| GB.267/12 267e session Genève, novembre 1996 |
DOUZIÈME QUESTION À L'ORDRE DU JOUR
Rapport de la Commission de la coopération technique
1. Réunie les 11 et 12 novembre 1996, la Commission de la coopération technique a élu Mme A.C. Diallo (gouvernement, Sénégal), M. E. Hoff et M. Mayaki aux fonctions respectives de président, de vice-président employeur et de vice-président travailleur.
2. La commission était saisie de l'ordre du jour suivant:
- Le partenariat actif et la coopération technique, 1995-96.
- Stratégies destinées à augmenter les possibilités d'emploi et de revenu des femmes: les enseignements de la coopération technique.
- Faits récents concernant les activités opérationnelles menées par les organismes des Nations Unies, y compris les principales mesures prises par l'OIT en ce qui concerne la résolution 50/120 de l'Assemblée générale.
- Rapports du Corps commun d'inspection des Nations Unies:
- appui du système des Nations Unies en faveur de la science et de la technique en Afrique;
- appui du système des Nations Unies en faveur de la science et de la technique en Asie et dans le Pacifique;
- exécution nationale des projets;
- évaluation du nouvel ordre du jour des Nations Unies pour le développement de l'Afrique dans les années quatre-vingt-dix: Vers une approche plus opérationnelle?
Le partenariat actif et la coopération technique, 1995-96
3. La représentante du Directeur général (Mme Chinery-Hesse, Directrice générale adjointe) a souhaité la bienvenue aux membres nouvellement élus du Conseil d'administration et s'est dit convaincue que la présence en son sein de membres anciens et nouveaux contribuerait à enrichir les travaux de la commission. Le Bureau attache une grande importance aux travaux de la Commission de la coopération technique, car l'OIT dépend de ses membres pour obtenir des informations sur l'efficacité des activités opérationnelles qu'elle mène sur le terrain. C'est là à la fois le meilleur baromètre et la meilleure occasion de débattre des mesures propres à renforcer l'utilité des programmes et à accroître le rôle qu'y jouent les mandants. L'intervenante a rappelé le mandat de la commission, qui est d'examiner les questions relatives aux programmes de coopération technique de l'OIT relevant de l'ensemble des sources de financement et de donner des avis au Conseil d'administration à ce sujet. L'ordre du jour a été conçu de manière à mettre l'accent sur la mise en œuvre de la stratégie de coopération technique de l'OIT, approuvée par le Conseil d'administration en novembre 1994. Les multiples activités entreprises dans le cadre de cette stratégie ont permis à l'OIT de contribuer utilement à la lutte contre le fléau de la misère et pour la justice sociale.
4. Le document du Bureau contient un exposé distinct sur la mise en œuvre de la politique de partenariat actif. Cette politique contribue de manière essentielle à faire en sorte que les services consultatifs et les programmes de coopération technique de l'OIT portent sur les préoccupations et besoins authentiques de ses mandants. L'OIT continue d'attacher une grande importance à la formulation des objectifs par pays, et les équipes multidisciplinaires contribuent plus que jamais à influencer et façonner la nature, le volume et la qualité des programmes opérationnels de l'Organisation.
5. La deuxième question à l'ordre du jour de la commission concerne un thème retenu par le bureau de la précédente commission, à savoir les Stratégies destinées à augmenter les possibilités d'emploi et de revenu des femmes. Comme l'indique le document, l'examen de cette question est particulièrement opportun compte tenu de l'engagement pris par l'OIT à la Conférence de Beijing d'intensifier les travaux concernant les questions relatives aux femmes. Au titre de la troisième question de l'ordre du jour, il a été pris note de la résolution 50/120 adoptée en décembre 1995 par l'Assemblée générale des Nations Unies, résolution qui concerne directement les activités de l'OIT et résulte d'un examen triennal d'ensemble des activités opérationnelles menées en faveur du développement. Lorsqu'elle a diffusé la résolution auprès des structures extérieures de l'OIT, l'intervenante a souligné que la participation de l'Organisation aux activités menées par les organismes des Nations Unies au niveau des pays ne devait en aucun cas interférer avec les mécanismes de la consultation tripartite. Tout en encourageant le personnel des services extérieurs à maintenir des liens actifs avec les coordonnateurs résidents du PNUD, elle leur a demandé de veiller à ce que les initiatives communes des organismes des Nations Unies tiennent dûment compte des préoccupations sociales. Elle leur a aussi conseillé de prendre fermement en considération les souhaits particuliers des ministères du Travail et des organisations de travailleurs et d'employeurs dans la détermination des priorités du développement. Le Bureau accueillera favorablement l'avis de la commission sur la résolution. La dernière question de l'ordre du jour porte sur plusieurs rapports du Corps commun d'inspection qui ont été soumis pour information et traitent de différentes questions relatives à la coopération technique, parmi lesquelles l'exécution nationale des projets.
6. Examinant ensuite la question de l'évolution des ressources consacrées à l'appui aux activités de coopération technique, l'intervenante a indiqué que le PNUD, qui était naguère la source quasi unique de fonds pour certaines régions en développement et qui finançait la moitié des projets approuvés de coopération technique de l'OIT en 1991, a souffert d'une baisse draconienne des annonces de contributions volontaires. A sa dernière réunion, la commission a pressé l'OIT de redoubler d'efforts pour trouver des moyens nouveaux et imaginatifs de mettre un terme à la spirale descendante des ressources disponibles. Des résultats notables ont été obtenus dans la diversification des sources de financement par un recours accru aux structures extérieures dans la collecte de fonds et l'intensification des liens avec les partenaires traditionnels. Le PNUD reste un partenaire important, l'OIT maintenant sa position privilégiée parmi les «cinq grandes» institutions spécialisées: de 1991 à 1995, sa part des ressources -- lesquelles étaient en diminution -- est passée de 13,7 à 18,4 pour cent. Citant les principaux gouvernements donateurs, l'intervenante a noté que les dépenses relatives aux fonds de dépôt et les dépenses multi-bilatérales ont dépassé plus de la moitié du total en 1994 et ont culminé en 1995 à 54 pour cent des dépenses totales. Il apparaît que ce résultat sera atteint de nouveau en 1996. Des programmes comme l'ACOPAM en Afrique subsaharienne, l'IPEC, les activités faisant suite aux conflits menés dans les territoires arabes occupés, au Cambodge et en Amérique centrale (PRODERE) sont le résultat des objectifs convergents de l'OIT et de ses donateurs. Enfin, l'intervenante a exprimé l'espoir que le nouveau Programme international pour des emplois en plus grand nombre et de meilleure qualité pour les femmes recevra un accueil enthousiaste de tous les partenaires de l'OIT.
