Planning, Development and Standards Branch

Las cuatro áreas seleccionadas corresponden a los municipios de Concepción de Ataco en el departamento de Ahuachapán; Caluco en Sonsonate; Santa Elena en Usulután y Perquín (incluye Arambala, El Rosario y Jocoaitique) en Morazán. Los criterios básicos para la selección de estos municipios fueron los cuatro que a continuación se analizan.

Cuadro No. 1: Población urbano-rural y extensión por municipio, Censo 1992

	Población	Urbana	Extensión	Departa-	Fuerza de
	1992	%	(Km2)	mento	Trabajo	Viviendas
Concepción de Ataco	13,903	44.4	61.03	AH	4,363	2,786
Caluco	6,689	13.3	51.43	SO	1,853	1,218
Sta. Elena	14,801	31.5	54.92	US	4,288	3,180
Perquín-4	8,303	20.5	294.2	MO	1,514	1,763

(a) Los cuatros municipios son típicos con respecto a los 262 que existen en el país, y también son representativos de las regiones socioeconómicas del país.

Concepción de Ataco es un municipio de montaña orientado a producir casi exclusivamente café, que históricamente es el principal rubro de agroexportación del país.

Caluco esta orientado a producir caña y ganadería a gran escala, en terrenos bajos y calientes que son adyacentes a la planicie costera. Posee cuatros grandes cooperativas agropecuarias en haciendas intervenidas por el proceso de reforma agraria en 1980.

Santa Elena es un municipio fundamentalmente productor de granos básicos; por su cercanía con la ciudad de Usulután (5 minutos) se ha convertido en una ciudad dormitorio, limitando a la vez su comercio interno y su propio desarrollo empresarial.

Perquín, junto con los otros tres municipios anexos, (Arambala, Jocoaitique y El Rosario) son los típicos municipios de la parte norte del país; caracterizado por su terreno montañoso; de suelos de bajo rendimiento, poblado por campesinos pobres, productores en pequeñas parcelas de granos básicos. Estos municipios estuvieron en la época del conflicto bajo el control del FMLN.

(b) El tamaño típico de la población urbano rural. Fuera de las cinco ciudades principales del país, la mayoría de municipios son, en cuanto a población, básicamente rurales, con predominio de la actividad agropecuaria. Los cuatros municipios seleccionados tienen población predominante rural en diferentes escalas; su grado de urbanización va de Ataco, con una población urbana del 44% a Caluco con el 13%. Ataco y Santa Elena son los dos pueblos con una estructura urbana bien definida ( 70 bloques o cuadras) y relativamente amplia. En cambio Caluco y Perquín son pequeñas unidades que no sobrepasan los 1,000 habitantes o las estructuras urbanas de 20 bloques.

(c) Diferentes grados de formalidad económica o tamaños de las unidades de explotación. Ataco y Caluco son municipios con grandes unidades de explotación agropecuaria ya sea bajo la forma de cooperativas en virtud de la reforma agraria o en explotaciones de propiedad privada. En cambio las otras dos áreas, Perquín y Santa Elena, son básicamente de tipo minifundio. Santa Elena tiene la característica de poseer una gran población de maestros que trabajan en todo el departamento y en el oriente del país.

(d) Diferentes niveles y orientaciones de organización. Los cuatro municipios tienen experiencias y múltiples organizaciones de base, tales como cooperativas, bancos comunales o Asociaciones de Desarrollo Comunal (ADESCOS) que posibilitarían el apoyo necesario para el desarrollo del presente proyecto sirviendo de base o como infraestructura orgánica para la promoción y recolección de fondos. Perquín por ejemplo, posee una amplia base organizativa en todas sus comunidades en torno a PADECOMSM; Santa Elena posee asociaciones de desarrollo comunal en casi todos sus cantones; Caluco posee grandes cooperativas y una red de bancos comunales y Ataco cuenta con la Asociación de Desarrollo Comunal de Ataco (ADECOA), que posee un equipo humano y material sólidamente establecido.

Para simplificar la denominación se referirá a cada institución por sus siglas: ADECOA, CARITAS, ADEL-Morazán y CARE respectivamente. Las cuatro instituciones tienen componentes de programas de créditos y asistencia financiera a la microempresa. Con excepción de CARE, las cuatro instituciones son de carácter local con 5 años de experiencia en las comunidades seleccionadas.

	No.Traba-	Presupuesto	Responsable	Tipo de	Años de presenc.
Instituciones	jadores	96 (colones)	Proyecto	Personalidad	en la zona
ADECOA	33	4,000,000	Oscar Chicas	Asociación	6 años
CARITAS	14	3,000,000	Gilberto Gallegos	Fundación	5 años
CARE	135	44,000,000	Rafael Callejas	Misión internacio.	5 meses
ADEL MORAZÁN	24	5.500,000	Wilson Salmerón	Fundación	4 años

FUENTE: Información proporcionada por las instituciones responsables de los proyectos en las áreas de estudio.

ADECOA: Es una asociación de utilidad pública constituida el 23 de abril de 1990 en Ataco Ahuachapán. Esta orientada a promover y facilitar el autodesarrollo de las personas de escasos recursos económicos, pertenecientes al área urbana y rural. Aunque su labor esta más específicamente orientada al municipio de Ataco, trabaja en 15 municipios; a través de su programa de crédito cubre casi todo el departamento de Ahuachapán y algunos municipios de los departamentos de Sonsonate y Santa Ana. Tiene tres programas básicos de trabajo:

ADECOA, para 1995, poseía 33 empleados y una cartera de proyectos de cuatro millones de colones. Su principal fortaleza y orientación lo constituye su residencia en el municipio y el manejo del programa de crédito al microempresario, lo cual le da la experiencia financiera y la tecnología informática necesaria para gestionar un programa de seguros.

