations et des modalités de collaboration avec les Nations Unies, leurs fonds et leurs programmes.

Plan-cadre des Nations Unies pour l'aide au développement

Le bureau du groupe pour le développement a été chargé de tester le Plan-cadre des Nations Unies pour l'aide au développement, qui constitue un élément essentiel du programme de réforme du Secrétaire général et une pièce maîtresse de la coopération des Nations Unies en vue du développement au niveau des pays. Le plan-cadre, qui vise essentiellement à lutter contre l'éparpillement des activités et les doubles emplois en matière d'aide des Nations Unies au développement à l'échelle des pays, fournit un cadre de planification commune en ce domaine. Le Secrétaire général demande notamment à l'ensemble des fonds et programmes réalisant des activités de développement dans un pays déterminé à se réunir pour élaborer un programme commun et un cadre de planification des ressources, en concertation avec le gouvernement concerné et en vue de lui apporter un soutien. La participation aux activités relevant du Plan-cadre des Nations Unies pour l'aide au développement n'est obligatoire que pour les fonds et programmes des Nations Unies, les institutions spécialisées étant invitées à s'y joindre volontairement. Dix-huit pays ont été retenus aux fins de la phase pilote, et l'élaboration de leur plan-cadre a été achevée à la fin de 1998. Alors que le plan-cadre n'avait été initialement adopté à l'échelle pilote que dans ces 18 pays, on se propose désormais de l'appliquer dans le monde entier. Il est prévu de porter à 50 ou 60, au cours des deux prochaines années, le nombre des pays dotés d'un plan-cadre.

La préparation du plan-cadre débute par l'élaboration en commun d'un bilan du pays, qui consiste en une analyse des besoins sur la base de laquelle les représentants sur le terrain des parties prenantes (Nations Unies, gouvernement, etc.) procèdent conjointement à la compilation, à l'étude et à l'interprétation d'un ensemble d'indicateurs destinés à orienter leurs activités de planification et de programmation. Contrairement à une analyse en profondeur, qui se concentre sur les causes sous-jacentes, le bilan commun de pays vise en premier lieu à déterminer les domaines exigeant une action prioritaire aux fins de l'aide au développement et à discerner l'évolution des indicateurs en cause. Les bilans communs de pays ont essentiellement pour objet de combiner les analyses faites par les diverses institutions en vue de la préparation de leurs programmes de pays tout en constituant une base d'information commune pour les fonds et programmes des Nations Unies.

Le plan-cadre est élaboré par le coordonnateur résident, en sa qualité de chef de l'équipe des Nations Unies dans le pays. La création de groupes thématiques interinstitutions et leur participation active à tous les stades, de la planification initiale à l'exécution et à la supervision, constitueront une base solide destinée à une participation active à la gestion du plan-cadre.

Par ailleurs, le plan-cadre indiquera l'ordre de grandeur des crédits que les divers fonds, programmes et institutions participantes pourraient être en mesure de dégager au cours d'une période de planification déterminée. Après comparaison avec les besoins du pays tels que déterminés dans le bilan commun, les chiffres avancés pourront faciliter la mobilisation des ressources.

Certains bureaux de zone de l'OIT ont activement participé à l'élaboration du plan-cadre et fait rapport au siège à ce sujet. Ces rapports font état d'expériences diverses. D'une part, le plan-cadre représente un pari exigeant et une chance pour l'OIT d'exercer une influence sur la programmation des fonds et programmes des Nations Unies. Ainsi, l'élaboration des plans-cadres, bien qu'exigeant beaucoup de temps, renforce la coopération effective (et non simplement administrative) et représente une occasion d'entamer un dialogue constructif au niveau des pays avec l'ensemble des institutions. Les bureaux de zone estiment que le mandat et les priorités de l'OIT ont été pris en compte et que la participation de l'Organisation portera ses fruits à terme, notamment pour ce qui est de son mandat et de ses valeurs. De plus, l'élaboration du plan-cadre pourra rapprocher l'OIT des ministères nationaux chargés de l'affectation des ressources — celui des finances ou du plan. En revanche, la participation de l'OIT au plan-cadre a été parfois entravée par l'absence de bureaux de zone ou d'EMD. Plusieurs rapports font état par ailleurs de la charge de travail considérable qu'implique l'élaboration du plan-cadre.

Le point essentiel pour l'OIT, en tant qu'institution spécialisée dotée de compétences techniques particulières ainsi que d'un mandat et d'objectifs qui lui sont propres, consiste à faire en sorte que les objectifs et priorités déterminés d'un commun accord avec ses mandants et détaillés dans les objectifs nationaux soient conve-nablement repris dans le plan-cadre et qu'ils constituent le fondement de la colla-boration et du financement ultérieurs de la coopération technique de l'Organisation. Des lignes directrices ont été diffusées auprès des structures extérieures pour faire en sorte que l'élaboration du plan-cadre tienne compte des compétences et avantages comparés du BIT.

Renforcement du système des coordonnateurs résidents

Les propositions de réforme du Secrétaire général comportent en outre une série de mesures visant à renforcer le système des coordonnateurs résidents, qui constitue un organe de dialogue sur les questions de développement et offre la possibilité d'une collaboration au niveau des pays. Parmi ces mesures, on citera en particulier de nouvelles procédures de sélection et d'évaluation des résultats des coordonnateurs résidents. Le recrutement des coordonnateurs résidents/représentants résidents a été élargi à d'autres institutions des Nations Unies. De plus, des mesures spéciales de formation des coordonnateurs résidents ont été mises en place en coopération avec l'Ecole des cadres des Nations Unies et le Comité consultatif pour les questions relatives aux programmes et aux opérations (CCQPO). Le système d'évaluation des compétences des coordonnateurs résidents récemment mis en place a pour principaux objectifs de dresser la liste des réussites et des points faibles et de donner d'éventuels conseils. Des principes directeurs relatifs à ces évaluations ont été diffusés en 1997.

La création de groupes thématiques sectoriels et interinstitutions, sous l'égide du système de coordonnateur résident, permet à l'OIT de maintenir un contact étroit et constructif avec les autres organismes et parties prenantes au niveau des pays. En assurant la direction et la présidence de certains de ces groupes thématiques, l'OIT a pu fournir aussi au système des Nations Unies ses compétences et son savoir-faire dans des secteurs clés de la coopération technique, tels que l'emploi et la lutte contre la pauvreté.

Relations avec le PNUD

Principale organisation de financement de l'assistance technique fournie par les institutions spécialisées et gestionnaire du système des coordonnateurs résidents, le PNUD se trouve au centre même du processus de réforme des Nations Unies. En 1994 et 1995, le Conseil exécutif avait décidé d'axer ses objectifs sur les besoins prioritaires en matière de développement. Son mandat consiste désormais à aider les pays à prendre eux-mêmes en charge le développement humain. La notion de développement humain repose sur quatre éléments: éradication de la pauvreté, régénération de l'environnement, progrès de la femme et création de moyens de subsistance durables. On se préoccupe avant tout du premier point. Le PNUD s'est engagé à affecter quelque 90 pour cent de ses ressources de base aux pays, dont le revenu annuel par habitant représente moins de 750 dollars, dont 60 pour cent pour les pays les moins avancés.

Une série de mesures ont été prises ou sont envisagées pour décentraliser le PNUD et le rendre plus efficace. L'approbation des plans-cadres de pays a été déléguée aux représentants résidents. La création en cours de 15 «unités de ressources sous-régionales» est considérée comme l'un des piliers du processus de décentralisation du PNUD, dont le siège se départit progressivement de son rôle traditionnel de soutien technique. Les unités de ressources sous-régionales, structures légères situées dans les bureaux nationaux du PNUD, regrouperont les activités de soutien techniques de la sous-région, sans toutefois empiéter sur les compétences particulières des instances décentralisées du système des Nations Unies. Les unités de ressources sous-régionales, dont la couverture géographique est similaire à celle des EMD de l'OIT, mais qui ne sont pas elles-mêmes sources de compétences techniques, pourraient devenir de nouveaux interlocuteurs de l'OIT en matière de coopération, créant ainsi la possibilité d'un dialogue technique plus poussé au niveau sous-régional.

Le dialogue de l'OIT avec le PNUD a toujours été suivi, tant au siège que sur le terrain, les bureaux de zone ayant participé en amont au processus de programmation du PNUD. Tant les bureaux de zone que les EMD apportent une contribution active à la formulation des cadres de coopération et des notes de stratégie des pays lorsque c'est l'usage. C'est notamment dans les secteurs de la lutte contre la pauvreté et de la promotion de l'emploi que l'on constate un chevauchement entre les cadres de coopération et les objectifs de l'OIT dans les pays, ce qui favorise d'ailleurs la mobilisation des ressources du PNUD aux fins des activités de développement de l'OIT. Celle-ci, ayant constaté les nouvelles orientations du PNUD concernant le développement humain durable, a encouragé ses bureaux de zone à exploiter au maximum, grâce à une collaboration étroite, les chevauchements et complémentarités existant entre le paradigme du développement humain du PNUD et ses propres activités. En outre, le PNUD a décidé d'intégrer à ce paradigme les questions relatives aux droits de l'homme. Dans le cadre de la Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail et de son suivi, il y a là un autre domaine de collaboration possible entre l'OIT et son partenaire financier traditionnel. Les activités entreprises pour donner suite à la Déclaration pourraient être encouragées au niveau des pays par les groupes thématiques et grâce à une collaboration avec les programmes du PNUD portant sur le développement humain et les droits de l'homme.

Exécution nationale, notes de stratégie par pays
et approche-programme

Les modalités de la coopération technique multilatérale, singulièrement dans leurs rapports avec les activités financées par le PNUD, ont connu une évolution profonde au cours des dernières années. L'exécution nationale englobe les mécanismes en vertu desquels le PNUD confie des ressources aux autorités nationales, qui mènent des activités de développement et sont responsables au premier chef des résultats obtenus dans le renforcement des capacités nationales en matière de planification, de gestion et d'exécution des programmes de développement. La décision de promouvoir l'exécution nationale a été prise en se fondant sur divers impératifs: création de capacités, durabilité, impact, autonomie et rentabilité. Les nouvelles procédures, qui ont été approuvées et sont entrées en vigueur en avril 1998, définissent clairement le rôle des institutions spécialisées. Celles-ci, qui constituent une source privilégiée de connaissances techniques, continuent, en tant qu'agents d'exécution et prestataires de services techniques, à jouer un rôle d'appui essentiel aux programmes et projets exécutés par les pays. Les gouvernements sont encouragés à faire appel à ces services dans le cadre de tous les programmes et projets, de manière à mieux assurer leur viabilité technique, leur qualité et leur impact.

