National Legislation on Labour and Social Rights
Global database on occupational safety and health legislation
Employment protection legislation database
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Un representante gubernamental indicó que el Gobierno ha adoptado políticas sólidas en colaboración con organizaciones regionales e internacionales a fin de promover el respeto y la protección de los derechos de los trabajadores. El Gobierno no escatima esfuerzos para proteger los derechos de los trabajadores migrantes como se expone en la Constitución y la legislación nacional. La Comisión de Expertos ha manifestado su confianza en que se adopte sin demora una nueva legislación aplicable a los trabajadores migrantes que les asegure el pleno disfrute de sus derechos laborales y les proteja contra toda forma de explotación que se asemeje al trabajo forzoso. La Comisión ha confiado asimismo en que, para alcanzar este objetivo, la legislación permitirá: eliminar las restricciones y los obstáculos que limitan la libertad de movimiento de esos trabajadores y les impiden poner fin a su relación de trabajo en caso de abuso; que los trabajadores dejen su empleo respetando ciertos intervalos de tiempo o mediante un preaviso razonable; revisar el procedimiento de expedición de visados de salida; garantizar el acceso a mecanismos de queja rápidos y eficaces para hacer valer los derechos de esos trabajadores en todo el territorio. El comité tripartito establecido para examinar la reclamación formulada por la Confederación Sindical Internacional (CSI) y la Internacional de Trabajadores de la Construcción y de la Madera (ICM) también ha formulado las recomendaciones. Subrayó que el Gobierno las ha tenido en cuenta al preparar un proyecto de ley sobre la supresión del sistema de patrocinio (sistema kafala) y su sustitución por un sistema de contratos de trabajo. El proyecto de ley autoriza la transferencia de trabajadores migrantes a otros empleadores una vez terminado su contrato de duración determinada o tras cinco años de contrato por tiempo indeterminado. También se introducirán enmiendas para que los trabajadores puedan cambiar de empleador tras obtener autorización de la autoridad gubernamental competente, sin la previa autorización del empleador. Se ha instaurado un mecanismo nuevo, eficiente y de fácil acceso para la tramitación de quejas. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales resuelve las quejas convocando a empleadores y trabajadores, y dándoles explicaciones relacionadas con la legislación, lo que contribuye a alcanzar acuerdos con el consentimiento de ambas partes. Este mecanismo ha contribuido a que aumente el número de quejas resueltas sin necesidad de recurrir a los tribunales. Los trabajadores también tienen derecho a interponer sus quejas a través de los órganos competentes en los servicios regionales del Departamento de Relaciones Laborales del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Las quejas pueden ser presentadas en árabe e inglés, y en otras siete lenguas gracias a la presencia de intérpretes. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales también ha establecido una nueva línea telefónica de asistencia directa y una dirección de correo electrónico consagrada a este tema, así como cuentas en redes sociales (en Facebook y Twitter) para recibir las quejas de los trabajadores y atenderlas con prontitud. El Ministerio también celebra seminarios informativos, con objeto de que los empleadores y los trabajadores tomen conciencia de sus derechos y obligaciones, y distribuye folletos, por ejemplo un manual sobre trabajadores migrantes, en las embajadas de los países que suministran mano de obra. También se ha creado un equipo especializado que ha realizado más de 150 visitas en el terreno a grandes empresas para impartir orientación y asesoramiento sobre los derechos de los trabajadores y las obligaciones de los empleadores y para recibir quejas. Se ha creado igualmente un nuevo mecanismo para presentar quejas a diversas autoridades en una ventanilla única en los Departamentos del Trabajo especializados del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Además, en los tribunales se han establecido oficinas a fin de prestar asistencia gratuita a los trabajadores en los trámites legales. Estas oficinas están equipadas con los medios técnicos necesarios y con personal calificado que domina la mayoría de los idiomas que son más corrientes entre los trabajadores migrantes. En relación con las medidas para brindar protección eficaz a los trabajadores domésticos, el Gobierno llevó a cabo un estudio con miras a adoptar un reglamento sobre las condiciones de trabajo de los trabajadores domésticos, con el fin de adaptar la normativa a las necesidades especiales de esa categoría de trabajadores, teniendo en cuenta las disposiciones del Convenio sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos, 2011 (núm. 189). Por lo referente a la cuestión de la inspección del trabajo y el respeto de las leyes, se ha incrementado de 150 a 294 el número de inspectores del trabajo. Además, se ha proporcionado a los inspectores modernos dispositivos ligeros (tabletas), a fin de que puedan reunir información electrónicamente y ahorrar tiempo en la preparación de los informes, que antes tenían que redactar al regresar a sus oficinas. También se ha dado formación a los inspectores del trabajo tanto en el Centro de Formación de la OIT como a nivel nacional. El orador recalcó que no se justifica la inclusión de este caso en la lista de casos individuales discutidos en la Comisión, y que en esta decisión no se han tenido en cuenta ni los progresos realizados ni las conclusiones del informe de la Misión de Alto Nivel de febrero de 2015. Debe darse tiempo suficiente para completar las medidas encaminadas a reforzar la protección de los trabajadores migrantes, y se proporcionará información pertinente en el informe que se ha de presentar a la reunión del Consejo de Administración de noviembre de 2015.
Los miembros trabajadores declararon que numerosos trabajadores migrantes continúan estando sometidos al trabajo forzoso en Qatar, como lo demuestran los informes de diversas fuentes y, en particular, de las Naciones Unidas. En ellos se hace alusión a las prácticas de las que son víctimas los trabajadores, a saber: la obligación de obtener un permiso de salida para poder irse del país; la imposibilidad de cambiar de empleador en virtud del sistema kafala; los gastos de contratación exorbitantes que se les imponen para obtener un visado en su país de origen; las falsas promesas en cuanto a los salarios y las condiciones de trabajo; la retención de sus pasaportes; los obstáculos que encuentran para recurrir a la justicia en caso de que se violen sus derechos, y la denegación del derecho de libertad sindical. En 2013, se presentó una reclamación contra Qatar por incumplimiento del Convenio en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT. El comité tripartito al que el Consejo de Administración encomendó examinar dicha reclamación ha llegado a la conclusión de que Qatar en efecto ha incumplido el Convenio, dado que considera que en el país hay trabajadores migrantes en situaciones vedadas por el Convenio. El comité indicó que el Gobierno debería tomar otras medidas para evitar que se recurra al trabajo forzoso en cualquiera de sus formas. Dada la falta de medidas adoptadas por parte del Gobierno, en junio de 2014, varios delegados trabajadores presentaron una queja, con arreglo al artículo 26 de la Constitución de la OIT, para pedir que se creara una comisión de encuesta. Un año después, las promesas formuladas, aunque insuficientes, no se han concretado. Se ha contratado a más inspectores del trabajo y se ha establecido un sistema de pago electrónico, pero nada permite aún evaluar el impacto real de esas medidas. Por el contrario, algunos testimonios recientes de trabajadores aportan pruebas inequívocas de la persistencia a gran escala de prácticas de trabajo forzoso. Al mismo tiempo, se ha arrestado a periodistas extranjeros que estaban investigando sobre esa situación, lo cual parece constituir una medida de intimidación por parte del Gobierno. En cuanto al sistema kafala, que impide a los trabajadores cambiar de empleador o salir del país, el Gobierno ha anunciado desde hace tiempo la posibilidad de revocarlo, pero los progresos no terminan de materializarse y no se ha establecido ningún calendario definitivo al respecto. Además, según las informaciones proporcionadas por el Gobierno, las modificaciones previstas únicamente permiten a los trabajadores dejar a su empleador tras un período de cinco años. Existe otra propuesta que contempla la posibilidad de que un trabajador obtenga un visado de salida del país en 72 horas, pero el empleador conserva el derecho de oponerse. En este sentido, cabe señalar que, a pesar de las trágicas circunstancias que atravesó Nepal después del seísmo, un gran número de empleadores se negó a autorizar a los trabajadores nepalíes a salir de Qatar para asistir al funeral de sus allegados o asistir a los sobrevivientes.