Cáritas de la Diócesis de Sonsonate. Es una fundación sin fines de lucro de la Iglesia Católica en la Diócesis del departamento de Sonsonate. Cáritas tiene una presencia de trabajo en el municipio de Caluco de 5 años. El objetivo de la institución es desarrollar la acción social de la iglesia a fin de construir al desarrollo integral del hombre y la mujer, especialmente de los sectores más pobres. Tiene siete programas básicos de trabajo:

Cáritas posee, en 1996, un total de 14 empleados a tiempo completo y una red de 100 voluntarios comunales. En el municipio de Caluco trabajan 4 empleados y 8 voluntarios. Opera con un presupuesto anual de tres millones de colones. Su principal fortaleza lo constituye su red de 26 bancos comunales que operan con el programa de asistencia mediante créditos con un monto de 700,000, lo cual le da la experiencia financiera y la infraestructura humana necesaria para manejar el proyecto de seguridad social para el sector informal.

CARE Internacional El Salvador. Es una muy conocida agencia internacional de desarrollo con estatus de misión internacional en El Salvador. Su casa matriz se encuentra en Atlanta (EE.UU.) y tiene presencia en 52 países. Las acciones de CARE en El Salvador se enmarcan en el Plan de Reconstrucción Nacional, con fondos provenientes de USAID, fondos propios y donantes privados. Principalmente sus acciones se ubican en la región oriental del país (departamentos de San Miguel, Usulután, Morazán y La Unión). CARE posee una oficina nacional en San Salvador y otra regional en San Miguel. Tiene tres programas básicos de trabajo:

CARE posee en 1996, un total de 135 empleados en el país de los cuales 115 trabajan en la región oriental. En el municipio de Santa Elena, CARE inicio un proyecto de introducción de agua potable a mediados de 1996 y espera concluirlo a mediados de 1997. Este proyecto implica una importante participación organizada de los cantones o comunidades beneficiadas a partir del aporte comunal en horas trabajadas. CARE opera un presupuesto anual de 44 millones de colones. Su principal fortaleza lo constituye su solidez institucional y el respeto comunal a su trabajo, así como el manejo de sistemas modernos de información contables y geográficos auditados periódicamente por firmas nacionales e internacionales. La experiencia en la administración de un programa de crédito a la pequeña empresa, así como el sistema de manejo contable de las aportaciones comunales a los proyectos de agua, le da la experiencia y tecnología para la gestión de un proyecto de seguro.

ADEL-Morazán : Es una fundación privada creada en 1993 por diferentes organizaciones publicas y privadas y gobiernos locales con el fin de contribuir al desarrollo económico sostenible del departamento Morazán. Sus socios son básicamente las organizaciones presentes en el departamento. Tiene cuatro programas básicos de trabajo:

ADEl-Morazán para 1996, poseía 24 empleados y opera un presupuesto de 5.5 millones de colones. Su principal fortaleza y orientación lo constituye su amplia base organizacional por medio de sus organizaciones miembros, especialmente PADECOMSM que aglutina y organiza a cada una de las comunidades de los cuatro municipios que se han seleccionado para el proyecto en el departamento de Morazán. Así mismo, cuenta con experiencia financiera en el manejo de créditos por medio del programa de crédito a microempresarios, lo cual le da la experiencia financiera y la tecnología informática necesaria para manejar un programa de seguros.

En el país no existen esquemas de seguro social orientados de forma específica a los trabajadores del sector informal. Así mismo se pudo constatar que no existe ningún seguro de vida vinculado a los créditos a microempresarios proporcionados por las instituciones seleccionadas. Sin embargo por medio del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), desde 1985 los trabajadores independientes pueden acceder el sistema de seguro de salud y a partir de 1988 al de pensiones I.V.M. Asimismo los trabajadores domésticos fueron incorporados al régimen de pensiones I.V.M. a partir de mayo de 1989.

A otro nivel, de forma espontánea y esporádica, durante el periodo de guerra se desarrollaron cajas comunales para solventar los gastos de funerales de los vecinos. Estos consistían en la aportación de 1 o 2 colones mensuales por grupo familiar a fin de constituir un fondo para cubrir los gastos de funerales de los participantes en la caja comunal o ayudar a la familia a solventar los gastos de dicho evento.

Las cuatro áreas fueron seleccionadas para el proyecto, sobre la base de: a) representatividad de las diferentes áreas socioeconómicas del país, b) la existencia de instituciones con solidez técnica en el manejo financiero para servir de facilitadores del proceso de seguridad social, c) la existencia o presencia de organizaciones de base que constituyen la infraestructura organizativa que contribuye a disminuir los costos de administración y recolección, d) la disposición de las autoridades municipales y de la comunidad a participar en el proceso.

La población de las cuatro áreas seleccionadas es predominantemente agropecuaria y habita en el área rural. En el área urbana los beneficiarios del proyecto serán fundamentalmente trabajadores por cuenta propia dadas las características de la PEA urbana, tales como dueños de tiendas o pulperías, señoras de los mercados, costureras, albañiles y trabajadores agropecuarios que viven en áreas urbanas.

Por lo general estos grupos manifestaron interés por los tres tipos de seguro (Salud, Educación e IVM), sin embargo fue notable la inclinación hacia el seguro de salud que cubriera costos superiores a un monto determinado en combinación con la unidad de salud del área. En conversaciones con las señoras de los mercados, estas propusieron la posibilidad de un seguro por daños o pérdidas a las microempresas, por siniestros o accidentes no predecibles.