7. M. Hoff (vice-président employeur) a observé que le fonctionnement de la commission devrait être revu de façon à allouer un temps suffisant à la préparation et à la discussion. Plus précisément, il a demandé que l'on examine six points prioritaires: a) le Bureau devrait mettre en place une «stratégie de commercialisation» visant à élargir et maintenir l'appui des donateurs; b) il devrait élaborer des plans d'action visant à accroître le rôle des pays dans les programmes; c) il devrait procéder à une évaluation de la politique de partenariat actif et des équipes multidisciplinaires, à laquelle il serait souhaitable que participent les membres tripartites de la commission; d) il devrait recenser les goulets d'étranglement, notamment en ce qui concerne les thèmes prioritaires pour lesquels le financement est insuffisant ou dont le taux d'exécution est d'une lenteur inacceptable; e) les rapports du Bureau à la commission devraient rappeler plus clairement les expériences passées, les problèmes rencontrés et les stratégies éventuelles pour l'avenir; f) la commission devrait recommander au Conseil d'administration de demander au Directeur général de faire en sorte qu'elle puisse se réunir une demi-journée à la session de mars du Conseil d'administration, époque où les «idées productives» contenues dans le rapport pourraient être diffusées. Evoquant certains aspects particuliers examinés dans le rapport lui-même, l'intervenant a souligné l'importance qu'il y a à mobiliser davantage de contributions extrabudgétaires tout en mettant en garde contre une dépendance excessive à l'égard de quelques pays donateurs. Il a invité instamment le Bureau à revoir et accroître la part du budget ordinaire allouée aux activités de coopération technique. Il s'est dit satisfait de l'accroissement des sommes affectées aux activités pour les travailleurs et les employeurs, augmentation qui est favorable à la démocratisation en cours. Il s'est félicité des activités menées en faveur des organisations d'employeurs du Guatemala et des territoires arabes occupés, soulignant l'importance que revêt la mise en place d'un bon système de relations professionnelles lors des étapes critiques du processus de paix. Le chapitre qui traite de la mise en œuvre de la politique de partenariat actif présente une image idéale, et non réelle, des expériences menées jusqu'ici, car la structure actuelle des équipes multidisciplinaires n'est pas encore parfaitement rodée. L'intervenant a regretté qu'un aussi grand nombre de postes restent vacants, estimant que le Bureau n'a pas donné aux équipes multidisciplinaires les moyens de prendre un bon départ et qu'on peut accroître les efforts pour faire mieux fonctionner la nouvelle structure complexe mise en place. Il a dit souhaiter davantage d'informations sur la gestion du système et sur le rôle du siège dans l'harmonisation de sa vision et de ses méthodes avec celles du terrain. Il a souligné qu'il importe de montrer que le programme de coopération technique de l'OIT est géré efficacement sur le terrain et bénéficie de l'appui de toutes les parties prenantes, faute de quoi on dissuadera les donateurs actuels et éventuels de soutenir ce programme. Il a recommandé que l'on forme solidement les fonctionnaires affectés aux programmes de coopération technique et qu'on les informe en détail des priorités, principes, procédures et stratégies de l'OIT. Il a déclaré être très favorable à l'approche fondée sur la demande qui préside à l'élaboration des propositions, de sorte que ces dernières coïncident avec les priorités des donateurs.
8. M. Mayaki (vice-président travailleur), répondant aux observations préliminaires du vice-président employeur relatives au fonctionnement de la commission, a fait part de son accord général, notant au passage la difficulté qu'il y a à demander à cette commission d'achever ses travaux en une seule journée. A l'issue de ses débats, la commission devrait être à même de soumettre des recommandations ou des points appelant une décision au Conseil d'administration. En novembre 1995, le Conseil d'administration a pris note d'une recommandation de sa Commission de l'emploi et de la politique sociale demandant au Bureau de soumettre à la présente réunion de la commission un rapport distinct sur les activités de l'OIT en matière de travail des enfants. Notant avec regret que cela n'a pas été fait, l'intervenant a dit espérer que des mesures seraient prises pour que le rapport distinct soit présenté à la prochaine session de la commission. Au sujet du rapport, il a dit estimer que celui-ci a largement négligé la question des liens entre la coopération technique et les normes internationales du travail. Il s'est dit favorable à une évaluation de la politique de partenariat actif destinée à améliorer son efficacité. Le rapport du Bureau ne présente pas d'informations sur le nombre des objectifs par pays formulés jusqu'ici, tout en indiquant que l'opération a été suspendue dans certains pays. Il conviendrait de se fonder sur les préoccupations prioritaires des mandants, et non sur celles de l'OIT. L'intervenant s'est demandé pourquoi des mécanismes tripartites n'ont pas été mis en place partout. Il a rappelé qu'il est moins coûteux de faire appel à des experts nationaux qualifiés pour mener les activités de coopération technique. Les résultats obtenus en matière de mobilisation des ressources étant très modestes (seules de maigres contributions ont été obtenues des nouveaux donateurs), l'orateur a invité instamment l'OIT à redoubler d'efforts à ce sujet et à mieux diversifier ses sources financières. En ce qui concerne l'élaboration de nouveaux programmes, il a fait remarquer qu'il existe un écart notable au sujet des programmes visant à développer la démocratisation, à promouvoir le tripartisme et à atténuer la pauvreté. Il a noté une insuffisance apparente de la participation syndicale au programme sur la formation et la diffusion d'informations sur les droits des travailleuses (voir l'encadré de la page 16). De même, il a déploré la pénurie d'informations sur la participation des travailleurs à la conception et à la mise en œuvre des activités de coopération technique exposées au chapitre 6. Il a demandé au Bureau d'y inclure des précisions sur l'appui apporté aux activités syndicales en Afrique, comme on l'a fait pour les autres régions au chapitre 5. Le Bureau devrait accroître ses efforts, quantitativement et qualitativement, pour permettre aux organisations de travailleurs d'entreprendre des activités dans le domaine coopératif. Enfin, l'intervenant a souligné qu'il est important de faire appel aux fonds du budget ordinaire pour financer les activités relatives à l'élimination du travail des enfants.
