HONG KONG (Noticias de la OIT) ­ Las dificultades que experimentan las poblaciones de los países asiáticos seguirán agravándose durante 1998, principalmente debido a los resultados poco satisfactorios de las medidas políticas hasta ahora aplicadas para poner remedio a la crisis financiera de esa región. Tal es la opinión de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT), expresada en un nuevo informe ^{(Nota 1)} , en el que presenta una serie de propuestas encaminadas a mitigar las desastrosas repercusiones sociales de la crisis.

En los países más perjudicados, millones de trabajadores perderán sus empleos como resultado de las medidas de reducción de personal, sobre todo en los sectores de la construcción, los servicios financieros y la manufactura. Simultáneamente, se extenderá el subempleo y se reducirán considerablemente los ingresos reales de quienes logren conservar sus ocupaciones, al disminuir la demanda de mano de obra y aumentar la inflación inducida por las sustanciales devaluaciones de las monedas locales.

Más grave aún, el informe prevé una inversión de las tendencias de reducción de la pobreza, que venían progresando espectacularmente desde hacía 20 años.

Esta situación de por sí grave será amplificada por la «ausencia de redes de seguridad social eficaces». Es probable que la inmensa mayoría de los trabajadores despedidos no reciban forma alguna de asistencia y tengan que hacer frente a la adversidad con sus escasos recursos. «Los efectos conjugados de las dificultades sociales imprevistas, por una parte, y de la falta de medios de asistencia colectiva, por la otra, forman un terreno fértil en el que pueden germinar graves disturbios sociales».

El informe de la OIT, basado en los datos más recientes, se centra principalmente en la situación de Indonesia, Tailandia y la República de Corea, y está destinado a servir de documento de referencia para la reunión de alto nivel que congregará a representantes de los gobiernos, los sindicatos y las organizaciones de empleadores en Bangkok, del 22 al 24 del mes en curso. Los países y territorios participantes son China, Indonesia, Malasia, Filipinas, la República de Corea, Singapur, Tailandia, Viet Nam y la Región Administrativa Especial de Hong Kong.

Indonesia

Se ha previsto que en 1998 el nivel de desempleo en Indonesia se situará entre 8 y 10 por ciento (7,9 a 9,2 millones de trabajadores), dependiendo de la tasa de crecimiento del PIB, que se estima fluctuará entre 0 por ciento y una contracción de 5 por ciento. En 1996, el desempleo en este país fue de 5 por ciento.

A pesar de sus notables progresos en materia de reducción de la pobreza, en Indonesia hay todavía cerca de 22 millones de personas que viven en condiciones inferiores a las definidas como «umbral de la pobreza» en 1996. Conforme se vaya desarrollando la crisis, esta cifra crecerá en una proporción considerable. Los factores agravantes serán la inflación y el aumento desproporcionado del precio de los alimentos y otros artículos esenciales. «Hay signos de que ya está en marcha el mecanismo clásico consistente en una alta inflación del precio de los víveres, que se traduce inmediatamente en un aumento de la pobreza absoluta», indica el informe. «Ello queda claramente de manifiesto con la reducción de la capacidad adquisitiva del jornal mínimo (5.800 rupias), que sólo permitía comprar 4,76 kilos de arroz en diciembre de 1997, contra 6,28 kilos en enero del mismo año».

República de Corea

En la República de Corea el desempleo aumenta con gran celeridad. El número de desempleados pasó de 451.000 (2,3 por ciento) en octubre de 1997 a un nivel récord de 1.240.000 en febrero de 1998 (4,7 por ciento). Las personas más afectadas son las que acaban de terminar su período de enseñanza y las que solicitan un primer empleo. «En el último trimestre de 1997, el desempleo de los jóvenes era de 7,4 por ciento para la categoría de edad de 20-24 años y de 11,8 por ciento para la de 15-19 años», señala el informe. Y no se prevén mejoras en los próximos meses. «El Ministerio de Trabajo informó que según sus cálculos el número de desempleados pasará de 1,5 millones entre marzo y mayo del presente año, lo que dará una tasa de desempleo, ajustada según las variaciones estacionales, de 7 por ciento».

Al mismo tiempo, los salarios reales, que en la República de Corea habían aumentado rápidamente durante casi 30 años, disminuyeron en 2,3 por ciento durante el último trimestre de 1997. El ingreso real de los hogares, ajustado con arreglo a la inflación, disminuyó en 4,4 por ciento, primera reducción registrada desde el tercer trimestre de 1981.