En general, los más pobres y aislados son los trabajadores agropecuarios, que nunca han oído nada sobre el concepto de seguridad social. Para el caso particular del presente estudio, fue clara la dificultad de expresar las opiniones de campesinos pobres sobre las posibilidades de aportación. Casi siempre tienen la expectativa de una donación a partir de una pequeña contribución como contraparte. A partir de esto, es identificable un grupo en la base de la pirámide laboral que difícilmente puede ser motivado a participar en un esquema autosostenible de seguridad social. Una vez identificado este grupo laboral en la base de la extrema pobreza y asumido como grupo que por el momento no puede ser la población objetivo, definitivamente sí es posible encontrar un gran interés en los trabajadores agropecuarios. Este interés crece o es casi una relación directa, con el nivel educativo y de liderazgo comunal. Entre más educada, más urbanizada y menos pobre es la población, se encuentra una mayor disponibilidad a orientar fondos con fines previsionales.

En esta perspectiva no existirían variantes negativas hacia las trabajadores mujeres. Más aun, hay mayor disponibilidad e interés manifiesto, al conocer sobre la posibilidad de crear esquemas de seguridad social. El ejemplo de la participación en los bancos comunales, donde la participación femenina es de aproximadamente del 90%, sería un indicador de la disponibilidad femenina a participar en organizaciones o esquemas autosostenibles financieramente.

Las cuatro instituciones seleccionadas son básicamente de carácter local y en los municipios, son las organizaciones o instituciones locales de mayor prestigio y solidez técnica. Tal como se afirmó anteriormente, las cuatro instituciones manejan programas crediticios orientados a los microempresarios y pequeños agricultores. Las cuatro llevan sistemas contables y de registro de créditos computerizados. Esta situación hace fácilmente vinculable el programa de crédito con el programa de seguro, y también el logro de ahorros administrativos en la recaudación de las aportaciones. Esto mismo se aplica a los programas de bancos comunales que facilitan la logística de la recaudación de fondos. En general la orientación estratégica en cuanto la logística de recaudación y las actividades de promoción y educación en seguro, tendrá que basarse o viabilizarse por medio de las organizaciones comunales existentes o los equipos de promoción y desarrollo presentes en el área.

Por otra parte, en el sector público las Unidades de Salud del Ministerio de Salud, por ejemplo, específicamente a través de la red de promotores cantonales e inspectores de salud, mostraron una gran disposición a la participación en el desarrollo de un esquema innovador de seguridad social no únicamente en lo relativo a salud. En la misma forma se podría ocupar la red de maestros y de promotores de alfabetización y educación de adultos presentes en el área. Por lo general estas personas se manifestaron muy entusiastas de convertirse en el medio de educación y promoción de este experimento o plan piloto.

En tal sentido, la dimensión que debería tomar el programa de seguridad social para el sector informal no debe ser orientado a conformar una infraestructura organizacional adhoc o adicional a las existentes. Podría comprenderse más bien, como un componente adicional de los diferentes programas existentes, aprovechando las diferentes estructuras organizacionales como plataformas de promoción y recaudación. En tal sentido, la estructura administrativa central, a nivel de base, tendría que ser mínima apoyándose más en las estructuras voluntarias a nivel comunal.

Por otra parte un tema inquietante en los posibles beneficiarios, es la forma orgánica o estatus jurídico de estos esquemas de seguridad social. La inquietud surge a partir de experiencias negativas de malversación de fondos comunales. La forma organizacional podría ser la de una corporación interorganizacional de la localidad o la de una empresa de seguros comunitaria en la cual los propios asegurados sean a la vez los socios. Las expresiones sobre este tema han sido diversas tales como: instituto de seguro social local o municipal; empresa o cooperativa de seguridad social comunal; corporación de seguro social comunal, etc.

Otra de las mayores inquietudes fue sobre los mecanismos de control y autorización de los pagos de seguro e indemnizaciones. Las sugerencias fueron orientadas a conformar estructuras de control y autorización a nivel local, o a ocupar las mismas organizaciones locales como mecanismos verificadores y de control.

Los grupos más susceptibles a participar en mecanismos de seguro, serían los mismos trabajadores y empleados locales de las agencias de desarrollo presentes en el área que no participan en ninguna forma de seguro social. Ejemplo de esto es PADECOMSM en el cual, con más de 100 trabajadores, ninguno goza de seguro de algún tipo. Una segunda línea o frontera de captación serían los voluntarios y colaboradores en los diferentes programas de promoción en las instituciones presentes en el municipio. El tercer grupo serían los socios de las cooperativas y sus trabajadores así como los bancos comunales. Un cuarto grupo serían los miembros de las asociaciones de desarrollo comunal en los diferentes cantones. Un quinto grupo, los beneficiarios de los diferentes programas, especialmente los de créditos.

A nivel urbano sería necesario realizar una labor más directa de promoción en los pequeños negocios de comercio y ventas ambulantes. Esto debería incluir una labor de promoción con las amas de casa por medio de la Unidad de Salud o los promotores de salud.

Para impulsar estos nuevos esquemas de seguridad social es necesario la confianza de la población en las personas e instituciones encargadas del proyecto. A este respecto, la selección institucional realizada preliminarmente es, desde todo punto de vista, la idónea para las comunidades seleccionadas, dado el compromiso y el carácter local de dichas instituciones y la experiencia necesaria para el manejo financiero de un proyecto de carácter también financiero. Tal como se puede ver en el anexo institucional respectivo, las cuatro instituciones poseen la solidez y el prestigio requerido.

El caso de CARE en Santa Elena requiere una especial atención; obviamente es la única que no tiene carácter local y su presencia en el municipio es muy reciente. Pero esto es ampliamente compensado por la capacidad de organización y movilización a nivel local, dados sus particulares métodos de trabajo. Así mismo, esta institución ha manifestado especial interés por el proyecto a diferentes niveles institucionales, siendo atraídos por lo sugestivo del tema y el significado en cuanto a una nueva linea de promoción no experimentada en el país. Por otra parte, el carácter de no local podría ser una ventaja con el objeto de buscar la posterior replicabilidad. En todo caso es la institución atípica entre las seleccionadas.