Progrès de la mise en œuvre de la politique de partenariat actif
9. Les déclarations des membres de la commission ont essentiellement porté sur trois aspects de la politique de partenariat actif: la nécessité d'évaluer la politique; les activités des équipes multidisciplinaires et leurs relations avec la structure de l'OIT dans son ensemble; et enfin la possibilité de promouvoir chez les pays partenaires desservis le contrôle des programmes.
10. En ce qui concerne la mise en œuvre de la politique de partenariat actif, plusieurs membres appartenant aux trois groupes de mandants l'ont jugée essentielle pour une évaluation autonome de l'état d'avancement, de l'incidence et des résultats à long terme de la politique de partenariat actif, qui devra être effectuée dans un proche avenir. Le vice-président employeur a fait observer qu'un certain nombre d'aspects pratiques du fonctionnement de la politique de partenariat actif appellent des précisions; l'OIT dispose d'une structure complexe et il n'est pas toujours facile de comprendre comment l'action de ces équipes s'inscrit dans la structure globale ou quel est le système de communication avec les directeurs des bureaux régionaux.
11. Plusieurs orateurs ont jugé souhaitable que l'évaluation de la politique de partenariat actif soit le plus autonome possible. A leur avis, elle devrait tenir compte du nombre des objectifs par pays et de la mesure dans laquelle ils sont en voie d'être atteints, ainsi que de la pertinence et de la qualité des travaux des équipes multidisciplinaires, et de la mesure dans laquelle l'approche multidisciplinaire s'est révélée concluante. L'opinion des partenaires sociaux devrait également être prise en considération dans l'évaluation.
12. Un autre point soulevé p ar plusieurs orateurs a trait à la nécessité de faire en sorte que les activités des équipes multidisciplinaires soient mieux coordonnées et plus efficaces. Une formation devrait être dispensée aux spécialistes et experts récemment nommés afin de les initier aux principes et au mandat de l'OIT ainsi qu'à l'approche fondée sur la demande que réclament ses mandants. Le représentant du gouvernement de l'Espagne a souhaité être pleinement informé des activités conduites par les équipes. Un membre employeur a émis l'opinion qu'il serait peut-être utile d'élaborer des directives en vue d'encourager les équipes multidisciplinaires à collaborer en permanence avec les partenaires sociaux, et non simplement pour la formulation des objectifs par pays.
13. De l'avis de M. Mayaki, le recrutement d'experts locaux au sein des équipes serait une mesure rentable. La formulation des objectifs par pays a pris beaucoup de temps et il importe de faire le nécessaire pour les mettre en œuvre sans plus tarder. M. Anand (membre employeur) aurait souhaité qu'un plus grand nombre de spécialistes travailleurs et employeurs soient recrutés dans la région desservie par l'équipe multidisciplinaire. Leurs compétences linguistiques, leur sensibilité culturelle et leur bonne connaissance des grands problèmes de la région faciliteraient le travail des équipes multidisciplinaires et renforceraient l'efficacité de leur action.
14. Plusieurs orateurs se sont déclarés préoccupés par les postes qui restent depuis longtemps vacants au sein des équipes multidisciplinaires, notamment dans certains domaines d'importance capitale comme les normes, la sécurité sociale ou la sécurité et la santé des travailleurs.
15. M. Hoff et plusieurs représentants gouvernementaux ont estimé d'un commun accord que la politique de partenariat actif devrait davantage inciter les pays bénéficiaires de la coopération technique déployée à l'échelle nationale à contrôler les programmes. Chacun d'entre eux devrait envisager la possibilité d'assumer une plus grande part de responsabilité en participant avec ses propres ressources à l'exécution des programmes et projets de coopération technique, en vue de réaliser les objectifs par pays. Leurs effets seraient ainsi renforcés et de plus longue durée.
Mise en œuvre de la stratégie de coopération technique de l'OIT
16. Les efforts visant à revitaliser la stratégie de mobilisation des ressources en renforçant les mesures prises pour puiser à de nouvelles sources de financement et développer de larges alliances stratégiques entre l'OIT, les donateurs, les coordonnateurs nationaux de l'aide et les mandants ont été salués par plusieurs orateurs, parmi lesquels un membre employeur et plusieurs représentants gouvernementaux (Italie, Espagne et Chine). Le représentant du gouvernement de l'Espagne a toutefois fait observer que le Bureau devrait définir plus précisément la stratégie. Un autre membre employeur a invité les donateurs, et en particulier ceux du Golfe, à contribuer financièrement aux programmes d'activités pratiques conçus à l'intention des pays arabes. Les représentants des gouvernements de l'Egypte et de la Turquie ont noté qu'il importe de maintenir et renforcer la collaboration avec le PNUD. Le représentant du gouvernement de la Thaïlande a par ailleurs suggéré d'organiser des réunions nationales et régionales de donateurs avec les représentants des ministères du Travail, dans le cadre de la stratégie de mobilisation des ressources.
17. Plusieurs orateurs ont souligné l'importance de la coopération avec l'Union européenne et les institutions de Bretton Woods (les représentants des gouvernements de l'Allemagne, du Royaume-Uni, de la Suède, du Japon et de l'Egypte, ainsi qu'un membre employeur). D'autres intervenants, et notamment les représentants du Royaume-Uni, de l'Argentine et de l'Egypte, ont déploré la lenteur apparente avec laquelle cette coopération se développe. Le représentant du gouvernement de l'Allemagne a formé le vœu qu'un accord de base soit conclu sans tarder avec l'Union européenne.
18. Plusieurs orateurs, et notamment les représentants des gouvernements de l'Argentine, du Japon et de l'Italie, ont demandé que les crédits du budget ordinaire alloués à la coopération technique (CTBO) soient augmentés de manière à refléter l'importance que l' OIT elle-même accorde à ces activités, ou à compenser d'éventuelles défaillances d'autres sources de financement. A propos des possibilités financières qui pourraient être exploitées à l'avenir, un membre employeur a déclaré que certains pays en développement en sont arrivés aujourd'hui à un stade où l'on peut s'attendre qu'ils prennent à leur charge, selon des modalités de partage des coûts qui restent à fixer, une part de la responsabilité financière qui leur incombe en tant que bénéficiaires de l'appui du BIT. Il a formé le vœu que les bureaux régionaux jouent un rôle déterminant dans la promotion d'une telle stratégie.
