Blog

La mirada de la OIT sobre el empleo rural: desafíos pendientes en América Latina

Esta nota revisa el tema de empleo rural en el contexto de la Organización Internacional del Trabajo, su evolución conceptual, las políticas que lo han abordado y los principales desafíos para su análisis a futuro.

Opinión | 18 de noviembre de 2019
Por Emilio Klein. Especialista en Empleo Rural. Ex funcionario del Equipo Técnico Multidisciplinario de la OIT y de PREALC en Santiago

Emilio Klein
Dificultades en la consideración del empleo rural en la OIT

Si bien durante los primeros años de la OIT se sancionaron algunos Convenios Internacionales del Trabajo relacionados con la agricultura, el sector rural en general y la agricultura en particular, no parecen haber sido sus temas prioritarios, a pesar de que el empleo en el sector rural es significativo en el mundo y un medio de subsistencia principal para una buena parte de la población del planeta.

En efecto, el Convenio núm. 10 sobre la edad mínima de trabajo, el Convenio núm. 11 sobre el derecho de asociación y el Convenio núm. 12 sobre indemnización por accidentes en el trabajo se adoptaron ya en 1921 y están relacionados con la agricultura. Posteriormente se adoptaron Convenios sobre seguro de enfermedad (Convenios núm. 24 y 25, 1927), seguro de vejez (Convenios Nº 35 y 36, 1933), seguro de invalidez (Convenios núm. 37 y 38, 1933) y seguro de muerte (Convenios núm. 39 y 40, 1933), de aplicación a la industria los primeros y a la agricultura los últimos. Sin embargo, en otros temas hubo una demora importante entre el primer Convenio de aplicación en la industria y el comercio y el Convenio que buscaba proteger a los trabajadores de la agricultura. Tal es el caso, por ejemplo, de los salarios mínimos. El Convenio núm. 26 sobre métodos para la fijación de los salarios mínimos, de 1928, aplicaba únicamente a la industria y al comercio.

Recién en 1951 se pudo establecer un Convenio sobre métodos para la fijación de salarios mínimos en la agricultura. Algo parecido sucedió con respecto a las vacaciones pagadas. Mientras que el Convenio núm. 52 no abarcaba al sector agrícola, en el año 1952 se aprobó el Convenio núm. 101 sobre vacaciones pagadas en la agricultura. Sin embargo, otras condiciones de trabajo básicas como las horas de trabajo nunca incluyeron a la agricultura.

Una de las razones que explican esta realidad es que los constituyentes de la OIT, los gobiernos y las organizaciones de trabajadores y empleadores, representan los intereses de los sectores formales del empleo, sectores que están sub representados en las áreas rurales y en la agricultura. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que existen instrumentos más recientes que son de aplicación general (no fueron diseñados para sectores específicos), como las Recomendaciones núm. 202 sobre el piso de protección social y núm. 204 sobre la transición de la informalidad a la formalización, y que tienen aplicación también para estos sectores.

En el caso de América Latina, otra de las razones se pudo deber a que es la más urbanizada dentro de las regiones en desarrollo. De hecho, ya en 1961 más de la mitad de la población era urbana, porcentaje que en promedio en el mundo se alcanzó recién en 2006, cuarenta y cinco años más tarde (United Nations, 2018).

Creación del Programa Mundial del Empleo y la búsqueda de un nuevo marco conceptual

Un cambio significativo se produjo con la creación del Programa Mundial del Empleo (PME) en el año 1969. Una de las características esenciales de este programa fue que se desmarcó de la estructura burocrática de la OIT y definió sus programas de trabajo de manera autónoma, al margen de los canales regulares del programa y del presupuesto regular. Desde sus inicios, los informes de países que llevó a cabo el PME propusieron un enfoque integrado del tema, considerando que una política efectiva de empleo necesitaría una amplia gama de reformas que involucrarían a toda la estructura de la sociedad, incluyendo, en América Latina, por ejemplo, una reforma agraria y una redistribución del ingreso (Sollai, 2019).