Para que un esquema de seguridad social pueda ser sostenible, debe reunir las siguientes condiciones:

En todas las comunidades se requirió información y opinión sobre los tres tipos de seguros que la OIT propone, adicionando uno más sobre los activos o patrimonio del microempresario.

En este rubro se aspiraría a tener un seguro entre 5,000.00 a 10,000.00 que cubra el fallecimiento o la invalidez del principal sustento o fuente de ingreso del hogar del cotizante. Así como los gastos de funeral hasta por 1000.00 de cualquiera de los otros miembros del hogar.

La aportación mensual por hogar a este seguro tendría que situarse entre 10.00 y 20.00 colones mensuales. Ahora bien, para determinar realmente los montos y cuotas seria necesario realizar un estudio actuarial para considerar la probabilidad de muerte y la base de recaudación que defina el punto de equilibrio y autosostenibilidad del modelo.

Sin embargo lo anterior son parámetros de lo que la población estaría subjetivamente dispuesta a aportar o de los montos que podrían ser atractivos para asegurarse. Adicionalmente se ha investigado como parámetro de referencia el costo de un seguro de vida básico en una aseguradora privada. El seguro básico de 10,000.00 cuesta 16.00 mensuales.

Todos los municipios cuentan con unidades de salud completamente instaladas con servicio médicos, odontológicos y de rehabilitación. La atención así como la medicina básica es gratuita aunque se le pide una cuota de 10.00 para los fondos de la Unidad de Salud. Las Unidades de Salud remiten los casos serios a los hospitales regionales o de especialidades a nivel central. Todo estos servicios son gratuitos. Sin embargo hay cierta medicinas y servicios que no son proporcionados por el sistema público. Un seguro de salud en esta línea debería aspirar a proporcionar servicios complementarios y en coordinación con la Unidad de Salud, a proporcionar un servicio final completo y de calidad.

Es en esta linea que se ha conversado con la Unidad de Salud Pública, a fin de conformar un fondo coadministrado que por un lado complemente el servicio y la medicina proporcionada pero por otro lado, se determine sobre una linea base deducible y un monto máximo como se establece en los seguros privados.

Por el lado del sector privado los seguros de salud son extremadamente caros, fundamentados en la mala experiencia, el mal uso y abusos que los usuarios hacen al respecto. Los costos básicos de un seguro de salud anual hasta por 50,000.00 para cada miembro del grupo familiar y con un deducible de 600.00 son de 104.00 mensuales por hogar.

En seguro de salud se aspiraría a establecer una cuota mensual de 10.00 que cubra sobre un deducible de 500.00 y un máximo de 5000.00, en coordinación con el servicio de la Unidad de Salud.

En educación el único beneficio que se consultó es el de préstamos a los usuarios para cubrir los gastos de inicio del año escolar hasta por un monto global de 1,000.00. En tal sentido sería más bien una prestación hacia los asegurados en los otros rubros.

Esta es una propuesta que surgió en conversación con señoras del mercado de Ataco. El fin sería asegurar la empresa del microempresario, tales como tiendas, talleres, panaderías, comedores etc. contra siniestros que impliquen su destrucción. La cuota sugerida es de 5.00 a 10.00 y el monto máximo de 50,000.00

Se esperaría que un hogar pueda optar a uno o a una combinación de cualquiera de los seguros. En el caso óptimo de cobertura completa, por los cuatro seguros se podría establecer una oferta de descuento. La cobertura completa estaría oscilando entre 40 y 50 colones mensuales. El descuento podría establecerse en un 10%. Sin embargo, esto requiere mayores estimaciones.

En las cuatro áreas seleccionadas los programas de asistencia social relevantes están en manos del Ministerio de Salud, por medio de los servicios de las Unidades de Salud que existen en todos los municipios seleccionados y el programa de Escuela Saludable en coordinación con el Ministerio de Educación.

Las Unidades de Salud proporcionan consulta médica y medicina gratuita a la población, previa una cuota de 10 colones de colaboración. Adicionalmente brindan programas de salud preventiva por medio de campañas de vacunación, educación en salud reproductiva, y saneamiento ambiental, así como control de embarazos y talla y peso infantil. En tres de las cuatro áreas existen adicionalmente clínicas odontológicas y de fisioterapia para población inválida o lisiada. Adicionalmente, llevan control sobre la desnutrición infantil dando suplementos alimenticios.

El Programa de Escuela Saludable es un programa reciente que pretende llevar un control amplio y proporcionar suplementos necesarios en cuanto a oftalmología, audición, nutrición, saneamiento ambiental y odontología a todos los niños matriculados en las escuelas rurales.

Cuadro No. 3: Indicadores sociales relevantes de los municipios seleccionados

	Ataco	Caluco	Sta.	Arambala	Perquín	Jocoaitique	El Rosario
Indicador (%)	(AH)	(SO)	Elena (US)	(MO)	(MO)	(MO)	(MO)
Mortalidad infantil	59.7	44.5	14.2	41.0	33.6	79	18
Analfetismo de pobla. de 10 y más edad	33	34.1	34.4	40.1	37.3	37.3	29.4
Hogares con hacinamiento en la vivienda	40.1	63.4	42.4	61.2	62.5	57.7	27.2
Vivienda con piso tierra	62.6	80.9	67.1	87.7	77.7	71.2	66.7
Vivienda de Rancho, choza y viv. improvisada	2.5	10	6.3	4.2	7.4	23.7	9
Sin servicio de agua	56.9	92.9	54.3	97.4	91.5	87.8	85.4
Sin servicio sanitario	27.7	46.3	10.7	23.6	38.3	32	71.6
Tasa Bruta Escolaridad de 1-6 grado	51.7	31.5	55.2	31.5	40	23.6	29.7
Tasa Bruta escolaridad de 7-9 grado	14.3	11.4	31.2	5.2	9.2	2.3	-
Extra edad en la matrícula de 1-6 grad.	48.5	50.2	37.5	57.1	50.3	70.9	50
Extra edad en la matrícula de 7-9 grad.	48.4	57.6	39.8	42.9	58.7	75	100
Pob. Municipal entre el Total de País	0.27	0.13	0.16	0.04	0.1	0.04	0.02
Población Rural Municipal	55.6	86.7	68.5	58.2	81.3	80.43	63.92
Población Menores 15 años	36.2	45.6	31.2	47.8	47.0	46.74	35.59
Posición Percentil prioridad	68	89	60	85	85	101	73

Fuente: Direc. Gral. de Polít. Económ. y Social Dirección de Información. Ministerio de Coordinación del Desarrollo.