Pour ce qui est de la gestion des projets exécutés par les pays, on a assisté ces dernières années à l'émergence de diverses tendances. La mise en œuvre des projets par des institutions non gouvernementales a pris une place croissante, les ONG disposant souvent d'une connaissance particulière des situations locales et des communautés au sein desquelles elles œuvrent. Depuis 1995, le Bureau des services d'appui aux projets des Nations Unies (UNOPS) est officiellement indépendant du PNUD. Réputé plus efficace sur le plan de l'administration, des achats et de la sous-traitance, il gère un nombre croissant de programmes de développement vastes et complexes selon le principe de l'«exécution directe». On a aussi recours à l'exécution nationale pour assurer la participation aux coûts d'un certain nombre de pays, souvent grâce au concours des banques multilatérales de développement. Les gouvernements continuent d'exprimer leur plein appui à cette formule, dont l'on craint toutefois qu'elle ne réduise les possibilités offertes aux institutions spécialisées de jouer effectivement leur rôle dans la coopération en vue du développement au niveau national.

Comme la démarche fondée sur les projets ne produisait pas toujours les résultats escomptés et que son intégration dans les objectifs nationaux laissait souvent à désirer, le PNUD a adopté l'approche — programme pour s'attaquer aux problèmes du développement de façon cohérente et coordonnée. L'articulation de ces problèmes et les stratégies qui en résultent font l'objet d'un document-cadre applicable aux programmes nationaux.

Il est important de signaler par ailleurs les progrès réalisés dans la préparation des notes de stratégie nationale. Ces notes, conçues comme des documents nationaux ou gouvernementaux, représentent un cadre stratégique à moyen terme comportant des objectifs et des cibles sectoriels et thématiques relatifs à la coopération entre le pays considéré et le système des Nations Unies. Ce système est actuellement en vigueur dans 93 pays. Dans nombre d'entre eux, l'OIT contribue activement à la formulation des notes en y englobant les priorités exprimées par ses mandants dans le secteur social et celui du travail. Elle a ainsi la possibilité d'influer sur la politique générale des Nations Unies en fonction de son propre mandat, notamment en amont de la programmation du PNUD, ce qui lui permet de maintenir avec ce dernier un rapport constructif, qui facilite d'ailleurs peut-être la mobilisation des ressources.

Ressources destinées à la coopération technique

Le Programme des Nations Unies pour le développement est la principale source d'aide au développement des Nations Unies et le principal organisme de coordination de cette aide à l'échelle mondiale. Pour les projets de coopération technique de l'OIT, le PNUD demeure le principal pourvoyeur de fonds, avec près de 35 pour cent des dépenses extrabudgétaires en 1997. Dans de nombreux pays, le PNUD représente la seule véritable source de crédits extrabudgétaires. Outre sa qualité de partenaire financier de l'OIT, le PNUD joue un rôle essentiel dans le système des Nations Unies. Gestionnaire du système des coordonnateurs résidents, il aide les gouvernements à coordonner leurs activités de développement et à formuler le cadre général du développement national par le biais des programmes multisectoriels. Aussi tout changement au sein du PNUD influe-t-il directement sur le volume, la direction effective et le caractère de la coopération technique assurée par l'OIT.

La situation financière du PNUD demeure critique, ce qui aggrave les difficultés dues au rôle déclinant des institutions spécialisées. Afin de mieux planifier la mobilisation des ressources fondamentales, le Conseil d'administration a adopté, par sa décision 98/23, un objectif annuel de financement de 1,1 milliard de dollars et a décidé d'élaborer un cadre de financement pluriannuel ainsi qu'un nouveau mécanisme d'engagement en vertu duquel les pays Membres prendront un engagement ferme pour l'année en cours, ceux qui sont en mesure de le faire annonçant une contribution ferme ou un montant indicatif pour chacune des deux années suivantes.

Incidence de la réforme des Nations Unies sur la politique de l'OIT

Les propositions de réformes et les mesures déjà prises témoignent de la volonté de dépasser la coordination, le partage de l'information et les actions complémentaires pour évoluer vers un système des Nations Unies plus centralisé sur le plan de la direction et de la gestion et plus cohérent au niveau des pays.

A n'en pas douter, les réformes vont se poursuivre avec le plein appui des Etats Membres au sein de l'ECOSOC et de l'Assemblée générale. Elles sont de nature à influer sur le fonctionnement de l'OIT (et des autres institutions spécialisées), particulièrement dans le contexte des plans-cadres des Nations Unies pour l'aide au développement.

La structure tripartite unique de l'OIT, associée à la participation active de ses mandants dont les besoins et les priorités sont préalablement déterminés dans les objectifs nationaux, devrait permettre de tirer le parti maximum des plans-cadres en vue de promouvoir ses priorités, ses valeurs et son mandat, de même que les priorités de ses mandants.

Il importe que l'OIT renforce son partenariat avec la Direction générale des Nations Unies et, plus encore, avec le PNUD, qui restera son principal bailleur de fonds pour les activités de coopération technique au niveau des pays. Les plans-cadres des Nations Unies deviendront alors le principal instrument de l'aide au développement, sous la direction du coordonnateur résident ou des représentants résidents du PNUD dans les pays, ainsi que des équipes des Nations Unies dans les pays.

En conclusion, l'OIT devra continuer à suivre de très près la réforme des Nations Unies et à en analyser l'incidence sur les missions et les enjeux, afin de prendre les mesures qui s'imposent.

Le partenariat avec les institutions financières internationales

Au cours de la période considérée, l'OIT a entretenu avec les institutions de Bretton Woods un dialogue étroit, tant au niveau de la politique générale qu'à celui de l'analyse et de la recherche, grâce à un échange systématique d'idées et d'informations, à des conférences, à des séminaires et à des activités de coopération technique à l'échelle des pays. De plus, la collaboration avec la Banque mondiale et le Fonds monétaire international a été renforcée par des contacts personnels de haut niveau. La volonté des deux institutions de poursuivre et de développer leur collaboration est manifeste.

Dialogue de politique générale avec la Banque mondiale et le FMI

Ces dernières années, le dialogue de politique générale mené avec les institutions de Bretton Woods, qui portait sur la question essentielle de l'ajustement structurel, a été élargi aux questions relatives à la mondialisation et à la croissance économique, ainsi qu'aux rapports entre l'économique et le social et qu'à tout un éventail de questions sociales ou relatives au marché du travail. Les échanges ont essentiellement porté sur des sujets tels que l'incidence sociale des politiques d'ajustement structurel et de la mondialisation de l'économie, le droit du travail et les questions de politique salariale, les problèmes inhérents au marché du travail, la protection sociale et les pensions, le développement des entreprises et le crédit rural, l'égalité entre les sexes et la formation. Outre les objectifs essentiels que sont les normes fondamentales du travail et le renforcement du tripartisme et du dialogue social, l'OIT a manifesté un intérêt particulier pour l'incidence des politiques macroéconomiques et des mesures d'ajustement sur le travail et l'emploi. Elle a préconisé activement une croissance économique créatrice d'emplois productifs, épanouissants, salubres et sûrs et a accueilli favorablement l'occasion qui lui était donnée de faire connaître son avis et de faire participer ses mandants au débat relatif à certaines de ces questions. Les institutions de Bretton Woods cherchent surtout à connaître les vues de l'OIT sur le marché du travail, la politique salariale et les filets de protection sociale ainsi qu'à coopérer avec elle, notamment en vue de promouvoir un dialogue national avec les syndicats. En fait, elles considèrent ceux-ci, de même que les représentants des entreprises, comme des partenaires essentiels de leur politique de dialogue avec la société civile des différents pays.

Le débat institutionnel permanent a permis un rapprochement des institutions, permettant de dégager de nombreux points d'accord sur des questions telles que l'évaluation des problèmes du marché du travail, le rôle économique des femmes, la formation et les aspects essentiels du développement social. Des différences notables sont cependant apparues, en particulier quant aux conclusions de politique générale que l'on peut tirer de ces analyses. Dans leurs activités, la Banque mondiale comme le FMI reconnaissent de manière croissante l'importance des droits de l'homme fondamentaux pour le marché du travail, et admettent que l'on ne saurait considérer la réglementation et les normes comme de simples facteurs de coût, dans la mesure où elles comportent des avantages importants.

Pour l'OIT, l'un des principaux objets du dialogue consiste à faire accepter les normes fondamentales du travail et les principes relatifs au tripartisme et au dialogue social. En conséquence, elle a pris une série d'initiatives dans ces domaines, dont une mission de haut niveau à la Banque mondiale en mars 1997 et en octobre 1998, ainsi que des séminaires techniques sur les normes fondamentales du travail et le dialogue social à la Banque et au FMI en mai 1998.

Le FMI a alors manifesté publiquement son soutien aux normes fondamentales du travail. Quant à la Banque mondiale, son mandat plus restreint lui impose de trouver des justifications économiques à l'appui aux normes. Il lui est plus facile de s'occuper du travail des enfants, du travail forcé et de la discrimination que de la liberté syndicale et de la négociation collective.

Cependant, le dialogue de haut niveau mené en octobre 1998 a déjà débouché sur un engagement conjoint de poursuivre les efforts de rapprochement dans le domaine des normes fondamentales. Certains progrès ont par ailleurs été réalisés sur le terrain des normes fondamentales au sein de la Banque mondiale, puisque le Conseil des administrateurs a adopté en 1998 une politique commune pour l'Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) et la Société financière internationale (SFI), en vertu de laquelle les deux institutions s'engagent à ne soutenir aucun projet faisant intervenir le travail forcé ou tout travail préjudiciable aux enfants. C'est là l'une des mesures qui ont été adoptées en liaison avec une récapitalisation majeure de l'AMGI en 1998. Des discussions internes sont en cours au sein du groupe de la Banque sur la possibilité d'adopter une mesure connexe lors de la douzième reconstitution des ressources de l'Association internationale de développement (AID).

Le dialogue sur les questions d'emploi et de main-d'œuvre mené avec la Banque et le FMI s'est étendu à diverses commissions des Nations Unies. C'est ainsi que les équipes spéciales interorganisations des Nations Unies ont largement collaboré au suivi du Sommet social. Le FMI comme la Banque ont activement pris part aux travaux de l'équipe spéciale du CAC sur l'emploi et les moyens d'existence durables, présidée par l'OIT, laquelle a par ailleurs participé à l'équipe spéciale interinstitutions pour un environnement propice au développement économique et social, sous la direction de la Banque mondiale. Ces deux équipes spéciales ont procédé à un certain nombre d'études et d'enquêtes dans les pays, auxquelles les bureaux de zone de l'OIT ont apporté une contribution notable.

