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La informalidad en la visión de la OIT: evolución y perspectivas para América Latina

Esta nota aborda el tema de la economía informal en América Latina, la evolución de su análisis y las nuevas modalidades de informalidad que presenta hoy el mercado del trabajo.

Opinión | 22 de noviembre de 2019
Por Daniel Martínez, ex Director Regional de la OIT para América Latina y el Caribe y Ricardo Infante, ex- Director del Equipo Técnico de la OIT para el Cono Sur de América Latina

Daniel Martínez
Ricardo Infante
Historia y alcance actual del concepto de “sector informal”

Si bien la existencia de la informalidad, en particular en los países en desarrollo, es muy reconocida, su definición y origen han estado en evolución permanente.

El término “sector informal” se introdujo en 1972 en el informe de la OIT sobre Kenia (inspirado en un artículo de Hart, 1970). El aporte conceptual consistió en mostrar que, en países de menor desarrollo relativo, el problema del empleo se concentra no tanto en el desempleo, sino, principalmente, en aquellos trabajadores que estando ocupados reciben un ingreso insuficiente.

En dicho informe se señaló que los “trabajadores pobres” lograban sobrevivir mediante oficios, actividades y tareas que se realizaban a pequeña escala, y que –sin ser actividades delictivas– a menudo se encontraban al margen de las normativas vigentes. Observaron que el “sector informal” incluía un amplio rango de actividades: desde aquellas vinculadas a la sobrevivencia hasta otras de negocios rentables, pero en muchos casos eran actividades no reconocidas, no registradas, no protegidas y no reguladas, y que, sin embargo, resultaban funcionales al resto de la economía.

Por oposición al sector formal, moderno o estructurado y su falta de acceso a los recursos productivos y a los mercados, con una visión que arrancaba desde una constatación empírica más que de una elaboración teórica, el informe de Kenia (OIT, 1972) reconoció en este fenómeno la existencia de un nuevo objeto de estudio, al que bautizó de manera pragmática como “sector informal”.

Lo esencial en esta concepción era el reconocimiento de un sector distinto, capaz de dar empleo y generar autoocupación; la informalidad era la alternativa de los sectores pobres al desempleo. Su sola existencia significaba que en algunos países ocurren drásticos cambios del ciclo económico sin que la desocupación aumente, porque el sector informal absorbe como una esponja el excedente de mano de obra.

En América Latina, el concepto de “sector informal” fue utilizado e impulsado por el Programa Regional de Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC) de la OIT, que concentró sus esfuerzos en la investigación de este sector desde los años setenta. Su estudio se enriqueció desde diversas perspectivas, y se incorporó la lógica de sobrevivencia a partir del proceso de creación de empleo insuficiente.

El análisis se fundamentó en las vertientes estructuralistas desarrolladas por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), y concluyó que el sector informal surge como resultado de la presión ejercida por el excedente de oferta de mano de obra y la insuficiente creación de empleo, en particular de buenos empleos. En estas condiciones, la heterogeneidad de la estructura económica se traduce en una situación de heterogeneidad en el empleo (PREALC/OIT, 1976). Existe un pequeño sector conformado por aquellos que trabajan en los estratos más modernos, que registran una alta productividad y elevados niveles de remuneración; y otro sector, de mayor dimensión, constituido por los ocupados en los estratos intermedios, con los correspondientes niveles de ingreso y productividad (Tokman, 1987).

Por tanto, esta visión vincula al sector informal con el funcionamiento de los mercados de trabajo y el grado de desarrollo de los países. Bajo esta óptica, la expansión de las actividades que conforman el sector moderno absorbe solo una reducida proporción de la fuerza de trabajo, situación que obliga al remanente de esta fuerza a encontrar empleos de muy baja productividad, normalmente con ingresos fluctuantes, en los sectores tradicionales de la economía. Por consiguiente, estos sectores se convierten en verdaderos “bolsones” donde se ubica el excedente relativo de la fuerza de trabajo, concentrándose allí mayoritariamente el subempleo (Souza y Tokman, 1976).

