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Conferencia Internacional del Trabajo

87.a reunión
Ginebra, junio de 1999

 

Memoria del Director General:
Trabajo decente

 

 

 

 

Oficina Internacional del Trabajo Ginebra

 

ISBN 92-2-310804-7
ISSN 0251-3226

 

 

   

La presente Memoria propone una finalidad primordial para la OIT en estos momentos de transición mundial, a saber, la disponibilidad de un trabajo decente para los hombres y las mujeres del mundo entero. Es la necesidad más difundida, que comparten los individuos, las familias y las comunidades en todo tipo de sociedad y nivel de desarrollo. El trabajo decente es una reivindicación mundial con la que están confrontados los dirigentes políticos y de empresa de todo el mundo. Nuestro futuro común depende en gran parte de cómo hagamos frente a ese desafío.

La Memoria apunta a centrar las energías de la OIT en este problema capital de nuestro tiempo. Aspira a crear una finalidad común en las tres categorías de mandantes: los gobiernos, los trabajadores y los empleadores, con lo que se transmitirá un mensaje claro y preciso sobre la Organización a la opinión pública en general.

Es también la segunda fase del proceso de reforma y de modernización de la OIT. La primera empezó el pasado mes de marzo con una propuesta presupuestaria para entrar en el nuevo siglo pasando de 39 programas principales a cuatro objetivos estratégicos, a saber: los principios y derechos fundamentales en el trabajo, el empleo, la protección social y el diálogo social.

Esta Memoria complementa las Propuestas de Programa y Presupuesto para 2000-2001 de tres modos. En primer lugar, ensambla los cuatro objetivos estratégicos para unificar el mensaje sobre lo que se propone hacer la OIT. En segundo lugar, plasma esa concepción en la realidad de las prioridades programáticas y en los medios correspondientes. En tercer lugar, presenta las actividades de la OIT con arreglo a la perspectiva de las diferentes regiones del mundo, manifestando con ello la diversidad, por lo que atañe a las instituciones y el desarrollo, de quienes actúan en un mundo del trabajo cada vez más común en sus distintas formas.

Se ha enriquecido esta Memoria gracias a la colaboración y los puntos de vista de muchos: mandantes, personal de la Organización, especialistas. Va dirigida a todos los que se interesan por el futuro de la OIT, comparten sus ideales o tienen el honor de servirla.

   

    Indice 

Prólogo

1. La finalidad primordial

2. Prioridades del Programa

3. Perspectivas regionales

4. Medios institucionales

   

El mundo y la OIT están viviendo momentos de gran turbulencia, si bien a nadie se le oculta que éstos brindan al mismo tiempo grandes oportunidades.

El marco social

La OIT se fundó en 1919, en un mundo devastado por la guerra, amenazado por la revolución y asolado por la pobreza y la miseria de los trabajadores. Su finalidad era establecer una estructura social en pro de la paz y de la estabilidad, en la cual el quehacer económico pudiera engendrar la prosperidad a la par que la justicia social tanto por lo que respecta a las condiciones de vida de los trabajadores como al mundo del trabajo. Desde el primer momento se intentó asentar esa estructura combinando la acción normativa, la creación de instituciones y la formulación de una política pública. A lo largo de múltiples luchas sociales y políticas, el mensaje de la OIT se ha incorporado, en varios sentidos, en el derecho y en la práctica de las que se califican hoy de sociedades desarrolladas. El paso del tiempo ha demostrado la importancia que todos atribuyen a los valores que propugna la OIT.

La economía mundial

Ahora bien, desde hace veinte años están cambiando los fundamentos tradicionales de las actividades de la OIT, al compás de la transformación de las circunstancias económicas y sociales generada por la nueva economía mundial.

La política de liberalización económica ha trastocado las relaciones entre el Estado, el mundo del trabajo y el ámbito empresarial. En los logros económicos influyen hoy más las fuerzas del mercado que la mediación por conducto de actores sociales, normas legales o intervenciones del Estado. Los mercados internacionales de capital se han desconectado de los mercados de trabajo nacionales, acarreando beneficios y riesgos asimétricos para el capital y para el trabajo. Se tiene la impresión de que la economía «real» ha perdido contacto con los sistemas financieros, y viceversa.

