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Complemento del Informe VI
«La función de la OIT en la cooperación técnica»

Cooperación técnica: una perspectiva estratégica
Nota del Director General

Durante su reunión de este año, la Conferencia examinará en profundidad el programa de cooperación técnica de la OIT. Se le somete un informe al respecto, y también se aborda el tema de la cooperación técnica en mi Memoria a la reunión de la Conferencia de este año. La presente nota complementa dichos informes y debería leerse junto con ellos y con las propuestas de Programa y Presupuesto para 2000-2001. Su propósito es responder a las solicitudes formuladas durante la última reunión del Consejo de Administración y dar a conocer mis opiniones respecto de algunas de las principales cuestiones implicadas a fin de contribuir a orientar las discusiones.

En lo que sigue, expreso cuáles son mis puntos de vista respecto de la futura orientación de la cooperación técnica en la OIT; esbozo algunas de las medidas que ya se han adoptado o que se han previsto para el próximo futuro; y sugiero algunos temas respecto de los cuales convendría disponer de una orientación por parte de la Conferencia.

1. Orientación futura de la política de cooperación técnica de la OIT

a) Un compromiso renovado

La OIT renovará su compromiso con la cooperación técnica como uno de los principales medios de acción para cumplir su misión. Se trata de un instrumento fundamental para lograr los objetivos de la OIT que he presentado a esta Conferencia. La cooperación técnica, que incluye los servicios de asesoramiento y las actividades prácticas, será pues uno de los principales instrumentos de que se valdrá la OIT con el fin de promover oportunidades para hombres y mujeres de obtener un trabajo decente y productivo, en condiciones de libertad, igualdad, seguridad y dignidad humana. El papel de la cooperación técnica de la OIT es contribuir a crear, en los planos nacional e internacional, el entorno propicio para la realización de los valores y principios de la Organización en términos de desarrollo, capacidad institucional, marco jurídico y política socioeconómica.

Tratará de lograrlo promoviendo los cuatro objetivos estratégicos de la OIT, a saber, la promoción de los derechos en el trabajo, el empleo, la protección social, y el diálogo social. Este compromiso implica una mayor concentración en las actividades de cooperación técnica de la OIT y una mayor integración, en términos tanto de programa como de organización, de la labor de la OIT en su conjunto.

Estas actividades tienen que llevarse a cabo en el nuevo y cambiante marco de una economía mundializada incipiente y de unas necesidades nacionales que evolucionan rápidamente. Como señalo en mi Memoria a la Conferencia, la OIT tiene que prestar asistencia para la adaptación de las economías y de las instituciones nacionales al cambio mundial, así como para la adaptación de este último a las necesidades humanas. Se pedirá a la OIT que, además de abordar los problemas persistentes de la pobreza, el desempleo y la inseguridad de los individuos, de las familias y de las comunidades, ayude a sus mandantes durante lo que será un largo período de ajuste a esta realidad naciente. La OIT debe organizarse con este fin.

b) Responder a las necesidades de los mandantes

En los últimos años, la OIT ha sentado las bases de una política participativa, flexible y sensible en materia de cooperación técnica, aprovechando la experiencia de la descentralización y de los programas regionales de los decenios de 1970 y 1980. No obstante, es necesario revisar la política de asociación activa para aprovechar al máximo su potencial, y situarla dentro del contexto estratégico del cambio programático y de organización iniciado por el Consejo de Administración en marzo de este año. Debe mostrarse, por encima de todo, receptiva en lo que atañe a la diversidad regional y a la especificidad de las necesidades nacionales. No puede existir ningún modelo global único de aplicación universal. Los objetivos por país deben reflejar las preocupaciones cambiantes de los mandantes de la OIT; las modalidades de ejecución deben aprovechar las capacidades institucionales nacionales; y los programas deben concebirse a través de un proceso de consultas sistemáticas en los planos regional y subregional a fin de que reflejen las necesidades de los mandantes. Ya se han iniciado los primeros ejercicios de este tipo con miras a la preparación de las próximas reuniones regionales.

La calidad y la influencia de la cooperación técnica de la OIT son fundamentales en lo que atañe a las preocupaciones de los mandantes. Esta debe orientarse de modo que sirva a los objetivos estratégicos del conjunto de los mandantes de la OIT, y que se logre la máxima repercusión. Debe ser realista en lo que atañe a las competencias institucionales de la OIT y a los recursos disponibles. La política de cooperación técnica debe abordar tanto las mejoras respecto del contenido de los programas sustantivos como el perfeccionamiento de la gestión del propio proceso. Debe examinar los sistemas de organización y tratar de introducir mejoras en el procedimiento. La cooperación técnica debe, en resumen, considerarse como parte integrante del conjunto de las actividades de la OIT, y no sólo servir para entregar «productos» a los usuarios finales, sino contribuir también en la fase inicial al diseño de dichos productos y de las políticas de la OIT en general.