Nota: La definición de posición percentil es el grado de prioridad en una escala de 1 a 100 conforme a un indicador de necesidades básicas insatisfechas realizado por el Ministerio de Planificación y Coordinación Social. Todos los 262 municipios están ordenados en percentiles correspondiente a 100 la máxima prioridad o menor satisfacción de necesidades básicas y a 1 la menor prioridad y mayor satisfacción relativa. Esto da una idea de la posición relativa con respecto a los otros municipios del país en cuanto a pobreza de los municipios seleccionados.

El concepto de Escuela Saludable pretende combinar, de forma agresiva e inteligente, salud preventiva y educación básica, mejorando las condiciones de participación de los niños de la población en riesgo. A pesar de un inicio muy publicitado y aciertos en su implementación, la percepción de la población sobre este programa lo vincula a la actividad política proselitista del actual gobierno, criticando que carece de programación continuada y poca sistematización.

Un elemento muy importante para la relación costo/eficacia en la entrega de los servicios de asistencia social sería mejorar el acceso y la comunicación de las comunidades o cantones de los municipios. El difícil acceso impide un mejor control, verificación, transparencia en la administración de los programas y eleva los costos en la proporción de servicios.

Cuadro No. 4: Recursos humanos de las Unidades de Salud en los municipios seleccionados

Municipio	Médico	Enfermera	Técnico o Promoción	Adminis tración	Total
Ataco	2	3	12	5	22
Caluco	1	1	4		6
Santa Elena					0
Perquín-4	5	4	6	8	23
Arambala	1	1		2	4
Jocoatique	1	2	2	2	7
El Rosario	1	1	2	2	6
Perquín	2		2	2	6

En los municipios seleccionados existen cotizantes al Instituto Salvadoreño del Seguro Social tanto en el régimen de salud como el de pensiones por Invalidez, Vejez y Muerte. En el país el Instituto Salvadoreño del Seguro Social estimaba, a 1995, una cobertura del 26% de la Población Económicamente Activa en el régimen de salud (525,006 cotizantes) y del 20% en el régimen de pensiones⁽¹⁾.

Los empleados públicos participan, bajo un régimen especial, del seguro en salud que ofrece el ISSS. En cuanto a las pensiones, participan en el Instituto de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP). Los maestros, en cambio, tienen un régimen específico en cuanto al seguro de salud con el servicio especial de Bienestar Magisterial y seguros de vida con la Caja Mutual que les ofrece seguro de vida gratuito y opcional. Adicionalmente los empleados públicos tienen la opción de participar voluntariamente en los seguros de salud y vida que ofrece la Asociación General de Trabajadores Públicos y Municipales (AGEPYM).

En general, las personas aseguradas en los municipios de referencia son trabajadores públicos (maestros, trabajadores de salud, ANTEL ANDA) o municipales que prestan sus servicios en dichas comunidades pero no residen en el municipio; o pertenecen a instituciones o agencias de desarrollo. Excepcionalmente se encuentran algunas empresas de relativo tamaño que tienen trabajadores asegurados, tales como las cooperativas o los trabajadores del beneficio en el municipio de Ataco. En Santa Elena se pudo constatar que son pocos establecimientos que tienen personal asegurado, tales como dos ferreterías existentes (3 trabajadores) y 1 panadería que tenía sus trabajadores asegurados.

Si se toma el seguro de salud (RC) como punto de referencia, se tiene que es el municipio de Ataco el que tiene la más amplia cobertura en lo que respecta al sector privado con 287 trabajadores privados afiliados y 30 patronos. Ese mismo municipio en el sector público únicamente posee 6 trabajadores afiliados. Fuera de este municipio, la cobertura tanto publica como privada del ISSS, es ínfima. Probablemente en lo que respecta al sector público y agencias de desarrollo, los trabajadores aunque laboren en los municipios seleccionados, aparecen agregados en la cabecera departamental o en la sede de las instituciones de desarrollo..

Cuadro No. 5: Cotizaciones al ISSS del sector privado del mes de octubre, por municipio 1996

	Total de patronos		Total de trabajadores			Cotizaciones	(en colones)
Municipio	R.C.	I.V.M.	R.C.	I.V.M.	R.C.	I.V.M.	FSV	Tot. Cotizados
Ataco	30	30	287	284	49,644.79	14,894.57	13,759.88	78,299.24
Caluco	6	6	33	32	3,210.21	882.54	753.85	4,846.60
Santa Elena	19	19	41	40	8,892.00	2,361.22	2,026.68	13,279.90
Jocoaitique	0	0	0	0	0	0	0	0
Arambala	2	2	5	5	1,711.50	489	317.63	2,518.13
El Rosario	3	3	7	7	2,488.50	711	448.91	3,648.41
Perquín	5	5	28	28	8,345.57	2,416.13	1,785.00	12,546.70

Nota: Los encabezados de las columnas se refiere a las deducciones y regímenes de seguro. RC se refiere al seguro corriente de salud; IVM se refiere al seguro de pensión por Invalidez, Vejez y Muerte. Por último FSV se refiere a la aportación para el Fondo Social para la Vivienda orientado a proporcionar crédito para vivienda a los trabajadores cotizantes.

