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Orígenes de las estadísticas laborales y desarrollos recientes

Esta nota revisa la evolución histórica de las estadísticas laborales, y la importancia clave que éstas tienen en la discusión de las distintas problemáticas del mundo del trabajo .

Opinión | 25 de octubre de 2019
Por Marcela Cabezas, Especialista Regional en Estadísticas y Andrés Bustamante, consultor OIT.

Marcela Cabezas
Andrés Bustamante
Los orígenes de las estadísticas en la OIT

Desde sus orígenes, los constituyentes de la Organización –gobiernos, trabajadores y empleadores– entendieron que para discutir sobre las distintas problemáticas del mundo del trabajo, se requería de datos estadísticos confiables. Sin embargo, a inicios del siglo XX cuando se constituyó la OIT, prácticamente no existían estadísticas en la mayoría de los temas y menos aún de forma que permitieran su comparación internacional. Es decir, que era necesario desarrollar definiciones, conceptos y metodologías comunes que sirvieran para elaborar estadísticas relacionadas al mundo del trabajo.

En 1919, en un mundo aún convulsionado por las consecuencias de la Gran Guerra, la necesidad de las estadísticas ya era evidente. Se requería recopilar información de manera oportuna, en el marco de las preocupaciones por el fenómeno del desempleo. La primera Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) de 1919 entendía que la recolección de información debía ir acompañada de especial atención respecto de los procesos de generación de estadísticas, como la forma de obtención de los datos y los períodos de referencia.

De esta forma, comenzó a aparecer en escena la noción de comparabilidad internacional de las estadísticas. Por esta razón, ese mismo año la Conferencia instó a formar una comisión para tratar este tema en particular: "a formar una Comisión Internacional facultada para formular recomendaciones sobre los mejores métodos a ser adoptados en cada Estado para recolectar y publicar toda la información relativa al problema del desempleo en la forma y en los períodos de tiempo que sean internacionalmente comparables" (Reporte del Director a la Tercera CIT de 1921, §178, p. 128)

Esta comisión se constituyó en 1920 con tres integrantes y, luego de siete reuniones y consultas con expertos de varios países, remitió al Consejo de Administración una serie de propuestas. Tras este trabajo, el 16 de septiembre de 1921 la Oficina Internacional del Trabajo envió a los Estados miembros de la Organización tres borradores: (1) un borrador de definición de desempleo involuntario; (2) otro borrador de clasificación internacional de industrias y ocupaciones; y (3) borradores de cuadros estadísticos basados en el funcionamiento de las instituciones de seguro de desempleo y las bolsas de empleo públicas y en los datos proporcionados por los sindicatos, con el fin de ayudar a la OIT en la publicación periódica de estadísticas internacionales de desempleo.

Tras el intercambio y la recepción de observaciones por parte de los países, la Oficina esperaba que este procedimiento fuera un aporte: "para publicar tablas periódicas de estadísticas que mostrarán los aspectos internacionales del fenómeno del desempleo y que generarán nuevas sugerencias para combatir este flagelo" (Reporte del Director a la Tercera CIT de 1921, §178, p. 128)

En cuanto a la sección de estadísticas de la OIT, establecía que: "Su función más importante será, no solo la recopilación de información estadística, sino la elaboración de métodos estándar para compilar estadísticas que sean internacionalmente comparables en relación con los problemas laborales. Tal como están las cosas, es casi imposible, como se indicará más adelante, dar respuestas completas a las solicitudes de información recibidas de los gobiernos, que solo podrían responderse mediante encuestas estadísticas muy amplias" (Reporte del Director a la Tercera CIT de 1921, §302, p. 219)

Paralelamente a los desafíos en materia de publicación de estadísticas, durante estos años se produjo un nutrido intercambio con organismos de los países miembros, sobre todo con Oficinas Nacionales de Estadística, Ministerios del Trabajo y otros ministerios. Dicho intercambio sería la primera semilla del actual mecanismo institucional más relevante en materia de estadísticas del trabajo a nivel internacional: la Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (CIET). En el Reporte de 1922, el Director daba cuenta de los intercambios realizados y destacaba la utilidad de las discusiones sostenidas con miras a uniformar las estadísticas, vislumbrándose así lo que actualmente es la CIET:

"Se han llevado a cabo discusiones útiles con miras a asegurar la uniformidad en las estadísticas y así hacerlas más fácilmente comparables. Se han hecho arreglos para que la Oficina reciba todas las publicaciones oficiales y no oficiales necesarias que no ha recibido hasta ahora. Las cuestiones relacionadas con las modificaciones que se adoptarán en la clasificación de industrias y profesiones y los métodos de centralización y compilación de estadísticas se han discutido con los funcionarios competentes de los diferentes gobiernos. Se ha considerado la posibilidad de celebrar una Conferencia de Estadísticos del Trabajo" (Reporte del Director a la Cuarta CIT de 1922, §227, p. 843)

En su decimoctava sesión de abril de 1923, el Consejo de Administración aprobó una propuesta para convocar a una Conferencia internacional de representantes de los servicios nacionales de estadísticas laborales. Respecto de esta primera CIET, el Reporte del Director comentaba:

"La Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo se reunió en Ginebra del 29 de octubre al 2 de noviembre de 1923. Treinta y tres países respondieron a la invitación de la Oficina Internacional del Trabajo. Estuvieron presentes 52 delegados, incluidos los jefes de los departamentos que se ocupan en los distintos países de estadísticas laborales, directores de oficinas de estadísticas, así como inspectores jefes de fábrica y otros expertos competentes para examinar cuestiones relacionadas con las estadísticas. Después de la primera sesión, formó tres subcomités encargados del examen de las tres preguntas de su agenda:
(a) Clasificación de industrias y ocupaciones con fines de estadísticas laborales;
(b) Estadísticas de salarios y horas de trabajo;
(c) Estadísticas de accidentes industriales" (Reporte del Director a la Sexta CIT de 1924, §292, p. 327)

En el ámbito de las estadísticas del trabajo, se reconoce a la OIT como la instancia generadora del cuerpo normativo. Este se produce a partir de las CIET que se realizan cada cinco años. De acuerdo con la naturaleza tripartita de la OIT, en la CIET participan expertos de los gobiernos, en su mayoría nombrados por los Ministerios del Trabajo y por las Oficinas Nacionales de Estadísticas, así como las organizaciones de empleadores y de trabajadores. También participan observadores que proceden de organizaciones regionales e internacionales y de otros grupos de interés.

Las recomendaciones respecto de las estadísticas del trabajo que emanan de la CIET tienen como objetivo principal desarrollar normas internacionales que mejoren la medición de los temas laborales y la comparabilidad internacional. Revisten la forma de resoluciones y directrices que se someten a la aprobación del Consejo de Administración de la OIT, para luego formar parte del conjunto de normas internacionales en materia de estadísticas del trabajo. Estas normas establecen conceptos, definiciones, clasificaciones y otros procedimientos metodológicos que se conviene en considerar como la “práctica más adecuada” en cada ámbito. Su aplicación por los productores nacionales eleva la probabilidad de contar con estadísticas del trabajo comparables entre los países y aumentan la comparabilidad cronológica en un mismo país.

El rol de la OIT en la formación de normativas estadísticas “vecinas” al mundo del trabajo: las estadísticas de precios

La OIT ha tenido un rol central en la formación de normativas estadísticas, que podrían ser consideradas ajenas o, en su mejor versión, “vecinas” a las estadísticas laborales. Tal es el caso de las estadísticas de migración o, más extraño aún, las estadísticas de precios.

Hasta principios de los años noventa fue la CIET la instancia de la que emanaron las principales normas estadísticas en materia de precios. La incursión de la OIT en esta temática se produjo a partir de una discusión establecida por el mundo del trabajo.

