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QUATORZIÈME QUESTION À L'ORDRE DU JOUR

Groupe de travail sur la dimension sociale de la libéralisation
du commerce international

L'avenir du groupe de travail

1. Lors de sa 275^e session (juin 1999), le Conseil d'administration a décidé de réunir le Groupe de travail sur la dimension sociale de la libéralisation du commerce international en novembre 1999, étant entendu qu'il lui appartiendrait alors de se prononcer au sujet de l'avenir dudit groupe. Le présent document a pour objet de fournir au Conseil, à travers le groupe de travail qui souhaitera certainement lui-même émettre un avis à ce sujet, les éléments lui permettant de s'exprimer sur son avenir afin de permettre au Conseil de se déterminer à ce sujet, y compris un rappel du mandat et des travaux déjà réalisés qui pourrait être particulièrement utile aux membres qui n'y ont pas été associés jusqu'ici.

I. Rappel historique

2. Le Groupe de travail sur la dimension sociale de la libéralisation du commerce international a été établi par le Conseil d'administration lors de sa 260^e session⁽¹⁾  pour faire suite au débat engagé à l'occasion de la 81^e session de la Conférence sur le rapport du Directeur général intitulé: Des valeurs à défendre, des changements à entreprendre, dont le chapitre 3 posait, notamment, la question de l'avenir de l'action normative face à la mondialisation. Le mandat, tel qu'il avait été défini par le Conseil d'administration, était de «débattre de tous les aspects pertinents de la dimension sociale de la libéralisation du commerce international».

3. Compte tenu de l'intérêt suscité par le sujet, la formule d'un groupe de travail ouvert à l'ensemble des membres du Conseil avait été jugée préférable à celle d'un groupe de travail restreint initialement proposée par le Directeur général. Le groupe de travail a, au fil de ses discussions, mis au point une méthode de travail souple et originale. Compte tenu du court laps de temps disponible entre ses réunions et le début de la session du Conseil, le président s'est vu confier le soin d'établir, en consultation avec les vice-présidents, un rapport synthétique des discussions et de le présenter directement au Conseil d'administration en plénière. Cette méthode a eu à son tour l'avantage d'encourager un débat plus libre et plus ouvert que ce n'est le cas dans les commissions du Conseil où les interventions, en principe, font l'objet d'un rapport plus détaillé.

4. Les premières réunions du groupe de travail ont été consacrées à une discussion générale au sujet des deux aspects complémentaires de son mandat initial, à savoir, d'une part, s'il conviendrait d'introduire une dimension sociale explicite dans le système commercial multilatéral et, d'autre part, celle de l'impact de la libéralisation du commerce sur la réalisation des objectifs sociaux de l'OIT. Faute de consensus, le débat sur l'opportunité et les modalités d'un lien éventuel entre les normes du travail et les disciplines du système commercial multilatéral a été mis entre parenthèses assez rapidement. Le groupe de travail a alors pu se consacrer à l'examen d'une assez grande diversité d'aspects de la mondialisation de l'économie et de leur impact sur les objectifs et moyens d'action de l'OIT⁽²⁾ . Pour simplifier, on peut regrouper ces différents aspects autour de trois thèmes principaux:

1. l'amélioration de la capacité institutionnelle de l'OIT;
2. l'amélioration des connaissances empiriques;
3. la recherche d'une vue d'ensemble et la coordination des activités externes et internes liées à la dimension sociale de la mondialisation.

1. L'amélioration de la capacité institutionnelle de l'OIT

5. Cette question avait été soulevée dès le premier document soumis au Conseil d'administration⁽³⁾ . A l'issue de la première discussion générale, le groupe de travail a jugé «nécessaire d'examiner le rôle et les moyens d'action de l'OIT dans ce nouveau contexte économique et global dans le sillage du Sommet social [...]»⁽⁴⁾  . C'est ainsi qu'en mars 1996 déjà, alors que la question du renforcement des mécanismes de contrôle de l'OIT se trouvait parallèlement à l'examen dans la Commission des questions juridiques et des normes internationales du travail, il a été envisagé d'examiner les moyens de parvenir à «la reconnaissance universelle des principes fondamentaux susvisés comme étant obligatoires pour l'ensemble des Membres de l'OIT»⁽⁵⁾ . En novembre 1996, dans les conclusions qu'elle a tirées de la réunion, la présidente a demandé de manière plus spécifique au Bureau de rédiger un document analysant différentes formules - parmi lesquelles figurait celle d'une déclaration avancée par le groupe des employeurs - pour renforcer le système normatif. Comme on le sait, cette idée a finalement abouti à l'adoption de la Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail de 1998.