On notera encore que la volonté des deux institutions de Bretton Woods d'élargir et d'intensifier la coopération a été mise en évidence par une série de réunions et de visites officielles, à commencer par l'allocution du Directeur général du FMI à la Conférence de l'OIT, en 1991, suivie d'une invitation au Directeur général de rencontrer le Comité intérimaire du FMI en octobre 1995. En mai 1996, l'OIT a reçu pour la première fois la visite officielle d'un président de la Banque mondiale, M. Wolfensohn, suivie en juin 1997 d'une seconde visite au cours de laquelle il s'est adressé à une séance plénière de la Conférence internationale du Travail, dialoguant librement à cette occasion avec les ministres du Travail et les groupes représentatifs des employeurs et des travailleurs. M. Wolfensohn a insisté sur l'importance du droit des personnes, sur la nécessité de la justice sociale et de l'équité, ainsi que sur les rapports d'interdépendance entre politique économique et politique sociale, tant en vue de la paix que de la sécurité des investissements. M. Wolfensohn, confirmant la volonté de la Banque mondiale de coopérer étroitement avec le BIT en vue du développement social, a insisté sur les liens et les complémentarités existant entre les activités du BIT et de la Banque, préparant ainsi le dialogue de haut niveau mené en octobre 1998.

Coopération au niveau des pays

Le Directeur général a rappelé clairement à tous les bureaux et équipes de terrain de l'OIT l'importance de la collaboration et du dialogue au niveau des pays, et son homologue du FMI a envoyé une lettre d'instructions semblable à tout le personnel du FMI sur le terrain, à la suite du communiqué du Comité intérimaire qui avait fait rapport sur sa rencontre avec le Directeur général du BIT à la fin de 1995.

La récente décentralisation, plus poussée et plus rigoureuse, des activités de la Banque mondiale au niveau du terrain devrait multiplier les occasions de dialogue et de coopération à l'échelle des pays, compte tenu surtout de la décentralisation plus marquée de l'OIT elle-même. Des projets d'assistance technique financés par la Banque mondiale et portant sur la protection sociale, la formation professionnelle, le développement des infrastructures et des petites entreprises et le microcrédit sont en cours ou en préparation dans un certain nombre de pays. Cependant, si l'OIT continue d'en exécuter un certain nombre, le volume de ces activités d'assistance technique a diminué ces dernières années, car l'Organisation concentre davantage son effort de coopération sur les avis de politique générale. Sur ce point, l'OIT coopère avec la Banque mondiale et l'UNICEF à une étude conjointe relative à l'incidence de la mondialisation sur le travail des enfants.

On peut s'attendre à une coopération accrue dans ce dernier domaine, la Banque ayant déployé de nouveaux efforts à la suite de l'adoption de son document d'orientation de 1997 sur le travail des enfants. Des discussions sont en cours, tant au siège que dans les services extérieurs, pour chercher à exploiter au maximum l'action complémentaire des deux institutions.

Domaines actuels de collaboration

La Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi, adoptée par la Conférence en 1998, a imprimé aux initiatives de politique générale sur les normes du travail fondamentales un élan considérable, particulièrement en ce qui concerne la Banque mondiale, où les discussions, qui mettaient l'accent sur la nécessité de la cohérence, portent désormais aussi sur la promotion de ces principes et droits par le biais des programmes de développement, conformément à la nature promotionnelle de la Déclaration. Ce thème a été au cœur du dialogue de haut niveau, mené en octobre 1998, qui a par ailleurs débouché sur un accord tendant à mener conjointement des recherches sur l'interaction entre normes fondamentales du travail et développement.

L'importance d'une coopération et d'un dialogue permanents avec les institutions de Bretton Woods a été particulièrement mise en lumière par la crise financière qui a frappé de nombreux pays d'Asie. L'impact social de cette crise a fait particulièrement ressortir le rôle des normes fondamentales du travail et du dialogue social. Le personnel du BIT a par ailleurs aidé à définir des priorités pour les projets financés par la Banque et participé aux réunions de coordination entre les bailleurs de fonds. L'OIT coopère notamment avec la Banque mondiale et la Banque asiatique de développement pour ce qui concerne la République de Corée, l'Indonésie et la Thaïlande; elle participe en outre à la conception de programmes de crédit visant à faire face à l'impact social de la crise grâce à la création d'emplois et à des activités connexes en Indonésie et en Thaïlande.

Les deux institutions de Bretton Woods et la Banque asiatique de développement ont participé activement à la réunion de haut niveau sur les réponses sociales à la crise financière dans les pays d'Asie de l'Est et du Sud-Est, tenue à Bangkok en avril 1998, de même qu'à la Consultation internationale du BIT concernant le suivi du Sommet social (l'accent étant mis tout particulièrement sur la crise asiatique), en janvier 1999. L'OIT, de son côté, a participé à la réunion régionale de la Banque mondiale sur les retombées sociales de la crise de l'Asie de l'Est. A la demande du Conseil d'administration, une table ronde sur les crises financières a été organisée à Genève dans le cadre de la session de mars 1999 du Conseil d'administration, à laquelle ont participé des représentants de haut niveau de la Banque mondiale et du FMI.

Banques régionales de développement

Durant toutes les années où l'OIT a œuvré avec les banques régionales de développement, c'est peut-être la coopération avec la Banque asiatique de développement (BAsD) qui s'est révélée la plus fructueuse. Au cours des années quatre-vingt et au début des années quatre-vingt-dix, l'OIT a fourni de nombreux consultants techniques aux missions de la BAsD. Elle a en outre exécuté huit projets d'assistance technique financés par la Banque. Des consultations techniques ont eu lieu chaque année. La mise en œuvre par l'OIT de deux nouveaux projets d'assistance technique — au Népal pour le développement de l'infrastructure rurale et dans la sous-région du Grand Mékong pour la promotion de l'emploi et la formation — a été achevée en 1996, et le premier de ces projets a débouché sur une assistance technique dans le même domaine. Comme c'est le cas pour toutes les banques de développement, les consultants participant à l'exécution des projets d'assistance technique financés par la BAsD sont recrutés selon la procédure de l'appel d'offres. On remarquera cependant que, dans le cas du projet du Grand Mékong et du second projet mené au Népal, la Banque a retenu les services de l'OIT sans passer par cette procédure. A un niveau plus général, l'OIT a largement contribué au document d'orientation diffusé par la Banque sur les populations indigènes.

En ce qui concerne la Banque africaine de développement (BAfD), les consultations officielles menées avec elle et le programme précédemment en vigueur sont suspendus pour un certain temps à la suite de sa réorganisation comme de celle de l'OIT. Plus récemment, les consultations ont repris au niveau local, s'ajoutant à une coopération active en matière d'assistance technique, par exemple au Gabon, au Cameroun et à Sao Tomé-et-Principe, notamment en matière de lutte contre la pauvreté, de formation et d'égalité des sexes.

Le personnel de terrain du BIT se tient régulièrement en contact avec la Banque interaméricaine de développement (BID) aux fins de coordination et de coopération. Des accords d'assistance technique ont été conclus il y a des années entre la BID et l'OIT, mais les besoins de l'une et de l'autre ont évolué depuis lors. Les efforts menés récemment pour conclure un accord mutuellement acceptable se sont heurtés à de nombreuses difficultés, et les progrès ont été lents. Un accord a cependant été signé en 1997, en vertu duquel le BIT (CINTERFOR) exécutera un projet sous-régional de formation professionnelle destiné aux femmes à faible revenu. Cette activité sera financée par le Fonds d'investissement multilatéral de la Banque. Une publication conjointe intitulée Programas de Empleo e Ingresos en America Latina y el Caribe a été diffusée en 1998.

Un accord de coopération institutionnelle a été signé avec la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) en 1992. Les deux institutions échangent régulièrement informations et documentation. La première phase de la coopération relative à l'élaboration d'une politique pour le secteur social a pris fin avec la décision de la Banque de suspendre ses préparatifs en vue de cette activité. A ce jour, la BERD n'est pas considérée comme une source éventuelle de financement de l'assistance technique assurée par l'OIT. Le bureau de l'OIT à Londres continue à suivre la situation, en coopération avec le siège et le Bureau régional pour l'Europe (EUROPE).

Le Centre international de formation de l'OIT

Entre 1993 et 1997, le Centre a connu une expansion rapide de ses activités. Durant cette période, leur volume a doublé, le nombre des participants a triplé et ceux-ci ont été quatre fois plus nombreux à être formés dans leur pays.

La coopération technique offerte par le Centre représente aujourd'hui, en volume, près de 25 pour cent de la coopération technique de l'OIT dans son ensemble.

Cette évolution a eu lieu dans un contexte difficile car le Centre est confronté à une compétition accrue sur un «marché» de plus en plus concurrentiel où évolue un nombre croissant d'opérateurs publics et privés. Pour faire face à ces défis, le Centre a adopté une stratégie promotionnelle fondée sur une diversification des sources de financement et conçu plus systématiquement des projets de formation «sur mesure» souvent en partenariat avec d'autres institutions, a développé de nouveaux produits de formation bien ciblés sur les besoins et les programmes «porteurs» avec, comme corollaire, un contrôle accru de la qualité, et enfin a maintenu au niveau le plus bas possible ses coûts et ses prix (dans les limites imposées par les paramètres financiers avec lesquels le Centre doit œuvrer). Entre autres moyens, le Centre s'est doté d'une unité spécialisée dans la préparation des appels d'offres. Ainsi, au cours des deux dernières années, le Centre a-t-il gagné 24 appels d'offres. Cela constitue un précieux indicateur de la compétitivité de ses coûts et de la qualité de ses offres. Le Centre s'est également attaché à créer des relations de travail avec de nouvelles sources de financement telles que les régions d'Europe et l'Union européenne. Il s'est adapté, pour ce faire, aux mécanismes budgétaires de ces nouveaux donateurs, notamment le Fonds social européen (FSE).

Du point de vue qualitatif, d'intéressantes évolutions ont eu lieu. Partant d'une mission limitée à des formations techniques de longue et moyenne durée dans ses installations, le Centre fournit aujourd'hui une gamme étendue de prestations. Ces dernières combinent, souvent sous la forme de projets pluriannuels, des services ou des missions de conseil, en amont et en aval des formations, la réalisation des programmes de formation proprement dits, dont la localisation est déterminée par la nature des besoins, la conception de guides et de matériels didactiques et l'organisation de stages individuels en entreprise ou dans des centres spécialisés.