19. Les représentants des gouvernements de la Suède, des Etats-Unis et de la Chine ont insisté sur l'intérêt qu'il y a à tisser des liens entre les normes internationales du travail et la coopération technique, en faisant observer que les efforts déployés à cet effet devraient être mieux reflétés dans le rapport. Rappelant les dernières activités lancées par l'OIT à cette fin, le représentant du gouvernement de la Chine a proposé que les activités liées aux normes se concentrent sur des objectifs concrets et pratiques portant, par exemple, sur l'atténuation de la pauvreté et sur la législation du travail. Le représentant du gouvernement de la France a rappelé les avantages de l'approche multidisciplinaire que certains programmes ont contribué à renforcer. Le Bureau devrait s'attacher à développer et améliorer la multidisciplinarité.
20. Les efforts déployés en vue de renforcer la participation nationale et, partant, le contrôle à toutes les étapes du cycle du projet ont été salués par les représentants des gouvernements de l'Italie et de la Suède. Le représentant du gouvernement de la Thaïlande a, par ailleurs, recommandé que l'on fasse appel à des experts nationaux pour l'exécution des programmes. Un membre employeur a déclaré qu'une participation fructueuse des partenaires sociaux aux programmes opérationnels exige certaines compétences techniques que le Bureau devrait chercher à développer.
21. Plusieurs orateurs ont fait part de leur opinion sur des thèmes prioritaires pour les principes fondamentaux de la stratégie. Le représentant du gouvernement de la Thaïlande a proposé que l'on se concentre sur le chômage des jeunes et le secteur non structuré. Le représentant du gouvernement de la Suède s'est pleinement associé à cette recommandation. Le représentant du gouvernement de la Chine a déclaré que la promotion de l'emploi et l'élimination de la pauvreté devraient figurer au premier rang des priorités, alors qu'un membre employeur faisait observer que la stratégie de l'entreprise se trouverait enrichie si la productivité des entreprises était dûment prise en considération.
22. Plusieurs représentants des gouvernements (Allemagne, Royaume-Uni, Suède, Etats-Unis, France, Italie) ont fait valoir combien il est important de procéder à une évaluation continue des programmes et projets de coopération technique et de faire en sorte que ses résultats soient utilisés pour améliorer les programmes futurs. Les travaux évoqués dans le document du Bureau en ce qui concerne la mise au point d'indicateurs de performance ont particulièrement retenu l'attention. Certains orateurs se sont déclarés impatients d'obtenir des informations plus détaillées sur les résultats de l'évaluation. Le représentant du gouvernement de la Suède a suggéré de se ménager une certaine marge d'autonomie dans la conduite des évaluations afin d'établir une ligne de démarcation plus nette entre ceux dont la tâche consiste à exécuter les programmes et ceux qui procèdent à l'évaluation.
Tendances des activités dans les différentes régions et des programmes techniques
23. La réduction globale de l'aide publique au développement et la diminution des ressources dont l'OIT dispose pour son programme de coopération technique dans certaines régions, notamment en Afrique, ont été notées avec préoccupation par plusieurs orateurs, dont un membre employeur et les représentants des gouvernements de l'Egypte et de l'Espagne. Cette baisse intervient alors que l'Afrique doit faire face à de redoutables défis, et l'espoir a été émis que la tendance s'inverserait. M. Mayaki (vice-président travailleur), faisant remarquer que la part des ressources consacrée à l'Afrique a continué de diminuer, a demandé au Bureau de prendre les mesures nécessaires pour renverser cette tendance. Un membre employeur a fait observer que le taux d'exécution des activités pour les employeurs en Afrique est très faible: il y a manifestement un problème de capacité qui doit être traité sans délai. Un autre membre employeur, reprenant à son compte l'observation du représentant du gouvernement de l'Allemagne, a estimé que la prestation des équipes multidisciplinaires est inégale: certaines sont plus efficaces que d'autres, et il y a lieu de réexaminer la situation à cet égard.
24. Le représentant de l'Organisation arabe du travail et le représentant du gouvernement de la République arabe syrienne ont évoqué le développement de la coopération entre l'OIT et l'OAT, qui est conforme aux résolutions de l'OIT dans ce domaine: un certain nombre d'activités ont pu être menées à bien, d'autres le seront à l'avenir. Les avantages de l'installation à Beyrouth de l'équipe multidisciplinaire consultative pour les Etats arabes et du bureau régional sont maintenant avérés, et le représentant du gouvernement de l'Arabie saoudite s'y est aussi montré sensible. D'autres efforts devront cependant être faits pour améliorer le sort des travailleurs des territoires occupés. Les ressources affectées à la coopération technique dans les Etats arabes du Moyen-Orient ont doublé au cours de la période considérée, mais cette augmentation est toute relative étant donné qu'un montant très faible y avait été consacré au cours de la période antérieure. Un membre employeur a lancé un appel en faveur d'un appui supplémentaire aux programmes par les pays arabes et ceux du Golfe, et le représentant du gouvernement de l'Egypte, tout en se félicitant de la coopération entre l'OAT et l'OIT, a recommandé une plus grande coordination avec les autres organisations internationales menant des activités dans le même domaine. Le représentant de l'Organisation arabe du travail a demandé qu'une correction soit apportée dans la partie du rapport où il est fait mention du Programme régional arabe d'administration du travail.
25. Les ressources pour l'Amérique latine, où une baisse de 12 pour cent des dépenses a été enregistrée, ont suscité la préoccupation des représentants des gouvernements de l'Argentine et du Mexique. La représentante de ce dernier pays a fait remarquer que, bien que le rapport indique qu'il convient de tenir compte de l'ajustement économique dans la région de l'Amérique latine, le programme de coopération technique n'en fait rien; ayant constaté la même tendance dans d'autres institutions spécialisées des Nations Unies, elle se demande si les priorités régionales ont changé dans tout le système des Nations Unies.
26. La représentante du gouvernement de la Thaïlande, évoquant la réduction de la coopération technique en faveur de l'Asie et du Pacifique, a fait observer que le déclin du financement par le PNUD des activités de l'OIT est particulièrement sensible. A son avis, une plus grande attention devrait être accordée à la coopération interinstitutions pour les programmes de lutte contre la pauvreté en tirant parti des excellents services d'experts nationaux disponibles pour l'élaboration de ces programmes.