La evolución de las pautas de empleo, de los mercados de trabajo y de las relaciones laborales han tenido un profundo impacto en los mandantes de la OIT, en particular en los sindicatos y en las organizaciones de empleadores.

La mundialización ha traído consigo prosperidad y desigualdades, que están sometiendo a dura prueba el imperativo de una responsabilidad social colectiva.

Para la OIT, cuyo campo de actuación se sitúa en la intersección de la sociedad, la economía y las vidas de los seres humanos, tales cambios han revestido proporciones de cataclismo, pero están sentando también las bases para su misión futura. Las mismas fuerzas que transformaron el antiguo orden están engendrando nuevas exigencias y nuevas oportunidades de acción social.

Una nueva conciencia social

La evolución de los sistemas tecnológicos y de producción ha transformado la conciencia social y suscitado un nuevo modo de entender la identidad personal y los derechos humanos. Debido a las mayores posibilidades de elección de los consumidores y de acceso al saber, y a nuevos medios de comunicación, los individuos y las instituciones sociales no son ya meramente sujetos sino también actores en potencia de la mundialización. Las preferencias sociales influyen en el funcionamiento del mercado y repercuten en el prestigio de las empresas, para cuyo éxito es cada vez más indispensable tener buena reputación.

Un nuevo quehacer político: la inseguridad y el desempleo

El cambio no es únicamente económico y social. En el orden político, muchos países constatan hoy que están sometidos a la vez al ojo crítico de los mercados y de la opinión pública, sin el beneficio de la duda y las subvenciones financieras que caracterizaron la Guerra Fría.

Por otra parte, los problemas de inseguridad de los seres humanos y de desempleo han vuelto a ser uno de los elementos capitales del quehacer político en la mayoría de los países. La dimensión social de la mundialización y los problemas y exigencias que impone al mundo del trabajo tienen hoy una proyección pública. Se percibe con creciente claridad que los mercados no operan independientemente de su entorno social y político. Se estima cada vez más que la protección social y el diálogo social, por ejemplo, son elementos inesquivables del propio ajuste. La experiencia de las economías en transición, la creciente polarización social, la exclusión de Africa y la crisis reciente de los mercados incipientes han puesto de manifiesto la necesidad de contar con un sólido marco social para apuntalar la nueva arquitectura financiera.

Por una humanización de la economía mundial

Desde múltiples y muy diversas perspectivas se insiste en la urgencia de dar una dimensión humana a la economía mundial. El papa Juan Pablo II ha hecho hincapié en «la necesidad de determinar quiénes deben garantizar el bien público mundial y el ejercicio de los derechos económicos y sociales. El libre mercado no puede hacer esto por sí solo, porque son muchas las necesidades humanas que no tienen cabida en él». Es particularmente notable que el propio estamento empresarial exprese hoy esa misma preocupación. Klaus Schwab, organizador del Foro Económico Mundial de Davos, ha advertido que «las fuerzas de los mercados financieros parecen haber enloquecido, humillando a los gobiernos, reduciendo el poder de los sindicatos y de otros agentes de la sociedad civil y creando una sensación de vulnerabilidad extrema para unos individuos que se enfrentan con unas fuerzas y decisiones que los desbordan».

Así las cosas, la OIT ocupa ciertamente una posición privilegiada. Las empresas, los trabajadores y los gobiernos se sientan a su mesa. Sus instrumentos son el diálogo social y las normas relativas a la promoción de los principios y derechos fundamentales en el trabajo, el empleo y la seguridad de las personas.

Utilidad renovada de la OIT

Todo ello confiere una nueva trascendencia a los medios que ofrece la OIT a la comunidad internacional, al ser el punto de referencia mundial en materia de conocimientos relativos al empleo y los asuntos laborales, así como el centro de la acción normativa en el mundo del trabajo, una plataforma para el debate y la negociación sobre la política social y un proveedor de servicios de movilización, información y adopción de medidas políticas.

En las circunstancias actuales, la OIT tiene que mostrar una vez más su capacidad histórica de adaptación, renovación y cambio.

Una oportunidad semejante no durará eternamente. Para poder aprovecharla, la OIT tiene que despejar dos problemas persistentes.