La part de la formation professionnelle et le poids relatif des interventions du Centre dans le secteur de la formation professionnelle technique se sont réduits rapidement, au cours des dernières années, au niveau actuel de 20 pour cent du volume annuel des activités. Aujourd'hui, les interventions du Centre ont pris de l'ampleur dans d'autres secteurs, notamment dans ceux de la formation à la gestion, de l'appui à la création d'entreprises, de l'éducation ouvrière, de la sécurité sociale, de la réforme et de l'organisation des institutions du marché du travail, des relations professionnelles, de la gestion prévisionnelle des ressources humaines et du droit international du travail. Des actions spécifiques dans ces différents domaines ont aussi pour objectif la promotion de l'égalité et des conditions de travail des femmes.

Une telle évolution est le résultat d'une coopération accrue avec les départements techniques du siège et les services décentralisés du BIT qui tous, sans exception, sollicitent aujourd'hui régulièrement les services du Centre. Cela amène à définir les besoins de formation dans les activités de ces départements et à concevoir la nature des interventions du Centre impliquant fréquemment, pour leur réalisation, des experts du siège. De plus en plus de projets conjoints sont également mis au point.

Ainsi, les programmes de formation syndicale et de formation pour les organisations d'employeurs sont, quant à eux, totalement intégrés aux programmes respectifs de l'OIT et régulièrement orientés puis évalués par le groupe de travailleurs et le groupe des employeurs du Conseil d'administration. Ils ont été progressivement complétés par une ouverture et une participation, qui méritent d'être encore accrues, des cadres syndicaux et des cadres des organisations patronales à d'autres programmes du Centre.

De même, la programmation des ressources régionales de la coopération technique financée par le budget ordinaire (CTBO) mises à la disposition de Turin est maintenant décidée en accord avec les départements régionaux du BIT et les équipes multidisciplinaires afin de concourir à la réalisation des objectifs par pays. En programmant régulièrement les ressources de la CTBO selon des formules de cofinancement avec d'autres sources qui lui sont propres, le Centre a pu augmenter de façon significative la portée et l'impact des actions entreprises dans le cadre de la CTBO. A titre d'exemple, une estimation moyenne pour la région de l'Afrique montre que, pour un investissement de 1 dollar pris sur les ressources de la CTBO de l'OIT, le Centre a été en mesure d'attirer, par lui-même, 1,5 dollar supplémentaire provenant d'autres sources qu'il mobilise lui-même afin de compléter cet investissement. Ce faisant, le Centre augmente les moyens d'action de l'OIT, et donc l'impact de son action sur le terrain, notamment pour la réalisation des objectifs par pays.

Cette coopération avec les services du BIT, au siège comme sur le terrain, a permis d'entreprendre une série de programmes dans les trois domaines prioritaires de l'Organisation: protection sociale, démocratie et droits de l'homme, lutte contre la pauvreté et création d'emplois.

A titre d'exemple, dans le domaine de l'éducation ouvrière, parallèlement aux actions de formation menées pour renforcer les structures de formation syndicale et les méthodes de formation, une nouvelle génération de programmes touchant aux aspects spécifiques de l'action syndicale — analyse économique des entreprises, relations de travail et techniques de résolution des conflits, normes internationales du travail — a vu le jour.

En ce qui concerne la gestion et la création des entreprises, le Centre a pu constituer une compétence reconnue, en liaison avec le Département ENTREPRISE du BIT. Comparé à la période biennale précédente, le volume des activités en 1996-97 a connu une augmentation très importante, de près de 35 pour cent, du nombre des projets ou programmes confiés au Centre.

Un autre exemple significatif est celui de la sécurité sociale. L'importance des réformes engagées dans ce domaine, en particulier dans les pays en transition, et les besoins consécutifs de reconversion et de formation des cadres des instituts d'assurance sociale se sont traduits par un nombre croissant de demandes d'assistance. La coopération entre le Département de la sécurité sociale du BIT et le Centre de Turin (avec l'appui, de façon ponctuelle, de l'Association internationale de la sécurité sociale) a été officialisée en 1996 par le détachement d'un expert du BIT et la constitution d'un groupe technique au Centre. Cette coopération s'est développée en 1996-97 dans deux directions: d'une part, l'élaboration de matériels didactiques sur les systèmes des pensions, le financement de la sécurité sociale et leur validation dans des programmes de formation et, d'autre part, la préparation de programmes de formation pour des institutions de sécurité sociale et pour des projets de coopération technique.

La réforme des institutions du marché du travail a été un autre objectif majeur de l'action du Centre. Le nombre de projets est en augmentation constante. Ces projets revêtent beaucoup d'importance dans les pays qui ont pris des mesures d'ajustement macroéconomique. Ils portent, pour l'essentiel, sur la réforme des systèmes de formation professionnelle et technique, l'organisation des services de l'emploi et bureaux de placement, les politiques de l'emploi et les relations professionnelles. Les projets et programmes du Centre ont été riches d'enseignements, mettant en évidence l'acuité du problème de la reconversion technique et de la formation des agents de ces institutions, comme l'un des facteurs clés des réformes engagées par les Etats Membres.

Le Centre utilise de plus en plus des moyens technologiques de pointe pour ses activités de formation et développe la formation à distance qu'il a déjà mise au service d'un certain nombre de ses programmes.

Un autre élément important de la stratégie du Centre rendu nécessaire, d'une part, par une localisation partielle de ses activités sur le terrain et, d'autre part, par le besoin de renforcer la qualité de ses produits, concerne l'établissement d'un réseau de coopération avec divers centres et institutions d'excellence dans le monde.

Le Centre a conçu et développé de nouveaux produits. Parmi eux, un exemple intéressant est le nouveau programme technique de formation à la gestion et l'approvisionnement en matériel des projets de coopération technique. Reposant sur un ensemble modulaire de formations conçues avec l'appui de la Banque mondiale, ce programme est aujourd'hui bien reconnu et fait face à une demande en forte croissance. Il constitue un bon exemple de produit dont le besoin a été analysé avec soin et activement promu. Récemment, le programme SIGMA (Soutien à l'amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion) de l'OCDE, en collaboration avec la Commission européenne, a fait appel au Centre pour concevoir un produit similaire de gestion de l'approvisionnement en matériel pour les administrations publiques.

Ainsi, le Centre assume pleinement le mandat qui lui est confié par l'OIT lorsqu'il dispose des moyens et des occasions de développer ses compétences spécifiques au profit des projets de développement de l'OIT. Il permet aux services du BIT de conceptualiser le résultat de leurs travaux de recherche ou de coopération technique en les incluant dans des programmes de formation, ce qui leur permet de les diffuser auprès d'une large audience (le Centre a reçu, en 1997, 6200 participants venant de 170 pays).

A cela s'ajoute que les divers programmes, fonds et agences du système des Nations Unies mettent de plus en plus à profit les compétences du Centre en tant que moyens de formation. Les divers programmes mis en œuvre, notamment dans les domaines de la coordination, du développement économique et social, de la gestion du développement, des formations liées aux programmes de maintien de la paix et de recherche de la paix, aux droits de l'homme et aux actions humanitaires, ont progressivement acquis une ampleur qui a abouti, en 1996, au lancement du projet de l'Ecole des cadres des Nations Unies, dont l'exécution a été confiée au Centre et qui a été inaugurée par le Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies, M. Kofi Annan.

Les activités du projet de l'Ecole des cadres des Nations Unies représentent actuellement à peu près 20 pour cent des activités totales du Centre. Ce projet offre à l'OIT des possibilités de présence active dans différents programmes des Nations Unies touchant aux aspects sociaux et économiques du développement et, en particulier, aux droits de l'homme.

Ainsi, le Centre est-il un instrument permettant à l'OIT de jouer pleinement son rôle et de l'amplifier non seulement à l'égard de ses mandants, mais aussi au sein du système des Nations Unies. Il permet également aux différentes institutions qui composent ce système de coopérer efficacement entre elles par la voie de la formation et de créer entre leurs personnels la nécessaire cohésion ainsi qu'un véritable esprit d'équipe.

Une transparence accrue et une gestion plus responsable:
conception, suivi et évaluation des programmes et projets
de coopération technique de l'OIT

Contexte général

Au cours des années quatre-vingt-dix, l'exigence croissante d'une plus grande transparence et d'une gestion plus responsable des activités de l'OIT a été un moyen d'assurer que le meilleur profit est tiré des ressources disponibles. Si les mandants ont exprimé cette exigence avec force, la pression s'est également fait sentir de la part de la communauté internationale en conséquence d'interventions du même ordre de la part des Etats Membres visant à renforcer l'adéquation et l'efficacité de tout le système des Nations Unies.

Les préoccupations relatives à la gestion exprimées dans la résolution concernant le rôle de l'OIT en matière de coopération technique (1993) portaient surtout sur la nécessité d'adopter une méthodologie plus rigoureuse applicable à tout le BIT, pour la mise au point, le contrôle et l'évaluation des activités de l'Organisation.

Pour donner suite à cette résolution, le Bureau a élaboré le système pour le suivi de la mise en œuvre, l'évaluation et la présentation de rapports (MERS), qui trouve son application dans toutes les activités de l'OIT quelle que soit la source de financement. Ce système est fondé sur la méthode de la direction par objectifs adaptée aux besoins spécifiques du BIT et tend à l'autogestion.

L'extension à tout le BIT de l'utilisation du système MERS pour la programmation et la gestion de l'ensemble des activités de l'OIT a été décidée en 1997. En outre, une circulaire (no 46, série 13), publiée la même année, a évoqué les préoccupations particulières touchant la gestion des activités de coopération technique et donné une mise à jour des procédures applicables à la conception, au suivi de la mise en œuvre et à l'évaluation des programmes et projets de coopération technique de l'OIT.

Ces procédures s'appliquent à l'ensemble des activités financées par des ressources extrabudgétaires comme à la coopération technique financée par le budget ordinaire. Elles visent à renforcer l'impact des activités de coopération technique de l'OIT en garantissant une conception de qualité, des mécanismes de suivi efficaces, des évaluations systématiques et l'utilisation effective des résultats des évaluations pour la programmation des activités ultérieures. Elles stipulent aussi l'élaboration de plans de travail annuels, des examens périodiques de l'état d'avancement des travaux et des auto- évaluations annuelles pour tous les programmes et projets de coopération technique. De plus, des évaluations indépendantes sont exigées pour tous les programmes et projets dotés d'un budget égal ou supérieur à 250000 dollars des Etats-Unis.

Toutes les directives portant sur la coopération technique ont été mises à jour pour tenir compte de l'expérience de leur application ces dernières années et en conséquence de l'adoption des concepts et instruments MERS(4). On notera un important progrès dans les directives pour la préparation des documents relatifs aux idées de projets, plus connus sous l'appellation de «schémas préliminaires de projet» (SPROUT). Ces documents doivent désormais inclure des éléments complémentaires, à savoir la définition des indicateurs de réalisation des objectifs, la description des modalités de suivi et d'évaluation, ainsi que des crédits budgétaires pour la réalisation d'évaluations indépendantes.