27. A propos du programme de l'OIT en Europe, le représentant du gouvernement de l'Allemagne a souligné qu'il importe d'associer l'OIT à l'action menée en Bosnie-Herzégovine pour la reconstruction sociale. L'offre d'emplois respectant les règles d'humanité est une condition préalable indispensable au maintien de la paix dans la région. Le représentant du gouvernement de la Fédération de Russie, à propos de l'installation projetée d'une équipe multidisciplinaire à Moscou, s'est félicité des efforts actuellement déployés pour améliorer et renforcer la présence de l'OIT dans son pays.
28. Plusieurs commentaires ont également été faits sur des domaines et des programmes techniques précis. La question du rôle de la commission dans l'examen du programme IPEC par rapport à celui de son comité directeur a été soulevée par plusieurs orateurs. Etant donné l'importance de l'IPEC, le Conseil d'administration doit pouvoir le suivre de manière efficace. La question a également été posée de savoir quel est le montant de la contribution du budget ordinaire aux activités visant le travail des enfants par rapport aux contributions extrabudgétaires au programme IPEC. La compétence de l'OIT doit être maintenue dans de nombreux domaines techniques importants et hautement spécialisés qui revêtent un grand intérêt pour les domaines d'action prioritaires et les normes de l'OIT. A titre d'exemple, la question de l'accès au crédit, mise en relief par les représentants des gouvernements de l'Allemagne, de la Finlande et du Royaume-Uni, revêt une importance cruciale dans les activités de lutte contre la servitude pour dettes et le travail des enfants. Un membre employeur a déclaré que la préoccupation de l'OIT pour les questions relatives à la population ne doit pas être négligée, car des taux élevés d'accroissement annuel de la population sont un facteur d'aggravation de la pauvreté.
29. La baisse des dépenses pour l'emploi et la mise en valeur des ressources humaines constatée dans la plupart des régions n'est pas en accord avec le rôle que l'OIT doit défendre dans le suivi du Sommet mondial pour le développement social ni à l'avantage de l'OIT, qui doit être apte à traiter les besoins prioritaires dans les régions. Un autre orateur a mentionné l'importance de l'assistance de l'OIT pour les analyses actuarielles des régimes de protection sociale dans les pays d'Afrique et dans d'autres pays soumis à des ajustements structurels.
30. Des orateurs des trois groupes ont reconnu que la participation tripartite demeure une caractéristique essentielle du programme de coopération technique. Le vice-président travailleur a averti que son groupe ne considère pas comme suffisantes de simples consultations et qu'il est impatient de voir de meilleures preuves d'une participation active à la promotion, l'exécution et l'évaluation des programmes opérationnels. Les consultations et l'information à elles seules ne sauraient garantir des résultats. L'intervenant s'est déclaré mécontent de constater que le document du Bureau reconnaît implicitement que certains projets importants n'attestent d'aucune participation des syndicats au stade de l'exécution. A cet égard, il a mentionné l'absence de toute référence à un soutien donné aux syndicats pour les aider à lancer des sociétés coopératives. Cela est inacceptable pour son groupe. Un membre employeur a déclaré que, même si les conseillers pour les questions relatives aux travailleurs et ceux pour les questions relatives aux employeurs font de leur mieux, le Bureau devrait faire comprendre à tous les spécialistes des équipes qu'ils devraient constamment consulter les partenaires sociaux. On s'inquiète en particulier de ce qu'il faut faire davantage pour que les partenaires sociaux soient en mesure de jouer un rôle actif dans l'élaboration des politiques sociales au niveau national. Les débats portent souvent sur des questions économiques complexes, notamment dans le contexte des programmes d'ajustement structurel préconisés par la Banque mondiale, et ils requièrent des compétences techniques qui font souvent défaut chez bien des partenaires sociaux. Un membre employeur a aussi jugé souhaitable d'entretenir des contacts plus étroits avec les instituts de recherche. Un autre membre employeur a expliqué que c'est là l'une des raisons pour lesquelles, dans les discussions qui portent sur des sujets comme la sécurité sociale, la voix des travailleurs se fait rarement entendre. La représentante du gouvernement de l'Egypte, appuyée par le représentant du gouvernement de Maurice, a déclaré que son gouvernement souhaite ardemment une plus grande participation des partenaires sociaux au sein des organes nationaux, mais que dans son pays, comme d'ailleurs dans d'autres pays africains, la pénurie de personnes qualifiées pèse sur la participation tripartite. A cet égard, plusieurs membres employeurs, renvoyant aux informations contenues dans l'annexe III, ont déploré la baisse substantielle (de l'ordre de 17,5 pour cent) des dépenses consacrées en 1995 aux activités pour les employeurs par rapport à l'année antérieure. Par ailleurs, les membres de la commission se sont largement accordés à reconnaître que, lorsque des consultants sont recrutés dans la région et qu'ils sont donc familiarisés avec la culture des pays dans lesquels ils sont appelés à prodiguer des conseils, leur contribution devient plus pertinente. Cela est vrai non seulement dans le cadre de l'appui aux activités des organisations d'employeurs et de travailleurs, mais aussi pour tous les programmes opérationnels de l'OIT.
31. Un représentant du Directeur général (M. Trémeaud, Sous-directeur général), répondant aux observations concernant la mobilisation des ressources, a observé que, dans un monde où les fonds destinés à la coopération pour le développement sont en baisse et où la concurrence est plus vive pour les activités, le fait que le niveau des ressources extrabudgétaires de l'OIT se soit stabilisé est encourageant et qu'il est même raisonnable de prévoir que la situation peut s'améliorer. Les montants approuvés par le PNUD ont diminué en raison de la contraction des ressources du PNUD et du choix de l'exécution nationale par les pays bénéficiaires. La nature de la coopération a aussi évolué: l'accent est davantage mis sur la qualité que sur la quantité; la charge administrative des projets concernant l'achat d'équipement et le recrutement d'experts internationaux, qui représentent d'importantes sommes d'argent, a été réduite; enfin, les services sont de plus en plus rendus à un haut niveau en assumant notamment une fonction de consultation pour l'élaboration de politiques et la formulation de programmes, et donnent ainsi de meilleurs résultats sur le plan de la qualité. L'OIT jouit d'un statut privilégié auprès du PNUD, sa part dans la composante en baisse des allocations du PNUD aux grandes institutions spécialisées pendant la période allant de 1991 à 1995 ayant augmenté. Une autre raison d'être optimiste est le lancement du nouveau cycle de programmation du PNUD pour 1997-1999, qui virtuellement libère de nouvelles ressources. Le PNUD a par ailleurs décidé de concentrer ses activités sur des thèmes tels que la pauvreté, l'emploi et la démocratisation, autant de domaines où l'OIT a accumulé des connaissances et une expérience. S'il y a entente mutuelle sur la nature des activités de développement, les possibilités d'accroître la coopération entre l'OIT, le PNUD et les autres partenaires du développement sont réelles, comme l'ont montré les discussions qui se sont déroulées à New York en octobre 1996.
