Blog

Evolución y futuro de las políticas de empleo juvenil. Discusiones globales e implicaciones para América Latina

Esta nota aborda la evolución que han experimentado las políticas de empleo juvenil en el mundo y los principales desfíos a futuro en esta materia para América Latina.

Opinión | 16 de diciembre de 2019
Por Juan Chacaltana, Especialista en Políticas de Empleo, OIT en Ginebra y María Prieto Berhouet, Especialista en Empleo y Futuro del Trabajo, OIT en Ginebra.

Juan Chacaltana
María Prieto
La evolución de los enfoques de las políticas de empleo juvenil

El desafío del empleo juvenil está en constante evolución, al igual que sus enfoques de políticas. Esto refleja parcialmente los debates y las visiones sobre el papel de los jóvenes en las sociedades, pero también las diferentes características de cada generación y sus situaciones cambiantes en el mercado laboral. En los últimos tiempos estamos presenciando un nuevo avance en esta evolución a la luz de los cambios dramáticos y exponenciales en los impulsores del futuro del trabajo, en particular las nuevas tecnologías. En estas circunstancias, es fundamental innovar en enfoques y herramientas de políticas para ayudar a potenciar las oportunidades y minimizar los riesgos de exclusión.

La Figura 1 ilustra la evolución de los principales instrumentos normativos de la OIT relacionados con la juventud a lo largo del tiempo, lo que refleja el cambio gradual hacia el reconocimiento del papel activo de los jóvenes en la sociedad.

Figura 1. Instrumentos de políticas relacionadas con la juventud de la OIT






Durante los primeros años de la OIT, por lo general los instrumentos iniciales no se orientaron específicamente a los jóvenes, aunque los tenían como los principales beneficiarios. Es el caso del Convenio núm. 3 de la OIT sobre la protección de la maternidad, los Convenios núms. 5, 7 y 10 de la OIT sobre edad mínima en la industria, en el trabajo marítimo y en la agricultura, respectivamente. Sin embargo, el primer instrumento de la OIT dirigido específicamente a los jóvenes fue el Convenio núm. 6 (1919) sobre el trabajo nocturno de los menores, que prohíbe el trabajo nocturno para las personas menores de 18 años.

En un principio, el enfoque habitual para promover el empleo juvenil fue a través de medidas del lado de la oferta, básicamente a través de programas de capacitación. La Recomendación núm. 45 de la OIT (1935) se centró en el desempleo entre los jóvenes y declaró que aquellos “menores de 18 años (...) incapaces de encontrar un empleo adecuado deberían (...) estar obligados a continuar asistiendo a tiempo completo a la escuela hasta que el empleo adecuado esté disponible para ellos”. Para aquellos entre 18 y 25 años, “debería haber (...) centros de formación profesional” con asistencia voluntaria.

En la época de la post guerra, a través del Convenio núm. 122, se enfatiza la necesidad de estimular el crecimiento económico y resolver los problemas de desempleo y subempleo. En el caso particular de los y las jóvenes, la Recomendación núm. 136 (1970) se refiere a los programas especiales para la juventud, que establece que deben ser “temporales” y “durante el servicio, los participantes deben recibir información y orientación para ayudarlos a tomar decisiones con respecto a su futuro ocupacional”.

Desde finales de la década de 1990, el énfasis se desplazó hacia un enfoque integrado de la política de empleo juvenil. La Resolución sobre el empleo juvenil de la OIT de 1998 reconoce que a los jóvenes les resulta cada vez más difícil ingresar al mercado laboral. También señala que el desempleo juvenil es solo una dimensión del problema general y generalizado de desempleo y subempleo, que no se puede resolver sin un aumento global del crecimiento económico y del empleo.