	Número de	Numero	Cotización	Cotización	Total
Municipio	Dependencia	Trabajadores	Laboral	Patronal	General
Ataco	2	6	653.22	1,634.26	2,287.48
Caluco	2	8	893.12	2,234.46	3,127.58
Santa Elena	1	5	576.05	1,441.21	2,017.26
Jocoaitique	1	5	576.05	1,441.21	2,017.26
Arambala	1	3	359.78	900.13	1,259.91
El Rosario	1	4	446.56	1,117.23	1,563.79
Perquín	1	5	546.69	1,367.73	1,914.42

Para la ampliación de la cobertura del seguro social, el primer grupo objetivo son los empleados de las propias agencias e instituciones de desarrollo y las municipalidades. Es sorprendente pero existe un amplio trabajo a realizar en esta área, buscando la conciencia y responsabilidad social de estas instituciones y alcaldías para con sus propios trabajadores y de estos para con ellos mismos. En muchos casos, las instituciones siguen la práctica de dar a escoger la forma de contrato al trabajador ya sea con descuentos por el seguro o recibiendo en efectivo el importe de las deducciones. Habitualmente el trabajador opta por esta última. En segundo lugar, estarían los empleados de los beneficios de ATACO que regularmente son despedidos cada mes para no asumir las cargas sociales. Las cooperativas agropecuarias de la reforma agraria, por otra parte, solamente brindan seguros a sus asociados y no a todos sus trabajadores. Los trabajadores por cuenta propia del sector urbano constituirían un grupo de más relativa y fácil afiliación o ampliación de la cobertura de seguro social.

En el municipio de Ataco la parte patronal afirmó estar de acuerdo en ampliar la cobertura y modificar sus mecanismos de contratación si lograba reconvertir, por medio de un proceso de capacitación, a sus trabajadores para lograr una mayor estabilidad laboral y contratar menos eventuales. El municipio enfrenta una fuga casi completa de trabajadores jóvenes. Por lo general la edad de los trabajadores que buscan trabajo en los beneficios y fincas tiene un mínimo de 40 años. Las condiciones laborales y el tipo de trabajo en las fincas de café no son atractivos ni bien ponderadas por los sectores jóvenes, que prefieren emigrar hacia la ciudad de Ahuachapán.

Fecha de la	Municipio		Ley de salario			Contratos	Jornales
Información		H	M	T	Salarios
marzo/96	Caluco	11	3	14	16,812	0	0
junio/96	Concepción de Ataco	5	4	9	3,870	0	0
octubre/96	Santa Elena	16	6	22	28,334	0	0
agosto/96	El Rosario	2	2	4	3,500	0	0
abril/96	Arambala	3	1	4	3,600	0	0
septiembre/96	Jococaitique	2	3	5	5,630	0	0
septiembre/97	Perquín	1	2	3	3,800	0	0

Un mecanismo para superar este problema es el establecimiento de un convenio de cooperación entre los 4 beneficios en la cordillera de Apaneca en las cercanías de Ataco y ADECOA, en la búsqueda de programas de capacitación en el área de mecánica industrial en función de lograr una rotación de empleo entre los mismos trabajadores y una contratación estable para ellos.

Por otra parte, los Alcaldes están completamente de acuerdo en asegurar a todos los trabajadores municipales que la ley demanda y en establecer mecanismos para aumentar la cobertura en el área. Por lo general, la actitud de todos los gobiernos municipales, independientemente de su partido, ha sido remarcablemente positiva y en disposición de colaborar a diferentes niveles con la OIT.

3.4 Contribución a los formuladores y planificadores de proyectos de seguridad social

Tal como se planteó anteriormente, ha existido un avance en la cobertura del seguro social a los trabajadores por cuenta propia y a los trabajadores domésticos. A nivel municipal y departamental las autoridades del Ministerio de Educación (supervisores de distrito y del departamento); los directores de las Unidades de Salud; de las clínicas departamentales del ISSS y diferentes funcionarios públicos, mostraron disponibilidad a colaborar con el presente programa de seguridad social para el sector informal. La recepción fue claramente de mucho interés y disponibilidad al compromiso participando en el proyecto piloto. Lamentablemente no existió el tiempo suficiente para entrevistar a funcionarios a nivel central del ISSS, INPEP, Bienestar Magisterial y AGEPYM. Esto sería importante para poder determinar el compromiso de las autoridades en la búsqueda de soluciones descentralizadas de seguridad social. El problema que probablemente se encuentre a este nivel, es la tendencia de los organismos de planificación gubernamental a centralizar experiencias que por su naturaleza, deben ser descentralizadas.

Por otra parte, todas las ONG y municipalidades mostraron una posición favorable y positiva hacia el proyecto para la mejora de la seguridad social. Este se está perfilando como una nueva línea de promoción social a ser asumido por las propias ONG y asociaciones a nivel local. En esta perspectiva, sería necesario establecer, por un lado, un mayor contacto con las coordinadoras de ONG existentes en el país para promocionar el proyecto entre ellas pero, por otra parte, importaría también involucrar al Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM) y a la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador COMURES.

En gran parte el punto clave para lograr la buena disponibilidad de las diferentes partes interesadas en el proyecto, es plantearla como solución descentralizada a nivel local y a la vez compatible y complementaria con las formas de seguro social tradicional. Las mismas compañías aseguradoras se verían beneficiadas por los ahorro en los costos de desarrollo y educación del producto de seguro. En ese contexto, sería necesario no generar una actitud de suspicacia o competitiva con estos agentes susceptibles, si no plantear ésta forma de seguro como lo que realmente es: una nueva tecnología de seguridad social hacia un sector que el sector formal no puede atender.

El éxito en la segunda fase del proyecto estribará no sólo en el desarrollo del instrumental técnico para el manejo financiero si no a la vez, en concebir y desarrollar instrumentos metodológicos y conceptuales que hagan comprensible el proyecto a los sectores a los cuales va orientado y a sus facilitadores predilectos, como son las ONG. Esto requerirá no únicamente una sistematización de carácter conceptual y técnica sino el desarrollo y compilación de la experiencia didáctica y promocional.