32. Depuis 1994, il y a eu dans le programme multi-bilatéral une tendance perceptible à la hausse qui a des chances de se poursuivre en 1996, les chiffres estimatifs concernant le montant des nouvelles approbations atteignant 70 millions de dollars. La coopération avec les partenaires multi-bilatéraux s'améliore; les discussions sont centrées sur les programmes plutôt que sur les projets, et l'exécution de certains programmes prendra plusieurs années. Cette approche semble donner satisfaction vu que certains donateurs ont augmenté le montant des approbations pour l'OIT et réduit celui concernant d'autres institutions des Nations Unies.
33. Pour ce qui est des donateurs multi-bilatéraux, ils sont passés de 15 à 20 entre 1990 et 1995. Pratiquement tous les partenaires multi-bilatéraux potentiels ont maintenant passé des accords avec l'OIT et il ne s'agit plus que d'attirer une plus grande part des ressources qu'ils consacrent au développement. Une autre tendance nouvelle est le nombre croissant de gouvernements bénéficiaires qui acceptent de financer une partie de leurs propres programmes d'activités. Non seulement ils sont ainsi en mesure de participer plus activement à l'exécution des programmes, mais c'est une preuve tangible de leur intérêt pour les travaux de l'OIT. Les autres sources de développement potentielles sont les fondations, les ONG et les entreprises privées. Le Bureau œuvre à développer encore ces sources de financement extrabudgétaire. Un accord-cadre avec la Communauté européenne est imminent; en attendant, des contrats sont établis projet par projet en prenant pour modèle le contrat-cadre dont on attend la signature. Parmi les projets prêts à être signés figurent un programme sur le travail des enfants au Pakistan et un projet pour le renforcement et la modernisation de la capacité des syndicats en Amérique centrale.
34. Au cours des prochains mois, une stratégie de mobilisation des ressources sera mise sur pied en utilisant pleinement toutes les unités de l'OIT, notamment les bureaux régionaux et de zone et les équipes multidisciplinaires, afin que les fonds nécessaires au financement du programme de coopération technique de l'OIT soient disponibles. Ceci impliquera aussi une formation critique systématique des fonctionnaires du BIT aux négociations avec les donateurs.
35. Répondant à la discussion, la représentante du Directeur général (Mme Chinery-Hesse) a convenu que, pour améliorer le document du Bureau qui sera soumis à la commission en 1997, on pourrait y inclure davantage de données nationales, une analyse de l'impact des programmes de l'OIT sur ses mandants, un rapport sur les mesures prises dans les grands domaines thématiques ainsi que sur les tendances à venir. A l'aide de la technologie moderne disponible et compte tenu des contraintes financières, tous les efforts seront faits pour améliorer la qualité du document.
36. Les questions relatives au fonctionnement de la commission, notamment celle de savoir s'il faut s'en tenir à une seule réunion par an et à quel moment, doivent être renvoyées au Conseil d'administration. En conséquence, des consultations auront lieu entre le bureau de la commission et le secrétariat au sujet des éventuelles propositions de changement.
37. L'intervenante a noté avec satisfaction qu'un certain nombre d'orateurs ont abordé le thème de l'évaluation; c'est là en effet, pour le Bureau, un moyen important de mesurer la pertinence des programmes techniques de l'OIT et de veiller à ce que les enseignements tirés de l'expérience soient diffusés de manière efficace et pris en compte dans les nouveaux programmes. On s'efforcera de structurer le prochain rapport de la commission de manière à mettre en relief, de façon plus concrète, les progrès accomplis par le Bureau dans l'évaluation des programmes. D'ailleurs, l'évaluation constitue un programme permanent à l'OIT, et c'est une question qui est immuablement inscrite à l'ordre du jour de la commission. Le Bureau a récemment inauguré un système pour le suivi de la mise en œuvre, l'évaluation et la présentation de rapports (MERS). Ce système en est encore au stade expérimental, et une évaluation indépendante est en cours pour en définir l'application à toutes les activités de l'OIT, quel que soit le programme technique ou la source des fonds.
38. L'importance que le Bureau attache à la formation du personnel et à l'amélioration permanente de ses compétences, conformément aux vœux de nombreux orateurs, deviendra évidente lors des discussions à venir de la Commission du programme, du budget et de l'administration sur les propositions de programme et de budget pour le prochain exercice biennal.
39. L'intervenante a remercié de la part du Bureau tous les gouvernements qui ont participé au Programme international pour l'abolition du travail des enfants (IPEC), en rappelant que le comité directeur adoptera ultérieurement, au cours du mois de novembre, un format de rapport approprié pour l'IPEC. Les membres de la Commission de la coopération technique qui sont également membres du Comité directeur de l'IPEC devraient transmettre à ce dernier les impressions de la commission. Revenant à la question de l'engagement financier de l'OIT à l'égard de l'IPEC, l'intervenante a admis que, compte tenu de la structure actuelle du programme et budget, qui ne facilite pas toujours la ventilation des ressources, il est difficile de définir exactement le montant des ressources du budget ordinaire qui sont allouées à l'IPEC. Compte tenu des travaux effectués sur ce thème dans tout le Bureau, on estime à 25 au moins le nombre des fonctionnaires qui y participent pour un coût approximatif de 3,5 millions de dollars, financé par le budget ordinaire. Les intervenants ont eu raison d'insister pour que le Bureau fasse apparaître son engagement à l'égard de ce thème en lui affectant des ressources prélevées sur le budget ordinaire qui viendraient s'ajouter aux ressources fournies par les donateurs extérieurs.