c) Asociación para la cooperación técnica

En mi opinión, el sistema multilateral en su conjunto debería integrar mejor sus actividades de cooperación técnica. Tengo intención de hacer que la OIT coopere plenamente en el desarrollo de asociaciones sustantivas y prácticas en este terreno. Las asociaciones son fundamentales para mejorar los servicios y movilizar recursos; para consolidar los efectos de la cooperación técnica; para desarrollar redes de conocimientos, y para garantizar la participación de los interlocutores sociales y el desarrollo de instituciones nacionales. La asociación fundamental es la que se establece entre la Oficina y sus principales mandantes, a saber, los gobiernos, los trabajadores y los empleadores.

Esta es la base de una serie de alianzas exteriores: con la comunidad de donantes y los bancos de desarrollo, con el sistema de las Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods, y con los organismos nacionales, regionales e internacionales de investigación, difusión de conocimientos y cooperación social y económica. Se desarrollarán esfuerzos específicos para reforzar las asociaciones con las organizaciones que se ocupan de la integración y la cooperación regional y subregional.

En el plano nacional, la OIT desarrollará sus actividades dentro del Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo, con el fin de asegurarse de que se atiende de manera efectiva a las prioridades de sus mandantes al tiempo que se optimizan las capacidades potenciales del sistema de las Naciones Unidas en su conjunto. Todas estas asociaciones deben basarse en una percepción realista de los objetivos comunes y de los intereses específicos de los interlocutores implicados, de modo que la OIT pueda proyectar con mayor eficacia los valores e intereses de sus propios mandantes en un ámbito más amplio. El seguimiento de las principales conferencias de las Naciones Unidas que tuvieron lugar durante el decenio de 1990 constituirá un marco importante para el desarrollo de estas actividades.

Como organización de difusión de conocimientos, de servicio y de apoyo activo, la OIT tiene que establecer vínculos con los actores que comparten nuestros valores y objetivos; entre éstos figuran los parlamentarios, las universidades y los centros de difusión de los conocimientos, las organizaciones no gubernamentales, las autoridades locales, y las redes mundiales de información y comunicación.

2. Plan de acción

Se han dado, o está previsto dar en el futuro inmediato, varios pasos para llevar a cabo una orientación estratégica de la política de cooperación técnica de la OIT.

a) Mejorar el enfoque y las repercusiones

Los cuatro objetivos estratégicos, y de manera más concreta los ocho programas InFocus conexos que aprobó el Consejo de Administración, servirán de puntos de partida y de fundamento racional para toda la cooperación técnica de la OIT. Será necesario ajustar, en función de los propios objetivos estratégicos, las competencias institucionales y las limitaciones de recursos a la evolución de las exigencias de los mandantes de la OIT. Las orientaciones políticas generales para las actividades prácticas procederán del mandato legislativo general de la Organización.

Ya he iniciado el proceso para determinar cuáles son los componentes de cooperación técnica de los programas InFocus. Cada uno de los actuales programas globales será revisado y, en su caso, integrado con los programas InFocus, conservando su identidad como proyecto cuando sea necesario. Se llevarán a cabo amplias consultas a escala nacional para asegurarse de que los objetivos por país reflejan las características específicas de las demandas de los mandantes y de que son realistas en términos de objetivos, capacidades y de recursos disponibles de la Organización. La mayor concentración implicará también que los objetivos operativos incluirán las actividades necesarias para promover los conceptos y nociones que subyacen tras los programas, a fin de contribuir a movilizar la opinión pública, el apoyo exterior y la sensibilización y de ayudar a ampliar la participación en los resultados y productos.

b) Un nuevo marco de programación

Los objetivos estratégicos sirven de base para un marco común de programación que enlaza los programas del presupuesto ordinario con los que se financian con cargo a recursos extrapresupuestarios. Mis propuestas de Programa y Presupuesto para 2000-2001 reflejan esta intención de encaminarse hacia una estructura de programación integrada. Este enfoque de programación integrada propiciará sinergias prácticas y políticas. Contribuirá a la movilización de recursos, al proporcionar a los interlocutores en materia de desarrollo una indicación mucho más clara de las contribuciones que podrían hacer al programa global de cooperación técnica de la OIT. También permitirá determinar asignaciones de recursos del presupuesto ordinario para los programas de cooperación técnica.

