Blog

Fijación del salario mínimo: un aprendizaje de prueba y error

Esta nota revisa la evolución de la fijación del salario mínimo a lo largo de un siglo, y su implementación en América Latina.

Opinión | 2 de diciembre de 2019
Por Andrés Marinakis, Especialista en Políticas de Mercado e Instituciones Laborales de la Oficina de la OIT para el Cono Sur de América Latina.

Andrés Marinakis
Breve historia de los Convenios Internacionales en materia de salarios mínimos

Cuando se creó la OIT en el año 1919, una de las principales demandas del sector trabajador era establecer un piso mínimo salarial. Esto quedó expresado en el capítulo sobre el trabajo del Tratado de Versalles y a su vez en el Preámbulo de la Constitución de la OIT. Allí se señalaba que una de las principales áreas de mejora en las condiciones de trabajo era la provisión de un salario vital adecuado, así como el reconocimiento del principio de igual remuneración para trabajo de igual valor.

A pesar de ser un tema prioritario, la elaboración de un Convenio Internacional que abordara ese tema tuvo que esperar hasta el año 1928, cuando se adoptó el Convenio núm. 26 sobre los métodos de fijación de los salarios mínimos. Esta demora se puede atribuir a tres posibles causas. En primer lugar, conviene tener en cuenta que la experiencia sobre la determinación de salarios mínimos era muy reducida en esa época, y su ámbito de acción estaba muchas veces reducido a ciertas industrias y/o regiones de un país. En segundo lugar, las fuentes de información sobre salarios que existían en la época se limitaban a la inspección laboral, los libros salariales o la resolución de diferendos. La primera Conferencia Internacional de Estadísticos se realizó en Ginebra en el año 1923 y tuvo entre sus tareas desarrollar estadísticas sobre salarios y la necesidad de combinarlos con indicadores de costo de vida. Por último, algunos grupos esperaban que el Convenio mismo fijara el nivel que debían tener los salarios mínimos. Progresivamente se fue entendiendo que el Convenio debía dar lugar a la creación de mecanismos para la fijación de salarios mínimos (Marinakis, 2008).

El Convenio núm. 26 restringía su ámbito de acción a la industria y al comercio, dejando la posibilidad de abarcar a ciertas industrias o solo partes de algunas de ellas. En el espíritu del Convenio primaba la idea de que solo se debían establecer salarios mínimos para aquellas actividades que estuvieran expuestas a situaciones de explotación, ya que en el resto debía ser la negociación colectiva la que determinara los salarios. El Convenio núm. 99 sobre los métodos para la fijación de los salarios mínimos (agricultura), del año 1951, complementó el Convenio núm. 26 al incorporar a los trabajadores agrícolas a esta protección.

A principios de los años 60, la implementación de salarios mínimos estaba bastante extendida en el mundo (aunque en menor medida en Asia) y el Convenio núm. 26 era el tercero más ratificado. Sin embargo, la implementación del salario mínimo en varios países en desarrollo había ido más allá de lo planteado en el Convenio, al adoptar salarios mínimos de cobertura nacional sobre la base de cubrir las necesidades de los trabajadores y sus familias. Por otra parte, el crecimiento económico que experimentaba la mayor parte de los países no reducía significativamente la tasa de pobreza. Esas consideraciones llevaron a discutir los mecanismos de fijación de salarios mínimos con especial énfasis en los países en desarrollo.

El Convenio núm. 131 sobre la fijación de salarios mínimos (1970) introdujo algunos avances muy significativos. En primer lugar, promovió la idea de que los salarios mínimos debían tener una cobertura lo más amplia posible, al contrario del concepto anterior de proteger solo a los sectores más expuestos a la explotación. En segundo lugar, estableció cuáles debían ser los criterios para orientar su fijación. Por un lado, las necesidades de los trabajadores y sus familias; por el otro, los factores económicos. En tercer lugar, estableció la necesidad de revisar de tiempo en tiempo su nivel, de forma tal que no bastara con tener un salario mínimo, sino que era indispensable reajustar su nivel periódicamente. Al igual que en el Convenio núm. 26, se señalaba la necesidad de que los actores sociales fueran consultados en forma exhaustiva en el proceso de fijación y se debía proveer de un sistema de inspección que sancionara el incumplimiento de esta norma.