En 2005, la Resolución y las Conclusiones de la OIT relativas al empleo de los jóvenes establecen que “el desafío del empleo juvenil está vinculado a la situación general del empleo (...)” y “el desafío es atraer a los jóvenes al empleo sin desplazar a otros trabajadores”. Por lo tanto, uno de los desafíos clave es considerar los problemas intergeneracionales, en otras palabras, incluir un “enfoque de ciclo de vida” en las políticas. Esta Resolución es muy clara en cuanto a que el crecimiento económico creciente y sostenible es necesario, pero no suficiente para la generación de empleo sostenible. Por esta razón, se necesitan políticas complementarias, en particular “el desarrollo del emprendimiento” y “lograr que la educación responda mejor a las necesidades del mercado laboral (...)”.

En 2012, después de la crisis internacional, la OIT adoptó la Resolución sobre la crisis del empleo juvenil: un llamado a la acción. Esta resolución solicita abordar la grave crisis de empleo juvenil con un “enfoque múltiple”, que incluye “medidas para fomentar el crecimiento en favor del empleo y la creación de empleo decente a través de políticas macroeconómicas, empleabilidad, políticas del mercado laboral, emprendimiento juvenil y derechos para abordar las consecuencias sociales de la crisis, al tiempo que se garantiza la sostenibilidad financiera y fiscal”.

A partir de una base de datos de la OIT sobre unos 500 documentos de políticas de empleo juvenil en el período 1990-2015, puede concluirse que, los países, en sus documentos de política, están tomando medidas cada vez más integradas. También se concluye que un número cada vez mayor de países están incorporando disposiciones para mejorar la coordinación de políticas, incluidas las consideraciones presupuestarias, y también tomando medidas para realizar más evaluaciones de impacto.

La evolución en América Latina

Esta evolución también se ha observado en América Latina. De acuerdo con Rodríguez (2011), al igual que en la agenda internacional, los primeros intentos estuvieron más relacionados con la capacitación de la mano de obra juvenil, que tendía a estar más “en el aula” que “en la práctica”.

Más tarde, en la década de los noventa, numerosos gobiernos implementaron los llamados programas “Joven” (el primero fue “Chile Joven”), una generación de intervenciones en materia de empleo orientadas explícitamente a los jóvenes excluidos (no cubiertos por la generación anterior de iniciativas), y con un claro enfoque del lado de la demanda (considerando las necesidades de las empresas). Otra innovación fue que estos programas fueron evaluados en su efectividad con mayor regularidad. Estas evaluaciones mostraron mejores resultados, aunque al mismo tiempo revelaron sus limitaciones. Además del hecho de que realmente no podían llegar a los más vulnerables, ya que beneficiaron más a los mejores entre los excluidos, quedó claro que estos programas de hecho no abordaban las raíces del desempleo, tenían pequeños recursos asignados y/o sus resultados dependían en gran medida del contexto macroeconómico (Ibarrarán y Rosas, 2008).

Desde la década de 2000, se renovó el énfasis en la generación de programas de “primer empleo” y, en menor medida, en intervenciones de emprendimiento. Los primeros programas adoptaron una variedad de enfoques, incluida una combinación de capacitación y primera experiencia, pero también a través de contratos especiales para los jóvenes e incluso de subsidios salariales (Dema, Díaz y Chacaltana, 2015). La conjetura subyacente era que las empresas deben ser incentivadas para contratar a trabajadores jóvenes y que una limitación importante es el costo de contratarlos. Los efectos observados fueron relativamente pequeños debido a que esta conjetura estaba sobreestimada. Con respecto a la promoción del emprendimiento, aunque las evaluaciones muestran resultados positivos, este tipo de programas aún son incipientes en la región y los recursos asignados a ellos son bajos en relación con otro tipo de intervenciones (OCDE/CEPAL/CAF, 2016).

Más recientemente, algunos países están experimentando con medidas integradas. Mientras que diferentes combinaciones funcionan para distintos escenarios, existe evidencia de que programas que adicionan servicios complementarios a la intervención principal, independientemente de cuáles sean, tienden a hacerlo mejor (Kluve et al., 2017). Sin embargo, es importante notar que la evidencia sobre el impacto de intervenciones o tratamientos múltiples es escasa.