En lo que respecta a la justicia, el número de inspectores del trabajo aumentó de 200 a 294, pero contrariamente a lo que afirma el Gobierno, ese número sigue siendo insuficiente dada la gran cantidad de lugares de trabajo que deben inspeccionarse de manera eficaz. El Gobierno debe redoblar sus esfuerzos a este respecto para garantizar la formación y los recursos apropiados con vistas a un sistema de inspección eficaz. En un informe reciente, la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre la independencia de magistrados y abogados formula una serie de críticas relativas al acceso a la justicia de los trabajadores migrantes en Qatar y comunica su preocupación ante los obstáculos prácticamente insuperables que encuentran algunos sectores vulnerables de la población, como los trabajadores migrantes del sector de la construcción y los trabajadores domésticos. La falta de información, la lengua, el temor a la policía, a las instituciones y a las represalias de sus empleadores y los costos procesales prohibitivos son ejemplos de esos obstáculos. En lo referente a la imposición de las sanciones, el Gobierno no ha facilitado información concreta sobre los progresos del proyecto de reforma destinado a aumentar las sanciones por violación a la legislación laboral. De la misma manera, sigue sin proporcionar información sobre el número de multas que se han impuesto a los empleadores. Esos datos son cruciales para evaluar si la ley se está aplicando verdaderamente, habida cuenta de las innumerables quejas presentadas por los trabajadores. El Gobierno reconoce la gravedad del problema de la confiscación de los pasaportes. Sin embargo, las informaciones facilitadas en marzo de 2015 únicamente se refieren a una sola queja presentada en la materia, mientras que los trabajadores siguen quejándose de la existencia de esa práctica. Ninguna información permite tampoco probar que se estén aplicando las disposiciones de la legislación en las que se penalizan las prácticas de trabajo forzoso. No obstante, como ha destacado la Comisión de Expertos, la falta de sanciones aplicadas a las personas que imponen trabajo forzoso crea un clima de impunidad propicio a la perpetuación de esas prácticas. Además, es esencial que el Gobierno se cerciore de que las autoridades policiales y la Fiscalía actúen «de oficio», independientemente de toda acción llevada a cabo por las víctimas. En lo relativo a los gastos de contratación, se deduce del informe elaborado por Qatar Foundation en 2014 que las agencias de colocación qataríes repercuten los costos sobre los trabajadores. Por lo tanto, ese problema no concierne únicamente a los países de origen de la mano de obra y debe recordarse al Gobierno qatarí que tome medidas al respecto. El Gobierno expresó su apoyo a una misión tripartita de alto nivel en las discusiones en el seno del Consejo de Administración en marzo de 2015, pero no se ha dado seguimiento a esa propuesta. El Gobierno insiste desde hace tiempo en su intención de llevar a cabo una serie de reformas, pero éstas tardan en materializarse. Así, la Comisión debe indicarle claramente que no tiene tiempo que perder.
Los miembros empleadores indicaron que la situación en Qatar es muy compleja y que el país ha sido objeto de un escrutinio internacional creciente con respecto a las prácticas relativas a los derechos humanos y del trabajo. Además del examen del caso en el marco de los mecanismos de control de la OIT, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos de los migrantes también ha tratado el caso, conjuntamente con otras organizaciones no gubernamentales, tales como Amnistía Internacional y Human Rights Watch. Recordaron que la Comisión examinó la aplicación del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) en 2014, y deploraron que no se hubieran adoptado conclusiones. A raíz de la presentación de una queja en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT con respecto a los Convenios núms. 29 y 81, se envió una Misión de Alto Nivel en febrero de 2015. El informe de la Misión fue examinado por el Consejo de Administración en marzo de 2015, quien decidió postergar la adopción de toda medida hasta noviembre de 2015. Aunque entendieron que el Gobierno piense que la Comisión de Expertos y esta Comisión no han tenido en cuenta el informe de la Misión de febrero de 2015, los miembros empleadores subrayaron que los empleadores habían leído detenidamente el informe y están de acuerdo con sus conclusiones y recomendaciones. A pesar de que el caso de Qatar está siendo examinado en virtud del artículo 26 de la Constitución, el examen por parte de esta Comisión es oportuno teniendo en cuenta que se trata de dos mecanismos distintos. Sin querer minimizar la seriedad del caso, señalaron que la cobertura en los medios de comunicación suele ser unidireccional, y no toma en cuenta la complejidad y el contexto del caso. Las razones que explican la gran atención que se le presta al caso también están relacionadas con el exorbitante crecimiento del país desde su independencia en 1971, crecimiento al que también han contribuido los trabajadores migrantes que constituyen la gran mayoría de la población del país. Desde que se ratificó el Convenio, la población del país ha pasado de unos 100 000 habitantes a 2 millones, de los cuales 1,7 millones son trabajadores migrantes. Actualmente los trabajadores migrantes están presentes en todos los sectores de la economía y la sociedad, en ocupaciones muy diversas, que van desde directores ejecutivos de empresas a trabajadores domésticos, siendo no sólo trabajadores no calificados.
Aunque los problemas examinados en el marco de la queja presentada en virtud del artículo 26 ofrecen un trasfondo para la discusión de la Comisión, ésta debería limitarse en principio a las observaciones de la Comisión de Expertos. Éstas se refieren al sistema de patrocinio, el acceso a la justicia y la aplicación de sanciones adecuadas por infracción de la legislación. Sobre estas cuestiones, se debe considerar tanto la legislación en vigor como su aplicación en la práctica. Asimismo, recordaron que el Gobierno también ha contratado a un bufete de abogados privado para preparar un informe que presenta varias conclusiones interesantes, incluidas algunas que no son favorables. En cuanto al sistema kafala, pidieron al Gobierno que acelere el proceso de enmienda de la legislación pertinente. Es inaceptable que la legislación establezca situaciones como las siguientes: todos los trabajadores migrantes deben tener un patrocinador (en general su empleador) que debe cumplir las formalidades para obtener los permisos de residencia del trabajador, lo cual requiere que el patrocinador disponga del pasaporte del trabajador, aunque se lo tenga que devolver lo antes posible; los trabajadores tienen prohibido cambiar de empleador a menos que esté pendiente una acción judicial; y los trabajadores no pueden abandonar el país sin tener un visado de salida expedido por su patrocinador. Declararon que la retención del pasaporte y el requisito adicional del visado de salida implican problemas en la práctica. En este sentido, recordaron las sugerencias efectuadas por el bufete de abogados relativas al sistema kafala, que indican que el sistema de visado en vigor debe reformarse y la legislación debe enmendarse para conceder a los trabajadores migrantes el derecho de dirigirse al ministerio pertinente para salir del país. Confiaron en que estas sugerencias sean aplicadas prontamente. Con respecto al acceso a la justicia, se deben tomar nuevas medidas en la práctica. Las barreras lingüísticas siguen siendo un obstáculo, aunque debe elogiarse al Gobierno por las medidas adoptadas, como la posibilidad de presentar quejas a través de oficinas con ventanillas centralizadas que funcionan en siete lenguas, y la posibilidad de efectuar depósitos directamente en una cuenta bancaria. En cuanto a la imposición de sanciones, aunque la ley prevé sanciones adecuadas, no disponen de mucha información relativa a su aplicación en la práctica. Los miembros empleadores estuvieron de acuerdo con los miembros trabajadores sobre la necesidad de que el Gobierno tome las medidas necesarias respecto a los problemas mencionados anteriormente. Concluyeron señalando que si bien el Gobierno ha recorrido un largo camino y ha adoptado medidas considerables, aún queda mucho camino por recorrer y no hay tiempo que perder.
El miembro empleador de Qatar subrayó que la modernidad y la rapidez del crecimiento económico de Qatar han atraído a numerosos trabajadores migrantes que desean beneficiarse de las buenas condiciones de acogida y de trabajo que ofrece el país. La presencia de numerosos trabajadores migrantes ha conducido las autoridades a adaptar la legislación que reglamenta la migración de modo que se asegure que sus derechos laborales estén garantizados y que estén protegidos contra los abusos. Los empleadores son conscientes de los esfuerzos desplegados por el Gobierno con este objetivo. Sin embargo, surgen ciertos problemas en el país de origen de los trabajadores migrantes, especialmente en lo relativo a los considerables gastos que les imponen las agencias de empleo. Si bien esta práctica es ilegal e inaceptable, resulta difícil para los empleadores y las autoridades nacionales actuar de manera apropiada. En la medida en que el Consejo de Administración ha examinado el caso en marzo de 2015 a la luz de informaciones contenidas en el informe de la Misión que visitó el país en febrero de 2015, no es oportuno discutir este caso durante esta reunión de la Conferencia. Sin embargo, los empleadores de Qatar no escatimarán esfuerzos para continuar cooperando con las autoridades para proteger los derechos de los trabajadores migrantes.
El miembro trabajador de Sudáfrica explicó que los trabajadores migrantes representan más del 90 por ciento de la clase activa qatarí, a saber, aproximadamente 1,5 millones de trabajadores, y que la cifra continúa en ascenso. Estos trabajadores forman parte de un sistema sumamente explotador que facilita que los empleadores puedan imponer el trabajo forzoso. La ley núm. 4 de 2009, que regula el sistema de patrocinio (sistema kafala), es una de las leyes más restrictivas de los países del Golfo. Esta ley impide prácticamente que los trabajadores migrantes puedan dejar los empleadores abusivos, puesto que estos últimos controlan casi todos sus movimientos. Los trabajadores no suelen denunciar los casos de abuso por temor, y trabajan a cambio de remuneraciones inferiores a las que les habían prometido — o incluso sin remuneración — y viviendo en condiciones sumamente precarias. Concretamente, los trabajadores migrantes no tienen libertad para buscar mejores condiciones laborales en otro puesto de trabajo sin el consentimiento del empleador que rara vez se otorga. Quienes renuncian, no obstante, sin una autorización, deben ser denunciados a las autoridades como fugitivos. De conformidad con la ley que regula el sistema kafala, el hecho de que los empleadores cometan abusos o no paguen los salarios no justifica que los trabajadores huyan. Es más, los trabajadores migrantes no pueden salir del país sin el consentimiento de su empleador, incluso si disponen de los medios para hacerlo. El orador recordó que no se han adoptado medidas al respecto y declaró que tanto la Comisión de Expertos como el comité tripartito han expresado su preocupación acerca de varios aspectos de este sistema, y han instado al Gobierno a que lo corrija inmediatamente. El Gobierno propuso anular el sistema kafala y sustituirlo por un sistema de contratos laborales, pero parece que en virtud del nuevo sistema los trabajadores estarían sujetos al empleador por un máximo de cinco años. Asimismo, el Gobierno prometió que promulgaría un permiso de desvinculación de empleo, pero no explicó en qué circunstancias se podría solicitar. También mencionó la posibilidad de que los trabajadores obtengan un visado para salir del país y regresar en menos de 72 horas, pero no explicó cómo se aplicaría. Sostuvo que, en función de las características que tenga en definitiva el nuevo sistema, es posible que éste no represente una mejora respecto del sistema kafala. Por último, como los sindicatos están prohibidos, estas cuestiones no pueden abordarse en negociaciones tripartitas con representantes de los trabajadores.
