GB.270/18 |
DIX-HUITIÈME QUESTION À L'ORDRE DU JOUR
Rapport de la Sous-commission sur les entreprises multinationales
1. La Sous-commission sur les entreprises multinationales s'est réunie le 14 novembre 1997 sous la présidence de Mme J. Perlin (gouvernement, Canada). Le vice-président employeur était M. B. Noakes (employeur, Australie) et le vice-président travailleur, M. A. Baldassini (travailleur, Argentine).
2. La présidente a souhaité la bienvenue aux membres de la sous-commission et a noté qu'une seule question était inscrite à l'ordre du jour, à savoir une demande d'interprétation de la Déclaration de principes tripartite sur les entreprises multinationales et la politique sociale. Elle a invité le représentant du Directeur général (M. Abate, chef du Bureau pour les activités des entreprises multinationales) à présenter le document du Bureau(1) .
3. Le représentant du Directeur général a rappelé que, conformément aux règles en vigueur, seuls les membres titulaires ou leurs suppléants pouvaient assister aux débats(2) . En présentant le document qui traite d'une demande d'interprétation de la Déclaration de principes tripartite soumise par le gouvernement de la Belgique et appuyée par l'organisation de travailleurs, il a fait remarquer que l'objectif de la demande émanant du gouvernement n'était pas de trouver une solution au problème en cause, mais, sur la base des faits effectivement intervenus, d'obtenir une interprétation à caractère général afin d'en tirer des enseignements pour l'avenir. L'orateur a récapitulé les faits et présenté la chronologie des événements ainsi que les conclusions des réunions du bureau de la sous-commission chargé d'examiner la demande(3) , y compris la dernière réunion du 4 novembre 1997, lors de laquelle le Bureau n'avait pu parvenir à une décision unanime sur la question de la recevabilité. Les divergences d'opinions entre les membres du bureau tiennent à l'interprétation que chacun fait du paragraphe 1 de la procédure. Leur opinion respective sur la question figure dans les annexes I, II et III du document du Bureau.
4. En conséquence, conformément au paragraphe 4 de la procédure, la question a été transmise à la sous-commission dans son ensemble pour décision. Les paragraphes 17, 18, 19 et 20 du document présentent deux interprétations différentes du paragraphe 1. L'intervenant a souligné que le débat ne portait pas sur le fond mais sur la procédure. Il a appelé l'attention sur le paragraphe 24 du document du Bureau, qui indique que «certes, la question de la recevabilité de la demande présente une importance intrinsèque en ce qui concerne la crédibilité de la procédure d'interprétation (et donc de la Déclaration elle-même); mais la manière dont ces questions sont réglées est également importante dans la mesure où elle constitue un précédent qui, directement ou indirectement, influence le fonctionnement futur de la procédure.» La conclusion de ces débats aura donc des répercussions sur l'application future de la procédure et sur l'utilisation même de la Déclaration tripartite. A propos du paragraphe 25, l'orateur a fait remarquer que la sous-commission avait le choix entre deux solutions. La première consiste à renvoyer au Conseil d'administration, pour une décision définitive, la question de principe qui porte sur l'interprétation du paragraphe 1 de la procédure (paragraphe 25 a)). La seconde consiste à accepter soit la recommandation du vice-président employeur, qui estime que la demande n'est pas recevable (paragraphe 25 b) i)), soit celle du vice-président travailleur, qui estime que la demande est recevable (paragraphe 25 b) ii))(4) .
5. Le vice-président employeur a déclaré que son groupe n'était pas favorable au renvoi de la question au Conseil d'administration, puisque, selon lui, la sous-commission est l'instance compétente pour décider de ce type de questions. Pour les employeurs, la demande n'est pas recevable.
6. Le vice-président travailleur a déclaré que l'opinion de son groupe était clairement présentée dans l'annexe III. L'objet de la réunion est de décider de la recevabilité de la demande, et la sous-commission, en vertu du paragraphe 4 de la procédure d'interprétation, est habilitée à prendre cette décision. La demande a été soumise par le gouvernement d'un Etat Membre et elle est valable et conforme au paragraphe 5 a) de la procédure. Le Bureau est donc habilité à fournir une interprétation. En vertu du paragraphe 1 de la procédure, les demandes peuvent être considérées comme recevables pour autant qu'elles concernent un différend portant sur une situation en rapport avec la teneur de la Déclaration tripartite. Il s'agit d'une situation réelle, et le fait qu'on ait apporté à ce différend une «solution sociale» n'est pas pertinent. La question porte sur les principes de la Déclaration tripartite, et l'interprétation des principes dans les normes internationales du travail doit être large et démocratique. Le groupe des travailleurs est donc favorable à l'option figurant au paragraphe 25 b) ii).