Juventud y perspectivas de políticas para el futuro: desafíos y oportunidades

Los debates sobre el futuro del trabajo han identificado numerosos desafíos disruptivos y oportunidades que afectarán las posibilidades de los jóvenes en el mercado laboral (ILO, 2018 y 2019a).

Para 2050, se proyecta que la población adulta mayor va a ser más numerosa que la joven. Esto implica, entre otras cosas, que la fuerza de trabajo activa deberá sostener los sistemas de protección social para un número creciente de personas. América Latina no es la excepción. La protección social deberá enfrentar estos desafíos, sobre todo en una región con una alta tasa de dependencia. La migración puede compensar parcialmente los efectos de una población que envejece y una fuerza de trabajo que se reduce. Además, en algunos países la edad de retiro ha sido extendida para ajustarse a estos cambios demográficos. Esto puede conducir a una disminución de la demanda de empleo juvenil debido a que los empleos de los jóvenes y de los adultos mayores son a menudo sustituibles. El proceso de envejecimiento poblacional también significa cambios importantes en la ocupación. Por ejemplo, se espera que la economía relacionada con los cuidados, junto con las actividades vinculadas con el ocio, crezcan como resultado del envejecimiento de la población.

El cambio tecnológico es considerado en la actualidad como el factor más disruptivo para el futuro del trabajo, debido a la velocidad en la que se está produciendo. Para las generaciones actuales de jóvenes, los mercados laborales del futuro estarán caracterizados por la convergencia de tecnologías tales como el internet de las cosas y la inteligencia artificial, un paradigma productivo que no estuvo presente en las generaciones previas. Al mismo tiempo, la juventud actual no puede concebir el mundo sin estas tecnologías. Algunos de los jóvenes son nativos digitales y tienen una ventaja natural en el uso de nuevas tecnologías. Para otros, esto va a tomar más tiempo, sobre todo en regiones donde el alcance de las tecnologías es disparejo y presenta rezagos (Weller, 2017).

Las tecnologías traen consigo nuevos riesgos, como los efectos de la automatización y el uso de datos personales o la potencial polarización en los puestos de trabajo. También traen nuevos modelos de negocio y formas de empleo, como el trabajo a través de plataformas o el trabajo a pedido. De tal forma, el cambio tecnológico también genera nuevas oportunidades, porque amplía las capacidades de empresas y trabajadores. Países en desarrollo y emergentes, incluyendo los de América Latina, tienen una oportunidad con la aplicación de la automatización y las tecnologías digitales, dado que muy probablemente transformarán su producción industrial hacia manufacturas y servicios de más alto valor agregado.

El cambio climático y la globalización influyen sustancialmente en la forma en que vivimos y trabajamos. Modificaciones importantes en el consumo y la producción son algunas de las consecuencias de estos factores de cambio. La actual generación de jóvenes es muy sensible pero también sensibilizada a las transformaciones en curso y seguramente serán los mayores responsables de su administración futura. A la luz de esos desarrollos, es necesario repensar en una nueva generación de políticas para el empleo juvenil que podrían contribuir a que los jóvenes recorran nuevas sendas que apoyen una transición justa.

Hacia una nueva generación de políticas de empleo juvenil


Las rápidas transformaciones del mercado laboral plantean la necesidad de discutir una nueva generación de políticas de empleo juvenil. Existen al menos tres aspectos que la nueva generación de políticas debería contemplar:

1. Apoyo para el aprendizaje y la empleabilidad a lo largo de la vida. La transición hacia un primer trabajo decente debe ser una prioridad en el marco de las políticas nacionales de empleo. Se entiende que la vida laboral seguirá una trayectoria cada vez menos lineal en el futuro. De tal forma, las políticas deberían apoyar transiciones dinámicas para todos los grupos, comenzando por los esfuerzos para facilitar la entrada en el mercado laboral. Las políticas deben preparar a los trabajadores en las múltiples transiciones que probablemente enfrentarán –transición educacional, reproductiva, de la escuela al trabajo, etc.– y facilitar su participación presente en el mercado laboral. Esto implica apoyar la empleabilidad a lo largo de la vida, para lo cual la capacitación y formación permanente debe constituir un derecho clave para todas las personas (ILO, 2019b).