La miembro gubernamental de Letonia, haciendo uso de la palabra en nombre de la Unión Europea (UE) y de sus Estados miembros, así como de Albania, Armenia, Bosnia y Herzegovina, República de Moldova, Montenegro y Serbia, declaró que la UE apoya la ratificación y aplicación universal de los ocho convenios fundamentales como parte de la Estrategia de la UE sobre derechos humanos. La UE concede una gran importancia a los derechos humanos, incluida la abolición del trabajo forzoso, y reconoce el papel fundamental que desempeña la OIT en la elaboración, la promoción y la supervisión de las normas internacionales del trabajo. El cumplimiento de los convenios fundamentales es esencial para la estabilidad social y económica de cualquier país, y un entorno que propicie el diálogo y la confianza entre empleadores, trabajadores y gobiernos contribuye a la creación de una base para un crecimiento sólido y sostenible y unas sociedades incluyentes. La UE está preparada para colaborar con el Gobierno en sus esfuerzos de aplicación respecto de los convenios de la OIT. Recordó que la Comisión de Expertos ha instado al Gobierno a que adopte medidas para fortalecer la capacidad de los trabajadores migrantes de dirigirse a las autoridades competentes y obtener reparación en caso de violación de sus derechos o abuso, sin temor a represalias; y reforzar los mecanismos que controlan las condiciones laborales de los trabajadores migrantes. La UE comparte la opinión de la Comisión de Expertos, que considera necesaria la aplicación de sanciones efectivas y disuasorias a los autores de trabajo forzoso para evitar que se cree un clima de impunidad. Al tiempo que acoge con beneplácito el compromiso del Gobierno de sustituir el sistema kafala por contratos de trabajo, en 2015, la UE confía en que el Gobierno promulgue el proyecto de ley pertinente y lo redacte de tal manera que brinde una protección efectiva a los trabajadores migrantes. Confía en que el Gobierno enviará más información sobre las medidas adoptadas, tanto en la legislación como en su aplicación. Tomando nota de que el número de visitas de inspección ha aumentado en los últimos años, alentó al Gobierno a que siga fortaleciendo la inspección del trabajo. También encomió el anuncio formulado por el Gobierno de medidas sobre los pagos electrónicos que han de aplicarse en agosto de 2015. La UE espera que el Gobierno prosiga con sus esfuerzos encaminados a asegurar los derechos fundamentales de los trabajadores migrantes y redoble sus esfuerzos con miras a la aplicación del Convenio. Alentó al Gobierno a cooperar con la Oficina a este respecto.
El miembro empleador de los Emiratos Árabes Unidos felicitó al Gobierno por su compromiso para continuar con el diálogo constructivo y la cooperación con la OIT y las diferentes partes interesadas. Este enfoque positivo anuncia la posibilidad de llegar a una solución. El Gobierno no escatima esfuerzos para reforzar la promoción y la protección de los derechos de los trabajadores migrantes. El informe de la Misión que visitó el país en febrero de 2015, en el marco del examen de la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT contra Qatar, ha confirmado este enfoque positivo. En estas condiciones, el Consejo de Administración decidió postergar el examen de esta cuestión a noviembre de 2015, con el fin de conceder más tiempo al Gobierno para introducir las modificaciones legislativas necesarias. Por consiguiente, aún es pronto para evaluar la repercusión de las medidas adoptadas. La Comisión debe tener en cuenta los progresos realizados por el Gobierno y la discusión que ha tenido lugar en el Consejo de Administración en marzo de 2015. Los empleadores de los Emiratos Árabes Unidos se comprometen a seguir apoyando los esfuerzos encaminados a garantizar las condiciones de trabajo adecuadas para los trabajadores migrantes. Sin embargo, las agencias de empleo también deben actuar de manera equitativa y transparente para garantizar la migración en condiciones decentes.
La miembro gubernamental de Swazilandia observó que el Gobierno de Qatar ha introducido una serie de medidas importantes para mejorar los derechos de los trabajadores en el país. Estas medidas comprenden: permitir a los trabajadores cambiar de empleador; establecer una línea telefónica directa con el Ministerio de Trabajo para atender las quejas; organizar seminarios informativos para asesorar a los trabajadores sobre sus derechos; distribuir manuales a los trabajadores migrantes; crear un equipo de orientación y asesoramiento, realizar visitas en el terreno y aumentar el número de inspectores del trabajo de 150 a 294. La Comisión debe tomar nota de estas medidas y conceder más tiempo al Gobierno para que cumpla con las exigencias del Convenio.
El miembro trabajador del Reino Unido indicó que, a pesar de la existencia de una serie de mecanismos de quejas, en la realidad, los trabajadores en Qatar están lejos de lograr que todas las quejas lleguen a las autoridades apropiadas y sean consideradas debidamente. Los obstáculos a la justicia son numerosos, incluido por ejemplo, el requisito de un informe obligatorio de peritos, que suele conllevar para la víctima el pago de un arancel de aproximadamente 600 rials de Qatar. Con frecuencia, las resoluciones tardan un año o más, y durante ese tiempo los trabajadores podrían ser objeto de represalias por parte del empleador, mientras que sus salarios siguen sin pagarse, o se los desaloja de su vivienda, sin que puedan trabajar en otros lugares debido a las restricciones del sistema kafala. Informes independientes muestran ejemplos de trabajadores a quienes se obliga a obtener dinero prestado, a solicitar apoyo de las embajadas de los países de origen con el fin — literalmente — de sobrevivir durante el proceso legal o a trabajar en la ilegalidad. Si se tiene en cuenta además que muchas quejas laborales se deben a la falta sistemática del pago de salarios, se impone una carga intolerable a quienes pretenden obtener reparación. Los diversos departamentos y organizaciones encargados de buscar reparación para las víctimas del trabajo forzoso, incluido el Tribunal del Trabajo, cuentan con escasos recursos ante la magnitud de los conflictos laborales. Esta situación no sólo pone a los trabajadores que presentan quejas en una situación de riesgo de explotación continua, sino que disuade a otras víctimas de intentar obtener reparación. Aunque el Gobierno ha demostrado cierto compromiso con la mejora del acceso a la justicia al proporcionar los recursos apropiados para este proceso, siguen sin resolverse algunas cuestiones, tal como se especifica en el informe del bufete de abogados encomendado por el Gobierno y publicado en 2014. En particular, éstas comprenden el uso generalizado de acusaciones formuladas por los patrocinadores, como represalia, en particular en contra de los trabajadores que «huyen» del empleo — punible con la detención y, en última instancia, con la deportación — sin que las autoridades vinculen los distintos elementos para establecer una conexión con la presentación de quejas laborales. Esto, junto con la capacidad de los patrocinadores para utilizar «certificados de no objeción» y visados de salida como instrumentos de negociación eficaces para ejercer presión sobre los trabajadores con el fin de que retiren sus quejas, contribuye a un desequilibrio perjudicial de fuerzas que el sistema judicial no consigue superar. Asimismo, al parecer el Gobierno ha realizado muy pocos esfuerzos para rectificar la evaluación negativa que figura en el informe del bufete de abogados relativa a la información disponible para los trabajadores sobre sus derechos existentes. Dado que la negativa del Gobierno de permitir a los migrantes trabajadores afiliarse a los sindicatos les niega el camino evidente para educar a la fuerza de trabajo acerca de sus derechos, es necesario redoblar los esfuerzos para dar a conocer las normas a quienes necesitan el amparo de la legislación.
El miembro gubernamental de Mauritania subrayó que esta discusión brinda la oportunidad de examinar objetivamente las mejoras legislativas que deben introducirse en Qatar y de observar los esfuerzos realizados por el Gobierno a este respecto para mejorar la situación de los trabajadores migrantes y la ley sobre el sistema de patrocinio (sistema kafala). Los avances realizados son notables, y cabe felicitar a las autoridades por las medidas adoptadas para reforzar los derechos de los trabajadores, mejorar sus condiciones de vida y de trabajo y permitirles acceder a los mecanismos de presentación de quejas. La Comisión debe tener en cuenta la buena voluntad y el compromiso del Gobierno.