La replicabilidad dependerá del éxito en la primera fase y la labor de difusión que ésta reciba entre las diferentes ONG. Para esto será necesario mantener lo atractivo del carácter de solución descentralizada y no vinculada a estructuras burocráticas y altamente centralistas.

Por otra parte, la perspectiva de replicabilidad se vincula a la estrategia promocional de campo. Será necesario vincular este proyecto de seguridad social a todos los programas de asistencia crediticia y técnica, así como a los programas de capacitación dirigidos a la microempresa. Por lo demás la recepción que ha tenido el programa a nivel de campo anuncia resultados muy positivos.

El experimentar con un esquema basado en área geográfica (a diferencia de otro basado en sectores laborales), no tiene que limitar o definir la estrategia territorial para la promoción de un esquema innovador. El problema a este nivel es práctico. Primero se tiene un producto que la mayoría de la población desconoce y segundo involucra aportaciones de dinero del bolsillo de cada beneficiario, lo cual genera mucha susceptibilidad sobre su manejo. Con esto la pregunta básica es: CUÁL es la estrategia de promoción más adecuada en un municipio determinado de un producto que la mayoría de la población desconoce?

Lo mejor y más práctico es introducir el proyecto a través de las estructuras orgánicas y personas en las cuales la población de la localidad seleccionada tiene confianza; y segundo, ubicar la administración de fondos lo más cerca posible a la base poblacional.

Teniendo como base la recopilación de información de la zona y su dominio territorial, los pasos de promoción por comunidad básicamente serían:

1 En un primer momento, identificar y entrar en contacto con los programas de promoción más arraigados en la base, o que aglutinan a los líderes comunales del área seleccionada. Estos pueden ser ADESCOS (Asociaciones de Desarrollo Comunal); Comité y Círculos de Alfabetizaciones; Comité de Salud, Bancos Comunales, Cooperativas, Comité de Agua, etc.

2 En un segundo paso, explicar ampliamente a estos líderes, mediante jornadas de educación, el proyecto de la OIT sobre Seguridad Social para el sector informal. Lo clave es persuadir, atraer e inscribir a los líderes organizacionales y comunales.

3 Utilizar a las estructuras organizacionales en cada cantón o caserío del municipio en entidades difusoras, uno a uno, para la difusión de los nuevos conceptos sobre seguridad social.

4 Organizar las estructuras comunales (cantonal ) de registro y recolección de aportaciones.

5 Montar jornadas de difusión e inscripción por cantón y caserío entre el promotor local y la estructura comunal de apoyo

6 Evaluar e identificar, por comunidad o caserío, las familias que se han inscrito y no inscrito y establecer una mecánica de persuasión por familia en cooperación con el Comité Local de Seguridad Social.

7 Establecer mecanismos de seguimiento para mantener al día, la recolección de aportaciones.

Lo anterior implícitamente estaría definiendo una estructura orgánica para sustentar y promocionar el proyecto experimental de la OIT de la siguiente manera:

a. En la base estarían los Comité Locales de Seguridad Social por comunidad, caserío o cantón (según sea el caso), encargado del registro, la promoción permanente y la recolección de las aportaciones. Este comité, funcionando a nivel de voluntariado, podría coincidir o ser el mismo que una directiva comunal ya existente.

b. Un Comité Coordinador Central del municipio, que dirija el proceso y supervise el pago y uso de las aportaciones.

c. El montaje de la empresa local o cooperativa de seguridad social como forma de personalidad jurídica de autoadministración comunal. El montaje de esta entidad partirá de tener como estructura a las dos anteriores y como socios o asociados a los propios asegurados.

d. Una estructura administrativa local compuesta básicamente por dos personas: Un técnico encargado de la actividad de montaje inicial y de animación permanente, y un contador o administrador, encargado de llevar la contabilidad general. Este contador o administrador inicialmente debería ser contratado por la OIT y estar bajo la dirección administrativa del técnico. Posteriormente este contador pasaría a ser un empleado del Comité Coordinador Central, en la fase de desconexión para el tercer año del proyecto.

Esto plantea una interrogante para la OIT sobre la necesidad de definir cual será la opción o forma organizacional. Se asume que se pretende crear una entidad orgánica formal, autosostenible, identificable y autónoma con respecto a las otras organizaciones existentes en el área. La alternativa a esto es conformar organizaciones de seguridad social de carácter informal como los Bancos Comunales, adjuntas a una organización ya existente. Esto sin embargo sólo seria recomendable en un principio o como punto de partida, pero no como modelo de funcionamiento permanente dada la magnitud de las personas involucradas, los fondos y la estabilidad buscada. Si la opción es la primera (organización formal), la siguiente pregunta es cuál es la forma o personalidad jurídica que se busca conformar?. Para esto existen las siguientes opciones preliminarmente identificables:

Para cada caso sería necesario realizar una más extensa investigación estableciendo la factibilidad técnica, financiera y jurídica. El tiempo tan escaso del contrato para la presente consultoría, no ha permitido investigar más al respecto.

Por otra parte para la replicabilidad en la segunda fase del proyecto es necesario partir de las mismas instituciones involucradas y de sus respectivas áreas de trabajo. Si bien tres de ellas son definidas de carácter local, esto se refiere más al ámbito del departamento (que incluye varios municipios) por oposición al carácter nacional o internacional. Para esto, es necesario analizar caso por caso.

a. Para el caso de ADEL-Morazán, tal como su nombre lo indica, desarrolla su trabajo en los 26 municipios del departamento de Morazán. En la primera fase se contempla sólo los cuatro municipios seleccionados, sin embargo en la segunda fase se contemplan los otros cuatro municipios adyacentes a éstos y que están al norte del Río Torola, conformando con los cuatro iniciales, una región geográfica claramente identificable. Los cuatro municipios para la segunda fase son: Joateca, Meanguera, Torola y San Fernando.