7. Ayant noté que les deux vice-présidents estimaient que la sous-commission était l'instance compétente pour traiter de la question de la recevabilité, le président a invité les représentants des gouvernements à faire connaître leur avis.
8. Le représentant du gouvernement des Etats-Unis a demandé si la sous-commission était invitée à interpréter le paragraphe 1 de la procédure afin de décider de la recevabilité de la demande. Il a noté qu'en acceptant la recommandation du paragraphe 25 a) la sous-commission renverrait l'interprétation de la procédure au Conseil d'administration, ce qui reviendrait à renvoyer à ce dernier la décision sur la recevabilité et constituerait un précédent regrettable pour la sous-commission. Il est préférable de confier la question de la recevabilité à la sous-commission. Le gouvernement des Etats-Unis souhaite donc la poursuite des travaux conformément au paragraphe 25 b).
9. Le représentant du gouvernement de l'Italie a estimé que la question devait être traitée par la sous-commission, organe spécialement constitué pour s'occuper des questions relatives aux entreprises multinationales. La question ne devrait être envoyée au Conseil d'administration qu'en cas de désaccord total et si elle prenait une dimension exceptionnelle. Toutefois, dans les circonstances actuelles, il s'agit de décider de la recevabilité d'une demande sur la base du paragraphe 1 de la procédure. Le gouvernement italien est favorable à ce que la sous-commission prenne une décision sur ce point.
10. La représentante du gouvernement du Canada a estimé que la recevabilité de la demande devait être examinée par la sous-commission.
11. Le représentant du gouvernement du Japon s'est associé aux observations formulées par les précédents orateurs du groupe gouvernemental.
12. Le Conseiller juridique du BIT, répondant aux observations du représentant du gouvernement des Etats-Unis, a noté qu'il devait être clair que la proposition du paragraphe 25 a) n'impliquait pas que la question devait être référée au Conseil d'administration pour que celui-ci décide de la recevabilité en tant que telle. Il s'agissait plutôt de renvoyer au Conseil d'administration la question préliminaire de l'interprétation du paragraphe 1 de la procédure.
13. Ayant estimé à l'unanimité que la sous-commission était l'organe compétent pour traiter de la question, les participants à la réunion sont passés à l'examen du paragraphe 25 b) i) et ii).
14. Le vice-président employeur a remercié M. Abate pour son discours d'introduction. Il a fait référence au paragraphe 21, selon lequel «... l'entreprise en cause ... ne conteste nullement la recevabilité de la demande...», notant qu'elle n'a pas non plus admis cette recevabilité. Elle n'a pas mentionné la question de la recevabilité de la demande du gouvernement. L'orateur a évoqué les vues des employeurs exprimées dans l'annexe II: la question dont est saisie la sous-commission ne concerne pas uniquement l'interprétation d'une partie du paragraphe 1 de la procédure, comme semblent l'indiquer les paragraphes 17 à 20 du document de référence. Le paragraphe 1 doit être considéré dans sa totalité, et chaque mot revêt une signification particulière. Il ne s'agit pas uniquement de décider s'il y a une situation concrète. Le paragraphe contient également les mots «lorsque cela est nécessaire», ce qui signifie qu'une interprétation doit être nécessaire. Le texte insiste bien sur le fait que l'interprétation doit être «nécessaire pour résoudre un désaccord», ce qui signifie qu'il doit y avoir un désaccord effectif et non pas une situation hypothétique ou abstraite. Le désaccord doit porter sur la signification des dispositions de la Déclaration, et il doit survenir «entre des parties à l'intention desquelles la Déclaration est préconisée». De l'avis des employeurs, l'unique conclusion que l'on peut tirer de la lecture de l'ensemble du paragraphe est que la demande n'est pas recevable. Il n'y a plus de «situation concrète», puisque l'entreprise et les travailleurs sont parvenus à un accord. Puisqu'il n'y a plus de différend, il n'y a aucun avantage pratique à tirer d'une demande d'interprétation. Celle-ci n'est donc pas nécessaire pour résoudre un désaccord. Par ailleurs, il n'est pas conforme à l'esprit de la Déclaration tripartite, non plus qu'aux travaux de la sous-commission, qu'un gouvernement saisisse diverses institutions pour régler une question. L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a tranché la question, qui fait à présent l'objet d'une demande d'interprétation à l'OIT. En outre, puisque les tribunaux belge et français ont déjà statué sur la question de savoir si l'entreprise avait respecté la législation nationale, le gouvernement ne devrait pas être autorisé à soulever la question à nouveau à