El miembro trabajador de Nueva Zelandia recordó que, aunque el artículo 25 del Convenio prevé que los Estados que lo hayan ratificado tienen la obligación de cerciorarse de que las sanciones penales en caso de recurso al trabajo forzoso sean eficaces y se ejecuten de forma estricta, los trabajadores migrantes en Qatar siguen teniendo grandes dificultades para acceder a la justicia. Al tiempo que encomió las medidas tomadas por el Gobierno para reforzar la inspección del trabajo, hizo hincapié en que queda mucho por hacer, en particular continuar con la contratación y la formación de inspectores del trabajo, y garantizar el suministro de servicios de interpretación, para que puedan comunicarse con los trabajadores migrantes. Tal como ha indicado la Comisión de Expertos en sus últimos comentarios relativos a la aplicación del Convenio núm. 81, la no imposición de sanciones adecuadas genera un clima de impunidad que perpetúa el trabajo forzoso. Por lo tanto, es muy preocupante que el Gobierno no haya suministrado información sobre los enjuiciamientos por imposición de trabajo forzoso en virtud de la ley que prohíbe la trata de personas, adoptada en 2009. Por lo tanto, el orador se sumó al llamamiento de la Comisión de Expertos para que el Gobierno tome todas las medidas necesarias con el fin de garantizar que se impongan sanciones eficaces y disuasivas y que las autoridades policiales y la Fiscalía actúen «de oficio», independientemente de toda acción emprendida por las víctimas. Habida cuenta de las observaciones de 2014 de la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre la independencia de magistrados y abogados, añadió que un punto débil fundamental del sistema de cumplimiento normativo puede ser el poder judicial qatarí, que está influenciado por personalidades y empresas poderosas y que ejerce un poder plenamente discrecional a la hora de decidir qué casos son examinados. Otras cuestiones graves que suelen observarse son la falta de imparcialidad, los prejuicios y el comportamiento impropio de los magistrados, sobre los que se alega incluso que discriminan a los migrantes a favor de los qataríes. Por lo tanto, pidió al Gobierno que lleve a cabo una reforma del sistema judicial dando curso a las recomendaciones de la Relatora Especial. Por último, el hecho de nombrar públicamente a los empleadores condenados por trabajo forzoso podría contribuir a disipar ese clima de impunidad, como lo señaló el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos de los migrantes en lo relativo a la iniciativa del Gobierno para establecer listas negras de empleadores que hayan cometido múltiples violaciones de los derechos de los trabajadores.
El miembro gubernamental de Tailandia agradeció los esfuerzos realizados por el Gobierno para promover y proteger los derechos de los trabajadores expatriados, y reconoció su voluntad de colaborar y cooperar de una manera constructiva con la OIT y con los interlocutores pertinentes a este respecto. El orador señaló que deben encomiarse los progresos realizados y las medidas adoptadas para revisar las leyes vigentes y adoptar nuevas leyes. Añadió que debe alentarse al Gobierno a seguir concertando esfuerzos con los interlocutores sociales con el fin de continuar promoviendo y garantizando los derechos de los trabajadores migrantes. Dado que el Consejo de Administración examinará este caso en noviembre 2015, se debería conceder al Gobierno un plazo apropiado para proseguir sus esfuerzos e informar en ese momento.
La miembro trabajadora de Noruega, en nombre de los sindicatos de los países nórdicos, Estonia y Polonia, lamentó que en el país se explote a una gran cantidad de trabajadores migrantes, muchos de los cuales son víctimas del trabajo forzoso, según lo estipulado por el Convenio. En algunos casos, una vez que los trabajadores migrantes llegan al país, les ofrecen unas condiciones contractuales diferentes de las que les ofrecieron cuando estaban aún en sus países de origen y el Gobierno no ha adoptado medidas al respecto. La oradora encomió que la legislación nacional prohíba que las agencias de contratación basadas y registradas en Qatar cobren a los trabajadores por conseguirles empleo. Aunque deploró que no se responsabilice a las empresas extranjeras que recurren a los servicios de esas agencias por incurrir en tales prácticas. Sobre esta cuestión, citó los resultados de un informe elaborado en 2014 por Qatar Foundation y lamentó que el Gobierno considere esta situación un problema que atañe únicamente a los países de origen. Asimismo, lamentó que el Gobierno no aumente la multa por confiscar los pasaportes de trabajadores migrantes, lo que constituye un problema grave y generalizado en el país, y se mostró preocupada por las restricciones a la libertad de movimiento de los trabajadores migrantes, originadas en la negativa de algunos empleadores a otorgar visados de residencia. También señaló que la Confederación de Sindicatos de Noruega (LO-Noruega) y la Asociación de Fútbol de Noruega instaron a la Federación Internacional de Fútbol Asociado (FIFA) a que coopere con el movimiento internacional de sindicatos para mejorar las condiciones laborales en las obras de construcción para el mundial de fútbol de 2022. Al respecto, la oradora mencionó el acuerdo entre LO-Noruega y las asociaciones deportivas de Noruega con relación a los juegos olímpicos que se celebrarán en Oslo en 2022. Por último, instó al Gobierno a cooperar con la OIT, la Confederación Sindical Internacional y los sindicatos mundiales para garantizar inspecciones laborales efectivas y adecuadas.
El miembro gubernamental de Sri Lanka encomió los considerables esfuerzos realizados por el Gobierno para proteger los derechos de los trabajadores. Por lo tanto, señaló que la Comisión no debería haber examinado el caso. Concluyó alentando al Gobierno a fomentar los derechos de los trabajadores migrantes en el país.
La miembro trabajadora de Libia denunció las condiciones a las que se encuentran sometidas las trabajadoras domésticas en Qatar. Dado que están excluidas del ámbito de aplicación de la legislación del trabajo, ninguna norma las protege en lo tocante al tiempo de trabajo o al salario mínimo. Se les priva de sus pasaportes y de libertad de movimiento, suelen ser víctimas de agresiones físicas y verbales, y muchas de ellas están sometidas al trabajo forzoso y a la esclavitud. A este respecto, el Comité para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las mujeres ha expresado su profunda preocupación a propósito de los casos de violencia física y sexual que afectan a las trabajadoras domésticas. De hecho, cada día piden refugio a la Embajada de Indonesia en Qatar entre cinco y diez trabajadoras domésticas. A pesar de las promesas formuladas por el Gobierno en los últimos años, no se ha adoptado ningún proyecto de ley en la materia. En estas condiciones, el Gobierno debe reformar su legislación para proporcionar un marco jurídico a todos los aspectos de la relación laboral de las trabajadoras domésticas y permitirles que tengan acceso a vías de recursos eficaces. Todos estos puntos están contenidos en el Convenio sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos, 2011 (núm. 189). El vacío jurídico descrito también concierne a chóferes, jardineros, cocineros y otras categorías de trabajadores que también se encuentran sometidas a situaciones de gran vulnerabilidad. Ha llegado el momento de que el Gobierno pase del estadio de las promesas al de las verdaderas reformas.
La miembro gubernamental de la República Bolivariana de Venezuela expresó su agradecimiento por el compromiso manifestado por el Gobierno en cuanto al cumplimiento de las normas internacionales del trabajo, incluido el Convenio. El Gobierno ha señalado que está enmendando su legislación y mejorando el sistema de inspección del trabajo. La Comisión de Expertos se ha pronunciado sobre algunas iniciativas legislativas en curso. El Gobierno se ha referido a la preparación de un proyecto de ley que deroga el sistema de patrocinio (sistema kafala) y lo sustituye por contratos de trabajo. Teniendo en cuenta la buena disposición y los esfuerzos del Gobierno para salvaguardar los derechos e intereses de los trabajadores, estimó que la Comisión debería tener presentes los aspectos positivos que se desprenden de las explicaciones brindadas por el Gobierno. Confió en que las conclusiones de la Comisión, producto del debate, sean objetivas y equilibradas, lo cual dará lugar a que el Gobierno pueda considerarlas y valorarlas efectivamente en el marco del cumplimiento del Convenio.