La primera resolución de la OIT sobre el Índice de Precios al Consumidor (IPC) fue adoptada ya por la segunda CIET, celebrada en 1925. La principal finalidad del cálculo del IPC era su utilización en el ajuste de los salarios para compensar el aumento en el costo de la vida y, por ende, del menor poder de compra del dinero. Posteriormente, se adoptaron resoluciones revisadas en la sexta (1947), décima (1962) y decimocuarta CIET (1987):

"La primera Conferencia sugirió definitivamente un tema cuando se discutían las estadísticas de los salarios, a saber, las estadísticas de los cambios en el costo de vida, a fin de que las deliberaciones de la Conferencia sobre los salarios pudieran completarse considerando los cambios en el poder adquisitivo del dinero. En la primera Conferencia también se adoptó una resolución, por moción del representante del Gobierno británico, de que una investigación sobre la comparación internacional de los salarios reales que había iniciado el Ministerio de Trabajo británico debía transferirse a la Oficina Internacional del Trabajo. Esta investigación fue debidamente realizada y desarrollada por la Oficina Internacional del Trabajo, y se pensó que una discusión sobre los métodos adoptados constituiría el tema más adecuado para la discusión entre los estadísticos laborales de diferentes países"(Reporte General de la Segunda CIET, Ginebra, 1925. Series N (Statistics) Nº 8, p. 3)

De hecho, el manual más ampliamente utilizado por los países para la medición del IPC en la actualidad fue realizado en coautoría con la OIT (Consumer price index manual: Theory and practice. OIT, FMI, OCDE, Eurostat, ONU y BM, 2004) y constituye una revisión expandida de Consumer price indices: An ILO manual, publicado en 1989 y considerado el primer manual comprensivo del IPC.

La OIT y las estadísticas de desempleo

Dentro del amplio conjunto de materias abordadas por la OIT en el ámbito de las estadísticas del trabajo, una de las primeras y más relevantes es el desempleo. Como se mencionó, la preocupación por este fenómeno surgió con la misma fundación de la OIT y su atención a las tareas de reconstrucción económica tras el fin de la Primera Guerra Mundial. En ese sentido, el Convenio núm. 2 sobre desempleo (1919), que entre otras materias insta a los países a entregar información a la Oficina en forma oportuna, y la creación en 1920 de la Comisión Técnica acerca del desempleo son reflejo de esas preocupaciones, tal como se afirma en el Reporte especial sobre la investigación acerca del desempleo, para la CIT de 1922: "Cuando la Conferencia Internacional del Trabajo celebró su Tercera Sesión en octubre y noviembre de 1921, la cuestión del desempleo no se incluyó en la Agenda, pero el mundo había sufrido tan gravemente el desempleo durante más de un año que el tema obligó a la atención de la Conferencia. La iniciativa tomada por el Sr. Schurch, Delegado de los Trabajadores de Suiza, para abrir una investigación sobre los aspectos internacionales del desempleo y los medios para combatirlo fue objeto de un importante debate" (Reporte del Director a la Cuarta CIT de 1922, Apéndice XV, p. 1041)

Uno de los aspectos destacables de esta instancia es que fue la primera en advertir que había diferentes métodos de compilación y recolección, y por ende que una estadística de desempleo producida de tal forma no podía ser la base de una definición internacional. Como respuesta a esta situación de heterogeneidad, y tras un intercambio con los países involucrados, se propuso la que sería la primera definición de desempleo surgida desde la OIT:" El desempleo es la condición de un trabajador (es decir, cualquier persona cuyo medio de vida normal real o potencial es el empleo bajo contrato de servicio) que es capaz y está dispuesto a trabajar por un contrato de servicio, pero que no tiene trabajo y lo encuentra imposible debido al estado del mercado laboral para obtener dicho trabajo" (Studies and Reports, Series C, N° 7, Methods of Compiling Statistics of Unemployment, citado en el Reporte del Director a la Cuarta CIT de 1922, Apéndice XV, p. 1060)

Más adelante, la CIET pasó a ser el espacio de discusión de las estadísticas de desempleo. En la Segunda Conferencia se aprobó una resolución que indicaba que las mejores estadísticas de desempleo disponibles eran aquellas relacionadas con el funcionamiento de sistemas de seguro de desempleo, ya fueran voluntarios u obligatorios. Del mismo modo, se constató que los esfuerzos por construir comparabilidad no fueron del todo exitosos, por lo cual fueron necesarias nuevas discusiones en Conferencias posteriores.