6. On peut rattacher à ce débat relatif à l'adéquation des moyens institutionnels de l'OIT un sujet qui faisait également écho aux discussions engagées dans le rapport du Directeur général à la Conférence de 1994 et reprises à la Conférence de 1997 quant à la contribution possible des acteurs non gouvernementaux au processus de mondialisation et à la réalisation des objectifs de l'OIT. Après deux brèves discussions préliminaires, le groupe de travail a été saisi d'une étude complète en novembre 1998, intitulée «Tour d'horizon des faits nouveaux dans le monde et des activités du Bureau concernant les codes de conduite, le «label» social et d'autres initiatives émanant du secteur privé en rapport avec des questions sociales»⁽⁶⁾ . A la lumière des débats très approfondis auxquels ce document a donné lieu, le groupe de travail a examiné, à sa session de mars 1999, la question de savoir dans quelle mesure et de quelle manière les activités futures de l'OIT pourraient faire une place à ce phénomène⁽⁷⁾ .

2. L'amélioration des connaissances empiriques relatives
à l'impact social de la mondialisation

7. Dès le premier document soumis au groupe de travail, le Bureau avait souligné le caractère lacunaire de l'information disponible et le fait que «la première forme d'action qui pourrait être envisagée dans le cadre de l'OIT serait de permettre la confrontation systématique des efforts et des expériences en vue de faire profiter les partenaires sociaux des fruits des progrès qui ont pu être réalisés grâce à la libéralisation du commerce ou pour faire face aux ajustements qu'elle a pu rendre nécessaires»⁽⁸⁾ . Dans la perspective de l'inscription éventuelle d'une question portant sur ce sujet à l'ordre du jour de la Conférence internationale du Travail, le groupe de travail a ainsi été amené d'abord à examiner les répercussions pour l'emploi et la politique sociale de l'investissement direct étranger sur la base des travaux réalisés dans d'autres organisations⁽⁹⁾ . Le Bureau a, par la suite, été chargé d'une enquête sur la base d'un questionnaire adressé à l'ensemble des gouvernements et des partenaires sociaux, visant à déterminer la perception des intéressés quant à l'impact de la libéralisation des échanges et aux actions entreprises pour y faire face. Les résultats définitifs de cette enquête ont été examinés en mars 1997⁽¹⁰⁾ .

8. Enfin et surtout, le Bureau a été chargé de conduire, dans un certain nombre de pays appartenant à différentes régions du monde, présentant des caractéristiques différentes et qui accepteraient d'y être associés, une série d'études de cas quant à l'impact de la libéralisation des échanges sur les objectifs de l'OIT. Ces études ont été conduites et discutées individuellement sur une base tripartite dans chacun des pays concernés (Afrique du Sud, Bangladesh, Chili, République de Corée, Maurice, Pologne et Suisse). Le groupe de travail a été régulièrement tenu informé de leur progrès et se trouve maintenant saisi de la synthèse de leurs conclusions⁽¹¹⁾ .

3. La discussion des activités des autres organisations et la coordination
des activités internes touchant à la libéralisation des échanges
et à son impact sur les objectifs sociaux

9. Le groupe de travail a, à intervalles réguliers, été saisi de rapports généraux concernant les travaux engagés par d'autres organisations en ce qui concerne l'impact de la libéralisation des échanges et de la mondialisation sur le plan social et dans des domaines connexes. Les développements les plus significatifs ont fait l'objet de discussions spécifiques plus approfondies. C'est ainsi qu'en novembre 1996 le groupe de travail a longuement discuté le rapport de l'OCDE sur le commerce, l'emploi et les normes du travail qui avait été finalisé en mai 1996 et soumis peu après aux ministres de l'OCDE⁽¹²⁾ . A sa session suivante de mars 1997, le groupe de travail a discuté les résultats de la première Conférence ministérielle de l'OMC tenue à Singapour du 9 au 13 décembre 1996, sur la base d'une compilation des déclarations des ministres du commerce relatives à l'OIT ou aux normes internationales du travail établie par le Bureau⁽¹³⁾ .

10. Le groupe de travail s'est, par ailleurs, intéressé aux différents travaux ou activités de recherche relatifs à la libéralisation des échanges et à la mondialisation conduits à l'intérieur du Bureau, en vue d'assurer une meilleure synergie entre eux. A travers ses débats, des orientations utiles ont pu être fournies aux départements concernés pour la préparation des propositions de programme et de budget en la matière. Il a, en particulier, été demandé au Bureau de développer ses programmes de recherche relatifs à l'impact des principes et droits fondamentaux au travail du point de vue de l'efficacité économique.