Para alimentar este novedoso enfoque abarcador del empleo, se definieron varios programas masivos de investigación, entre los cuales estaba el empleo rural, que analizó la pobreza, la estructura agraria y la marginación del acceso a la tierra. En el caso de América Latina –siguiendo los estudios dirigidos por Myrdal (1968) en Asia–, se puso énfasis en que el marco conceptual del empleo no se aplicaba bien a la realidad del mundo agrícola, ya que conceptos como, por ejemplo, el desempleo abierto, la tasa de participación y la edad mínima de ingreso al trabajo no permitían comprender la situación del empleo en el campo. Se realizaron entonces varios estudios a nivel de países en los que se analizó la demanda de empleo en el sector agrícola, basada en el cálculo de los coeficientes de uso de mano de obra según los diferentes cultivos. Así, se llegó a la conclusión de que en todos los países había un porcentaje importante de mano de obra que estaba subutilizada y que su manifestación no era el desempleo abierto, sino el subempleo y que esto se relacionaba con la pobreza de los hogares rurales. Era evidente que la agricultura y la ganadería no eran capaces de dar suficiente empleo productivo a la población que habitaba en las áreas rurales y esto era una de las causas por las cuales esta población estaba disminuyendo aceleradamente, al punto que en la actualidad solo el 20% de la población de la región vive en las áreas rurales.

El empleo rural no agrícola

Buscando alternativas de generación de empleo en las áreas rurales, se analizaron los censos de población de las rondas de las décadas de 1970 y 1980. Hasta entonces, el empleo rural era sinónimo de empleo agrícola. En la comparación se observó que el empleo rural no agrícola no sólo había crecido entre las dos décadas a una tasa mayor que el empleo agrícola, sino también a una tasa mayor que el empleo urbano (PREALC, 1992). Con esa constatación se llevaron a cabo muchas investigaciones a nivel de países, tanto en la OIT como en otros organismos, que indagaron más en profundidad acerca del tipo de empleo que esas actividades comprendían y cuáles eran las condiciones de empleo e ingresos en ellas (Reardon et al., 2001). Se observó que muchos trabajadores tenían múltiples empleos a lo largo del año, agrícolas y no agrícolas, y que en todos los países el empleo temporal había aumentado, ya sea en la forma de migraciones por períodos determinados, tanto nacionales como internacionales, o de desplazamientos diarios de trabajadores desde pueblos y ciudades aledañas hacia los lugares de cosecha. Eso había ocasionado que muchos de los trabajadores rurales, agrícolas y no agrícolas, residieran en áreas urbanas y que los mercados de trabajo rurales y urbanos se interrelacionaran.

Con respecto a los ingresos, se constató que en los empleos rurales no agrícolas eran normalmente más altos que aquellos que se percibían en la agricultura, lo que mostraba entonces que políticas para crear empleos rurales fuera de la agricultura podrían constituirse en un buen mecanismo para disminuir la pobreza. De hecho, una de las razones por las cuales ha disminuido la pobreza rural ha sido por el aumento de las ocupaciones rurales no agrícolas.

Por supuesto que no todos los hogares pobres deben esa condición solamente a problemas relacionados con el empleo. Hay otros factores que influyen, como los demográficos, la aislación física y los de acceso a recursos productivos, entre los principales. Con todo, en 2017 la pobreza rural afectó al 46% de los habitantes rurales en América Latina, porcentaje mucho mayor que la pobreza en los sectores urbanos, donde alcanzó al 26% de la población (CEPAL, 2019).

La finalidad de esos análisis siempre tuvo como preocupación central la relación existente entre el empleo y la pobreza de los hogares. La pregunta era: ¿por qué hay personas que tienen empleo y que al mismo tiempo pertenecen a hogares pobres?

El mercado de trabajo rural, sus instituciones y procesos

Para avanzar en la respuesta a ese interrogante, se analizó más en profundidad el funcionamiento de los mercados del trabajo, es decir, las condiciones de empleo de trabajadores asalariados rurales, tanto permanentes como temporales, ya que era claro que el mercado del trabajo no estaba distribuyendo los beneficios del crecimiento, sobre todo entre los pobres (FAO, 2009). Posteriormente, la FAO desarrolló un proyecto en 12 países, realizando una serie de estudios, contando con el apoyo de la CEPAL en el procesamiento de los datos estadísticos, y de la OIT para llevar esas investigaciones a la discusión con los actores sociales (FAO, CEPAL y OIT, 2012a).

Una primera línea de análisis en los estudios se centró en observar las relaciones existentes entre las instituciones del mercado del trabajo y la pobreza rural. A través de varios estudios de caso de países de la región, se constató que los niveles de pobreza rural entre los asalariados se daban en un contexto de débil funcionamiento de las instituciones del mercado del trabajo. Los pobres rurales no tenían cobertura de la seguridad social y tenían empleos informales, no ganaban el salario mínimo, no tenían acceso a la capacitación y se empleaban en ausencia de sindicatos que defendieran sus derechos como trabajadores mediante la negociación colectiva. Adicionalmente, era común que no tuvieran contrato de trabajo y que se emplearan bajo formas precarias de contratación, a través de intermediarios.