Esta promesa de continuar con la discusión abrió una tendencia permanente de debates y actualización de los marcos de medición, que se manifestó en sucesivas Conferencias. En dichas discusiones se observó una ampliación desde la problemática del desempleo a la visión general sobre estadísticas de empleo, desempleo, subempleo y fuerza de trabajo. En particular, revisten gran importancia las resoluciones de las Conferencias 8ª (1954), que en uno de sus textos solicitó a la Oficina la elaboración de uno o más manuales para guiar la recolección de estadísticas sobre estas materias; las de la Conferencia 11ª (1966), que trató sobre la medición del subempleo y la subutilización de la fuerza de trabajo; y las de la Conferencia 13ª (1982), que según las últimas discusiones y hallazgos proponía un nuevo marco conceptual, cuyos elementos centrales eran la distinción entre el trabajo asalariado y el por cuenta propia, la propuesta de medición del subempleo y finalmente la propuesta de una definición extendida de desempleo, que consideraba no solo el criterio de la búsqueda de trabajo, sino también el de disponibilidad, y cuya puesta en práctica representaría un insumo clave para la caracterización del trabajo y el rol en la economía.

Las últimas CIET y los desafíos futuros

En el año 2013, en ocasión de la 19ª CIET, se produjo un cambio de gran envergadura en el marco conceptual de la medición de los indicadores del mercado del trabajo. A grandes rasgos, se generó una nueva definición estadística del trabajo en la ocupación y de las otras formas de trabajo, y se instó a los países a medir estas últimas, como por ejemplo, el trabajo voluntario o el trabajo de autoconsumo. De este modo, se visibilizaron una gran cantidad de trabajos no remunerados y con una fuerte perspectiva de género. Adicionalmente, reconociendo la complejidad que se ha ido instalando en la dinámica del mercado del trabajo, se complementó la tasa de desocupación con nuevas medidas de subocupación de la fuerza de trabajo, como por ejemplo, la subocupación por insuficiencia de horas.

Con el mismo objetivo de rendir cuenta de este mundo del trabajo cada vez más complejo, en la 20ª CIET del año 2018, se adoptó la Resolución sobre las estadísticas de las relaciones laborales, ligada a las discusiones sobre el futuro del trabajo. La gran variedad de modalidades nuevas o atípicas de empleo que tienen por objetivo aumentar la flexibilidad en el mercado de trabajo generan una fuerte demanda de datos estadísticos para evaluar su incidencia en el mercado laboral. Esta Resolución creó una nueva categoría de análisis: los contratistas dependientes. Se trata de trabajadores en puestos de trabajo en los que no ejercen un control total sobre la entidad para la cual lo realizan, que no son empleados de esa entidad y tienen acuerdos contractuales de índole comercial. Es decir, son trabajadores que no responden a los arreglos tradicionales respecto de la distribución del riesgo económico y del criterio de autoridad de las categorías clásicas de asalariado y por cuenta propia. En esta categoría podrían quedar clasificados, por ejemplo, los trabajadores de plataformas digitales.

Es evidente que las complejidades del nuevo mundo del trabajo presentan una serie de desafíos para la medición de estos fenómenos. Las nuevas normativas procuran brindar un conjunto de instrumentos que permitirán establecer una línea base para medir la evolución de estos fenómenos y con la que no se contaba anteriormente. Muchas de las Oficinas de Estadísticas de América Latina requieren de un apoyo significativo para poder incorporar estas nuevas normas. Aquí también la labor de la OIT continúa teniendo un enorme sentido, tal como lo tuvo en su creación hace cien años atrás.