Según el PREALC, el sector informal estaba conformado por trabajadores por cuenta propia (excluidos los profesionales y técnicos), trabajadores familiares no remunerados, trabajadores y empleadores de microempresas con cinco o menos ocupados, y el trabajo doméstico. Los datos muestran que la importancia del sector informal en el empleo urbano creció durante la segunda mitad del siglo pasado. Aumentó desde un nivel cercano al 30% entre 1950 y 1980 a un 50% en el 2000, como resultado de las políticas de ajuste. En ese período el sector informal presentó mayor dinamismo en términos de generación de empleo que el sector moderno. Las estimaciones muestran que, entre 1950 y 1980, de cada 10 nuevos empleos 4 eran informales, proporción que se elevó a 7 de cada 10 nuevos empleos en los años noventa.

Sin embargo, a comienzos del siglo XXI la incidencia del sector informal se redujo a un 43,1% en 2015, como consecuencia del rápido crecimiento del empleo moderno durante el auge de los bienes primarios. Estos datos revelan el carácter sensible del sector informal ante las coyunturas económicas.

Empleo informal y nuevas formas de informalidad

Tres décadas después de la introducción del concepto de “sector informal”, la propia OIT, recogiendo las múltiples dimensiones que fueron emergiendo en el análisis, reconoció que la preocupación por este sector no podía aislarse del creciente proceso de precarización laboral, que comenzó a observarse a partir de la década de los años 80 y afectaba no solo a los que se ocupaban en el sector informal, sino también a los trabajadores en empresas formales (Tokman, 2004). Esto culminó con la introducción del concepto de “economía informal” en la Conferencia Internacional del Trabajo de 2002 y fue ratificado en la de 2015, que hace referencia a “todas las actividades económicas desarrolladas por los trabajadores y las unidades económicas que –en la legislación o en la práctica– están insuficientemente cubiertas por sistemas formales o no lo están en absoluto”. Por tanto, el concepto de “economía informal” amplía el de sector informal, agregando a la unidad productiva las relaciones laborales que no están reguladas o protegidas de forma legal. Con esto, la nueva definición incluye a los ocupados en el sector informal, sin considerar dónde trabajen, cuya relación de empleo no esté sujeta a los estándares establecidos por la legislación laboral.

Como resultado de este desarrollo del concepto de informalidad, en la 17.ª Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo de 2003, se incorporó el concepto de “empleo informal”, que en la práctica está conformado por tres categorías: empleo informal en el sector informal, en el sector formal y en el sector de los hogares. Esta definición constituyó, sin duda, un avance en la homogeneización de indicadores sobre informalidad, pues, además de lo que hasta entonces se medía como “empleo en empresas del sector informal”, se incluyó el empleo con características de informalidad (sin protección, sin derechos de asociación, entre otros) no solo en empresas del sector formal, sino también, y con mucha frecuencia, en el trabajo doméstico.

Según datos recientes, el empleo informal, que llegó a representar un 52% de los ocupados urbanos en 2005, disminuyó a un 46,8% en 2015, como resultado de la reducción del sector informal y de la efectividad de las políticas de formalización (Salazar-Xirinachs y Chacaltana, 2018). Sin duda, la persistencia de esta elevada informalidad en los mercados laborales de la región representa un reto para las opciones de desarrollo que prioricen las políticas destinadas a facilitar la transición de la informalidad a la formalidad (OIT, 2013).

Sin embargo, en los últimos años el empleo informal está experimentando una fuerte mutación debido a la aparición de nuevas formas de utilización del trabajo. Esto ha traído lógicas consecuencias sobre el tipo de relaciones laborales tradicionales, ya que en algunos casos dan lugar a la aparición de nuevas formas de informalidad. Estas transformaciones son producto de los cambios tecnológicos y de la reorganización de las formas de producir.

Una de estas nuevas formas es el crowdsourcing o externalización abierta de tareas, que usualmente realizaban empleados de la empresa o contratistas, pero que ahora están a cargo de un grupo de personas, de una comunidad o de una persona individual, a través de una convocatoria abierta.