c) Consolidar y desarrollar la excelencia técnica

La base de conocimientos de una institución resulta fundamental para un asesoramiento solvente y fiable. Debemos garantizar el máximo nivel de calidad técnica en nuestros proyectos de cooperación técnica. He iniciado un proceso de identificación de nuestros puntos fuertes y de nuestras limitaciones en este ámbito basándome en primer instancia en la opinión de nuestros directores de la sede. Más adelante este año, consultaré con los directores de las oficinas exteriores. Tengo la intención de aplicar políticas que estimularán y reforzarán la excelencia y modernización de nuestras capacidades. Considero esencial que entendamos que, en nuestros esfuerzos para acceder a unos recursos internacionales cada vez mas escasos, nos movemos en un entorno altamente competitivo. Esto exige un reforzamiento de la capacidad de la OIT para la difusión de conocimientos en términos de investigación y estadísticas, y de su capacidad para el análisis económico. En última instancia, la calidad del contenido y del proceso es el requisito básico para lograr la satisfacción de los beneficiarios y de los donantes.

d) Administrar la cooperación técnica

El éxito de la cooperación técnica depende de la buena administración, de un enfoque coordinado y de un mecanismo de apoyo eficaz para el suministro de la misma. Ya he puesto en marcha el proceso que ha de conducir a una administración más eficaz y a una mayor transparencia y responsabilidad, por medio del establecimiento del Equipo de Administración de la OIT, organizado en función de los cuatro objetivos estratégicos. Poner a punto la capacidad de administración de la Organización en su conjunto, comprendida la capacidad de cooperación técnica, es la clave para garantizar la claridad de los objetivos institucionales y de los necesarios servicios de apoyo a las estructuras que tiene la OIT en las regiones.

e) Movilizar mejor los recursos

Me propongo insistir en la movilización de recursos para tratar de invertir la tendencia a la baja cuantitativa de la cooperación técnica. El enfoque estratégico antes descrito ofrecerá un mapa más transparente de actividades y objetivos para la comunidad donante.

También me propongo desarrollar unas relaciones más intensas con la comunidad internacional que trabaja para el desarrollo, como los ministerios y organismos de cooperación para el desarrollo y el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE. Ello supondrá unos contactos más sistemáticos, no sólo con los especialistas técnicos de la comunidad donante sino también un diálogo más sistemático con los Ministerios de Trabajo, los sindicatos y las organizaciones de empleadores, para hacerlos participar más directamente en la movilización de los recursos y garantizar su apoyo a nivel político. Se ha hecho referencia a la importancia de intensificar las relaciones con el sistema de las Naciones Unidas y con las instituciones de Bretton Woods. Se emprenderán nuevas iniciativas con el sector privado, con las fundaciones y con otros asociados no tradicionales, dentro del marco de nuestros valores y principios admitidos.

Las contribuciones extrapresupuestarias son, por definición, voluntarias. Normalmente, responden y dependen de las prioridades políticas generales y de las preferencias establecidas por los parlamentos en el proceso de asignación del presupuesto ordinario. Como resultado de ello, es normal que los donantes estimen oportuno especificar los ámbitos de las actividades de la OIT a los que deberían asignarse sus fondos, en diálogo con ellos. Al mismo tiempo, los receptores de los programas de cooperación técnica desean ejercer la titularidad de los proyectos que se llevan a cabo con su colaboración. Es función de la Oficina integrar las características concretas orientadas a los donantes y a la demanda en un todo coherente que satisfaga a todos, promoviendo el diálogo entre las partes interesadas y por medio del diseño de los programas y de la innovación.

f) Revisar las estructuras exteriores

Soy consciente de los problemas que hay actualmente, y que provienen de la falta de claridad de la división de funciones y responsabilidades entre la sede y las estructuras exteriores y entre las propias estructuras exteriores. Me propongo examinar este problema con carácter de urgencia. El objetivo será brindar una presencia más eficaz y accesible así como una estructura de servicio de la OIT en las estructuras exteriores, capaz de responder con flexibilidad y rapidez a las necesidades de los mandantes, aprovechando todo el conjunto de los recursos de la Organización. Además de las orientaciones técnicas sobre las políticas a seguir, la sede debería poder brindar a las estructuras exteriores las correspondientes informaciones sobre la experiencia internacional comparativas de las diversas medidas de política social, junto con la evaluación de las implicaciones económicas y fiscales de las iniciativas sociales. Hemos de combinar un nivel apropiado de descentralización -- llevando con ello la adopción de decisiones más cerca de nuestros clientes -- con el mantenimiento de una coherencia estratégica general que proyecte una identidad inequívoca de la OIT en todo el mundo.

g) Mejorar la supervisión y evaluación

Los indicadores de eficacia son esenciales para la OIT, para sus mandantes y para sus asociados en el desarrollo. Siempre que sea posible, los objetivos identificables deberían disponer de unos indicadores claros de eficacia. El actual sistema de evaluación dispone de un mecanismo de autoevaluación. Anualmente se llevan a cabo evaluaciones temáticas, que se discuten en el Consejo de Administración. Los proyectos tradicionales han elaborado unos mecanismos de evaluación, pero tienen poco análisis de sus repercusiones. Se necesitan mejorar estos mecanismos para evaluar los programas y sus repercusiones a nivel regional o nacional. Como parte de los sistemas generales de evaluación que hay que establecer en la OIT, propongo introducir unos métodos de evaluación sistemática de la cooperación técnica con los países receptores y con los asociados en el desarrollo.