La miembro trabajadora de Francia, hablando también en nombre de los sindicatos de los Países Bajos y de la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte, declaró que, si bien es obligatorio que los Estados respeten los convenios ratificados, las empresas también tienen el deber de respetar las normas acordadas en el plano internacional. Este deber es uno de los tres pilares de los Principios rectores de las Naciones Unidas sobre empresas y derechos humanos — los llamados «principios Ruggie» — y de las directrices de la OCDE sobre multinacionales. Además, no son tan sólo las empresas matrices, sino todas las partes implicadas en la cadena de abastecimiento global, las que tienen esta responsabilidad, incluidas las subsidiarias, los subcontratistas, los socios comerciales y las instituciones financieras. Aparte del Gobierno, las empresas implicadas en proyectos de infraestructura para la Copa Mundial de fútbol en Qatar, en 2022, pueden también haber perpetrado prácticas de trabajo forzoso contra los trabajadores migrantes en obras de construcción. Por ejemplo, una ONG francesa presentó una denuncia ante los tribunales de Francia contra una empresa de construcciones francesa y su subsidiaria de Qatar, alegando delitos de trabajo forzoso cometidos contra los trabajadores migrantes empleados en sus obras de construcción. La denuncia también se refiere a unas condiciones laborales, alojamiento y remuneración indecentes. Esto es tan sólo un ejemplo, entre otros muchos, de actos ilícitos cometidos por empresas, y es importante que las empresas matrices se den cuenta de que son responsables, en virtud de varios instrumentos legales internacionales y nacionales, no sólo de sus propias acciones, sino también de las de sus subsidiarias en el extranjero. En este sentido, observó que los Estados requieren cada vez más que las empresas informen acerca de cuestiones no financieras, y Francia ha adoptado una ley sobre la responsabilidad extraterritorial de las corporaciones multinacionales. Además, la resolución de 21 de noviembre de 2013 del Parlamento Europeo sobre Qatar y la situación de los trabajadores migrantes «hace un llamamiento a la responsabilidad de las empresas de construcción europeas implicadas en la construcción de estadios y de otras infraestructuras en Qatar para que brinden condiciones laborales que respeten las normas internacionales sobre derechos humanos». Los sindicatos y grupos de la sociedad civil han tomado nota de esta evolución, y la industria de la construcción de Qatar, en la que fueron empleados miles de trabajadores migrantes por, entre otras, grandes empresas del Estado de reputación internacional, brinda grandes oportunidades para la utilización de estos medios, a efectos de que las empresas asuman su responsabilidad. Concluyó recordando que los comentarios de los órganos de control de la OIT también destacaron las violaciones en Qatar de los principios de libertad sindical y de otros convenios.
La miembro gubernamental de Namibia recordó que en su 323.ª reunión, celebrada en marzo de 2015, el Consejo de Administración de la OIT solicitó al Gobierno que facilite información sobre las medidas adoptadas para abordar todas las cuestiones relativas a la no observancia del Convenio para su consideración en su 325.ª reunión, en noviembre de 2015. Al tiempo que tomó nota de que, según la información proporcionada por el Gobierno, se han logrado avances, incluso en la esfera de la reforma legislativa, instó a que prosiga el compromiso entre la OIT y el Gobierno sobre estas cuestiones.
El miembro trabajador de Suiza expresó que el caso de Qatar no es complejo, sino trágico. Las condiciones de trabajo en las obras de construcción de estadios son catastróficas. Los trabajadores de la construcción y empleados de otros sectores se ven privados de los derechos del trabajo más elementales. Las muertes en las obras de construcción son comunes. Esta situación ha empeorado con la decisión de la FIFA de atribuir a Qatar la organización de la Copa Mundial de Fútbol. Esto demuestra la necesidad de modificar la forma de atribución de la organización de campeonatos deportivos internacionales. El Gobierno ha afirmado que está reformando el sistema kafala pero esto no es suficiente. Es preciso reforzar los derechos de los trabajadores en la materia, como la autonomía completa de los trabajadores migrantes. La obligación de permanecer cinco años con el mismo empleador es inaceptable. Solicitó que el Gobierno presente un calendario de la reforma que está llevando a cabo. La lección que debe sacarse de este caso histórico es que la lista de criterios para la selección de países a los que se les asigna la organización de manifestaciones internacionales debe incluir el respeto de los derechos laborales y humanos de conformidad con las normas de la OIT.
La miembro gubernamental de Noruega, hablando en nombre de los países nórdicos, recordó que los derechos humanos son universales, y preconizó la ratificación y la aplicación universales de los ocho convenios fundamentales de la OIT. Expresó su enorme preocupación por los numerosos y bien documentados casos de condiciones de vida y de trabajo inaceptables de los trabajadores migrantes en el país, en particular con respecto a la explotación y el trabajo forzoso asociado con el sistema kafala. Deploró las prácticas de sustitución de contratos, la limitación de la posibilidad de dimisión, el impago de los salarios y la amenaza de represalias, y puso énfasis en la difícil situación de las trabajadoras domésticas. Recordó que durante el examen de la queja presentada contra el Gobierno en la 323.ª reunión del Consejo de Administración, en marzo de 2015, su Gobierno apoyó el nombramiento de una comisión de encuesta debido a la seriedad y a la urgencia de la cuestión. Tomó nota de que el presente examen del caso en la Comisión en junio de 2015 confirma lamentablemente la persistencia del problema. Instó al Gobierno a que garantice el respeto de los principios y derechos fundamentales en el trabajo de los trabajadores contratados para la preparación de la Copa Mundial de Fútbol de 2022. Al tiempo que reconoció la existencia de un proyecto de legislación para eliminar el sistema kafala, instó al Gobierno a que promulgue la nueva ley en un futuro cercano con el fin de proteger a los trabajadores contra cualquier forma de explotación, y de asegurarles el pleno goce de sus derechos en el trabajo, en particular el acceso a la justicia, la libertad sindical y la negociación colectiva de los trabajadores migrantes. También instó al Gobierno a que coopere con agencias de contratación, y a los países de origen a que establezcan un proceso de migración basado en los derechos. Por último, alentó firmemente al Gobierno a cooperar con la OIT.
El miembro empleador de Egipto, expresándose en nombre de los empleadores árabes, indicó que debería tomarse en consideración la naturaleza particular de la situación de la mano de obra extranjera de los países del Golfo, en su mayor parte sometida al sistema kafala. Los empleadores que suelen recurrir a agencias de empleo privadas deben afrontar una serie de gastos inherentes a la contratación de sus trabajadores, lo cual puede entrañar dificultades cuando el trabajador que ha supuesto unos gastos de contratación para el empleador desea cambiar de empleo. Así pues, se trata de hallar una solución equilibrada a esta situación, que permita asegurar la protección tanto los derechos de los trabajadores como los de los empleadores. A diferencia de Egipto, donde el número de trabajadores migrantes es mucho menos elevado, entre el 70 por ciento y el 80 por ciento de los trabajadores extranjeros presentes en los países del Golfo no gozan del derecho de sindicación. No obstante, el orador indicó que, si bien existen entre 350 000 y 500 000 trabajadores egipcios en Qatar, no tiene conocimiento de los reclamos presentados por estos últimos, lo que demuestra que no existen problemas particulares en la materia. Además, el orador indicó que Qatar ha atribuido a empresas extranjeras la mayoría de los grandes proyectos de construcción relacionados con la Copa Mundial de Fútbol de 2022. Por este motivo, muchas empresas de construcción egipcias están presentes en Qatar y nunca han tenido problemas particulares. Por último, indicó que, en la medida en que el Consejo de Administración ha decidido conceder al Gobierno suficiente tiempo para adoptar las medidas necesarias, conviene esperar la próxima reunión del Consejo de Administración para poder observar las medidas adoptadas al respecto.
La miembro gubernamental de los Estados Unidos observó que los trabajadores migrantes, fundamentalmente de Asia y el Pacífico, constituyen casi el 94 por ciento de la fuerza de trabajo de Qatar. Muchos de ellos trabajan en condiciones de trabajo forzoso, situación propicia el marco legal por el que se rige el trabajo migrante en el país. Según la Comisión de Expertos, los trabajadores migrantes están sometidos a prácticas abusivas como la sustitución de contratos, elevadas tarifas de contratación y restricciones de su libertad de poner fin a la relación de empleo. Si bien el Gobierno se ha comprometido a abordar estos asuntos, no se realizaron progresos significativos. En este sentido, instó al Gobierno a que intensifique el ritmo de sus esfuerzos de reformas. Declaró que, si bien la retención de pasaportes de los trabajadores está prohibida por la Ley de Patrocinio de 2009, esta última no se aplica realmente. Según recientes estudios realizados por el Instituto de Investigaciones de Encuestas Sociales y Económicas de la Universidad de Qatar, entre el 86 y el 90 por ciento de los pasaportes de los trabajadores están en posesión de sus empleadores. En lo que atañe al sistema kafala, con arreglo al cual se organizan en la actualidad las migraciones laborales, recordó la indicación del Gobierno, según la cual está trabajando para sustituir este sistema por un marco de gobernanza basado en un contrato, y expresó la esperanza de que se establezca en breve este sistema y de que, entre otras cosas, se otorgue a los trabajadores migrantes la plena libertad de movimientos y de movilidad laboral, en particular cuando están sujetos a abusos en el lugar de trabajo o a amenazas de represalias. Instó al Gobierno a que adopte de inmediato las medidas orientadas a combatir el trabajo forzoso enumeradas en los comentarios de la Comisión de Expertos y de otros órganos de control, incluida la promulgación de una nueva legislación; la imposición de sanciones disuasorias para las prácticas de trabajo forzoso; la realización de campañas de sensibilización públicas sobre el trabajo forzoso; y el inicio de asociaciones con los gobiernos de los países de origen de los migrantes para impedir prácticas de explotación en el proceso de contratación del trabajo. Destacó que, hasta que no se introduzcan en Qatar los cambios que correspondan en la ley y la práctica, este caso debería seguir recibiendo una urgente atención de la Comisión y de otros órganos de control de la OIT.