Con miras a la fijación de prioridades

El primero es la tendencia institucional a engendrar una gama creciente de programas sin un orden de prioridad claramente fijado que organice y ensamble sus actividades, lo cual ha diluido el impacto de la OIT, difuminado su imagen, recortado su eficacia y desconcertado a su personal. En cierta medida, el problema se debe a la riqueza excepcional del propio mandato de la OIT, que, como se dice elocuentemente en la Declaración de Filadelfia, consiste en crear las «condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica y en igualdad de oportunidades», con arreglo a las cuales «todos los seres humanos, sin distinción de raza, credo o sexo, tienen derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual». Para plasmar en la realidad semejante misión hace falta toda una serie de programas sobre diferentes asuntos, que van de la promoción de los derechos en el trabajo al desarrollo institucional. Es preciso que el ámbito de actuación de la OIT no se limite al lugar de trabajo — o al espacio de trabajo — sino que abarque la economía en su conjunto. No hay más remedio que amoldarse a las nuevas exigencias con un presupuesto congelado, lo cual desemboca en unas actividades forzosamente modestas y a menudo fragmentadas. Esto implica que la OIT recentre periódicamente su programa, para adaptarlo a las necesidades de cada momento, y movilice a socios externos, con objeto de disponer de la competencia técnica y los recursos que se requieren. Por todo ello, el quehacer de la OIT debe regirse por el criterio de la adecuación, la excelencia y la eficacia.

Con miras a la promoción de un sentido de finalidad común

En segundo lugar, la disolución de la Guerra Fría desbarató la solidaridad entre los mandantes, menoscabada además por las repercusiones que tiene la mundialización para todos los interlocutores sociales. El declive de las ideologías y de la lucha de clases, la multiplicación de las interacciones sociales fuera del lugar de trabajo y la tendencia a efectuar la negociación en el plano de la empresa han debilitado el consenso entre los miembros tripartitos de la OIT. Por lo mismo, aunque sus mandantes se interesan vivamente por ciertos programas, no hay muchos que susciten un apoyo activo y la movilización general de las tres categorías de mandantes. Ahora bien, sin el consenso interno la OIT no puede tener influencia en la esfera externa.

Los dos problemas están ligados, por supuesto. Cuanto más clara sea la percepción de una finalidad común y el interés compartido por lo que propugna la OIT, tanto más sólidos y diversos serán los puntos de confluencia.

Así pues, la definición clara de esa finalidad ha de ser el primer paso.

* * *

La finalidad

La misión de la OIT es mejorar la situación de los seres humanos en el mundo del trabajo. Hoy en día, esa misión concuerda con el afán general, en una coyuntura de grandes cambios, de encontrar oportunidades de trabajo decente.

Un trabajo decente para los ciudadanos de todos los países

Actualmente, la finalidad primordial de la OIT es promover oportunidades para que los hombres y las mujeres puedan conseguir un trabajo decente y productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana.

Tal es la finalidad principal de la Organización hoy en día. El trabajo decente es el punto de convergencia de sus cuatro objetivos estratégicos: la promoción de los derechos fundamentales en el trabajo; el empleo; la protección social y el díalogo social. Esto debe orientar las decisiones de la Organización y definir su cometido internacional en los próximos años.

Las repercusiones políticas

Semejante finalidad tiene varias consecuencias normativas importantes, inherentes todas ellas al mandato de la Organización y que es preciso hoy explicitar y mantener.

Interés por todos los trabajadores

La OIT se interesa por todos los trabajadores. Debido a sus orígenes, la OIT ha centrado esencialmente su atención en las necesidades de los trabajadores asalariados — la mayoría de ellos de sexo masculino — en empresas del sector estructurado, pero no se agota con ello su mandato, ni tampoco el mundo del trabajo. Casi todas las personas trabajan, pero no todos tienen un puesto de trabajo. Abundan, además, en el mundo las personas que trabajan demasiado y las que están desempleadas. La OIT debe interesarse por quienes trabajan al margen del mercado de trabajo estructurado: asalariados no reglamentados, trabajadores por cuenta propia, trabajadores a domicilio. La participación del sector no estructurado en el volumen total del empleo ha llegado a casi el 60 por ciento en América Latina. En Africa, a la economía no estructurada le ha correspondido más del 90 por ciento de los nuevos puestos de trabajo urbanos en los diez años últimos.