Tailandia

Tailandia conocía una situación de pleno empleo virtual hasta antes de la crisis, lo que explica la presencia creciente de trabajadores extranjeros migrantes en su territorio. Sin embargo, hacia fines de 1997 se estimaba que el desempleo afectaba a 1.170.000 personas, es decir, cerca de 3,4 por ciento de la fuerza de trabajo total. «En la actualidad, el Gobierno teme que el número de desempleados aumente hasta algo menos de 2 millones para fines de 1998, lo que representaría una tasa de desocupación de 5,6 por ciento». En realidad, estas previsiones son tal vez excesivamente optimistas, ya que se basan en una tasa de crecimiento nula. En efecto, las autoridades tailandesas han rectificado sus pronósticos en cuanto al crecimiento, que para 1998 será probablemente negativo, con -3,5 por ciento.

Aunque la inflación estimada para 1998 será en principio de 15 por ciento, muchas empresas han reducido además los salarios nominales. Por ejemplo, los sueldos de los ejecutivos del golpeado sector financiero han disminuido entre 10 y 30 por ciento, y se han congelado las remuneraciones del personal de las categorías inferiores. En otros sectores, las reducciones de los salarios y de las gratificaciones anuales ­ que tradicionalmente han sido un elemento importante de la remuneración total ­ «se han convertido en medidas corrientes de las empresas para hacer frente a las dificultades económicas».

Las mujeres y los trabajadores migrantes

En razón de su situación desfavorable en el mercado de trabajo y de su concentración en las formas más precarias de empleo asalariado, las mujeres han sido víctimas particularmente vulnerables de la crisis que sacude la región. A pesar de que no existen datos fiables, los antecedentes disponibles sugieren que los despidos discriminatorios en perjuicio de las trabajadoras se han convertido en práctica corriente. A menudo, las mediocres condiciones de empleo de las mujeres se traducen en que no tienen derecho a los subsidios de desempleo (en el supuesto de que éstos existan) o a las indemnizaciones por terminación de la relación de trabajo. Otras desventajas que afectan a las mujeres son las dificultades para obtener crédito y para poder beneficiarse de los programas de promoción del empleo.

Los trabajadores migrantes tropiezan con dificultades similares. Atendiendo a la abundante oferta de trabajo de los entonces «tigres económicos asiáticos», el número de trabajadores migrantes pasó de 1 millón a comienzos del decenio de 1980 a cerca de 6,5 millones a mediados de 1997. Una buena parte de estos trabajadores están indocumentados, y por lo tanto corren el riesgo de ser detenidos y repatriados contra su voluntad. En realidad, las medidas represivas servirán de poco para contener la llegada de inmigantes no autorizados. Según el informe de la OIT, «se sabe desde ya que el tráfico de inmigrantes clandestinos aumentará» como consecuencia de la exacerbación de las tensiones internas en los países más afectados por la crisis, tensiones que encuentran una vía de escape en la emigración.

Una respuesta inadecuada

Habida cuenta del carácter masivo de la crisis y de que se han desplegado diversos esfuerzos para mitigar sus efectos sociales, «queda la impresión general de que las medidas tomadas hasta ahora han sido inadecuadas», sostiene la OIT en su informe.

A pesar de que se han emprendido diversas iniciativas con el fin de minimizar los planes de reducción de plantilla y de salvar a las empresas viables que atraviesan por dificultades pasajeras de tesorería, promoviendo a tal efecto «acciones de cooperación entre los trabajadores y los empleadores», éstas han tenido una escasa incidencia en la evolución de la situación. Según el informe, en la República de Corea «los sindicatos de empresa han sido incapaces, en general, de negociar alternativas a los despidos masivos o de mitigar los costos sociales de estas medidas», no obstante que «los afiliados sindicales hubieran indicado estar dispuestos a aceptar su transferencia a otras unidades de la misma empresa o reducciones de salarios a cambio de la promesa de los empleadores de desplegar serios esfuerzos para reformar sus empresas y evitar los despidos».

En Tailandia, el «escaso nivel de organización laboral implica que, en el supuesto de que las negociaciones colectivas pudieran servir para encontrar alternativas a las reducciones de plantilla, dichas negociaciones afectarían sólo a una minoría de trabajadores». Por lo que se refiere a Indonesia, los sindicatos han sido debilitados a tal extremo «por la pérdida de afiliados a raíz de las reducciones de personal» que algunos no han podido siquiera mantener un registro adecuado de los despidos que afectan a sus propios afiliados.