El miembro trabajador del Sudán, hablando en nombre de los trabajadores del Sudán, Bahrein y Kuwait, dijo que durante el debate se han examinado las medidas positivas adoptadas por el Gobierno, tales como la introducción de contratos de empleo modernos; la implantación de un sistema moderno de protección de salarios, que incluye la transferencia vía bancaria de los salarios a los trabajadores; el establecimiento de mecanismos que facilitan a los trabajadores la presentación de quejas ante el Ministerio de Trabajo sin gastos adicionales; y el fortalecimiento del sistema de inspección del trabajo, incluyendo sanciones contra quienes cometen delitos contra los trabajadores. El Gobierno ha cumplido las recomendaciones de la Misión de Alto Nivel, por lo que debe retirarse este caso de la lista de casos a discutir y debe concederse tiempo al Gobierno para poner en práctica las nuevas medidas adoptadas.
El miembro gubernamental del Pakistán señaló que su Gobierno apoya la declaración del miembro gubernamental de Kuwait. Además, declaró que está plenamente satisfecho con las informaciones presentadas por el Gobierno, y que este último está realizando progresos significativos en el cumplimiento de las solicitudes de la Comisión de Expertos. También dijo que confía en estos esfuerzos queden debidamente acreditados ante el Consejo de Administración durante su 325.ª reunión que tendrá lugar en noviembre de 2015.
El miembro empleador de Argelia señaló que este caso, que ya ha sido examinado en la reunión del Consejo de Administración de marzo 2015, ha experimentado progresos notorios. El Gobierno ha respondido a ciertas preguntas, y está tratando de consolidar y mejorar su legislación del trabajo. A este respecto, antes de pronunciarse sobre este caso cabe esperar la decisión que el Consejo de Administración adoptará en el mes de noviembre de 2015.
El miembro gubernamental de la República Islámica del Irán acogió con satisfacción la información proporcionada por el Gobierno sobre los logros positivos alcanzados, lo que pone de relieve el compromiso para mejorar las condiciones laborales en el país. Hizo hincapié en el hecho de que en marzo de 2015, el Consejo de Administración decidió aplazar para noviembre de 2015 el examen de la queja en contra del Gobierno en relación con el Convenio con el objeto de permitir la implementación de las medidas y enmiendas legislativas ya iniciadas. A este respecto, destacó que debería concederse el tiempo necesario al Gobierno, al que alentó para que continuara sus esfuerzos, y solicitó a la Oficina que proporcionara asistencia técnica.
El miembro gubernamental de Suiza instó al Gobierno a seguir aumentando el número de inspectores del trabajo, a formarles para que identifiquen los abusos que exponen a trabajos forzosos a los migrantes y a denunciar ante los tribunales los casos de abuso. El Gobierno suizo apoya un programa amplio de la OIT encaminado a proteger a los trabajadores migrantes vulnerables que comprende el intercambio de informaciones sobre buenas prácticas a adoptar entre los países de origen y los países de destino. Los trabajadores migrantes, incluidos los trabajadores domésticos, deben disfrutar de una protección igual a la de los demás trabajadores. Deben mejorarse sus condiciones de trabajo y garantizarse su libertad de movimiento. El orador subrayó la voluntad del Gobierno de tomar medidas en ese sentido y le alentó a que continúe aplicando las que ya se han adoptado. También es importante, como subraya la Comisión de Expertos, sensibilizar a toda la sociedad acerca de esta problemática. Al tiempo que acogió favorablemente la decisión de suprimir paulatinamente el sistema kafala, el orador pidió al Gobierno que demuestre su compromiso con la consecución de este objetivo, y declaró que se examinaría atentamente la aplicación de la nueva legislación al respecto.
El miembro gubernamental de Cuba expresó que su Gobierno rechaza el trabajo forzoso en todas sus manifestaciones y alienta su erradicación. El comité tripartito que examinó la reclamación presentada contra el Gobierno, ha concluido que deben adoptarse medidas adicionales. En este sentido, el Gobierno ha señalado que ha preparado un proyecto legislativo dirigido a la derogación de la ley núm. 4 de 2009, el cual contiene soluciones que deberán adoptar respuestas a las cuestiones planteadas en las conclusiones de dicho comité tripartito. Confió en que el Gobierno continuaría realizando esfuerzos para adoptar las medidas que correspondan.
La miembro gubernamental del Sudán señaló que Qatar recibe un flujo significativo de trabajadores migrantes que se benefician de las atractivas oportunidades de empleo brindadas por la economía de Qatar en continua expansión. A su vez, esto representa para el Gobierno el desafío de brindar condiciones de trabajo decentes. A este respecto, el Gobierno se beneficia de la asistencia técnica de la OIT para el desarrollo de capacidades relacionadas con la implementación de los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Es sorprendente que se abra la discusión sobre este caso ante esta Comisión cuando el Consejo de Administración le ha pedido al Gobierno que presente información sobre las medidas adoptadas en respuesta a la queja sobre la aplicación del convenio en su reunión de noviembre de 2015. Existe una fuerte voluntad política para fortalecer los mecanismos de presentación de reclamos por parte de los trabajadores, para aumentar la toma de conciencia de los trabajadores y empleadores respecto a sus derechos y obligaciones y para promover una mayor eficiencia en la inspección del trabajo. Todo esto contribuye considerablemente a la promoción de las normas internacionales del trabajo en pos de brindar condiciones de trabajo decente a todos los residentes del país sin discriminación.
El miembro gubernamental de Kuwait, hablando también en nombre de los Gobiernos de la Arabia Saudita, Bahrein, Bangladesh, China, República de Corea, Emiratos Árabes Unidos, India, República Islámica del Irán, Iraq, Japón, Jordania, República Democrática Popular Lao, Líbano, Maldivas, Omán, Pakistán y Singapur, encomió las medidas adoptadas por el Gobierno para afrontar la situación del trabajo forzoso, así como el firme afán de cooperación demostrado por el Gobierno al interactuar con la OIT y otras partes interesadas. El orador recordó que el Consejo de Administración ha aplazado el análisis de la queja presentada contra Qatar hasta su 325.ª reunión (noviembre de 2015) con el fin de que el Gobierno tenga tiempo suficiente para aplicar las medidas recomendadas por la Comisión de Expertos. Sobre esta cuestión, señaló que el plazo le parece demasiado corto para que se puedan lograr avances significativos. El orador expresó la esperanza de que tanto la Comisión como los demás órganos de control de la OIT tomen debidamente en cuenta los esfuerzos realizados hasta el momento por el Gobierno, e invitó a este último a continuar colaborando con la OIT para afrontar la situación del trabajo forzoso en Qatar.
El miembro gubernamental de Marruecos acogió con satisfacción el examen por parte de la Comisión del tema de los trabajadores migrantes. Expresó su agrado frente a las mejoras de la legislación del trabajo y las diferentes reformas emprendidas por el Gobierno en materia de relaciones laborales, que pronto permitirán a los trabajadores que lo deseen salir del país sin dificultades. El Gobierno se está esforzando para conseguir que los trabajadores migrantes conserven su pasaporte y se prevén sanciones para los empleadores que incumplan esta norma. El orador consideró finalmente que la cooperación técnica permitirá llegar a unas reformas que satisfagan al conjunto de los actores del mundo del trabajo.
El miembro gubernamental de la Federación de Rusia indicó que aunque el Gobierno proporcione información sobre la intención de proteger los derechos de los trabajadores, le preocupan las modalidades y el plazo de la introducción de las mejoras que aún se necesitan en algunos ámbitos, como aumentar el número de inspecciones del trabajo, hasta el momento insuficientes, facilitar el acceso a la justicia y brindar a los trabajadores la posibilidad de cambiar de trabajo y de empleador. Confió en que el Gobierno pueda cumplir las normas internacionales del trabajo y seguir suministrando información sobre la aplicación del Convenio.
El miembro gubernamental del Canadá expresó su preocupación por la situación de los derechos del trabajo en Qatar, especialmente los derechos de los trabajadores migrantes de bajos ingresos. Tomando nota de que el Gobierno está contemplando cambios en la legislación laboral para abordar las violaciones de los derechos de los trabajadores migrantes, señaló que estos cambios todavía deben aplicarse. Además, aunque existen otras leyes que protegen estos derechos, como la ley núm. 14 de 2004 que establece la jornada laboral, las vacaciones anuales pagadas y las normas de la seguridad y la salud en el trabajo, se necesitan claramente nuevas medidas dado que las denuncias de abusos siguen aumentando. La reforma del sistema kafala es particularmente necesaria, ya que este sistema vincula el permiso de residencia legal de un trabajador migrante a su empleador; el sistema kafala es la base que da pie a muchos de los abusos sufridos por los trabajadores migrantes, incluyendo el pago atrasado o la falta de pago de los salarios, las restricciones a la movilidad, niveles de deuda usureros, y unas condiciones de vida y de trabajo inhumanas. Instó al Gobierno a que aplique las reformas contempladas a fin de establecer un marco legal que incluya fuertes protecciones para los trabajadores migrantes y determine la responsabilidad de los individuos y empresas que violen la ley.