l'OIT. Il n'y a plus de différend quant à la question de savoir si l'entreprise doit se conformer à la législation du pays hôte, comme le recommande le paragraphe 8 de la Déclaration tripartite. Il est impossible d'affirmer qu'il y a un désaccord sur la signification de la Déclaration tripartite en se fondant sur la demande du gouvernement ou la réponse de l'entreprise. La question de l'interprétation est exposée en termes très flous et très généraux, et le gouvernement a reconnu qu'il souhaitait obtenir une interprétation afin de pouvoir en tirer des enseignements pour l'avenir, et non pas pour trouver une solution à un problème issu d'une «situation concrète». Il n'y a aucun désaccord sur le paragraphe 10 de la Déclaration tripartite. Quant au paragraphe 51, le gouvernement souhaite savoir si les représentants des travailleurs peuvent exiger que les représentants de la direction de la société mère soient présents au cours des discussions relatives à la fermeture de l'usine. Le paragraphe 51 de la Déclaration tripartite, qui porte sur la négociation collective, ne précise pas quelles sont les questions qui devraient motiver une telle négociation, non plus qu'il n'indique que la fermeture d'une usine est l'une d'entre elles(5) . Quant aux paragraphes 25 et 26, qui traitent de la sécurité de l'emploi et qui prévoient le signalement suffisamment à l'avance des modifications pouvant avoir des effets importants sur l'emploi, notamment dans le cas de la fermeture d'une entité entraînant des congédiements ou des licenciements collectifs, l'orateur a noté que l'entreprise multinationale en question avait donné un préavis de cinq mois, ce qui est fort différent du comportement de l'entreprise mentionnée au paragraphe 20, qui avait donné un préavis d'un jour. En outre, la question du préavis est l'une de celles sur lesquelles l'OCDE a fourni des éclaircissements. Une interprétation du paragraphe 26 n'est donc pas nécessaire. La procédure d'interprétation ne devrait pas permettre la «recherche d'un for complaisant». On demande à l'OIT d'exprimer une opinion différente, et il serait très grave que l'Organisation donne une interprétation différente de celle de l'OCDE. Le gouvernement se montre sélectif dans son argumentation et cherche à élargir la portée de la Déclaration tripartite. Le groupe des employeurs met fermement en garde contre les risques de mauvais usages de la procédure d'interprétation, dont il estime qu'ils sont contraires à l'esprit de la Déclaration tripartite. La sous-commission devrait donc adopter le paragraphe 25 b) i), selon lequel la demande du gouvernement de la Belgique n'est pas recevable. Cette décision devrait figurer dans le rapport au Conseil d'administration.
15. Le président a rappelé aux membres de la sous-commission qu'il ne s'agissait pas à ce stade de débattre du fond, mais seulement de la procédure.
16. Le vice-président travailleur a déclaré qu'il n'aborderait pas les questions de fond à ce stade. Il a appelé l'attention sur l'avis des travailleurs exprimé à l'annexe III. En ce qui concerne l'argument selon lequel il n'y avait pas d'actual situation et que, par conséquent, le paragraphe 1 de la procédure d'interprétation n'était pas applicable, il convient de rappeler que les expressions actual situation et concrete situation ne doivent pas être confondues. Il existe bien une actual situation, avec ses conséquences, qui sont manifestes. La question de savoir si la situation est actual est liée à celle du temps. On ne peut utiliser l'expression actual situation pour aller à l'encontre des dispositions du paragraphe 1 de la procédure. Les faits existent bien. Ils ne se produisent pas actuellement, mais les conséquences de la situation sont real et actual. En ce qui concerne l'OCDE, la décision de la sous-commission ne peut être liée à celle prise par cette organisation, qui a son propre mandat et ses propres règles. La décision de l'OCDE ne peut engager l'OIT, non plus que servir de précédent à l'action de l'OIT au sujet de la demande d'interprétation. L'OIT ne peut renoncer à ses responsabilités et à ses engagements. C'est à elle qu'il incombe d'interpréter ses propres règles. Le tripartisme est une caractéristique distinctive de l'OIT, dont le rôle et le mandat sont totalement indépendants de ceux de l'OCDE. Il n'est donc pas probant d'affirmer que la décision de l'OCDE sur cette question devrait servir de précédent. Le gouvernement a soumis une demande légitime qui est conforme aux règles de l'OIT. Si celle-ci rejetait la demande au motif qu'une décision sur cette question a déjà été prise par une autre organisation, elle violerait le droit fondamental de ses Etats Membres d'avoir recours à elle. Cela constituerait un précédent fâcheux, et le refus d'accepter les demandes d'interprétation émanant