Outre ces directives, on a aussi publié un manuel de formation(5) concernant la conception, le suivi et l'évaluation des programmes et projets de coopération technique. Des séances d'information et des activités de formation à l'intention des fonctionnaires et du personnel engagé au titre de projets ont continué à être organisées périodiquement, la formation ayant été conçue en collaboration étroite avec le Centre international de formation de l'OIT, à Turin. Au cours de la période allant de 1995 à 1998, plus de 600 fonctionnaires et experts du BIT ont été formés, et plus de 300 ont bénéficié d'une mise au courant individuelle par l'unité d'évaluation. En outre, 175 fonctionnaires du BIT et un peu moins de professionnels nationaux recrutés dans les Etats Membres ont été formés au cours de la même période à l'utilisation des concepts et des instruments MERS en général.

Jusqu'en 1992, le siège veillait à la qualité de la conception des projets et programmes en appliquant à toutes les propositions de programmes et de projets, avant leur soumission aux bailleurs de fonds, une procédure de filtrage obligatoire. En 1993, cette responsabilité a été transférée aux départements techniques et aux unités sur le terrain, qui sont désormais chargés de vérifier la qualité de la conception et de suivre la mise en œuvre des projets et leur évaluation. Le siège continue d'assumer le suivi des évaluations auxquelles il y a lieu de procéder, l'examen de la qualité des rapports d'évaluation et de donner effet, dans la conception des programmes et projets ultérieurs, aux observations découlant des évaluations et des enseignements de l'expérience.

La participation des bénéficiaires présumés, et en particulier des mandants de l'OIT, tout au long du cycle de programmation demeure essentielle pour assurer la pertinence et l'efficacité des programmes et projets. Cette participation à la conception, au suivi et à l'évaluation des projets non seulement contribue à une bonne formulation du document de projet et à un meilleur suivi de son exécution, mais garantit un sentiment d'appartenance qui contribue à la durabilité des résultats des projets.

Conception des projets

S'agissant de la conception des projets, l'accent est mis sur une analyse rationnelle des problèmes et des besoins donnant lieu à l'élaboration des programmes et projets; sur la nécessité d'une formulation précise des objectifs assortie d'un exposé des solutions envisagées pour répondre aux besoins et aux problèmes énoncés; sur une définition claire des indicateurs de réalisation des objectifs comportant une description des changements prévus; enfin, sur une description circonstanciée des apports, des activités et des produits requis.

L'analyse d'un échantillon de documents de projets récemment élaborés montre que ces documents comportent de plus en plus souvent un énoncé clair de leurs objectifs et des indicateurs de réalisation bien définis. Il est essentiel que ces éléments soient définis sans ambiguïté dès le stade de la conception du projet afin de déterminer les effets et l'impact que l'on en attend. L'expérience passée a mis en évidence que c'est précisément ce type de définition qui est le plus difficile à établir au stade de la formulation; cette question a toujours exigé beaucoup d'attention et un grand nombre de précisions dans le cadre des ateliers de formation et des séances d'information.

Suivi de la mise en œuvre et évaluation

Les instruments du suivi, et notamment le plan de travail annuel et les examens périodiques de l'état d'avancement, ne suscitent pas de difficultés majeures. Ils sont établis et utilisés systématiquement par les directeurs de projet ou les coordonnateurs.

Dans le cadre du système d'évaluation de l'OIT, les effets et l'impact des activités réalisées sont définis par une analyse en fonction des quatre principaux éléments d'évaluation, à savoir la pertinence, l'efficacité, l'efficience et la durabilité. Pour déterminer que les travaux de l'OIT sont pertinents, bien conçus, rationnels et durables, il importe de vérifier non seulement que les directives et les procédures ont été respectées, mais aussi que leur exécution a été de qualité.

Il ressort des rapports d'évaluation reçus au siège qu'ils se fondent en nombre croissant sur une évaluation a posteriori des quatre principaux éléments susmentionnés. Les évaluations indépendantes appliquent systématiquement les directives, et la qualité des rapports sur ces évaluations a régulièrement progressé ces dernières années, mais on pourrait l'améliorer encore.

La figure 3.2 illustre les évaluations réalisées entre 1994 et 1997 par rapport au total des dépenses au titre des programmes de coopération technique au cours de la même période. Entre 1994 et 1995, leur nombre est demeuré à peu près constant. On a observé ensuite un léger accroissement du nombre des évaluations, jusqu'à un maximum de 113 en 1996. Il est utile de noter que l'année 1996 a été celle au cours de laquelle les dépenses totales au titre de la coopération technique ont été les plus faibles de toute la période considérée.

On trouve aux figures 3.3 et 3.4 une ventilation, pour la période allant de 1994 à 1997, des évaluations réalisées en fonction de leur calendrier: évaluations dans le temps (intérimaires, finales et rétrospectives), ou selon qu'il s'agit d'auto-évaluations ou d'évaluations indépendantes (auto-évaluations, évaluations indépendantes externes ou internes).

On peut observer à la figure 3.3 que l'importance des évaluations intérimaires n'a cessé de croître au cours de la période considérée. En 1994, 33 pour cent de toutes les évaluations étaient des évaluations intérimaires, et en 1997 leur proportion atteignait 44 pour cent. On peut interpréter cette tendance comme reflétant un souci plus grand de la réalisation effective des objectifs des programmes et projets. Il ressort en outre de la figure 3.4 que le nombre des évaluations rétrospectives qui sont centrées sur l'impact à long terme des programmes et des projets a augmenté. On continue toutefois de les réaliser rarement du fait que la comptabilité des projets est arrêtée à l'achèvement du projet, d'où l'absence de crédits pour procéder à des évaluations par la suite.

La figure 3.4 montre que la part des auto-évaluations effectuées est passée de 26 à 39 pour cent entre 1994 et 1997. Cette progression indique que l'on procède effectivement à des auto-évaluations, conformément aux directives. La figure 3.4 donne aussi l'indication d'une évolution en faveur des évaluations indépendantes externes, ainsi qu'il ressort de l'accroissement de leur proportion par rapport au nombre total des évaluations indépendantes: de 63 pour cent, en 1994, on passe à 70 pour cent en 1997. Cela traduit une évolution bienvenue compte tenu de la qualité d'ensemble généralement meilleure de la plupart des évaluations externes par rapport aux autres rapports d'évaluation.

Outre les évaluations de chaque projet, des évaluations thématiques sont régulièrement réalisées sur une série de projets et/ou de programmes ou de secteurs techniques. Une discussion des enseignements de ces évaluations s'impose afin de renforcer l'approche multidisciplinaire au sein du BIT et de faire en sorte que la conception de nouveaux programmes et projets tienne compte de l'expérience acquise.

Diffusion

On peut favoriser de différentes manières la diffusion des conclusions et données d'expérience découlant de l'évaluation de chacun des projets et programmes et, en premier lieu, grâce à l'actualisation régulière de la base de données informatisée du BIT sur l'évaluation de la coopération technique, qui contient des références à tous les rapports d'évaluation reçus. La possibilité d'accéder, tant au BIT qu'à l'extérieur, à la base de données informatisée PROG/EVAL, par le biais des pages d'accueil de l'OIT sur Internet(6), constitue un progrès majeur quant à la diffusion de l'information.

Ensuite, des ateliers d'évaluation sont organisés en vue de l'examen des observations et des enseignements acquis en liaison avec les résultats des missions d'évaluation. De plus, l'information est diffusée grâce à une mise à jour permanente des matériels de formation et notes d'orientation, à l'examen minutieux des projets de propositions et à la rétro-information qui découle de l'examen des plans de travail, ainsi que des rapports d'avancement et des rapports d'évaluation. Les enseignements acquis sont par ailleurs intégrés dans les documents thématiques présentés chaque année à la Commission de la coopération technique du Conseil d'administration.

En conclusion, et en vertu de l'obligation faite au BIT de suivre et d'évaluer efficacement ses activités de coopération technique, la plupart des programmes et projets sont désormais conçus, suivis et évalués en recourant aux instruments et concepts établis. Les démarches, systèmes et moyens d'y procéder seront affinés et perfectionnés en tant que de besoin.

La Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux
au travail et son suivi et la coopération technique

Il convient pour commencer de rappeler certains des éléments concernant la coopération technique qui figurent dans la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi. La Déclaration dispose que la Conférence internationale du Travail:

Lors des débats à la Conférence et au Conseil d'administration sur le suivi de la Déclaration, les délégués ont insisté sur la nécessité de fournir plus d'assistance technique aux Etats Membres pour les aider à créer des conditions et un environnement propres à favoriser le respect, dans le monde du travail, des principes et des valeurs consacrés par les normes internationales du travail, notamment les sept conventions fondamentales. La ratification et l'application des conventions, en particulier des conventions fondamentales, demeurent l'un des principaux objectifs des activités de l'OIT.

Parallèlement, un consensus est apparu sur la nécessité d'axer le suivi de la Déclaration sur le renforcement de la coopération technique et sur l'obligation qui incombe au Bureau d'aider les Etats Membres à réaliser les principes fondamentaux. Il importe à ce stade de rappeler qu'en décembre 1998 l'Indonésie s'est engagée à ratifier toutes les conventions fondamentales de l'OIT et, de son côté, le Bureau s'est engagé à fournir toute l'assistance possible pour l'aider à se doter d'une solide infrastructure sociale.

La Déclaration est par essence un instrument de promotion, un outil supplémentaire pour mieux faire connaître les valeurs fondatrices de l'OIT; son suivi ne remplace pas les mécanismes existants, tels que le système de contrôle de l'application des normes qui repose notamment sur la commission d'experts, la commission de la Conférence et la procédure spéciale relative à la liberté syndicale. Le développement de l'assistance technique dans le cadre de la Déclaration suppose donc qu'on envisage de donner une dimension nouvelle aux efforts actuellement déployés, par exemple dans les domaines de la lutte contre la pauvreté, de la création d'emplois et de la protection des travailleurs. Les programmes de coopération technique en cours (décrits plus haut) seront renforcés et développés et, ils devront, le cas échéant, mieux refléter les valeurs fondamentales énoncées dans la Déclaration.

La promotion des normes internationales du travail est un objectif qui concerne l'ensemble du Bureau; une part importante des programmes du Département des normes internationales du travail (NORMES), de ACT/EMP, ACTRAV et de différents autres départements lui est consacrée. Au cours du débat qui a précédé l'adoption de la Déclaration, les délégués à la Conférence ont suggéré que le Bureau intensifie ses efforts dans ce domaine.