40. Le tripartisme est une caractéristique originale de l'Organisation; il constitue une fenêtre ouverte pour l'ensemble du système des Nations Unies, puisque l'OIT est la seule de ces organisations capable de tenir pleinement compte de l'opinion de la société civile grâce aux consultations avec les partenaires sociaux, qui ne dépendent pas du bon vouloir des gouvernements. Et certes, la formulation des objectifs par pays ne sera jamais considérée comme terminée tant qu'elle n'aura pas pleinement bénéficié de la contribution active des partenaires tripartites.
41. En ce qui concerne la répartition régionale des ressources, l'intervenante a rappelé aux membres de la commission que le Bureau ne jouit pas toujours d'une entière liberté pour l'allocation des ressources extrabudgétaires, puisque certains donateurs conditionnent leur assistance à son allocation à certains pays ou régions. Il arrive aussi que des programmes de grande envergure soient approuvés par un donateur pour une région donnée. Lorsque le BIT est à même d'influencer l'orientation des ressources extrabudgétaires, il s'efforce de favoriser les pays les moins avancés. L'accroissement des ressources globales qui est visé par la stratégie de mobilisation des ressources entraînera certainement une situation dans laquelle l'OIT a tout à gagner.
42. La représentante du Directeur général a souligné combien il est important que le programme de coopération technique soit au service de la promotion des normes fondamentales du travail. Le prochain document de la commission citera des exemples pour illustrer la synergie créée entre le programme de coopération technique et les normes internationales du travail. Tandis que l'OIT passe progressivement de l'approche-projet à l'approche-programme, il devient plus facile de lier les activités pratiques aux normes internationales. L'IPEC en témoigne, de même que le programme international pour des emplois en plus grand nombre et de meilleure qualité pour les femmes.
43. A propos des relations que l'Organisation entretient à présent avec les institutions de Bretton Woods, l'intervenante a mentionné un certain nombre de pays pilotes dans lesquels l'OIT et la Banque mondiale travaillent ensemble afin que les meilleures pratiques puissent être reprises en temps voulu dans d'autres pays. Les institutions de Bretton Woods disposent de vastes ressources financières, et le Bureau s'efforce constamment de renforcer ses relations de travail avec elles afin d'en obtenir des fonds. Des programmes sont déjà en cours au Congo, en Turquie et en Pologne. La participation personnelle du Directeur général au traitement des questions qui concernent la Banque mondiale et le dialogue sur les orientations dans lequel le Bureau s'est engagé devraient en principe renforcer cette coopération, pour autant qu'on puisse le prévoir.
44. La politique de partenariat actif a été conçue en s'inspirant de l'expérience passée, et elle a principalement pour objet de rapprocher l'OIT de ses mandants afin que ses activités soient orientées par eux et aussi pour améliorer la participation tripartite; cette politique devrait donc favoriser la décentralisation et renforcer la présence de l'Organisation dans les régions. Elle n'est pas structurée de manière rigide et le Bureau ajuste constamment le processus au gré des circonstances. Le fait que ce processus ait été mis en place lors d'une crise financière a rendu le changement qu'il implique -- qui aurait été difficile n'importe quand -- plus difficile encore. Dans ces conditions, on peut considérer que les réalisations, même si elles ne sont pas parfaites, constituent un bon début.
45. Il est de plus en plus manifeste que le Bureau entreprend moins d'activités mais qu'il les accomplit beaucoup mieux, qu'il les recentre, qu'il accorde beaucoup plus d'attention à la qualité de sa production, et qu'il participe véritablement au débat mondial sur des questions fondamentales telles que la promotion de l'emploi, le travail des enfants, les normes du travail, la clause sociale et les travailleuses. Ce recentrage a été suscité par la crise financière.
46. Répondant au groupe des travailleurs qui a demandé une évaluation de la politique de partenariat actif, l'oratrice a informé la commission que des préparatifs sont en cours pour le lancement d'une analyse approfondie de la politique et qu'un atelier est prévu à Turin au début de 1997 pour effectuer cette évaluation interne. En principe, les enseignements tirés de l'expérience devraient permettre de remodeler la politique de partenariat actif afin qu'elle réponde mieux aux besoins exprimés par les mandants.
47. En conclusion, la représentante du Directeur général a déclaré que le partenariat est la clé de l'aboutissement des efforts du Bureau. Il doit être renforcé avec les mandants de l'Organisation, les donateurs et les organismes des Nations Unies qui œuvrent en faveur du progrès social. L'oratrice a exprimé l'espoir que les membres du Conseil d'administration participeront à cet effort de consolidation.
48. La commission recommande au Conseil d'administration de prier le Directeur général:
- d'élaborer, pour la prochaine réunion de la Commission de la coopération technique, un rapport proposant une stratégie novatrice visant à accroître les ressources disponibles pour le programme de coopération technique;
- d'entreprendre, en 1997, une évaluation interne de la politique de partenariat actif en invitant le bureau de la commission à désigner un groupe de travail tripartite chargé d'en examiner les résultats, et de faire connaître l'aboutissement de cette opération commune à la prochaine réunion de la commission;
- d'examiner l'organisation des travaux de la commission et, en consultation avec le bureau du Conseil d'administration, d'étudier la possibilité d'organiser une réunion d'une demi-journée de la commission pendant la session de mars du Conseil d'administration.
Stratégies destinées à
augmenter les possibilités d'emploi et de revenu des femmes:
les enseignements de la coopération technique
49. Un représentant du Directeur général (M. Brú) a rappelé, en présentant le document, que son thème a été choisi par le bureau de la commission et qu'il présente une synthèse analytique du contenu de rapports d'évaluation afin de mettre en évidence les principaux éléments des enseignements des activités de coopération technique. Dans l'échantillon de programmes et de projets examinés pour ce document, les stratégies appliquées pour améliorer la capacité de production des femmes à travers la création d'emplois et des activités rémunératrices ont été examinées, et leur efficacité analysée. Dans les stratégies de promotion de l'emploi salarié, on a identifié deux grandes options stratégiques: la formation professionnelle et l'amélioration des conditions de travail. Dans le cas des stratégies de promotion de l'emploi indépendant, trois options ont été identifiées: le développement de l'esprit d'entreprise, qui comprenait une formation et des services de vulgarisation; des services financiers tels que des systèmes de crédit et d'épargne; enfin, des mesures destinées à assurer l'accès à la terre et à d'autres moyens de production, ainsi que leur exploitation. Le représentant du Directeur général a appelé l'attention sur la partie IV du document du Bureau, qui traite de l'organisation des femmes et de l'importance d'un renforcement des organisations féminines de base, à la fois en tant que stratégie opérationnelle et comme fin en soi. L'organisation des femmes est un élément important des stratégies qui facilite la mise en commun des ressources et un contrôle durable des activités de production par les femmes. La dernière partie, qui évoque le rôle des partenaires sociaux, insiste sur la nécessité, pour ces partenaires, de jouer un rôle plus synergique dans les activités de coopération technique.