El miembro gubernamental de Bangladesh señaló que el Gobierno de Qatar ha logrado avances considerables en la elaboración de enmiendas a la legislación aplicable a los trabajadores migrantes. El orador alentó al Gobierno a que siga realizando esfuerzos para corregir la situación del trabajo forzoso, e invitó a la OIT a que brinde asistencia técnica al respecto.
El miembro gubernamental de Argelia se felicitó por el inminente reemplazo definitivo del sistema kafala por un mecanismo contractual. El Gobierno se está esforzando para mejorar las posibilidades de recurso de los trabajadores migrantes en caso de litigios y para asegurar que los conflictos se solucionan de manera transparente y abierta. Además, se han tomado iniciativas para que los trabajadores migrantes tengan acceso más fácilmente a las informaciones relativas a sus derechos. Estos diferentes elementos demuestran la buena fe del Gobierno en la aplicación del Convenio. La Comisión debería tomar nota de estos progresos y debería conceder al Gobierno el tiempo necesario para que las reformas aplicadas puedan dar sus frutos.
El representante gubernamental expresó su convencimiento de que las observaciones vertidas durante la discusión han estado indudablemente encaminadas a promover la relación entre los interlocutores sociales y a ayudar al Gobierno a proteger los derechos de todas las personas que trabajan en el país. Señaló que la decisión de convertirse en miembros de la OIT ha tenido por objeto desarrollar el mercado de trabajo y mantener una relación equilibrada entre los interlocutores sociales, contrariamente a lo que se pretende. Existen prácticas laborales incorrectas que deben resolverse, pero detenerse en ellas no es útil; por el contrario, se deben destacar los logros alcanzados por el Gobierno, los cuales fueron confirmados por la Misión de Alto Nivel que visitó el país este año. Con respecto a las alegaciones contenidas en la queja presentada contra el Gobierno, se han tratado con seriedad y, en esa línea se han adoptado medidas para establecer un sistema de protección de los salarios, y para derogar el sistema kafala y reemplazarlo por contratos de trabajo modernos. Instó a todos los miembros a tener en cuenta los progresos realizados en poco tiempo en lugar de centrarse en incidentes puntuales pretendiendo que son predominantes. Las alegaciones contenidas en la queja no tienen en cuenta las conclusiones del informe de la Misión de Alto Nivel que no difieren en lo esencial de las observaciones de la Comisión de Expertos. Por último, reafirmó el compromiso del Gobierno de presentar ante el Consejo de Administración de noviembre próximo un informe detallado sobre este particular.
Los miembros empleadores valoraron el profundo debate. Al tiempo que reconocieron que al Gobierno le resulta molesto enfrentarse a dos procedimientos de control relativos en esencia al mismo caso, indicaron que la Constitución de la OIT permite que esto ocurra. Elogiaron al Gobierno por las medidas concretas adoptadas con miras a solucionar una serie de cuestiones. Sin embargo, hicieron hincapié en que no basta con adoptar legislación y expresaron su preocupación en lo relativo a la práctica jurídica. En este sentido, mencionaron los aspectos del informe de la Misión de la OIT de febrero de 2015 relativos a la modificación del Código del Trabajo, los mecanismos de queja sobre cuestiones laborales y el cumplimiento efectivo de las leyes del trabajo. Al tiempo que elogiaron al Gobierno por las iniciativas emprendidas hasta la fecha, en particular la reforma de la legislación nacional, pidieron al Gobierno que prosiga su labor sin más demora. Expresaron su confianza en que las mejoras de la legislación y la práctica propicien el progreso social y el desarrollo económico en el país.
Los miembros trabajadores señalaron que, entre los órganos de supervisión de la OIT y el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos de los Migrantes y también diversas organizaciones de derechos humanos, está muy extendido el convencimiento de que la situación del trabajo forzoso en Qatar supone un problema grave. Además, el trabajo forzoso en Qatar es consecuencia de un sistema que priva a los trabajadores migrantes de sus derechos fundamentales y del acceso a la justicia. Mantuvieron que el Gobierno no puede alegar falta de recursos ni de acceso a la asistencia técnica en el tratamiento de esta cuestión. Hace mucho tiempo que se podrían haber tomado medidas para afrontar la situación del trabajo forzoso; sin duda Qatar tenía el potencial, y aún lo tiene, de ser un modelo de gestión humana de la migración laboral. En lugar de ello, sigue siendo modelo de todo lo que hoy es malo y deplorable en la migración laboral. Acogieron favorablemente los compromisos que ha contraído el Gobierno de afrontar los diversos factores que contribuyen al trabajo forzoso, pero recalcaron que esos compromisos han de materializarse con urgencia. El Gobierno apenas ha desplegado esfuerzos y ha actuado con demasiada lentitud, fundamentalmente teniendo en cuenta la enorme magnitud del problema del trabajo forzoso que sigue existiendo. Por ejemplo, aún debe por suprimirse el sistema kafala, aunque el Gobierno prometió hacerlo el año pasado.
En lo que respecta al sistema basado en contratos, que se ha propuesto que sustituya al sistema kafala, siguen temiendo que haga poco por erradicar en la práctica el trabajo forzoso. Los empleadores seguirían pudiendo poner límites para que los trabajadores cambien de trabajo durante un período de hasta cinco años, y el sistema propuesto de visados de salida plantea cuestiones en cuanto a si en la práctica los trabajadores serían realmente capaces de irse, dado que los empleadores aún podrían plantear objeciones a su partida por motivos que no son suficientemente claros ni precisos. Además, los trabajadores migrantes siguen estando fuera del ámbito de la legislación del trabajo, a pesar de las promesas de promulgar pronto una legislación que prevea su inclusión. Las onerosas tasas de contratación siguen constituyendo un problema grave y extendido, como el de la confiscación de pasaportes y la sustitución de los contratos. Tampoco existen muchas pruebas de que hayan aumentado las medidas de respeto de la ley, ya sea aumentando las detenciones o los enjuiciamientos o imponiendo multas más fuertes. Subsisten importantes obstáculos que dificultan que los trabajadores migrantes accedan al sistema de justicia, por ejemplo lo prolongado de los procesos, las tasas, los obstáculos idiomáticos y el acceso a la asistencia jurídica. A este respecto, añadieron que aunque se indica que se ha introducido un sistema electrónico para tratar las quejas, no tienen noticia de que ningún trabajador esté familiarizado con este sistema. Señalaron que, si bien se ha adoptado la decisión de establecer un sistema electrónico de pagos con el fin de proteger los salarios, este sistema aún está por ponerse en práctica, por lo que instaron a que se haga lo antes posible. Asimismo, una vez instaurado es necesario examinar los resultados del sistema en la solución al problema del impago de los salarios. Subrayaron que muchos de los problemas señalados podrían haber sido afrontados por los propios trabajadores migrantes si no fuera porque en virtud de la presente legislación se les prohíbe formar sindicatos. Subrayando una vez más que el trabajo forzoso sigue siendo un problema grave en Qatar y que el Gobierno aún no ha actuado con respecto a la mayoría de los compromisos que contrajo, instaron al Gobierno a que aplique inmediatamente todas las medidas recomendadas anteriormente por los órganos de control, a saber: abolir el sistema kafala y sustituirlo por un mercado de trabajo abierto y reglamentado; abolir el sistema de permisos de salida; hacer respetar las leyes sobre la confiscación de pasaportes; poner fin a la sustitución de los contratos y la imposición de tasas de contratación ilegales; facilitar el acceso de los trabajadores migrantes al sistema judicial; reforzar las investigaciones y los procedimientos penales de quienes sean sospechosos de prácticas de explotación laboral; revisar las sanciones aplicables en casos de explotación grave de los trabajadores, por ejemplo el delito del trabajo forzoso tipificado en el Código Penal, para garantizar su adecuación; y adoptar las modificaciones necesarias para ampliar a los trabajadores domésticos los derechos laborales garantizados por la ley.
Para concluir, exhortaron al Gobierno a que acepte recibir una misión tripartita de alto nivel encargada de revisar la situación actual en materia de trabajo forzoso, e iniciar conversaciones sobre cómo dar efecto de manera óptima a las recomendaciones de la Comisión.
Conclusiones
La Comisión tomó nota de la información oral suministrada por el representante del Gobierno y de la discusión que tuvo lugar a continuación en relación con la situación vulnerable en la que se encuentran los trabajadores migrantes en condiciones de trabajo forzoso.
La Comisión tomó nota de las cuestiones pendientes suscitadas por la Comisión de Expertos en relación con la necesidad de que se reconsidere sin demora la ley núm. 4 de 2009 por la que se reglamenta el sistema de patrocinio, que limita actualmente la posibilidad de que los trabajadores abandonen el país o cambien de empleador, y pone a estos trabajadores en una situación de mayor vulnerabilidad, tanto más cuanto que están sujetos a prácticas como la retención de sus pasaportes y las restricciones a su libertad de movimiento, la sustitución de contratos y el impago de salarios, el pago de salarios insuficientes o los retrasos en el pago. Las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos se refieren también a la necesidad de garantizar a los trabajadores migrantes el acceso a mecanismos ágiles y eficientes de tramitación de quejas, así como el acceso a mecanismos de protección y asistencia cuando se vulneran sus derechos, y a la necesidad de imponer sanciones adecuadas por violaciones del Código del Trabajo y de la ley que regula el sistema de patrocinio así como por las infracciones del Código Penal en sus disposiciones relativas al trabajo forzoso.