La comparación entre los Convenios núm. 26 y núm. 131 muestra una evolución en la perspectiva sobre los salarios mínimos. El primero su adopción focalizando en los más desprotegidos, mientras que el segundo impulsaba una protección general y brindaba los elementos principales para su determinación. Esto es natural si se tiene en cuenta que el primer Convenio se formuló en un período en el cual apenas había experiencias parciales de implementación de salarios mínimos en algunos países, mientras que en los años 60 la mayoría de los países contaban con un sistema de salarios mínimos. De la misma forma, cuando se analiza la política de salarios mínimos en diversos países, también se observa una evolución en el abordaje de ciertos aspectos clave a partir de la experiencia adquirida.

Implementación de los salarios mínimos en América Latina: evolución y aspectos institucionales

Si consideramos que un 90 % de los países del mundo cuentan con un salario mínimo (OIT, 2006), se podría decir que esta es una de las políticas laborales de aplicación más extendida. En América Latina todos los países tienen un sistema de salarios mínimos. México fue el pionero en la región, ya que lo introdujo en su Constitución de 1917. La mayor parte de los países de la región comenzaron a implementar sus salarios mínimos en la década de 1940. Perú, por su parte, fue uno de los últimos países de la región en incorporarlo entre sus instituciones laborales en el año 1962.

La introducción de los salarios mínimos, sin embargo, no siempre se dio en forma inmediata a partir de la legislación, sino que constituyó más bien un proceso en la mayor parte de los países. Hubo casos en los que la puesta en práctica del instrumento se realizó algunos años después de la primera legislación, y otros en los que la introducción del salario mínimo fue progresivamente abarcando a distintos colectivos. También algunos países a lo largo de su historia introdujeron cambios bruscos en el método de fijación y formato del sistema de salarios mínimos.

Los principales cambios en los sistemas de salarios mínimos tienen relación según su complejidad o su simplicidad. Por ejemplo, cuando en Brasil se introdujo el salario mínimo en 1940, se establecieron 14 niveles diferentes por región. Para el año 1963, el número de niveles había aumentado a 39. Más tarde, el proceso se fue revirtiendo sobre la base de que todos los trabajadores debían contar con la misma protección respecto a un piso salarial, y en 1984 ese proceso de unificación llegó a un único salario mínimo nacional. En Colombia, por su parte, se comenzó con un salario mínimo único en 1949. Progresivamente se fue abriendo la posibilidad de establecer niveles diferenciados para la agricultura, la industria, el comercio, los servicios y el transporte, y luego también a nivel de departamento y por tamaño de empresa. Finalmente, en 1983 se volvió a un sistema de salario mínimo único de aplicación nacional (Arango et al., 2008). En Chile el sistema de salarios mínimos se fue armando progresivamente, primero con uno para los empleados del sector privado en 1937. En 1953 se agregó otro para los trabajadores agrícolas (que se diferenciaba por provincia) y en 1956 se sumó el del sector industrial y el comercio. A fines de 1973 se creó el ingreso mínimo que cubría a todos los trabajadores (García, 1991). En México también se comenzó implementando un sistema de salarios mínimos múltiple a cargo de los diferentes Estados mexicanos. En 1931 el Código Laboral transfirió la responsabilidad al Estado federal, a partir de lo cual se estableció un sistema de salarios mínimos diferenciado en tres grupos de acuerdo con el nivel de desarrollo de los municipios, y a su vez se establecieron niveles específicos para una serie de categorías ocupacionales. La diferenciación regional se fue reduciendo, se eliminó una de las zonas en el año 2012 y finalmente se unificaron los salarios mínimos en el año 2015.

Estos procesos denotan la dificultad práctica que existe para determinar múltiples salarios mínimos desde una instancia administrativa, aun en consulta con los actores sociales. Resulta muy complejo que una estructura determinada pueda acompañar los cambios que se producen en el mercado de trabajo a partir del desarrollo y de los ciclos económicos. Por ese motivo, muchos países se fueron inclinando hacia una simplificación en su sistema de salarios mínimos, en el cual un nivel general estableciera un piso básico para todo el mercado de trabajo.

Además, ese nivel único podía asociarse en forma más directa a las necesidades de los trabajadores y de sus familias, que son independientes del sector de la economía en que se desempeñen. Por otra parte, el salario mínimo único se ve complementado por la determinación de los salarios efectivos a través de la negociación colectiva, que es muy importante en los países del Cono Sur y en los sectores más modernos en el resto de los países. Esta tendencia fue predominante en los países de América del Sur, que –con la única excepción de Paraguay– cuentan con sistemas de salarios mínimos simples de aplicación nacional. En América Central, por el contrario, continúan predominando los sistemas de salarios mínimos múltiples, posiblemente debido al escaso peso de la negociación colectiva.