50. Le vice-président employeur a félicité le Bureau pour ce document. Il s'est dit favorable à une amélioration de la situation des femmes qui passerait par leur intégration progressive dans les projets d'ensemble. Il a toutefois appelé l'attention sur l'importance de l'éducation et de la formation des filles et des femmes comme moyen d'accroître leurs chances de trouver un emploi. Les entreprises et les gouvernements devraient appuyer vigoureusement le recrutement de femmes.
51. Le vice-président travailleur a déclaré, à propos de la structure tripartite de l'OIT et des efforts que font les syndicats pour encourager l'emploi et les activités rémunératrices des femmes, qu'il est regrettable que la contribution des syndicats dans ce domaine ait été négligée, et que l'OIT a tendance à favoriser les ONG. Chaque année, les membres travailleurs appellent l'attention de la commission sur le fait que l'approche de l'OIT devrait invariablement associer les partenaires sociaux à ces activités. L'orateur a noté que le rapport ne mentionne la participation des syndicats que pour un ou deux projets. Les organisations de travailleurs apportent une contribution majeure à l'emploi des femmes, surtout là où elles sont exploitées, en assurant l'ouverture de crèches pour les enfants, un enseignement et une formation professionnelle dans le secteur non structuré de façon à intégrer progressivement les femmes et à améliorer leurs possibilités d'emploi. Il convient d'adopter et d'appliquer des lois sur le travail qui traitent du principe de l'égalité de chances. A propos du paragraphe 8 du document du Bureau, l'orateur a déclaré que les gouvernements devraient être encouragés à ratifier et appliquer les conventions de l'OIT qui traitent du principe de l'égalité de chances et de traitement entre les femmes et les hommes dans le travail.
52. Mme Mokjalo (membre travailleur) a déclaré que les syndicats devraient être encouragés à participer à toutes les activités de coopération technique.
53. Le représentant du gouvernement de l'Allemagne s'est déclaré satisfait de l'évaluation faite dans le document, lequel traite soit de projets spécialement conçus pour les femmes, soit d'éléments de projets généraux concernant les femmes. Il a ajouté que l'on devrait tenir compte dans les projets généraux, dès le stade de la conception, des questions concernant les femmes.
54. Le représentant du gouvernement de l'Autriche a rappelé que son pays œuvre, lui aussi, en faveur de l'emploi et des activités rémunératrices des femmes dans l'esprit des travaux de l'OIT dans ce domaine. Une aide plus importante est apportée aux femmes qui veulent se réinsérer dans le monde du travail et aux femmes migrantes.
55. La représentante du gouvernement de la Suède a proposé un examen des projets globaux pour la prochaine réunion de la commission. Elle a appelé l'attention sur le paragraphe 3 du rapport et relevé que c'est moins sur les femmes que sur leurs enfants que pèse le fardeau de la restructuration économique et des processus de transition. Elle a insisté sur la nécessité de prendre des mesures, notamment pour la garde des enfants, afin que les femmes aient davantage accès au marché de l'emploi.
56. Le représentant du gouvernement de l'Inde a rappelé que son pays a promulgué une loi sur le salaire minimum qui n'établit aucune distinction entre les salaires des femmes et ceux des hommes. Cela assure aux femmes des chances égales et aide à modifier l'attitude des employeurs.
57. La représentante du gouvernement de la Chine a félicité le Bureau pour le document et déclaré que, compte tenu des activités de suivi de la Conférence de Beijing et du rôle important que les femmes jouent dans le développement démocratique et durable, les activités de l'OIT dans ce domaine devraient être mises davantage en vedette. Elle a ajouté qu'elle partageait le point de vue d'autres membres de la commission qui pensent que les projets en faveur de l'emploi des femmes ne devraient pas être inclus uniquement dans les programmes spéciaux pour les femmes, mais aussi dans les projets globaux.
58. Le représentant du Directeur général (M. Brú) a répondu que, dans les projets ayant une composante «éducation et formation», l'analphabétisme des femmes s'est avéré un problème majeur qui a imposé des changements de stratégie, comme la mise au point d'auxiliaires visuels spéciaux. Dans d'autres projets, il a fallu prendre des mesures pour décharger les femmes d'une partie de leurs responsabilités familiales afin qu'elles puissent profiter des activités des projets. L'orateur a souligné que, le thème choisi pour le document étant le renforcement de la capacité de production des femmes, il ne s'intéresse pas aux projets d'ensemble. Il a toutefois assuré les membres de la commission qu'à l'avenir une plus grande attention sera accordée aux projets d'ensemble. Il a appelé l'attention sur une publication du BIT parue en 1989 qui tire les enseignements de certains projets d'ensemble sur le rôle des femmes. Revenant sur les remarques concernant la participation des ONG, il a déclaré que ces dernières sont associées aux activités de coopération technique en tant que moyen d'atteindre les groupes cibles, et qu'elles font donc partie du «cadre institutionnel». La plupart des projets à l'examen ont une composante renforcement des organisations qui devrait être vue comme une occasion, le moment venu, de renforcer le mouvement syndical.
59. La commission a pris note du document du Bureau.
Faits nouveaux concernant les activités
opérationnelles du système
des Nations Unies, y compris les principales mesures prises par
l'OIT
en rapport avec la résolution 50/120 de l'Assemblée
générale
60. Le vice-président employeur a fait remarquer que la réforme en cours des activités opérationnelles du système des Nations Unies, qui vise une plus grande cohérence et une coordination plus efficace, constitue un défi majeur pour l'OIT. Pour ce qui est des mesures prises par l'OIT, qui sont évoquées dans le rapport, il a insisté tout particulièrement sur le fait que les services du siège devraient fournir des orientations, des principes directeurs et des instructions très clairs aux structures extérieures et assurer la formation et l'information du personnel du BIT, notamment sur le terrain, car les questions qui se posent sont d'une grande complexité.