des Etats Membres pourrait contraindre ceux-ci à se tourner vers une autre organisation. L'argument selon lequel l'OCDE a déjà pris une décision sur cette question n'est donc pas recevable, même si le différend mettant en cause l'entreprise a été réglé par l'adoption d'un plan social, lequel est sans rapport avec l'application de la Déclaration tripartite et la question en discussion. La Déclaration tripartite est un code de conduite que doivent respecter les entreprises multinationales. Elle ne constitue pas un code visant à résoudre les problèmes spécifiques qui peuvent se poser dans des circonstances particulières par suite de la violation de ses principes. L'orateur a rappelé que l'intention du gouvernement n'était pas de résoudre le problème mais, vu la manière dont s'est comportée la direction de l'entreprise, d'obtenir une interprétation générale de certains paragraphes de la Déclaration tripartite. Alors que la mondialisation économique et l'internationalisation des flux de capitaux progressent, il est impératif de disposer de normes très claires sur l'attitude que doivent adopter les entreprises dont les activités se situent en dehors de leur pays d'origine. Pour faire face à l'évolution en cours, et notamment à la relocalisation des entreprises, il faut disposer de codes de conduite modernes. La demande d'interprétation dont il est question a une signification historique et une importance considérable pour l'avenir de toutes les parties intéressées. L'orateur a noté que les paragraphes 8, 10, 25, 26 et 51 de la Déclaration tripartite présentaient un intérêt particulier pour le gouvernement de la Belgique, et il a rappelé l'opinion du gouvernement selon laquelle «... une absence de réaction de l'Organisation pourrait nuire à sa crédibilité dans le rôle social qu'elle doit jouer sur ce plan». Cette observation est importante, et il est bien vrai que, si la sous-commission n'agissait pas conformément aux normes et règles de l'OIT qu'on lui demande d'interpréter, la crédibilité de l'Organisation serait mise à mal. S'ajoutant aux arguments des travailleurs exposés à l'annexe III, ses observations complémentaires sont essentielles pour comprendre la conviction de son groupe selon laquelle la demande est recevable. L'interprétation des normes et principes internationaux du travail, tels que ceux exposés dans la Déclaration tripartite, concerne les personnes, les institutions et les pays. C'est pourquoi elle doit être interprétée de manière large. La sous-commission commettrait une erreur en décidant que la demande n'est pas recevable, manquant ainsi la chance qui lui est offerte d'engager un débat sur des questions qui présentent un intérêt majeur pour la communauté internationale et dont on pourra tirer des leçons pour l'avenir. Les arguments des travailleurs sont solides et légitimes, et la demande d'interprétation doit donc être jugée recevable.
17. Le représentant du gouvernement de l'Italie a déclaré que la Déclaration tripartite était un code de conduite et un instrument de grande valeur. Il a demandé si, en vertu du paragraphe 1 de la procédure d'interprétation, la sous-commission devait se borner à traiter uniquement les différends en cours ou si elle pouvait aussi donner un avis sur les questions qui avaient été réglées mais qui posent encore des questions de fond non résolues. Ce n'est pas à la sous-commission qu'il incombe de prendre une décision sur les questions de fond soulevées par la demande du gouvernement. Ces questions seront abordées ultérieurement. Il s'est produit un désaccord sur des questions de principes et de droits, désaccord qui se poursuit alors même que le différend mettant en cause l'entreprise a été réglé. La Déclaration tripartite donne à la sous-commission une autorité suffisante pour intervenir et régler ce type de questions. L'orateur fait siens les arguments présentés au paragraphe 20 du document; la sous-commission devrait donner son avis sur la question de la recevabilité, puis aborder les questions de fond.
18. Le représentant du gouvernement de la Fédération de Russie a noté que la question examinée était extrêmement délicate. Il a remercié le vice-président employeur de sa déclaration, qui a contribué à éclaircir la question débattue, c'est-à-dire le fait de savoir si la demande du gouvernement est recevable. Il a demandé si l'on pouvait refuser à un Etat Membre de l'OIT le droit de demander une interprétation, et a noté que le but de la demande du gouvernement n'était pas de trouver une solution au problème résultant de la fermeture de l'usine, mais d'obtenir une interprétation générale de certains paragraphes de la Déclaration. Son gouvernement est favorable à l'examen de cette demande parce que l'on ne doit pas refuser au gouvernement de la Belgique le droit de la soumettre.