Otro aspecto institucional muy importante es la regularidad de los reajustes del salario mínimo. En un principio, los sistemas de salario mínimo no contemplaban una regularidad establecida. Progresivamente, se fue entendiendo que en la medida que no se supiera con claridad el período en que iba a estar vigente un nivel de salario mínimo, no se sabría si el reajuste tenía la intención de mejorar o no el valor real. Es cierto que los altos niveles de inflación que varios países de la región experimentaron por años conspiraron contra la idea de tener una regularidad entre reajustes. Hacia finales de los años 90 en adelante, la mayor parte de los países de la región tenían niveles inflacionarios relativamente bajos, que permitieron adoptar períodos regulares para los reajustes. Predominan los países con reajustes anuales , mientras que en Panamá se realizan cada dos años. Sin embargo, aún hay varios países donde se efectúan en forma irregular, y en los cuales sería importante avanzar en su regularidad.

Con respecto a los criterios que utilizan los países para reajustar los salarios mínimos, salvo aquellos en los que actualmente se están aplicando fórmulas matemáticas, en el resto no está muy claro cuáles son esos criterios. En todo caso, a diferencia de otras épocas, parece haber una intención general de mejorar el valor real del salario mínimo, mayor o menor según el caso. En los países que adoptaron esta visión en forma consistente a lo largo de un período largo de tiempo, las mejoras en el poder adquisitivo de los salarios mínimos son más notorias. Si tomamos como referencia la línea de pobreza por persona que calcula la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), se puede afirmar que en la mayoría de los casos el salario mínimo continúa siendo insuficiente para satisfacer las necesidades de los trabajadores y de sus familias. Por lo tanto, sigue constituyendo un objetivo prioritario que el salario mínimo se vaya acercando progresivamente a ese nivel.

Por último, existen indicios de que en varios países el nivel de incumplimiento con el salario mínimo es muy alto. Estimaciones realizadas a partir de la información de ingresos de las encuestas de hogares así lo reflejan (OIT, 2017). Salvo algunos casos extremos, donde el salario mínimo representa un porcentaje muy alto de los salarios promedio de una economía, en el resto se observan niveles de incumplimiento diferentes entre países que tienen un nivel de salarios mínimos relativamente parecido. En estos casos, un elemento diferenciador está dado por factores institucionales, como es el conocimiento de la normativa por todas las partes, la capacidad de inspección laboral, las multas y sanciones disuasorias, los procesos administrativos ejecutivos, etc. Hay que resaltar, sin embargo, que un bajo nivel de incumplimiento puede darse cuando un país fija un salario mínimo en un nivel extremadamente bajo. En esos casos, el alto cumplimiento es irrelevante, dado que ese salario mínimo está muy lejos de cubrir una canasta básica.

A modo de conclusión

Hace cien años el salario mínimo era una política incipiente, aplicada en muy pocos países. Por el contrario, hoy en día se trata de una de las políticas laborales más extendidas en el mundo. Los Convenios Internacionales de la OIT en la materia fueron importantes impulsores de esta política. La aplicación de los salarios mínimos toma muy distintas formas en los diversos países, y, como se señaló, en muchos casos ha sufrido relevantes cambios a lo largo del tiempo. En cierta medida, dichos cambios son resultado de pruebas que hacen los países para mejorar la efectividad de la política y dar mejor respuesta a las particularidades de cada nación. En todos los casos, el salario mínimo vigente es un punto de referencia insoslayable para las empresas y los trabajadores, tanto en sus relaciones colectivas como individuales, pues permite establecer una pauta no solo respecto al nivel mínimo, sino también a la necesidad de reajustes salariales y poder así establecer un porcentaje de incremento. Por su difusión y conocimiento, constituye un elemento central en la política salarial de un país. Por esas mismas razones, se debe perseverar en la búsqueda de mejorar su implementación.

Referencias bibliográficas

  • Arango L., P. Herrera y C. Posada (2008). “El salario mínimo: aspectos generales sobre los casos de Colombia y otros países”, en Ensayos sobre Política Económica, vol. 26, Nº 56, junio.
  • García, N. (1991). El salario mínimo en Chile: 1990, PREALC, serie Investigaciones sobre empleo Nº 33, Santiago de Chile.
  • Marinakis, A. (2008). The role of ILO in the development of minimum wages, Draft Paper ILO Century Project, Ginebra, ILO.
  • OIT (2006). Minimum wage policy, Information sheet Nº w-1, Conditions of Work and Employment Programme, Ginebra.
  • OIT (2017). “Evolución de los salarios en América Latina en el periodo 2005-2015”, en Panorama Laboral 2017, Lima.