2. Mejoras en las políticas utilizando las nuevas tecnologías. Las nuevas tecnologías pueden transformar la forma en que las políticas de empleo juvenil se implementan. En algunos casos, esto ya se viene haciendo, por ejemplo, en áreas como la provisión de competencias y habilidad (usando blockchains o sistemas de información complejos), los servicios de empleo (utilizando la inteligencia artificial para conectar oferta y demanda) y el emprendimiento (mediante la diseminación de información de oportunidades de mercado).

3. Promoción del diálogo social a lo largo de la vida y que empiece con una activa participación en la juventud. La experiencia indica que el diálogo social conduce a mejores políticas basadas en el conocimiento y en la experiencia de los actores sociales, donde los costos y beneficios de intereses contrapuestos pueden ser negociados y resueltos en el interés nacional general. El diálogo social también induce el apoyo a las medidas propuestas y, por lo tanto, evita futuras oposiciones y conflictos que de otra manera reducirían su efectividad. (OIT, 2012). El diálogo social es, por lo tanto, una herramienta poderosa que se puede utilizar con éxito para mitigar los efectos negativos de los desafíos que enfrenta el mundo del trabajo hoy y continuará haciéndolo en el futuro.

Los jóvenes – los actores principales del futuro del trabajo – que generalmente han sido considerados objetos de las políticas de empleo juvenil aspiran y deben convertirse en sujetos activos de las mismas. Tienen el derecho de poder hacer sentir su voz en el diseño e implementación de políticas que afectan sus trayectorias laborales, personales y familiares. Aunque hay mucho por hacer en este respecto, hay algunos casos interesantes de diálogos juveniles tripartitos por el empleo que muestran un camino promisorio a seguir (España, Perú, Paraguay en diferentes momentos). El uso de la tecnología digital puede ser un buen instrumento para facilitar un “nuevo diálogo”, mediante el cual los jóvenes (que son más “digitalmente diestros” que sus mayores) tendrían una mayor oportunidad para hacerse escuchar.

Referencias bibliográficas
  • Dema, G., J. Díaz y J. Chacaltana (2015). ¿Qué sabemos sobre los programas y políticas de primer empleo en América Latina?, Lima, OIT.
  • Ibarrarán, P. y D. Rosas (2008). Evaluating the impact of job training programs in Latin America: evidence from IDB funded operations, Washington DC.
  • ILO (2012). ILC, 101st Session, Report V The youth employment crisis: Time for action.
  • ILO (2018). Notas informativas sobre el futuro del trabajo https://www.ilo.org/global/topics/future-of-work/publications/issue-briefs/lang--es/index.htm.
  • ILO (2019a). Work for a brighter future, Global Commission on the Future of Work, Ginebra.
  • ILO (2019b). Lifelong learning: concepts, issues and actions, Ginebra.
  • Kluve, J., S. Puerto, D. Robalino, J. M. Romero, F. Rother, J. Stöterau, F. Weidenkaff y M. Witte (2017). Interventions to Improve the Labour Market Outcomes of Youth: A Systematic Review of Training, Entrepreneurship Promotion, Employment Services and Subsidized Employment Interventions, Ginebra, ILO.
  • OCDE/CEPAL/CAF (2016), Perspectivas económicas de América Latina 2017: Juventud, competencias y emprendimiento, OECD Publishing, París.
  • Rodríguez, E. (2011). “Empleo y juventud: muchas iniciativas, pocos avances. Una mirada sobre América Latina”, en Nueva Sociedad, Nº 232.
  • Weller, J. (2017). Las transformaciones tecnológicas y su impacto en los mercados laborales, Santiago de Chile, CEPAL.