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Reexaminando la informalidad laboral y las políticas para su reducción en América Latina

En la siguiente nota, se presenta un análisis de la informalidad laboral en América Latina, las implicancias que tienen las trayectorias laborales en esta materia y las principales políticas que se deben adoptar para promover la formalización en la Región.

Opinión | 5 de diciembre de 2019
Por Fabio Bertranou, director Oficina de la OIT para el Cono Sur de América Latina

Fabio Bertranou
La mitad de América Latina es informal

La informalidad alcanza en la actualidad a uno de cada dos ocupados en América Latina. Por esto, para la Organización Internacional del Trabajo (OIT) la informalidad se ha convertido en un tema relevante para sus distintos ámbitos de su mandato, como son el marco de las normas internacionales del trabajo, la cooperación técnica y el desarrollo de conocimiento para las políticas públicas. Respecto a estos dos últimos ámbitos, hace cincuenta años, la OIT lanzó el Programa Mundial del Empleo (PME), que tuvo como capítulo en esta parte del mundo el Programa Regional del Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC), que conceptualizó y desplegó un ambicioso plan de cooperación técnica para superar la informalidad laboral y mitigar sus efectos (Infante y Martínez, 2019).

En lo que refiere a las normas internacionales del trabajo, la acción de la OIT ha contribuido con la Recomendación núm. 204 sobre la transición de la economía informal a la economía formal, en la que reconceptualiza el marco de acción, reconociendo las causas y consecuencias de este fenómeno que atraviesa transversalmente la estructura social y productiva de la región. En 2018 la Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo adoptó recomendaciones en materia de estadísticas laborales, e introdujo categorías nuevas como la de trabajador contratista dependiente, estableciendo una nueva condición para identificar situaciones generalmente caracterizadas como informales debido al limitado alcance de la protección laboral y de la seguridad social.

Estos nuevos lineamientos adoptados por la OIT buscan poner en contexto actual y futuro la necesidad de abordar el tema de la informalidad para un mundo productivo y laboral en creciente transformación, tal como lo ha señalado la Comisión Mundial sobre el Futuro del Trabajo en su informe Trabajar para un futuro más prometedor (OIT, 2019). Así, se generan nuevos desafíos a las políticas públicas, que se suman a las causas estructurales que han limitado el desarrollo de la región y que explican la insuficiente capacidad de creación de empleos de calidad. Esto se traduce en una estructura ocupacional dominada o con gran incidencia de la informalidad.

Esto requiere revisitar las características y políticas para abordar la informalidad a partir de cuatro consideraciones. La primera es incorporar más ampliamente una visión longitudinal o de trayectorias laborales para entender la dinámica de los procesos de formalización/informalización. La segunda cuestión es mejorar la comprensión de cómo actúan los instrumentos que favorecen la formalización en los ciclos expansivos y aquellos otros que son efectivos para prevenir la informalización en las desaceleraciones/recesiones. La tercera consideración es analizar el efecto de algunas políticas públicas recientes que han colaborado en formalizar el empleo pero en forma por lo general precaria. Finalmente, examinar el fenómeno emergente de la nueva informalidad que surge de la mano de la “modernización” que trae la tecnología digital.

¿Cómo caracterizar mejor la informalidad a lo largo de las trayectorias laborales?

Un enfoque de trayectoria laboral de la informalidad permite ir más allá de la tradicional conceptualización estilizada de mercados laborales duales, en la que se identifica al trabajador ya sea en la categoría formal o informal. Siguiendo este último criterio, a nivel agregado, la economía termina siendo considerada también en forma dual, teniendo por un lado un sector formal (moderno) y, por otro, uno informal (de baja productividad).

Desde el punto de vista analítico, uno de los desafíos de mayor envergadura consiste entonces en caracterizar la informalidad laboral en términos de las distintas trayectorias posibles. Más allá de las limitaciones que existen en las estadísticas del trabajo, una aproximación longitudinal permite determinar la extensión e intensidad de la informalidad, y de esta manera realizar consideraciones más amplias de las políticas relevantes a lo largo del ciclo de vida y de los efectos acumulados. En los últimos veinticinco años, el desarrollo de los registros administrativos, particularmente provenientes de los esquemas de seguridad social de naturaleza contributiva –aunque también de los registros originados en los programas no contributivos de protección social–, ha permitido tener información de las trayectorias de los trabajadores tanto en su vinculación con el mercado de trabajo como con los sistemas de protección social. El indicador denominado “densidad de contribuciones a la seguridad social” brinda una aproximación de la exposición de los trabajadores a la informalidad durante el ciclo laboral, por lo tanto, a lo que podría denominarse “intensidad de la informalidad”.