La coopération technique peut favoriser l'application des principes et droits fondamentaux définis dans la Déclaration, en particulier par des activités qui visent à promouvoir:

i) la liberté d'association et la reconnaissance effective du droit de négociation collective;

ii) l'élimination de toute forme de travail forcé ou obligatoire;

iii) l'abolition effective du travail des enfants;

iv) l'élimination de la discrimination en matière d'emploi et de profession.

Comme indiqué au chapitre II du présent rapport, le BIT a mis en œuvre toute une gamme de projets et de programmes de coopération technique dont beaucoup dans les quatre domaines précités. Il convient de rappeler certains des programmes les plus récents, comme le Programme international pour l'abolition du travail des enfants (IPEC), qui ont un caractère très novateur; d'autres, plus traditionnels, continuent d'aider les organisations de travailleurs et d'employeurs à renforcer leur capacité. Pour donner suite à la Déclaration, on pourrait envisager de nouvelles initiatives ou mieux cibler les activités en cours.

Liberté d'association et reconnaissance effective du droit
de négociation collective: promotion du dialogue social

On ne pourra jamais trop souligner l'importance du dialogue social. Sans liberté d'association et possibilité de négociation collective véritable, il ne saurait y avoir de réel dialogue social; dans ce contexte, les recommandations de la commission d'experts prennent toute leur importance.

La Déclaration offre également à l'OIT une occasion de mettre en lumière le rôle crucial que jouent les partenaires sociaux dans la prévention des conflits, le dialogue social reposant sur la participation directe de la société civile au règlement des conflits et à la négociation. Le succès du projet OIT/Belgique pour la promotion du dialogue social en Afrique francophone (PRODIAF) témoigne du regain d'intérêt que suscite cet instrument unique en tant que facteur de stabilité dans des sociétés ravagées par des conflits ou par des guerres civiles. La Déclaration donne à l'OIT un nouveau souffle pour défendre la cause de syndicats et d'organisations d'employeurs à la fois puissants et responsables. A cette fin, les programmes destinés aux travailleurs et aux employeurs pourraient être renforcés ou mieux ciblés.

La récente crise financière en Asie a montré que la contribution des partenaires sociaux à la prévention et au règlement des conflits du travail peut être décisive. Il convient donc de souligner leur rôle, mais aussi celui, non moins crucial, des ministères de l'Emploi, du Travail et des Questions sociales qui, par le passé, a trop souvent été sous-estimé ou ignoré. Les grandes réformes de la fonction publique n'ont pas accordé l'attention voulue aux administrations du travail. La crise du chômage en Europe, les répercussions sociales de nombreux programmes d'ajustement structurel en Afrique et les réformes économiques en Europe centrale et orientale ont mis en lumière le rôle central des ministères du Travail dans l'économie de marché moderne. Cela devrait inciter les ministères du Travail des pays industrialisés, des pays en développement et des pays en transition à intensifier leurs échanges d'expérience, l'OIT servant à cet égard de catalyseur.

Abolition effective du travail des enfants et élimination
de toute forme de travail forcé ou obligatoire

L'IPEC a montré qu'il est possible, en mobilisant la volonté politique aux niveaux national et international, de modifier les attitudes, les mentalités et les politiques dans ce domaine extrêmement sensible.

L'adoption d'une convention sur le travail des enfants offrira à l'OIT un nouvel instrument de lutte contre les pires formes d'exploitation des enfants. Les programmes de l'IPEC au Pakistan et au Népal, axés plus particulièrement sur le travail en servitude, prouvent que l'assistance technique, lorsqu'elle est adéquate et qu'elle repose sur un vaste réseau de partenariat, peut être efficace même dans des domaines très difficiles. Le programme relatif à la traite des enfants dans le delta du Mékong est un autre exemple d'approche réaliste et constructive.

Il serait dans l'esprit de la Déclaration d'inviter la communauté internationale à s'associer aux efforts de l'OIT pour éliminer en priorité le travail des enfants. Il ne s'agit pas de condamner les gouvernements à faire face aux problèmes, mais de rechercher conjointement des solutions et de les aider à s'attaquer aux racines du mal — l'ignorance et la pauvreté.

L'OIT devrait jouer un rôle de premier plan; elle devrait saisir l'occasion que fournit l'adoption de la nouvelle convention pour inviter le système des Nations Unies, les institutions financières internationales et d'autres partenaires pour le développement à s'associer à ses efforts pour renforcer ce qui devrait être un programme mondial commun: l'élimination des pires formes d'exploitation d'êtres humains, l'esclavage des enfants. Parallèlement, en utilisant les recommandations de la commission d'experts comme base de référence et la Déclaration comme plate-forme mobilisatrice, la communauté mondiale pourrait être invitée à abolir toutes les formes de travail forcé ou obligatoire.

La coopération technique dans le cadre de la Déclaration ne devrait donc pas se limiter à l'élaboration de projets, mais aussi s'attacher à créer des alliances avec tous les partenaires pour le développement afin d'aider les pays à renforcer leur capacité de lutte contre le travail forcé en général et le travail forcé des enfants en particulier.

Elimination de la discrimination en matière d'emploi et de profession

Le BIT a déjà entrepris un certain nombre de programmes et d'activités en faveur de groupes défavorisés comme les handicapés et les populations indigènes, et contre la discrimination fondée sur le sexe, notamment le Programme international pour des emplois en plus grand nombre et de meilleure qualité pour les femmes. Des programmes semblables pourraient être mis au point à l'intention d'autres groupes faisant l'objet d'une discrimination en matière d'emploi et de profession, sur la base de la race, de la classe sociale ou de la religion. On a souvent constaté qu'exclusion sociale et discrimination vont de pair. Il en est tenu compte dans le Programme mondial ISTEP sur les stratégies et techniques contre l'exclusion sociale et la pauvreté, qui vise à fournir aux groupes socialement exclus et défavorisés des mécanismes à base communautaire qui leur permettent de mieux participer au marché du travail.

Déclaration et partenariat

La politique de partenariat actif fournit un excellent cadre pour le dialogue social et la collaboration sur la base d'une communauté de vues et d'un consensus. L'évaluation de cette politique par le Conseil d'administration a souligné l'importance de l'examen des objectifs par pays pour promouvoir le tripartisme et d'autres valeurs fondamentales de l'OIT. L'examen lui-même pourrait être utilisé pour favoriser le respect des valeurs fondamentales énoncées dans la Déclaration; en fait, le prochain exercice de ce type pourrait porter, le cas échéant, sur les objectifs envisagés et les actions de suivi en rapport avec la Déclaration. A partir de l'an 2000, les objectifs par pays pourraient également refléter les mesures de suivi spécifiques résultant des rapports annuels et globaux qui seront préparés dans le cadre du suivi de la Déclaration.

Au point 3, la Déclaration invite l'OIT à encourager d'autres organisations internationales avec lesquelles elle a établi des relations, en vertu de l'article 12 de sa Constitution, à soutenir les efforts en rapport avec la Déclaration. Dans ce paragraphe, l'Organisation est invitée à aider ses Membres en mobilisant toutes les ressources et l'assistance extérieure possibles. Cela suppose, indépendamment d'un partenariat renouvelé avec les pays donateurs, des efforts supplémentaires pour montrer que l'adoption de la Déclaration n'est pas qu'une simple déclaration d'intention, mais une décision qui mérite un appui financier.

Dans ce contexte, il convient de rappeler l'effort consenti par le gouvernement des Etats-Unis en 1998 qui a fourni 30 millions de dollars au programme IPEC pour mettre un terme aux pires formes d'exploitation des enfants. Cette année encore, le Président des Etats-Unis a demandé que 25 millions de dollars soient affectés à un nouveau programme de l'OIT visant à améliorer les conditions de travail et de vie de la population en mettant l'accent sur le respect des droits fondamentaux et l'établissement des filets de sécurité sociale suffisants. L'OIT a un défi à relever; elle invite le reste de la communauté mondiale à s'associer à ses efforts.

CHAPITRE IV

EN MARCHE VERS LE XXI e SIÈCLE

Le présent rapport vise à démontrer que, étant donné les grandes mutations politiques, économiques et sociales de ces dernières années, l'évolution des perspectives des pays donateurs en matière de développement, la réforme du système des Nations Unies et les nouvelles priorités et attentes des pays bénéficiaires, la décision des institutions du système des Nations Unies de rechercher de nouveaux modes d'action est justifiée. Elle s'explique par la nécessité, pour ces institutions, de recentrer leurs activités sur ce qui est au cœur de leurs mandats et de devenir des «centres d'excellence» dans leurs domaines de compétences; d'améliorer la qualité, la pertinence, la durabilité et l'impact de leurs activités; d'intervenir, le cas échéant, plus en amont en fournissant des avis pour l'élaboration des politiques et en mettant en œuvre des programmes au lieu de se contenter d'exécuter des projets; de renforcer les capacités des pays pour favoriser l'exécution nationale. Compte tenu de ces facteurs, l'OIT a fondé sa stratégie de coopération technique sur trois principes directeurs: répondre aux besoins réels des mandants; promouvoir les valeurs de l'OIT en matière de justice sociale, en particulier celles consacrées par les normes internationales du travail; s'efforcer de devenir un centre d'excellence afin de satisfaire les donateurs.

Les chapitres précédents décrivent les modalités, les succès, la visibilité et l'impact du programme de coopération technique de l'OIT. Ils signalent également des lacunes, des faiblesses, des domaines dans lesquels des changements seraient nécessaires. A la fin de la plupart des sections et chapitres sont suggérées des améliorations, des mesures correctives, ou de nouvelles idées qui pourraient inspirer les débats de la Conférence. Les informations présentées dans ce rapport montrent clairement que la coopération technique est d'une importance fondamentale pour la réalisation des objectifs de l'OIT. L'engagement de l'OIT vis-à-vis de ce programme ne saurait donc faiblir. Toutefois, il faut adapter sans relâche la forme, les méthodes et le contenu de ce programme afin qu'il continue de correspondre aux divers besoins des mandants. Ce chapitre présente certaines des questions à propos desquelles la Conférence pourrait donner des orientations au Bureau.