Con la notable excepción de la República de Corea, que ha iniciado varios programas de creación de empleo, en los demás países las medidas de ayuda al reintegro profesional de los trabajadores despedidos se han limitado esencialmente a la puesta en marcha de proyectos de obras públicas que requieren mano de obra abundante, similares a los que se han promovido en el pasado para mitigar la pobreza, sobre todo en las zonas rurales. «La cuestión decisiva en la presente crisis es si tales proyectos pueden alcanzar una escala y un ritmo de ejecución suficientes para absorver el ingente número de trabajadores que probablemente recurrirán a esta fuente de trabajo compensatoria».

«La reducida protección social existente en muchos de los países de la región, y en especial en Indonesia y Tailandia, es una expresión de las opciones seguidas en materia de políticas sociales y económicas», explica el informe. «Durante el período de crecimiento económico sostenido que precedió a la crisis, se tendió a privilegiar la idea de que la mitigación de la pobreza sería una consecuencia automática de dicho crecimiento». Por regla general, se ha prestado una atención harto moderada al desarrollo de sistemas de protección social basados en la redistribución y la solidaridad. «La red de seguridad social por excelencia sigue siendo el ahorro familiar o individual, y el papel del Estado a este respecto es relativamente poco significativo».

La medida en que el diálogo social ha permitido encontrar soluciones prácticas y reducir el riesgo de que se produzcan disturbios difiere enormemente entre los tres países objeto del informe de la OIT. «Es evidente que en los últimos años las instituciones de la sociedad civil de la República de Corea se han desarrollado vigorosamente». La Comisión Tripartita que inició sus trabajos el 15 de enero pasado ­ integrada por representantes del Estado y de las organizaciones de trabajadores y de empleadores ­ y el Acuerdo Social Tripartito firmado el 9 de febrero «se han convertido en elementos esenciales para la formulación de políticas sociales y económicas encaminada a contener los costos sociales de la crisis financiera».

Según la OIT, entre los factores determinantes de esta evolución figuraron «la consolidación de la democracia política y civil, confirmada por la victoria del abanderado de la oposición, Kim Dae-Jung, en la elección presidencial de diciembre pasado, y la considerable influencia social y política del movimiento sindical, que se puso de manifiesto durante las huelgas generales de inicios de 1997».

En Tailandia, por el contrario, «el nivel de organización sindical es sumamente reducido». Los 245.000 afiliados sindicales registrados en todo el país representan apenas 3,5 por ciento de los 7 millones de trabajadores industriales, que a su vez constituyen sólo una quinta parte del total de la fuerza de trabajo,estimado en 34 millones de personas. Por lo tanto, dadas las circunstancias, la incidencia de la negociación colectiva en la búsqueda de medidas que mitiguen las repercusiones sociales de la crisis es «más bien ínfima».

Aunque Indonesia cuenta con organismos tripartitos, el pasado funcionamiento de éstos muestra que no tienen «capacidad alguna para encontrar soluciones efectivas a los numerosos y urgentes problemas laborales y sociales provocados por la actual crisis financiera», afirma la OIT en su informe.

Según el informe, el problema tiene sus raíces en «las persistentes restricciones aplicadas a la libertad sindical. En realidad, la credibilidad de los dirigentes de las organizaciones sindicales nacionales oficiales y legalmente reconocidas es mínima, y los trabajadores, incluidos aquellos afiliados a los sindicatos oficiales, procuran cada vez más hacerse representar por otras organizaciones». No obstante, «las iniciativas recientes encaminadas a establecer sindicatos independientes y democráticos en Indonesia han sido coartadas por la represión de las autoridades».

El informe agrega que «el hecho de que los trabajadores y sus organizaciones no puedan participar en calidad de interlocutores genuinos y representativos en esta crisis, conjuntamente con el Estado y los empresarios, es sintomático de una carencia fundamental de la cultura de las relaciones laborales en Indonesia».

Con todo, este problema no se limita a un sólo país. Indonesia, la República de Corea y Tailandia no han ratificado el Convenio sobre libertad sindical (núm. 87). «En los tres países se oponen restricciones jurídicas y prácticas a la creación y el funcionamiento de sindicatos».