Más allá de que existe suficiente evidencia de que la entrada al mercado laboral en una ocupación informal –como también la duración en esa situación– aumenta las probabilidades de trayectorias laborales con déficit de trabajo decente, los datos laborales longitudinales denotan que por lo general los países en la región, con distintas magnitudes, cuentan en realidad con tres grupos de trabajadores. Por un lado, los trabajadores formales permanentes, asociados a los sectores más dinámicos y económicamente formales, y para los cuales los episodios de desempleo son en su mayoría breves, por lo que presentan “altas densidades de formalización”. Sin embargo, las transformaciones productivas recientes han generado una creciente subcontratación y deslocalización de la producción, en consecuencia, los trabajadores de este segmento pasan a veces a empresas de menor tamaño, con mayor grado de informalidad, o al empleo independiente, que en la mayoría de los países presenta un alto nivel de desprotección. Por otro lado, existe un conjunto de trabajadores estructuralmente informales y pobres que siempre transitan en la informalidad y presentan “baja o nula densidad de formalización”. Y finalmente, el tercer grupo abarca a un gran segmento intermedio de trabajadores que alternan entre la formalidad y la informalidad, con episodios truncados de empleo asalariado, empleo independiente, desempleo e, incluso, inactividad. Estos trabajadores presentan “niveles intermedios de formalización”, aunque sesgados hacia la mayor informalidad, con acceso intermitente a la seguridad social y prácticamente con baja o nula protección de ingresos en la vejez por parte de los sistemas contributivos.

¿Qué implicancias tienen las trayectorias laborales para las políticas públicas? Un enfoque más integrado considerando el ciclo económico

Existe un amplio consenso en que la transición a la economía formal en América Latina requiere un enfoque que integre la dimensión longitudinal de trayectorias laborales y el conjunto de políticas complementarias y coherentes que faciliten la formalización. Además, este enfoque debe prevenir la informalización tanto en los períodos adversos del ciclo económico como frente a eventos desfavorables en la vida laboral de los trabajadores.

El enfoque integrado debe incluir: (i) las dimensiones normativas y regulatorias; (ii) las políticas productivas y otras que afectan directamente la productividad de las unidades económicas, incluyendo la productividad del trabajo; (iii) la fiscalización en el marco de una nueva cultura de cumplimiento; y (iv) por último, los incentivos a las empresas y a los trabajadores para que el costo de la informalidad sea efectivamente un inhibidor de esta forma de organización de la producción y el trabajo.

En 2015, la OIT adoptó este enfoque integrado bajo la Recomendación núm. 204 sobre formalización de la economía informal, incluyendo también las dimensiones macroeconómicas y de entorno de la empresa. De esta manera, se entiende que el conjunto de políticas sectoriales, regulatorias y de incentivos no son condición suficiente, sino que requieren de un necesario umbral mínimo de crecimiento real per cápita que permita dinamizar la economía. Al respecto, las consideraciones de ciclo económico son muy relevantes para el diseño de los instrumentos, entendiendo que cuando el ciclo del producto es expansivo, el enfoque integrado debe promover la formalización, mientras que cuando el ciclo es negativo, durante las recesiones y crisis económicas, los dispositivos deberían prevenir la informalización de la economía y el empleo. En otras palabras, el conjunto de instrumentos para transitar de la informalidad a la formalidad no necesariamente es el mismo que para situaciones de creciente informalización.

La experiencia muestra que el ciclo económico no es simétrico, debido a que los ajustes en empleo que realizan las empresas frente a una desaceleración, y la economía en su conjunto, pareciera que siguen una forma de U asimétrica, reduciendo más fuertemente el empleo formal en el corto plazo y ampliándolo en forma más lenta durante la recuperación, por debajo del crecimiento del nivel de producto. Debido a la importante incidencia del trabajo independiente, a nivel agregado la composición del empleo también cambia bastante en su estructura, porque durante los períodos de desaceleración y bajo crecimiento las ocupaciones comienzan a crearse en forma proporcionalmente más intensa en esta categoría.

Prioridades de políticas para tres segmentos con distintas intensidades de informalidad

Más allá de las consideraciones respecto al enfoque integrado, a la relevancia del contexto macroeconómico y a los efectos del ciclo económico, la identificación de los tres segmentos del mercado laboral en cuanto a su trayectoria acumulada de nivel de formalización implica priorizar distintos conjuntos de políticas integradas. Para los trabajadores estructuralmente informales, o “núcleo duro” de informalidad, se requiere un conjunto de prestaciones de protección social robusto que permita dar seguridad de ingresos con acceso a servicios esenciales de calidad como la educación, a efectos de evitar que niños, niñas y adolescentes de esos hogares reproduzcan el patrón de exclusión de los adultos. Es decir, la estrategia requiere una visión de largo plazo y perseverancia para que la “próxima generación” tenga las oportunidades para evitar caer en la informalidad y en la pobreza.