Una segunda línea de investigación en los estudios se centró en examinar algunos procesos de trabajo que ocurren en el sector rural. En primer lugar, se analizó el problema del empleo infantil como generador de pobreza. El trabajo de los niños y las niñas los saca del sistema educacional, el ingreso de su trabajo aporta poco al ingreso de la familia y transmite la pobreza de una generación a la siguiente, ya que ha quedado en evidencia la asociación entre bajos niveles educacionales y pobreza.

El segundo proceso que se analizó fue el trabajo de las mujeres en el ámbito rural. Su baja tasa de participación en el mercado del trabajo, particularmente en las ocupaciones rurales no agrícolas, también ayuda a comprender los niveles de pobreza de los hogares. Adicionalmente, la tasa de participación de las mujeres que trabajan en el sector rural es menor que sus contrapartes en el medio urbano. Esta falta de incorporación al trabajo explica en parte la pobreza, debido a que en los hogares pobres hay pocas personas que trabajan y eso es crucial porque los ingresos del trabajo constituyen la mayor parte de los ingresos totales de los hogares, pobres y no pobres. Además, la cantidad de personas que dependen económicamente de cada ocupado es bastante mayor en los hogares rurales pobres que en los rurales no pobres. Tener un segundo ingreso en el hogar es una manera casi segura de sacarlo de la pobreza.

Teniendo en cuenta lo anterior, se analizaron en profundidad el empleo y las condiciones de empleo de mujeres temporeras en la agricultura, ya que la mayor parte de las que trabajan en el área rural lo hacen de manera temporal; en este sentido, existe una marcada segregación laboral por sexo, ya que los empleos estables normalmente son ocupados por hombres (FAO, CEPAL y OIT, 2012b).

Un análisis dinámico indica que la población rural ha ido disminuyendo en términos relativos y absolutos y que hay una menor proporción de gente joven, pues son más proclives a emigrar a zonas urbanas. La brecha de productividad, aunque no se ha cerrado del todo, ha disminuido entre las zonas urbanas y rurales. También se redujeron los niveles de pobreza de hogares rurales debido a mejoras en el empleo rural y a las mayores oportunidades de empleo en actividades no agropecuarias. Pero la precariedad de los empleos sigue siendo una preocupación que debería llamar a la implementación de políticas públicas. En este sentido, un estudio regional realizado por la OIT puso énfasis en la importancia de llevar a cabo políticas de desarrollo productivo y de ampliación de capacidades, de mercado de trabajo y protección social, así como mejorar el diseño y la ejecución de políticas públicas orientadas a entornos rurales (OIT, 2016).

Además, la tecnificación de la agricultura que se está llevando a cabo en toda la región, tendrá como efecto el aumento de la productividad y la disminución del empleo directo en este sector, pero con beneficios para toda la economía rural y, con seguridad, sobre los salarios e ingresos.

Referencias bibliográficas

  • CEPAL (2019). Panorama Social de América Latina 2018, Santiago de Chile.
  • FAO (2009). Condicionantes laborales de la pobreza rural, Santiago de Chile.
  • FAO, CEPAL y OIT (2012a). Políticas de mercado de trabajo y pobreza rural en América Latina, 2 vols., Santiago de Chile.
  • FAO, CEPAL y OIT (2012b). Empleo y condiciones de trabajo de mujeres temporeras en la agricultura, 2 vols., Santiago de Chile.
  • United Nations (2018) World Urbanisation Prospects 2018, DESA, Population Division, Nueva York. Disponible en https://population.un.org/wup/DataQuery/
  • Myrdal, G. (1968). Asian Drama. An Inquiry into the Poverty of Nations, Nueva York, Pantheon Books.
  • OIT (2016). Trabajar en el campo en el siglo XXI, Lima.
  • PREALC (1992). El empleo rural no agrícola en América Latina. Documento de Trabajo Nº 364, Santiago de Chile.
  • Reardon, T., J. Berdegué y G. Escobar (2001). “Rural nonfarm employment and incomes in Latin America: overview and policy implications”, en World Development, Elsevier, vol. 29, Nº 3.
  • Sollai, M. (2019). The World Employment Programme (WEP): Past, Present and Future, Background Paper for the 50th anniversary of the launch of the WEP, Ginebra.