La politique de partenariat actif

L'introduction de la politique de partenariat actif a eu pour effet que l'assistance technique et les services de l'OIT sont désormais davantage fonction de la demande et donc plus utiles aux mandants. La création des EMD a rapproché l'OIT de ces derniers. Cette approche multidisciplinaire offre plus de possibilités de synergie, améliore le rapport coût-efficacité et permet de répondre plus rapidement et plus complètement à la demande. La visibilité de l'OIT s'en est trouvée améliorée. Les experts du BIT connaissent désormais mieux les besoins des mandants et sont donc mieux à même d'y répondre. Néanmoins, on observe des imperfections dans la mise en œuvre, laquelle pourrait être améliorée. Il faudrait plus de ressources pour s'assurer que la politique de partenariat actif réponde au mieux aux besoins des mandants; il faudrait aussi accroître les échanges de personnel entre le siège et le terrain. Les services fournis aux mandants devraient être améliorés et élargis. Enfin, la haute direction devrait indiquer clairement le cap. Comme on l'a vu, un groupe de travail du Conseil d'administration a récemment formulé plusieurs recommandations qui visent à améliorer le fonctionnement de la politique de partenariat actif.

Les programmes: nature et approche

L'approche-programme

Pour renforcer l'efficacité de la coopération technique et vu qu'il lui a été demandé d'adopter une approche par programme, l'OIT a élaboré un certain nombre de programmes mondiaux. Les avantages de cette stratégie sont exposés dans les précédents chapitres. La politique de partenariat actif a rapproché l'OIT de ses mandants et accru les possibilités de dialogue et de consultation avec ceux-ci. Parallèlement, la demande de services a augmenté de façon considérable. Il faut éviter que les programmes de coopération technique de l'OIT soient trop dispersés et couvrent un éventail trop large de questions, au détriment de leur impact et de leur visibilité. C'est un point dont il a été tenu compte. Désormais, les objectifs par pays portent sur un petit nombre de questions prioritaires qui se substituent à une liste pléthorique de projets. Mais il faut faire plus et, s'il y a lieu, être plus sélectif et plus rigoureux encore en matière de priorités. On notera toutefois que l'approche-programme n'interdit pas de fournir ponctuellement d'autres services. Les destinataires et bénéficiaires de la coopération technique ont souvent exprimé le souhait que l'OIT réponde aussi à des besoins spécifiques et adapte ses méthodes et approches à la situation et aux valeurs de chaque pays, ce qui exige d'agir au cas par cas. Les grands programmes mis au point dans le cadre de l'approche-programme sont plus faciles à gérer. Les donateurs privilégient les programmes ayant des objectifs bien définis et un impact mesurable, et souhaitent que le nombre de domaines d'intervention soit limité. Comme on le verra plus loin, l'action future de l'OIT s'inscrira essentiellement dans le cadre de programmes focaux moins nombreux mais bien définis.

Spécificités régionales et nationales

Les problèmes mondiaux masquent en fait beaucoup de disparités. L'expérience montre qu'il faut se garder de sous-estimer les différences socio-économiques, religieuses et culturelles qui existent entre les régions, voire à l'intérieur des sous-régions. Il faut être très attentif à la forme que prennent les problèmes mondiaux au niveau régional, sous-régional et même national avant de lancer des activités dans un pays. Comme le montre le chapitre II, les programmes de coopération technique les plus fructueux sont généralement des programmes parfaitement adaptés aux spécificités nationales. Cette approche se poursuivra et peut-être sera-t-il même possible d'élaborer les programmes localement au lieu d'adopter une approche universelle et d'adapter après coup les programmes. En matière de développement, une approche participative venant de la base a en soi des avantages. En effet, il est souhaitable que chacun partage la même conception et que la population locale fasse siens les objectifs stratégiques.

Ces dix dernières années ont été marquées par la mondialisation et la libéralisation, et aussi par la création ou le renforcement de blocs et organismes régionaux. Cette évolution a d'importantes conséquences pour les programmes de coopération technique de l'OIT et requiert un surcroît d'efforts. Il pourrait être nécessaire d'élaborer des programmes régionaux pour que ces organismes tiennent compte des préoccupations de l'OIT. Cela concerne par exemple les différences de salaires d'un pays à l'autre, la législation du travail, la circulation des travailleurs et les restrictions qui lui sont apportées. Intégrer une dimension régionale dans les activités mondiales ou nationales constitue un défi pour l'avenir. On notera que, compte tenu de certaines spécificités régionales et sous-régionales, l'OIT a établi pour certains pays d'Amérique latine des objectifs sous-régionaux, au lieu des habituels objectifs par pays.

Convergence entre les activités de coopération technique
et le programme ordinaire

L'analyse au chapitre II des programmes et projets de coopération technique montre clairement que les programmes financés par le budget ordinaire et les programmes de coopération technique financés par des ressources extrabudgétaires doivent être complémentaires. Cette question mérite sans doute d'être examinée de manière plus approfondie.

Les grandes orientations de la politique de l'OIT et ses préoccupations prioritaires sont fonction des demandes de ses Etats Membres et de son mandat constitutionnel. Elles se reflètent dans les objectifs globaux figurant dans les propositions de programme et de budget et guident l'action de l'OIT durant chaque exercice biennal.

Pour atteindre les objectifs de l'OIT, les différents programmes peuvent recourir à plusieurs moyens d'action: recherches et études, activités normatives, réunions techniques, diffusion d'informations, services consultatifs techniques, coopération technique. Ces moyens d'action servent de base à l'allocation des ressources ordinaires. A chaque exercice, les directeurs de programme déterminent une combinaison optimale de moyens d'action en tenant compte des demandes et préoccupations des mandants. Depuis quelques années, les programmes s'appuient généralement sur les objectifs par pays mais il y a encore des progrès à faire dans ce domaine.

Les priorités énoncées dans les propositions de programme et de budget doivent viser tant les activités financées par les ressources ordinaires que celles financées par des ressources extrabudgétaires, de telle sorte que toutes les activités de l'OIT convergent, quelle que soit leur source de financement, et que tous les programmes correspondent aux préoccupations de l'Organisation. Les activités de coopération technique doivent être définies comme partie intégrante de programmes déterminés qui correspondent aux divers domaines de compétence technique de l'OIT. Tous les programmes techniques et les services extérieurs doivent veiller à ce que les activités de coopération technique concordent avec les priorités de l'Organisation. Le montant des ressources ordinaires allouées aux bureaux extérieurs pour les dotations en personnel dépend dans une grande mesure du volume de leurs programmes de coopération technique.

Comme on l'a vu au chapitre I, le budget ordinaire (CTBO) ne finance que 10 pour cent environ des dépenses de coopération technique de l'OIT. Il n'empêche que ces ressources jouent un rôle important en répondant à des besoins urgents des mandants et représentent un capital d'amorçage qui, par un effet de catalyse, facilite le démarrage ou l'élaboration de projets. Il conviendrait donc peut-être d'étudier la possibilité d'accroître les ressources CTBO.

L'allocation de ressources propres à l'OIT à des domaines prioritaires aide à mobiliser des financements extérieurs et à faire mieux correspondre les programmes ordinaires et ceux financés par des ressources extrabudgétaires. Par exemple, durant l'exercice 1992-93, l'OIT a attribué des ressources ordinaires importantes à un projet interdépartemental sur l'élimination du travail des enfants. Ce projet a ensuite permis au Bureau de lancer avec succès le Programme international pour l'abolition du travail des enfants (IPEC).

Elaboration et exécution des programmes

Demande de services: centres d'excellence

Des programmes de coopération technique ne continueront à être confiés à l'OIT et financés par des donateurs que si chacun est convaincu que l'OIT est en mesure de fournir des services de qualité, qu'il s'agisse de services consultatifs, d'aide technique ou de projets de coopération. Voilà qui ramène à la question des «centres d'excellence». Comme il a été indiqué précédemment, dans la section sur la politique de partenariat actif, il est nécessaire de renforcer les capacités techniques — par la formation, en créant des postes de spécialistes pour répondre à la demande de services, en procédant à un recrutement plus dynamique, en exploitant davantage et mieux les compétences disponibles localement, etc. L'OIT devrait être capable de fournir des services très spécialisés à brève échéance, ainsi que la récente crise financière et les demandes d'assistance qui lui ont été adressées en ont fait ressortir la nécessité.

Etre un centre d'excellence implique d'entreprendre un travail d'analyse et de compilation à une échelle appropriée. Les ressources que l'OIT alloue actuellement à la recherche sont insuffisantes. L'exécution des programmes de coopération technique pourrait, entre autres moyens, permettre de compléter les fonds ordinaires disponibles pour la recherche. Autrefois, lorsque le programme de coopération technique était bien plus important, une partie des fonds remboursés au BIT pour ses fonctions d'organisme d'exécution était utilisée pour accroître la capacité de recherche. Cela avait non seulement pour effet d'améliorer la qualité des services d'appui fournis aux mandants, mais aussi de renforcer l'image de centre d'excellence de l'Organisation. Aujourd'hui, étant donné la diminution des programmes de coopération technique, les recettes perçues au titre de l'appui au programme et, partant, les ressources pour la recherche ont nettement décru. La notion de centre d'excellence est à ce point cruciale pour l'avenir de l'OIT que les donateurs pourraient envisager d'accorder des ressources supplémentaires dans ce domaine.

Une question connexe, qui concerne aussi le rôle et les responsabilités des diverses composantes de l'OIT, est celle de l'emplacement géographique optimal des capacités techniques du Bureau. A cet égard, la notion de masse critique est importante. Etant donné que l'Organisation pourrait ne pas disposer des ressources nécessaires pour doter d'effectifs plus nombreux les départements techniques du siège, tout en maintenant, par le biais des équipes multidisciplinaires, sa présence sur le terrain, présence indispensable pour que ses compétences techniques dans les principaux domaines d'activité restent proches des besoins des mandants, la solution pourrait résider dans la mobilité et la flexibilité. Cette question requiert un examen plus approfondi.

A ce sujet, il importe de rappeler que l'approche multidisciplinaire, maintenant appliquée sur le terrain, favorise la synergie entre les diverses disciplines. Il est bien plus difficile d'y arriver entre les départements du siège. Toutefois, on peut aussi faire valoir que les techniques modernes d'information permettent, à partir du siège, de desservir efficacement le terrain et que, par conséquent, les capacités techniques en place dans les régions devraient être regroupées au siège afin d'atteindre la masse critique nécessaire.

Etant donné les limitations susmentionnées, une solution provisoire pourrait être de ne pas chercher à se doter de compétences de pointe dans un large éventail de spécialisations mais de choisir quelques domaines dans lesquels l'OIT ferait autorité. Parallèlement, l'OIT, par le biais de réseaux, jouerait le rôle de centre d'échange d'informations et indiquerait quelles autres organisations ont les compétences voulues dans des domaines connexes. La Conférence pourrait donner au Bureau des orientations à propos de cette importante question.