II. Les options envisageables pour l'avenir

11. Avec la discussion du rapport final sur les études par pays, le groupe de travail parviendra au terme des travaux dont il avait expressément chargé le Bureau. Certes, comme cela a été le cas pour les initiatives privées, certaines activités de suivi de ces études pourraient apparaître appropriées en vue, par exemple, d'aider les Membres de l'OIT, à travers l'analyse et la confrontation de leurs expériences respectives, à définir des solutions qui leur permettent de tirer le meilleur parti possible de la mondialisation aux fins du progrès social. Il est clair en même temps que cette éventualité ne saurait à elle seule justifier le maintien du groupe de travail.

12. Il ressort cependant de l'historique qui précède qu'au-delà des projets ou études dont il avait pris l'initiative le groupe de travail a rempli certaines fonctions plus générales et récurrentes; il a, en particulier, permis d'examiner de manière plus synthétique, dans la perspective de la mondialisation de l'économie, les complémentarités entre les activités internes dispersées entre différents programmes et relevant de différentes commissions, et de se faire une idée d'ensemble des activités pertinentes des autres organisations internationales. Réciproquement, son existence a, sans aucun doute, contribué à manifester vis-à-vis de l'extérieur l'intérêt que l'OIT porte à ce thème et à affirmer la contribution qu'elle peut lui apporter. Les documents du groupe de travail sont à cet égard très souvent consultés et mentionnés à l'extérieur.

13. La question se pose donc maintenant de savoir si le Conseil, tout en constatant que le groupe de travail est parvenu au terme d'un programme de travail fécond à partir du mandat qui lui avait été fixé, ne devrait pas envisager de maintenir sous cette forme ou sous une autre un mécanisme qui lui permette de continuer à suivre des développements internes et externes touchant à la mondialisation qui appellent une discussion et une coordination tripartites mais débordent la compétence des commissions spécifiques. Deux précisions paraissent nécessaires pour permettre au Conseil de se déterminer.

14. La première concerne l'objet éventuel d'un tel mécanisme. Le développement des échanges commerciaux mérite certes de continuer à retenir l'attention. Compte tenu de son impact possible sur la réalisation des objectifs de l'OIT, à travers les richesses qu'il contribue à créer et à déplacer, il fournit, en effet, une partie de la «matière première» du progrès social, en même temps qu'il contribue à modifier la nature, le volume et la localisation des emplois qui sont à la base de la notion de «travail décent». Il semble clair cependant, à la lumière de l'expérience, qu'il est difficile sinon arbitraire d'isoler la dimension sociale de la libéralisation des échanges d'autres aspects de la dimension sociale de la mondialisation de l'économie. Les développements récents au sein du Bureau comme au sein des autres organisations confirment que, du fait de la mondialisation de l'économie, les efforts de la communauté internationale, pour être efficaces et durables, doivent plus que jamais s'inscrire dans le cadre d'une vision cohérente et intégrée du développement économique et social et de leurs relations réciproques. Le rapport Un travail décent est l'expression de cette prise de conscience à l'intérieur de l'OIT. La même perception semble être de plus en plus acceptée et partagée à l'extérieur comme en témoigne, en particulier, le statut qui a été reconnu au Bureau et à son Directeur général au sein du Comité intérimaire du FMI ainsi que du Comité du développement de la Banque mondiale et du FMI⁽¹⁴⁾ .

15. Il semblerait, dans cette perspective, plus que jamais nécessaire de disposer d'une sorte d'«interface» institutionnelle permettant à l'OIT d'apporter une contribution tripartite aux efforts des organisations compétentes et, le cas échéant, de réorienter ses propres activités en conséquence. On pourrait, par exemple, envisager que, dans le cadre d'un tel mécanisme, on puisse à l'occasion d'une prochaine session du Conseil apporter une contribution tripartite au «Cadre de développement intégré», à l'élaboration d'une nouvelle architecture internationale du développement proposée par le président de la Banque mondiale, ainsi qu'au Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté du Directeur général du FMI, ou prendre connaissance et discuter des résultats de la X^e CNUCED. Il en irait de même si, comme le principe semble en avoir été décidé, l'OCDE procédait à la mise à jour de son étude sur le commerce, l'emploi et les normes du travail.