Enseñanzas para el futuro

Para superar la crisis y los actuales niveles de sufrimiento social «es necesario aplicar un método dual», dice el informe de la OIT. Hay que crear condiciones favorables a la recuperación económica impulsando enérgicamente las reformas estructurales. Se debe aplicar todo un arsenal de medidas técnicas para corregir las diversas deficiencias de los sistemas financieros de los países interesados. El informe subraya que entre los problemas por abordar figura «la necesidad de dotarse de los instrumentos adecuados para controlar el grado de vulnerabilidad de los agentes económicos privados ante la deuda exterior, fijar límites prudentes a la tasas de endeudamiento/activos del sector empresarial y desalentar las inversiones especulativas y no productivas».

Tales medidas son «absolutamente indispensables, pero de ningún modo suficientes», sostiene el informe. «Las condiciones previas a la crisis no fueron creadas únicamente por las debilidades de las instituciones oficiales, sino también por la infiltración de la política en los procesos de mercado. Si no se logran contener los efectos perniciosos de la política, de nada servirán las medidas correctivas de las instituciones y los mecanismos normativos».

A fin de reducir el riesgo de crisis futuras, habrá que prestar una atención prioritaria a la consolidación de las políticas de empleo. Las reducciones de personal masivas registradas en los últimos meses muestran la escasa utilidad de contar con tasas elevadas de creación de puestos de trabajo, si no se logra asegurar el carácter duradero de los mismos. Como se indica en el informe, «buena parte de los puestos de trabajo destruidos desde el inicio de la crisis se han perdido en actividades en los sectores financiero y de la construcción, caracterizados por su desarrollo excesivo».

Adquirir la capacidad necesaria para controlar la reestructuración empresarial y para facilitar el reintegro profesional de los trabajadores despedidos por medidas de reducción de personal supone desplegar considerables esfuerzos. En particular, implica «dinamizar las funciones de investigación y análisis político que deben desempeñar los Ministerios de Trabajo, y establecer estrechos vínculos de trabajo entre las carteras de Trabajo y de Economía». Será necesario contar con personal calificado, hoy escaso, para planificar y administrar medidas de fomento del mercado de trabajo, así como para preparar y poner en práctica programas de creación directa de empleo en beneficio de las personas desempleadas y subempleadas.

La protección social

En su informe, la OIT hace hincapié en que «la búsqueda de soluciones económicas a la crisis no puede estar separada de la búsqueda de remedios a sus repercusiones sociales». En la medida en que el logro de altas tasas de crecimiento deja de ser una certidumbre, «hay que darse por objetivo un grado de protección social mucho más elevado. Del mismo modo como la gran depresión de los años 1930 dio origen a un nuevo pacto social en muchos países industrializados, la actual crisis de Asia debe servir de motor para crear un modelo de desarrollo más inspirado en consideraciones sociales».

En su informe, la OIT señala varias esferas que requieren una atención primordial:

• El seguro de desempleo ­ Este mecanismo de seguridad social «reparte en forma equitativa entre todas las empresas el costo que representa ocuparse de las principales consecuencias sociales de una crisis», es decir, protege a los trabajadores más afectados sin distorsionar la competencia entre las empresas. «La experiencia indica que para financiar un seguro de desempleo adecuado se necesita una tasa de contribución total de alrededor de 2 por ciento del total de los ingresos asegurados [...] la que se reparte equitativamente entre los empleadores y los trabajadores», explica el informe de la OIT. Este agrega que «la recolección de contribuciones puede comenzar de inmediato».

• Garantía de la indemnización por terminación de servicios ­ Aunque no se trata de un método ideal para brindar protección social a los desempleados, el pago de indemnizaciones por despido es una práctica arraigada en muchos de los países interesados. El problema reside en que algunos empleadores no hacen efectivo tal pago. Una parte de la solución consiste en mejorar el cumplimiento de tal práctica; otra es «la creación de un sistema de garantía del pago de indemnización por terminación de servicios que puede, como ocurre en la República de Corea , combinarse con una garantía de las remuneraciones impagas, en caso de insolvencia del empleador». Tal sistema podría financiarse «con una modesta contribución del empleador».