¿Por qué considerar que una gran parte de los empleos creados bajo la forma de crowdsourcing son informales, al igual que el empleo informal tradicional? En estos empleos, los trabajadores prestan servicios a una empresa en virtud de un contrato comercial, pero sus ingresos dependen de uno o unos pocos clientes, de quienes reciben instrucciones directas sobre la forma en que deben realizar el trabajo. Por lo general, estos trabajadores no están cubiertos por las disposiciones de la legislación laboral de ningún país. Pero no solo estos empleos están al margen de la legislación sobre las relaciones individuales de trabajo, sino que también operan fuera del marco de las relaciones colectivas.

En estos empleos, el trabajador goza de cierta autonomía para fijar algunas condiciones de trabajo, en especial, el tiempo. Hay trabajadores cuyos contratos están sometidos a una autoridad que puede quedar establecida en un país diferente al del oferente y al demandante del trabajo. Son todos trabajos en los que los empleadores no asumen responsabilidad laboral alguna, si pueden monitorearlo constantemente.

Se trata, en última instancia, de trabajos en los que el tradicional desbalance de poder entre el empleador y el trabajador (de ahí la necesidad de la regulación) se ha modificado. El empleador o contratante puede dar por finalizado el contrato en cualquier momento sin necesidad de justificación alguna y sin que se considere un despido, sino solo una ruptura de un contrato considerado no laboral. Además, es frecuente también que el trabajador colabore con otros trabajadores situados en diferentes lugares, formando un equipo que tiene como único objetivo obtener el resultado que el contratante ha solicitado.

La principal diferencia entre los crowdworkers y los trabajadores “por demanda” es que estos últimos operan utilizando una plataforma digital que es propiedad de la empresa que los contrata, mientras que los primeros lo hacen trabajando en línea usando cualquier aplicación disponible en internet.

Es preciso tener en cuenta que se trata de actividades que no son ilegales, si bien en gran parte de los casos son informales. Algunos de estos trabajadores bajo estas nuevas formas de utilización del trabajo declaran sus ingresos y pagan los correspondientes impuestos, y es probable que algunos de ellos contribuyan también a la seguridad social. Son empleos con alta autonomía, sin horario de trabajo fijo, con pago por resultado a partir de una tarifa fijada unilateralmente por el contratante, con condiciones de trabajo en muchos aspectos determinadas por el propio trabajador (lugar de trabajo, condiciones de seguridad y salud, etc.). Se trata de empleos en los que la relación laboral es muy difusa y en ocasiones difícilmente perceptible.

Por esta razón cabe hacerse varias preguntas. ¿Existe en el caso del crowdsourcing una relación laboral? ¿En el futuro primarán las relaciones laborales reguladas por los códigos de trabajo o serán sustituidas por relaciones de prestación de servicios personales, comerciales o mercantiles, reguladas por el Código Civil y las leyes mercantiles y de sociedades? Si se considerase que existe relación laboral, ¿cómo se aplica la normativa laboral? ¿Habrá una regulación laboral para los empleos tradicionales de duración indefinida y otra regulación, o ninguna, para algunos tipos de empleos atípicos y para las nuevas formas no convencionales de utilización del trabajo? Si el contratante y el contratado están en países diferentes, ¿se aplica la legislación laboral de qué país? ¿Cuál es la autoridad laboral que intervendría en caso de conflicto? ¿Cómo se aplican los Convenios Internacionales relativos a la jornada de trabajo, salario mínimo?, etc.

Ante las respuestas a estos interrogantes, no cabe duda de que esta nueva forma de utilización del trabajo entra, en la mayoría de los casos, dentro de lo que la Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo del año 2003 denominó “empleo precario e informal en el sector formal”. Si bien en este caso la precariedad no consiste en que el empleador no cumple adecuadamente con la normativa laboral, sino que en el crowdsourcing se encubre (o incluso se niega) la existencia de cualquier tipo de relación laboral. Se trata, por tanto, de una nueva y más extrema forma de precariedad laboral en el sector formal y, por consiguiente, de una nueva manifestación de la informalidad, a la par del cambio tecnológico y de la reorganización de la forma de producir bienes y servicios.