De l'élaboration à la mise en œuvre: décentralisation

La question suivante concerne l'élaboration, le suivi et la mise en œuvre des programmes et projets. Les projets de coopération technique des années soixante-dix et quatre-vingt étaient essentiellement conçus par des spécialistes du siège ou par des conseillers régionaux travaillant de façon autonome sur le terrain. La mobilisation des ressources allouées aux projets était généralement centralisée, et la plupart des décisions administratives et financières étaient prises par les départements compétents du siège. Les projets importants pouvaient compter des conseillers techniques principaux qui étaient responsables de la mise en œuvre du projet au niveau local. Toutefois, des administrateurs de projet et d'autres experts du siège leur apportaient une aide considérable en cas de difficultés techniques ainsi qu'à propos des procédures financières et administratives.

A la suite de la création des équipes multidisciplinaires, on s'est demandé à qui confier la responsabilité du suivi des projets et programmes de coopération technique, et comment faire pour que ce suivi soit le plus efficace possible, sans dépenses supplémentaires, des communications rapides étant maintenues entre les différents acteurs. La décentralisation de l'«appui technique, administratif et financier», du siège vers le terrain, où les programmes sont exécutés, a été préconisée, les experts des équipes multidisciplinaires étant censés, en plus des services consultatifs ordinaires, assurer des fonctions de soutien technique.

Parallèlement à cette décentralisation des responsabilités techniques, les procédures financières et administratives ont été modifiées pour faciliter l'exécution des projets de coopération technique. Par ailleurs, des systèmes informatiques ont été mis au point et installés dans toutes les régions afin d'aider les bureaux extérieurs à mieux gérer les projets placés sous leur responsabilité technique et administrative. Des mesures provisoires ont été prises pour que les principales responsabilités en matière d'exécution des projets puissent être décentralisées avant même que ces systèmes informatiques ne fonctionnent à plein. Une formation complète a été dispensée à de nombreux fonctionnaires, dans toutes les régions, afin de faciliter la mise en œuvre des nouveaux systèmes et procédures.

Le taux d'exécution des projets de coopération technique s'est ressenti de la période de transition qui accompagne obligatoirement tout changement structurel. Les bénéficiaires et les donateurs se sont plaints de cette évolution dans laquelle ils voient une diminution de la capacité de l'Organisation d'exécuter les programmes. Le Bureau est conscient de cette situation et des mesures sont prises pour la corriger, afin que la fonction essentielle d'appui aux programmes de coopération technique ne soit pas affaiblie.

L'expérience de ces dernières années montre que des directives plus précises sont nécessaires. En premier lieu, la haute direction de l'Organisation pourrait sensibiliser le personnel à l'importance de la coopération technique pour l'OIT et à la nécessité de lui donner une grande priorité dans les programmes de travail. Comme il est indiqué dans la section qui traite de la politique de partenariat actif, il est urgent de mieux définir la répartition des fonctions et des responsabilités au siège et sur le terrain en ce qui concerne l'élaboration, la formulation, la mise en œuvre, le suivi et l'évaluation des programmes de coopération technique.

Evaluation

Durant les années quatre-vingt-dix, les Etats Membres ont demandé maintes fois que l'action du système des Nations Unies dans son ensemble soit mieux ciblée et plus efficace. Dans le cas de l'OIT, les mandants ont également demandé que ses activités soient plus transparentes et mieux justifiées. C'est pourquoi le Bureau a élaboré et mis en place le Système pour le suivi de la mise en œuvre, l'évaluation et la présentation de rapports, qui s'applique à toutes les activités de l'OIT, quelle que soit la source de financement.

La structure tripartite de l'OIT est unique dans le système des Nations Unies. Une question qui mériterait sans doute d'être examinée est celle de savoir comment le tripartisme pourrait être mieux utilisé pour la conception, la formulation, la mise en œuvre et l'évaluation des programmes. Il va sans dire que la participation des bénéficiaires, et en particulier des mandants, à tout le cycle de programmation garantirait la pertinence et l'efficacité des programmes et projets. Comme on l'a déjà mentionné, un groupe de travail du Conseil d'administration a récemment évalué la mise en œuvre de la politique de partenariat actif. A sa session de novembre 1998, le Conseil d'administration a noté que la Commission de la coopération technique avait demandé à son bureau de préparer, en collaboration avec le Bureau, un document présentant un système de suivi, non seulement de la politique de partenariat actif mais aussi du programme de coopération technique dans son ensemble, afin d'améliorer la participation des mandants à tous les stades. Ce suivi s'inscrirait dans le cadre d'un système élargi de suivi et d'évaluation que le Bureau devrait mettre sur pied.

Mobilisation de ressources pour la coopération technique

La politique de partenariat actif a permis un rapprochement et un dialogue plus intense avec les mandants, d'où une demande beaucoup plus forte de services. Les problèmes liés à la mondialisation et à la libéralisation ont également fait augmenter cette demande. Par ailleurs, le Sommet mondial pour le développement social, qui s'est tenu à Copenhague en 1995, a prié l'OIT de participer à la mise en œuvre de son programme d'action. Or les ressources sont en baisse. L'OIT s'est lancée dans une politique de mobilisation des ressources qui est présentée en détail au chapitre III. A l'évidence, elle devra redoubler d'efforts dans ce domaine. La Conférence souhaitera peut-être donner des orientations au Bureau à ce sujet, notamment en ce qui concerne l'élaboration des programmes, le renforcement des partenariats avec les institutions de financement et le lancement d'une campagne de marketing.

Domaines prioritaires pour les futurs programmes
de coopération technique

Le Directeur général a lancé un processus d'établissement d'un budget stratégique qui vise à regrouper les programmes de l'OIT suivant quatre objectifs stratégiques. Pour chacun de ces objectifs, un certain nombre de programmes focaux internationaux ayant un haut degré de priorité, de pertinence et de visibilité ont été définis. Ils intégreront des activités déjà en cours tout en répondant à de nouveaux besoins et demandes en vue d'obtenir un impact aussi large que possible. Ces programmes se refléteront dans les programmes régionaux. Les besoins en matière de développement et les questions relatives à l'égalité entre hommes et femmes seront pris en compte dans toutes les activités qui seront lancées pour atteindre les quatre objectifs stratégiques.

Les quatre objectifs stratégiques et les programmes focaux qui les accompagnent sont les suivants:

Promouvoir et réaliser les principes et droits fondamentaux au travail

Accroître les possibilités pour les femmes et pour les hommes d'obtenir un emploi et des revenus décents

Accroître l'étendue et l'efficacité de la protection sociale pour tous

Renforcer le tripartisme et le dialogue social

A sa session de mars 1999, le Conseil d'administration a fait bon accueil à cette nouvelle formule et a approuvé son adoption. Cette approche novatrice contribuera à améliorer le savoir et les services qu'offre l'OIT, ainsi que ses activités de sensibilisation. La même orientation s'appliquera au programme de coopération technique, ce qui devrait renforcer son efficacité et son impact. Elle contribuera également à améliorer la programmation actuelle des activités opérationnelles en évitant que celles-ci soient fragmentées et déterminées par l'offre.

Réformes du système des Nations Unies et collaboration
avec les institutions financières internationales

Les réformes lancées par le Secrétaire général en juillet 1997 ont été l'événement le plus important de ces dernières années pour les activités opérationnelles de tout le système des Nations Unies au niveau des pays, et elles ne manqueront pas d'avoir un profond impact. Les mesures déjà prises vont au-delà d'une simple coordination des activités et du partage des informations et visent à mettre en place un système dirigé et géré de façon plus centrale et ayant une représentation unique à l'échelle des pays. Pour une institution spécialisée comme l'OIT, qui a des compétences techniques spécifiques, un mandat et des mandants, l'essentiel sera de s'assurer que les priorités approuvées par ses mandants et énoncées dans les objectifs par pays seront dûment pris en compte et constitueront la base de la collaboration future et du financement de son programme de coopération technique. Le Bureau devra continuer de suivre la réforme du système des Nations Unies, en analyser les incidences et prendre les mesures qui s'imposent.

En ce qui concerne les relations avec les institutions de Bretton Woods, l'OIT s'est attachée à renforcer le dialogue sur les politiques ainsi que la coopération pour les analyses et les recherches. La décentralisation systématique et globale des activités de la Banque mondiale devrait accroître les possibilités de dialogue et de coopération au niveau des pays.

La coopération technique au XXIe siècle: partenariats

Le présent rapport fait ressortir la philosophie fondamentale de l'OIT à l'orée du XXIe siècle: agir en partenariat dans un esprit de consensus. Premièrement, l'OIT travaillera étroitement avec les mandants, et le mécanisme établi à cette fin sera renforcé. Deuxièmement, elle agira de concert avec les partenaires pour le développement, dans le cadre des réformes du système des Nations Unies, des conférences mondiales et de la coopération pour le développement. Troisièmement, elle travaillera à l'unisson et parlera d'une même voix en vue d'atteindre ses objectifs.

1. Document GB.273/TC/2, paragr. 66.

2. Ibid., paragr. 67-71.

3. L'économie sociale, telle que définie par le programme, englobe des activités économiques, exécutées par des entreprises — surtout des coopératives, des mutuelles et des organisations à but non lucratif —, qui souscrivent à l'ensemble des principes fondamentaux suivants: i) finalité de service aux membres ou à la collectivité plutôt que de profit; ii) autonomie de gestion; iii) processus de décision démocratique; iv) primauté des personnes et du travail dans la répartition des revenus.

4. BIT: Guide pour la préparation des plans de travail, des rapports d'avancement et des rapports d'auto-évaluation pour les programmes et les projets de coopération technique (sept. 1994); Directives pour la préparation des évaluations indépendantes de programmes et de projets de l'OIT (mai 1997); Guide pour la préparation des schémas préliminaires de projet en vue d'un financement multibilatéral (août 1997), tous diffusés par PROG/EVAL, Bureau de la programmation et de la gestion, BIT, Genève).

5. La conception, le suivi et l'évaluation des programmes et des projets de coopération technique — Manuel de formation (Genève, 1995). Environ 850 exemplaires de la version anglaise, 350 du texte français et 200 de l'espagnol ont été vendus à ce jour. Cela constitue un indice évident de l'intérêt que suscite l'usage du manuel en dehors du BIT.

6. L'adresse Internet de la base de données d'évaluation est la suivante: http://ilis.ilo.org./ilis/progeval/ilintrpr.html

Annexe

 

 

 

 

Mise à jour par VC. Approuvée par NdW. Dernière modification: 26 January 2000.

Pour tout renseignement complémentaire, s'adresser au Service des Relations Officielles (REL OFF) au tel: +41.22.799.7732, fax: +41.22.799.8944 ou par e-mail: RELOFF@ilo.org

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