• Red de seguridad social ­ Por fundamental que sea el seguro de desempleo, este sistema no se ocupa de las personas que buscan un primer empleo, de los trabajadores independientes ni de los trabajadores del sector no estructurado o informal. «Hay que tejer otra red de seguridad social, para que las personas de estas categorías puedan asegurar medios de subsistencia mínimos para sí y para las personas a su cargo». Ahora bien, establecer sistemas de asistencia de esta índole, como el que existe por ejemplo en Hong Kong, llevaría años. «Esta realidad no debe servir de pretexto para no hacer nada», insiste la OIT en su informe. Una medida alternativa podría ser «la garantía de obtener un trabajo en obras públicas remunerado con un salario de subsistencia». Se trata de una «solución no del todo feliz», reconoce el informe, pero «a corto plazo es probablemente la única forma de red de seguridad social viable al alcance de la mayoría de los países afectados por la crisis».

• Atención de salud ­ «Se deben ampliar los servicios sanitarios; su acceso debe ser convincentemente universal; debe abaratarse el costo para los usuarios, y eximirse de pago a las personas pobres». Las estrategias en esta esfera incluyen medidas destinadas a «restringir la posibilidad de que las empresas o instituciones del sector de la salud saquen provecho de la inflación» y a «promover la ampliación de los servicios de salud a los trabajadores despedidos».

• Pensión de retiro mínima ­ La crisis ha mostrado la escasa protección que se da a los ahorros personales. Muchas personas perdieron toda su fortuna en los colapsos de los mercados de valores y de las instituciones financieras, «al tiempo que sólo los ricos y las personas con buenas relaciones han podido protegerse de la devaluación y la inflación». La instauración de un sistema de seguridad social que entregue prestaciones periódicas no es tarea fácil, pero en la medida en que las tendencias demográficas indican que la población envejece «los países que no se esfuercen hoy por introducir un sistema de pensiones van a tropezar con muy graves dificultades en el siglo venidero». Una manera de abordar el problema consiste en establecer «una pensión básica mínima [...] financiada con los ingresos generales». Por motivos financieros, «el derecho a percibir tal prestación quedaría determinado a la vez por la edad y los ingresos. El criterio de la edad debería definirse con un límite bastante elevado, por encima de 70 años, por ejemplo, y el criterio de los ingresos, bastante bajo ­ en todo caso, no muy por encima del umbral de pobreza ­ a fin de proporcionar un ingreso de subsistencia a quienes no puedan procurárselo de otra manera».

• Sector no estructurado o informal ­ Los millones de trabajadores ocupados en el sector informal tienen una protección social ínfima o carecen de ella. Una forma de prestarles asistencia consiste en establecer un regimen de pensiones universal. «Otra prioridad es encontrar los medios adecuados para financiar su atención de salud». No se han propuesto soluciones rápidas o fáciles, pero «los gobiernos que estén dispuestos a lograr avances efectivos pueden abordar el problema desde dos perspectivas, es decir, ayudando a promover la creación de sistemas comunitarios mutuales de seguro y extendiendo paulatinamente la cobertura obligatoria, además de mejorar el nivel de cumplimiento».

• Grupos vulnerables ­ La políticas y los programas destinados a contener los efectos de la crisis «deben tomar debidamente en consideración las necesidades peculiares de los grupos vulnerables, como los niños que trabajan, las mujeres y los trabajadores migrantes». En el informe de la OIT se analizan medidas convenientes para cada grupo.

• Normas internacionales del trabajo ­ «La ratificación de los siete convenios fundamentales de la OIT, relativos a la prohibición del trabajo forzoso, la eliminación del trabajo infantil, la lucha contra la discriminación y el respeto de la libertad sindical y de negociación colectiva es una medida claramente positiva». Especialmente importante es la ratificación del Convenio sobre libertad sindical (núm. 87). El diálogo social necesario para evitar el peligro de los disturbios civiles supone que «existan sindicatos libres, representativos y vigorosos, capaces de defender los intereses de los trabajadores y de actuar con responsabilidad en su calidad de interlocutores de las empresas, las organizaciones de empleadores y los gobiernos. Sin embargo, la realidad es que en los tres países más afectados por la crisis, como en los demás países de la región, estas condiciones no se cumplen».

Nota 1:
The Social Impact of the Asian Financial Crisis. Technical report for discussion at the High-Level Tripartite Meeting on Social Responses to the Financial Crisis in East and South-East Asian Countries, Bangkok, 22-24 April 1998. Oficina Regional de la OIT para Asia y el Pacífico, Bangkok. ISBN 92-2-111093-1 (publicado únicamente en inglés).

El texto está disponible en Internet:
/public/spanish/new/index.htm (hasta el 30 de abril de 1998); y en
/public/spanish/60empfor/cdart/pub.htm