16. La seconde précision à apporter concerne la forme et les modalités de fonctionnement de ce mécanisme éventuel. Ces modalités doivent évidemment être choisies en fonction de l'objet du débat tel qu'il vient d'être indiqué qui, par hypothèse, déborde le domaine de compétence des commissions individuelles. A première vue, le Conseil lui-même semblerait, de ce fait, l'instance la plus appropriée. Il convient toutefois de tenir compte du fait que l'objet du débat ne serait pas de prendre des décisions mais d'alimenter une réflexion interdisciplinaire de manière aussi ouverte que possible en laissant ensuite au Conseil lui-même le soin de tirer les conclusions qui paraîtront appropriées. Cela suppose que l'on dispose du temps nécessaire et d'une procédure assez souple pour encourager un débat affranchi de certaines des contraintes et des inhibitions qui s'attachent parfois aux débats en commission, du fait notamment du type de rapport dont ils font l'objet, et que l'on puisse, le cas échéant, y associer des personnalités extérieures. Pour tenir compte de ces considérations et contraintes, deux formules seraient envisageables: la première serait celle d'une variante de la formule du groupe de travail avec un nouveau mandat; la seconde serait celle du «comité plénier» du Conseil, selon une solution inspirée de, mais pas identique à, celle qui fait l'objet d'un amendement soumis séparément à l'examen du Conseil à la présente session; cette formule permettrait à ce dernier de décider de traiter selon une procédure plus souple, le cas échéant en autorisant la participation de personnes extérieures au Conseil, une question de cette nature. Entre ces deux formules, il n'y a, à vrai dire, que peu de différences. La formule du comité plénier est une procédure à laquelle le Conseil peut avoir recours quand il le souhaite pour examiner une question figurant à son ordre du jour, tandis que la formule du groupe de travail reviendrait à établir un organe du Conseil de caractère plus permanent. Concrètement, l'existence d'un organe du type groupe de travail permettrait peut-être de mieux matérialiser, vis-à-vis de l'extérieur, la continuité de l'intérêt que l'OIT porte à une vision globale et intégrée des problèmes de la mondialisation; elle permettrait aussi d'assurer une plus grande continuité dans la présidence des travaux tout au long du mandat du Conseil.

17. Il doit être clair en même temps que, quelle que soit la formule choisie, elle ne devrait pas être systématiquement utilisée à chaque session du Conseil mais seulement lorsque des questions qui s'y prêtent se présentent concrètement. Il paraît évident également, à la lumière de ce qui précède, que si l'on optait pour le maintien d'une formule calquée sur le modèle du groupe de travail la dénomination de celui-ci devrait être revue pour mieux refléter l'élargissement de son mandat à d'autres questions à l'ordre du jour du système multilatéral mondial qu'il pourrait être appelé à examiner, en plus de son mandat initial. On pourrait, par exemple, intituler ce nouveau groupe de travail «Groupe plénier: Travail et économie mondiale».

* * *

18. En conclusion, il appartient donc au Conseil d'administration de décider, à la lumière des explications qui précèdent et des commentaires du Groupe de travail sur la dimension sociale de la libéralisation du commerce international:

a) s'il souhaite revoir et élargir, dans le sens indiqué aux points 14 et 16 ci-dessus, la formule du groupe de travail en établissant un «Groupe plénier: Travail et économie mondiale», ou simplement se réserver de se saisir à intervalles réguliers de toutes questions pertinentes relatives au travail et à l'économie mondiale et d'utiliser la méthode du «comité plénier» en tant que de besoin pour en discuter, selon les modalités indiquées au paragraphe 16;

b) des sujets qui pourraient être abordés lors de la 277e session (mars 2000) du Conseil d'administration dans le cadre de la formule retenue.

Genève, le 1er novembre 1999.

Point appelant une décision: paragraphe 18.

1.  Procès-verbaux de la 260^e session du Conseil d'administration, juin 1994, troisième séance.

2.  Il n'est pas inutile de signaler à cet égard que, compte tenu de cet élargissement des perspectives, la question du changement de son titre a été soulevée à diverses reprises.

3.  Document GB.261/WP/SDL/1, novembre 1994.

4.  Document GB.262/WP/SDL/1/2, mars 1995.

5.  Document GB.265/WP/SDL/1/1, mars 1996.

6.  Document GB.273/WP/SDL/1, novembre 1998.

7.  Document GB.274/WP/SDL/1, mars 1999.

8.  Document GB.261/WP/SDL/1, novembre 1994.

9.  Document GB.267/WP/SDL/3, novembre 1996.

10.  Document GB.268/WP/SDL/1/2, mars 1997.

11.  Document GB.276/WP/SDL/1, novembre 1999.

12.  Document GB.267/WP/SDL/2, novembre 1996.

13.  Document GB.268/WP/SDL/1/3, mars 1997.

14.  Document GB.276/ESP/5.