Para los trabajadores que alternan distintas categorías ocupacionales y estados de formalidad, debería ser prioritario como política pública un conjunto de prestaciones que permitieran mejorar su formación y empleabilidad, con ampliación de la cobertura de las instituciones laborales críticas, como la intermediación laboral a través de los servicios públicos de empleo y la inspección para el cumplimiento de la regulación por parte de las empresas. Finalmente, para aquellos trabajadores con empleos de mayor calidad, y para los cuales son breves los episodios de salida del empleo hacia arreglos informales temporales que funcionan como “puentes” entre episodios de empleo formal, se requiere priorizar políticas que puedan reducir la alta rotación laboral. Estas políticas podrían incidir positivamente en la productividad y, por lo tanto, reducir los riesgos de informalización en las etapas de desaceleración del ciclo económico.

¿La formalización precaria es la nueva normalidad?

Luego de poco más de una década de intensa mejora en los indicadores de empleo y formalización entre 2002 y 2015 –debido al superciclo del precio de las materias primas y el fortalecimiento de las políticas de empleo–, América Latina ha mostrado a partir de 2015 una ralentización e, incluso, en algunos países, una reducción de la formalidad. Los importantes progresos de inicio de los 2000, sin embargo, requieren una atención particular debido a que una parte del avance en la formalización tuvo lugar en categorías relativamente precarias. Ejemplos característicos de esto son los empleos asalariados remunerados al nivel de salario mínimo con alta inestabilidad por ser contratos a plazo fijo, o la “formalización” para trabajadores cuentapropistas a través de regímenes simplificados como los esquemas de monotributo.
Si bien a nivel agregado el balance es positivo, también se produjeron situaciones de sustitución dentro del empleo formal hacia formas más precarias de formalidad, donde la cobertura de los riesgos sociales por parte de la protección social no es completa, y/o la regularización impositiva de las pequeñas unidades económicas se produce por arreglos especiales. De esta manera, no solo el indicador agregado dicotómico de informalidad/formalidad debería ser parte de la preocupación general de las políticas económicas y laborales, sino también la “intensidad de la formalización”, debido a que también existe un correlato importante con la “intensidad en los niveles de productividad”. Esto último se asemejaría a la situación del entramado de empresas, que tienen diferentes niveles de productividad y que además podrían presentar también distintas trayectorias de crecimiento productivo.

Otro aspecto relevante que ha emergido como preocupación refiere a la “nueva” informalidad que resulta, en parte, de las transformaciones tecnológicas, como son las formas atípicas de empleo y el trabajo a través de plataforma. Esta “nueva” informalidad, que en numerosos casos es muy similar a la tradicional, pero que está mediada por dispositivos tecnológicos que permiten el trabajo a distancia o la demanda de servicios comandados digitalmente, presenta similares desafíos en cuanto a la identificación de los niveles de subordinación y acceso a la protección laboral y de los riesgos sociales (CEPAL/OIT, 2019).

Finalmente, es importante destacar que, entendiendo que una política de formalización debería tener un horizonte de mediano y largo plazo, es difícil encontrar en las experiencias de América Latina prácticas continuas en el tiempo para integrar y coordinar acciones que permitan compartir tanto el diagnóstico común de las causas y los efectos de la informalidad como los acuerdos para las políticas y los programas que logren reducirla. En algunos casos, las políticas de formalización por el lado de la protección social –aunque con evidencia empírica muy limitada y acotada en su dimensión– han sido calificadas como responsables de tener impactos adversos en los incentivos para la formalización y el crecimiento de las empresas y sus empleos. Además, la descoordinación e insuficiencia en las inspecciones del trabajo y la seguridad social producen limitados impactos positivos e incluso comportamientos elusivos por parte de las unidades económicas.

De esta forma, pareciera que un marco de políticas de formalización robusto y persistente, en un contexto de crecimiento económico, sería una condición necesaria para iniciar procesos virtuosos, en los que pueda avanzarse por sobre las experiencias que han permitido mayormente formalizaciones precarias. Es claro que no existe una “bala de plata” que logre formalizar en forma sostenible las unidades económicas creando empleo decente. Por el contrario, se requiere de un conjunto de políticas e instrumentos en un marco estratégico integrado, vinculado a las políticas productivas, donde converjan los intereses y las acciones de los diversos actores del mundo económico y laboral.

Referencias bibliográficas
  • CEPAL/OIT (2019). “El futuro del trabajo en América Latina y el Caribe: antiguas y nuevas formas de empleo y los desafíos para la regulación laboral”, en Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe, Nº 20, Santiago.
  • Infante, R. y D. Martínez (2019). La informalidad en la visión de la OIT: Evolución y perspectivas para América Latina, Serie Reflexiones sobre el Trabajo, Santiago, OIT.
  • OIT (2019). Trabajar para un futuro más prometedor. Informe de la Comisión Mundial sobre el Futuro del Trabajo, Ginebra.