Cualesquiera sean las propuestas que se formulen para formalizar estos empleos y estas nuevas formas de trabajo, estas deberían considerar las siguientes cinco cuestiones centrales:

1. Un nuevo tipo de contrato laboral que considere las particularidades de las “nuevas” relaciones de trabajo que se producen al margen de las regulaciones laborales. Este nuevo tipo de contrato, además de establecer explícitamente la existencia de una relación laboral, permitiría acordar la flexibilidad de la duración de la jornada de trabajo, ya que en las “nuevas” formas de utilización del trabajo, la jornada de las ocho horas, y la normativa al respecto, no tienen mucho sentido, así como la protección social de la que gozaría el trabajador contratado.

2. El establecimiento de un piso de protección social, independientemente del tipo de empleo y la modalidad de trabajo, así como adecuadas condiciones de trabajo, en especial las relacionadas con la seguridad y salud. Para eso, reviste especial importancia la Recomendación núm. 202 de la OIT sobre pisos nacionales de protección social.

3. La negociación colectiva, sea por sector, por rama o por empresa. Esta negociación, tanto cuando esté circunscrita al ámbito nacional como cuando tenga aplicación transnacional (negociación entre sindicatos internacionales y una empresa o grupo de empresas), debería garantizar, como mínimo, los derechos fundamentales en el trabajo, establecidos en la Declaración de la OIT de 1998.

4. El adecuado control de la “normativa laboral privada” (en especial los códigos de conducta de las empresas y algunos estándares laborales internacionales establecidos fuera del ámbito de la OIT), así como la adecuación de esta normativa a los Convenios Internacionales de la OIT.

5. Un compromiso serio y decido por parte de los Estados de fortalecer las administraciones de trabajo nacionales, en especial las inspecciones de trabajo.

Estas propuestas para formalizar el empleo surgido de las nuevas formas de utilización de trabajo, resultantes del profundo cambio tecnológico en curso, se suman a las propuestas y a las políticas ya en aplicación en la mayoría de los países del mundo para formalizar a las empresas informales y combatir la informalidad y la precariedad del empleo en las empresas formales. Se trata, en última instancia, de propuestas y políticas para avanzar en el logro del gran objetivo del pleno empleo, pero con empleos de buena calidad.

Referencias bibliográficas

  • Hart, K. (1970). “Informal Income Opportunities and Urban Employment in Ghana”, en The Journal of Development Studies, vol. 6, Nº 4, pp. 104-120.
  • Hussmanns, R. (2004). Measuring the informal economy: From employment in the informal sector to informal employment. Working Paper Nº 53. Ginebra, ILO.
  • Martínez, D. (2018). “Sobre el incierto futuro del trabajo y del rol de los actores sociales”, en Economía, vol. 41, Nº 81, pp. 69-100.
  • OIT (1972). Employment, Incomes and Equality: A Strategy for Increasing Productive Employment in Kenya, Ginebra.
  • OIT (2013). Experiencias recientes de formalización en países de América Latina y el Caribe, Lima.
  • OIT (2019). Las plataformas digitales y el futuro del trabajo. Cómo fomentar el trabajo decente en el mundo digital, Ginebra.
  • PREALC /OIT (1976). El problema del empleo en América Latina: Situación, perspectivas y políticas, Santiago de Chile.
  • Salazar-Xirinachs, J. M. y J. Chacaltana (eds.) (2018). Políticas de formalización en América Latina: avances y desafíos, Lima, OIT.
  • Souza, P. R. y V. E. Tokman (1976). “The informal urban sector in Latin America”, en International Labour Review, vol. 114, Nº 3.
  • Tokman, V. E. (1987). “El sector informal: 15 años después”, en El Trimestre Económico #215, México, Fondo de Cultura Económica.
  • Tokman, V. E. (2004). Una voz en el camino. Empleo y equidad en América Latina: 40 años de búsqueda, Santiago de Chile, Fondo de Cultura Económica.