h) Mejorar los servicios de cooperación técnica

En los últimos meses se ha expresado cierta preocupación en relación con el grado de ejecución de los proyectos de la OIT. Esta es una cuestión importante, porque el grado de ejecución suele ser indicador de la eficacia y efectividad de la interacción entre la OIT y sus contrapartes donantes y receptoras. He puesto en marcha una serie de medidas encaminadas a definir la extensión del problema y a tratar de solucionarlo. Para empezar, se están analizando las informaciones y datos pertinentes para identificar las razones de los retrasos. Además, en adelante los datos se presentarán de manera más inteligible para dar más exactitud y transparencia a la ejecución de la cooperación técnica. Se está elaborando un «mecanismo de control de prestación de servicios» a nivel de toda la Oficina, que se pondrá en marcha este mismo año. Este mecanismo servirá como control y como sistema de alerta inmediata, así como para promover una mejor comunicación entre la sede y las estructuras exteriores.

i) Capacidad de respuesta rápida

En mi informe a la Conferencia decía que la OIT necesita cada vez más reaccionar rápidamente ante nuevos problemas u oportunidades, ya se trate de crisis o cambios económicos abruptos, de calamidades naturales, de un brusco movimiento social o de las secuelas de un conflicto. Esto requerirá capacidad de controlar los acontecimientos, planificar las respuestas, movilizar la experiencia práctica actual de la OIT y coordinar las asociaciones y recursos exteriores. Se adoptarán medidas para desarrollar esta capacidad dentro de la OIT. Abordar estas crisis requerirá con frecuencia una respuesta a nivel de todo el sistema de las Naciones Unidas, dentro de la cual la OIT aportará sus propios ámbitos de competencia como parte de una asociación más amplia.

3. Temas de discusión

Como yo contemplo la cooperación técnica como un medio fundamental para realizar la misión estratégica de la OIT, acojo con satisfacción la oportunidad de recibir orientaciones de la Conferencia sobre la cooperación técnica al principio de mi mandato como Director General.

Junto con los comentarios a los párrafos 1 y 2 de esta Nota, sería interesante recibir ideas y propuestas sobre los ámbitos siguientes:

a) Mejorar la pertinencia de la cooperación técnica de la OIT

• La forma y naturaleza de la cooperación técnica que se requiere en adelante; nuevos resultados y productos en el ámbito de las políticas socioeconómicas.
• Las nuevas exigencias sociales de la integración y cooperación regional.
• Los modos de integrar la eficacia económica y social a través de la cooperación técnica de la OIT.
• Los principales ámbitos de existencia en la aplicación de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento.

b) Mejorar la calidad, visibilidad y repercusiones
de la cooperación técnica de la OIT

• Sistemas de control para garantizar una mejora de la calidad y de la prestación de servicios.
• Métodos de evaluación de la eficacia, pertinencia y las repercusiones.
• Estrategias de comunicación para aumentar la visibilidad de las actividades de la OIT y para promover asociaciones más amplias.

c) Reforzar las asociaciones

• Mejorar el proceso de diálogo y consulta con los mandantes.
• Reforzar y ampliar las asociaciones para la movilización de recursos.
• Mejorar la colaboración con las instituciones nacionales y regionales para el diseño y aplicación de la cooperación técnica de la OIT.

* * *

De lo que antecede queda claro que esta revisión de la Conferencia señala el principio de un nuevo estadio de la política de cooperación técnica de la OIT. Se ha propuesto un objetivo primario para la OIT en su conjunto: mejorar las oportunidades de un trabajo decente para todos. La política de cooperación técnica se reestructura de conformidad con los cuatro objetivos estratégicos para conseguir este objetivo. En los próximos meses se adoptarán diversas medidas, que van desde mejorar la programación hasta proceder a una reforma de la Organización. Los informes sobre los resultados de estas medidas se someterán periódicamente al Consejo de Administración. Nuestra acción requerirá sin duda ajustarse y armonizarse con la evolución del proceso. En este momento, espero las propuestas y consejos de la Conferencia para que sirvan de guía a esta orientación estratégica, que puede desarrollarse más y someterse a discusión en el Consejo de Administración. Estoy convencido de que, con vuestro apoyo, la OIT puede desarrollar una política de cooperación técnica que sirva para responder a las características y variedades de las necesidades nacionales y regionales, al tiempo que está firmemente enraizada en nuestros principios y valores fundamentales.