La Comisión tomó nota de la información comunicada por el representante gubernamental, en la que se exponen las medidas recientes adoptadas para proteger a los trabajadores migrantes. Entre otras, la redacción de un proyecto de ley para derogar el sistema de patrocinio y sustituirlo por un sistema de contratos laborales. En virtud de este proyecto de ley, se autorizará a los trabajadores a cambiar de empleador cuando su contrato de duración limitada expire o, en el caso de contratos sin límite de tiempo, cuando hayan transcurrido cinco años desde que fueron suscritos. Se están elaborando también enmiendas legislativas para autorizar a los trabajadores a que soliciten un permiso de desvinculación del empleo al organismo gubernamental competente sin tener que acudir de nuevo al empleador.
Por otra parte, el Gobierno declaró que había establecido un mecanismo nuevo y eficiente de tramitación de quejas para los trabajadores migrantes por el que las quejas entre empleadores y trabajadores se solventan directamente a través del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Además, los trabajadores pueden presentar sus quejas tanto en árabe como en inglés, así como en otras siete lenguas; y el Ministerio ha creado un servicio de atención telefónica directa y una cuenta de correo electrónico para tramitarlas sin demora. El Ministerio de Trabajo ha organizado también conferencias con fines informativos dirigidas a los empleadores y los trabajadores para familiarizarlos aún más con sus derechos y obligaciones. Por otra parte, en el sistema judicial se ha creado una oficina de representación del Ministerio para que ayude a los trabajadores que hayan iniciado acciones judiciales contra los empleadores, de forma que se les preste asistencia jurídica y servicios de interpretación gratuitos en los idiomas de la mayoría de los trabajadores.
Con respecto a las medidas adoptadas para proteger a los trabajadores domésticos, la Comisión tomó nota de que el Gobierno señala que se está estudiando actualmente un proyecto de ley sobre los trabajadores migrantes.
Por último, la Comisión tomó nota de la información suministrada por el Gobierno sobre las medidas adoptadas para fortalecer los servicios de la inspección del trabajo, especialmente a través de la ampliación de su cobertura geográfica, el aumento del número de inspectores y la dotación de equipos informáticos modernos.
Teniendo en cuenta la discusión que tuvo lugar al respecto, la Comisión instó firmemente al Gobierno a que:
- elimine el sistema de patrocinio (kafala) y lo sustituya con un permiso de trabajo que permita al trabajador cambiar de empleador; esto supone acabar con «el certificado de no objeción» del empleador;
- trabaje por la supresión, en el plazo más breve posible, del procedimiento de expedición de visados de salida; y mientras tanto, considere estos visados de salida como un derecho;
- aplique con firmeza las disposiciones legales sobre la práctica de la confiscación de pasaportes;
- coopere con los países que suministran mano de obra para que no se cobren comisiones de contratación a los trabajadores;
- se asegure que los contratos suscritos en los países de origen no sean modificados a su llegada a Qatar, y que se procese a las personas responsables de prácticas engañosas en materia de salarios y condiciones de trabajo;
- facilite el acceso de los trabajadores migrantes al sistema judicial. Esto incluye entre otros medios, pero no únicamente, mediante servicios de idiomas y traducción, la eliminación de tasas y gastos derivados de la presentación de quejas, la difusión de información sobre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales; y velando por el acceso de los trabajadores a dichos mecanismos sin miedo a represalias, la tramitación expeditiva de estos casos y el cumplimiento de los mandatos judiciales correspondientes;
- continúe contratando a inspectores del trabajo y aumentando la dotación de los recursos materiales necesarios para que efectúen inspecciones, en particular, en los lugares de trabajo donde se emplea a trabajadores migrantes;
- garantice la investigación y enjuiciamiento de las personas sospechosas de explotación laboral e impida que los culpables de estos delitos puedan contratar trabajadores en el futuro;
- garantice que se apliquen las sanciones previstas en la ley para la explotación de trabajadores, incluido el delito de trabajo forzoso tal como está tipificado en el Código Penal, y que las sanciones previstas para las infracciones de la legislación laboral son las adecuadas y se aplican efectivamente;
- garantice que los trabajadores domésticos gozan de los mismos derechos laborales que los demás trabajadores.
Tráfico de niños para su explotación como jinetes de camellos. En sus comentarios anteriores, la Comisión manifestó su preocupación en torno a la situación de los niños implicados en carreras de camellos sometidos a explotación en condiciones en las que no puedan dar su libre consentimiento, ni tal consentimiento puede ser dado en su lugar de manera válida por sus padres. Solicitó al Gobierno que adoptara todas las medidas necesarias, en cooperación con los demás gobiernos concernidos, con miras a eliminar el tráfico de niños para su utilización como jinetes de camellos y a castigar a aquellos responsables a través de la estricta aplicación de las sanciones penales adecuadas.
La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a su observación anterior en la materia. Recuerda que el Gobierno había ratificado el Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182) y ya había enviado su primera y su segunda memorias sobre la aplicación del Convenio. En tanto que el artículo 3, a), del Convenio núm. 182 dispone que las peores formas de trabajo infantil incluyen «todas las formas de esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, como la venta y el tráfico de niños, la servidumbre por deudas y la condición de siervo, y el trabajo forzoso u obligatorio», la Comisión considera que el problema del tráfico de niños para la explotación de su trabajo puede examinarse más específicamente en relación con el Convenio núm. 182. La protección de los niños se ve intensificada por el hecho de que el Convenio núm. 182 exige que los Estados que lo han ratificado, adopten medidas inmediatas y eficaces para conseguir la prohibición y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil con carácter de urgencia. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que sirva remitirse a sus comentarios sobre la aplicación del Convenio núm. 182.
La Comisión dirige también una solicitud directa al Gobierno sobre otros puntos.
La Comisión plantea su preocupación sobre los niños que trabajan en las carreras de camellos que están sujetos a la explotación y se encuentran en unas condiciones en las que no pueden dar libremente su consentimiento, ni dicho consentimiento puede ser dado de forma válida por sus padres en su lugar.
Trata de niños con vistas a su explotación como jockeys de camellos. La Comisión toma nota de la información contenida en las observaciones finales de la Comisión de Derechos del Niño (CRC/C/15/Add.163 de 6 de noviembre de 2001), según las cuales se trafica con niños muy pequeños de Africa y el sur de Asia con vistas a su explotación como jockeys en las carreras de camellos. También toma nota de los comentarios de dicha Comisión respecto a que estas carreras perjudican gravemente la educación y la salud de los niños, especialmente debido al riesgo de heridas graves para los jockeys.
La Comisión toma nota asimismo del informe de Anti-Slavery International, sometido a la Comisión de Derechos Humanos en su 26.ª reunión. Este informe hace hincapié en los peligros que corren los niños que trabajan en las carreras de camellos y menciona también un estudio llevado a cabo en Bangladesh según el cual durante los años noventa más de 1.600 niños fueron víctimas de trata. El estudio demuestra que la mayor parte de estos niños tenían menos de diez años y con toda seguridad fueron utilizados como jockeys en los países del golfo.
A este respecto, la Comisión toma nota de la información proporcionada por los representantes del Gobierno en la 28.ª reunión de la Comisión de Derechos del Niño (CRC/C/SR.734), según la cual el trabajo de los niños en las carreras de camellos es una prioridad para el Gobierno. Asimismo, toma nota de la declaración del Gobierno de que se han adoptado ciertas leyes que protegen a los niños jockeys y que se tomarán medidas para incrementar la edad mínima de los jockeys.
La Comisión solicita al Gobierno que proporcione copias de las leyes adoptadas con vistas a proteger a los niños jockeys de la imposición de trabajo forzoso, y copias de los textos legislativos para incrementar la edad mínima de los jockeys, una vez que hayan sido adoptados.
La Comisión recuerda su observación general en virtud del Convenio publicada en 2001, en la cual pide a los gobiernos que proporcionen informaciones, entre otras cosas, sobre las medidas proyectadas para reforzar las investigaciones sobre el crimen organizado con respecto a la trata de personas, incluyendo la cooperación internacional entre los órganos de la autoridad, con vistas a prevenir y combatir la trata de personas.
La Comisión pide al Gobierno que tome todas las medidas necesarias, en cooperación con los otros gobiernos afectados, con vistas a eliminar la trata de niños para ser utilizados como jockeys de camellos y que castigue a los responsables a través de la estricta aplicación de las sanciones penales apropiadas. Confía en que el Gobierno proporcionará todos los detalles sobre las medidas tomadas, y en particular sobre las acciones judiciales emprendidas contra las personas involucradas en la trata y sobre las penas que se les imponen.
La Comisión dirige asimismo una solicitud directa al Gobierno sobre otros puntos.