19. La représentante du gouvernement du Canada a déclaré que, compte tenu des dispositions des paragraphes 18, 19 et 21 de la Déclaration tripartite, son gouvernement était favorable à la recevabilité de la demande d'interprétation. Son gouvernement craint qu'une interprétation étroite de la Déclaration n'enlève à celle-ci et à la procédure une grande part de sa valeur et ne prive l'OIT d'une occasion importante de faire la preuve de son rôle et de son utilité dans une question d'actualité présentant une grande importance économique et sociale. Le gouvernement souhaite faire des observations sur la question de la «recherche d'un for complaisant» dans l'espoir de créer un précédent incontestable au sujet de la question examinée. Le gouvernement du Canada partage l'avis du vice-président travailleur selon lequel l'OIT abdiquerait sa compétence et nierait l'existence et l'utilité de son propre instrument si elle ne jugeait pas la demande recevable. Il est regrettable que la question soit abordée au sein de l'OIT alors que l'OCDE a déjà donné un avis: il y a là un risque de chevauchement d'activités. Toutefois, il est important de juger la demande recevable. Le gouvernement appuie la recommandation faite par le vice-président travailleur au paragraphe 25 b) ii).
20. Le représentant du gouvernement du Japon a déclaré qu'il trouvait fort intéressant le débat sur la recevabilité et le sens du paragraphe 1 de la procédure d'interprétation. Cependant, la sous-commission devrait s'occuper des questions non résolues et s'abstenir de rouvrir un cas qui a déjà été réglé. Si un différend a été résolu et que la sous-commission décide malgré tout que la demande est recevable, on peut alors soutenir à l'extrême limite que toute question relative au passé peut être jugée recevable. Les questions relatives au passé ne devraient pas faire l'objet d'une discussion, car on s'exposerait par là à créer des situations nouvelles, avec toutes les complications que cela entraîne. Sans méconnaître l'intérêt des arguments du groupe des travailleurs, on peut estimer que l'OIT ne devrait pas consacrer son énergie à des questions qui ont déjà été résolues. Elle devrait s'occuper des questions actuelles.
21. Le représentant du gouvernement des Etats-Unis a noté que la déclaration du représentant du gouvernement de l'Italie exposait avec justesse la signification de la Déclaration tripartite, c'est pourquoi son gouvernement partage ces vues et conclusions et estime que la demande est recevable.
22. La présidente a noté qu'il y avait une nette majorité en faveur de la recevabilité de la demande d'interprétation. Elle a rappelé que la sous-commission souhaitait que le rapport au Conseil d'administration souligne deux points. Le premier concerne l'interprétation de l'expression actual situation et la décision de la sous-commission à cet égard. Le second a trait à la question de la «recherche d'un for complaisant». Le rapport devrait mentionner clairement que les membres de la sous-commission ont fait connaître leur avis sur ces questions.
23. Le vice-président employeur a noté que, si des avis avaient bien été exprimés sur ces questions, la sous-commission n'avait pas pris de décision à leur sujet. La sous-commission a tranché la question qui lui avait été soumise pour décision, et qui portait seulement sur un point. Le rapport de la réunion de la sous-commission exposera les avis exprimés par les membres sur l'ensemble des aspects des débats.
24. La présidente a déclaré que son intention était de noter que la discussion des deux questions devrait être mentionnée dans le rapport. Elle a demandé aux membres de la sous-commission s'ils souhaitaient inviter le Conseil d'administration à accepter les arguments avancés au sujet de l'expression actual situation, du fait qu'ils constituaient une interprétation de cette expression.
25. Le vice-président employeur a noté que la décision prise par la sous-commission concernait seulement le paragraphe 25 b) ii).
26. La présidente a conclu que la sous-commission, ayant approuvé à la majorité les arguments avancés dans le document en faveur de la recevabilité, se déclarait favorable à la recommandation faite par le vice-président travailleur à l'annexe III du document GB.270/MNE/1 et jugeait recevable la demande d'interprétation soumise par le gouvernement de la Belgique.
Genève, le 17 novembre 1997.
(Signé) Jean Perlin,
Présidente.
1. Document GB.270/MNE/1.
2. Document GB.216/17/7, paragr. 9 a).
3. Document GB.270/MNE/1, paragr. 4-14.
4. Initialement numéroté 25 b) b), puis corrigé en 25 b) ii).
5. «Les entreprises multinationales devraient faire en sorte que les représentants dûment autorisés des travailleurs employés par elles puissent, dans chacun des pays où elles exercent leur activité, mener des négociations avec les représentants de la direction qui sont autorisés à prendre des décisions sur les questions en discussion» (paragr. 51).