Alternativamente a estos cuatro municipios se examinó la posibilidad de incluir los municipios al sur oeste del Río Torola por su grado de extrema pobreza, pero siempre en el mismo departamento: San Isidro, Gualococti, San Simón y Osicala. Sin embargo para la segunda fase se optó por los anteriormente seleccionados bajo la premisa de partir de donde las condiciones sean más propicias y existan más redes de trabajo, asegurando la particularidad de conformar una sola región geográfica con los municipios de la primera fase.

Además, las organizaciones miembros de ADEL-Morazán no trabajan únicamente en Morazán si no más bien en todo el oriente del país, aunque preferentemente en el norte de San Miguel y La Unión y Morazán. Este hecho es de singular importancia ya que en el radica el aspecto típico de Perquín, ya que las condiciones socioeconómicas de estos cuatro municipios son muy parecidas a las del norte de la región oriental del país, y la experiencia lograda en ellos será fácilmente replicable al nororiente del país, vía las organizaciones miembro de ADEL-Morazán.

b. Para Cáritas Sonsonate encargada del municipio de Caluco, como su nombre lo indica, esta institución trabaja en toda la Diócesis de Sonsonate que corresponde al departamento de Sonsonate, el cual incluye 16 municipios. Esto asegura que la replicabilidad pueda extenderse al resto de municipios ocupando como medio a la misma institución. El municipio seleccionado para la segunda fase es el de San Antonio del Monte. Este municipio cuenta con una extensa y mayor red organizacional por medio de la pastoral social de la parroquia. El cura párroco de este municipio es el delegado del Obispo para supervisar Cáritas Sonsonate, y a la vez, es el presidente del Programa Nacional de Soya, con mucho trabajo a nivel nacional. Este sacerdote, Walter Guerra, con estudios en Lovaina/Bélgica, es un entusiasta promotor de programas innovadores de beneficio a las comunidades. Posee un fuerte liderazgo no sólo a nivel departamental sino a nivel nacional.

c. Para ADECOA, encargada de Ataco, se plantea similar situación. Tal como se afirma anteriormente ésta surgió en el municipio de Ataco, sin embargo atiende por medio del programa de crédito a microempresarios a casi todos los municipios del departamento de Ahuachapán, y algunos municipios de los departamentos de Sonsonate y Santa Ana. Por su cercanía, similitud geográfica y socioeconómica, se escogió el municipio de Apaneca para la segunda fase con la ligera posibilidad de ser extendido a los municipios de Salcoatitán y Juayua en el departamento de Sonsonate, de similares condiciones territoriales.

d. En el caso de CARE, encargado de Santa Elena, esta institución ha planteado grandes inquietudes de replicabilidad dado su ámbito de acción regional e internacional. Inicialmente se ha planteado para la segunda fase, el municipio de Jucuapa donde ya se han realizado proyectos de agua y de crédito y la institución posee un fuerte prestigio.

Cuadro No. 8: Municipios involucrados en la segunda fase, reproducción del proyecto Seguridad social para el sector informal

Institución	Municipios 1a fase	Municipios 2a fase	Población de 2a fase Censo de 1992
ADECOA	Ataco	Apaneca	7,750
Cáritas	Caluco	S. Antonio del Monte	17,750
CARE	Santa Elena	Jucuapa	15,564
ADEL-Morazán	Perquín-4	Joateca,Meanguera, Torola y S. Fernando	13,174

Para la estrategia de la segunda fase, de reproducción de la experiencia, sería necesario establecer cinco líneas de acción, que deben de empezar a implementarse a mediados de la primera fase:

a. El trabajo de reproducción o replicabilidad con las instituciones inicialmente involucradas en la primera fase. Esto se ha explicado con amplitud previamente.

b. El trabajo de reproducción con las otras ONG's pertenecientes a la sociedad civil salvadoreña para lo cual es necesario establecer contacto con las coordinadoras de ONG's que existen a nivel nacional y regional.

Habitualmente, a nivel de cada departamento o localidad existen diferentes instituciones que se coordinan entre sí por medio de instancias locales. Este nivel de replicabilidad estaría a cargo del promotor o técnico local, participando en las instancias de coordinación e invitando a las diferentes organizaciones a observar y analizar la experiencia del proyecto de la OIT.

En cambio a nivel nacional sería necesario establecer coordinación con el CIPHES (Consejo Coordinador de Instituciones Privadas de Promoción Humana de El Salvador) y otras, organizando seminarios de difusión y períodos de formación.

Para el caso de ISDEM y COMURES, los encargados tendrían que ser los propios alcaldes de los municipios seleccionados. Se entiende que ellos son corresponsables y coautores de la experiencia piloto. En tal sentido se buscaría que ellos, los alcaldes, presentaran las experiencias a los demás organismos municipales como sus propias experiencias.

En el caso del ISSS y el INPEP sería necesario establecer una coordinación a nivel central entre el coordinador del proyecto y los directores de estas instituciones. Estos tendrían que estar presentes desde el inicio del proyecto para que el plan piloto pueda ser asumido como propio respetando el carácter descentralizado de la experiencia.

Para el caso de las compañías de seguro ya se estableció contacto formal con una Aseguradora, Seguros del Pacífico, a través de su Gerente General, Lic. Edgardo Platero, que ha manifestado, en principio, su disponibilidad para experimentar con el otorgamiento de seguros de vida y salud a nuevos sectores o de más bajos ingresos. El contacto con esta institución ha sido de forma preliminar y la reacción ha sido muy positiva. Sería necesario en todo caso, establecer contacto con al menos tres aseguradoras privadas.

Anexo I: Programar las actividades

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