Promoción de los derechos en el trabajo

Todos los que trabajan tienen derechos en el trabajo. La Constitución de la OIT aboga por el mejoramiento de las «condiciones de trabajo», organizadas o no y se trabaje donde se trabaje, ya sea en la economía estructurada o bien en la no estructurada, en casa o en asociaciones locales o de carácter voluntario.

Promoción de oportunidades laborales

La promoción del empleo es un objetivo central. La defensa de los derechos en el trabajo presupone forzosamente la obligación de promover las posibilidades del trabajo propiamente dicho. La función normativa de la OIT trae consigo su misión de fomentar las dotes individuales y de ampliar las oportunidades de encontrar un trabajo productivo y de ganarse la vida decorosamente. La OIT se esfuerza por ensanchar el mundo del trabajo, y no solamente por delimitarlo. Se interesa, pues, por los desempleados, y por una política encaminada a acabar con el desempleo y el subempleo tanto como por la promoción de los derechos en el trabajo. La consecución de este objetivo es indispensable y exige el establecimiento de condiciones propicias para el desarrollo de las empresas.

Un trabajo decente asegurado

La OIT milita por un trabajo decente. No se trata simplemente de crear puestos de trabajo, sino que han de ser de una calidad aceptable. No cabe disociar la cantidad del empleo de su calidad. Todas las sociedades tienen su propia idea de lo que es un trabajo decente, pero la calidad del empleo puede querer decir muchas cosas. Puede referirse a formas de trabajo diferentes, y también a muy diversas condiciones de trabajo, así como a conceptos de valor y satisfacción. Hoy en día, es indispensable crear unos sistemas económicos y sociales que garanticen el empleo y la seguridad, a la vez que son capaces de adaptarse a unas circunstancias en rápida evolución, en un mercado mundial muy competitivo.

Protección contra las situaciones de vulnerabilidad en el trabajo

Protección contra la vulnerabilidad y los sucesos imprevistos. Porque desea que las condiciones de trabajo sean humanas, la OIT tiene que interesarse por la vulnerabilidad y los imprevistos que retiran a la gente del trabajo, independientemente de que se deban al desempleo, a la pérdida de los medios de subsistencia, a la enfermedad o a la vejez.

El diálogo social, medio para conseguir un fin

Fomento del diálogo social. Para el diálogo social se requiere la participación y la libertad de asociación, de ahí que sea un fin en sí mismo en las sociedades democráticas. Resulta igualmente fecundo con fines de resolución de conflictos, de justicia social y de aplicación real de la política. Es el medio gracias al cual se defienden los derechos y se promueve el empleo y un trabajo seguro, así como una fuente de estabilidad en todos los niveles, desde la empresa hasta la sociedad en general.

Cuatro objetivos estratégicos en pro de un trabajo decente

Por consiguiente, la finalidad del trabajo decente debe descollar en cada uno de los objetivos estratégicos de la OIT, a la vez que se procura plasmarla de un modo equilibrado y armonioso en todos ellos. Es éste un problema que tienen pendiente todos los mandantes de la OIT. Los gobiernos, los empleadores y los trabajadores deben compaginar eficazmente esos diferentes intereses, para colmar el anhelo de un trabajo decente que expresan los individuos, las familias y los diferentes sectores de la población en todos los países.

Antes de examinar las consecuencias prácticas de semejante finalidad, es necesario repasar el contexto global en el cual encajarán en el futuro todas las actividades de la OIT.

El contexto general

Estamos viviendo un largo período de adaptación a una economía mundial naciente. La crisis reciente en los mercados incipientes es el último de una serie de ajustes que empezaron a raíz de las bruscas subidas del precio del petróleo y continuaron con las crisis de la deuda en Africa y en América Latina en los decenios de 1970 y 1980 y la crisis europea de la transición en el de 1990, por no hablar de la presente situación particular del Japón y de los países de la Unión Europea.

Mundialización y ajuste

En los diez próximos años, el asunto capital será la adaptación de las economías y de las instituciones nacionales al cambio mundial, así como la de éste a las necesidades humanas. La índole del problema y su solución variarán según las regiones, pero ninguna de ellas y ningún país saldrán indemnes. La mundialización ha hecho del «ajuste» un fenómeno universal, para los países ricos y los pobres por igual. Está cambiando la pauta misma del desarrollo y sus derroteros a largo plazo y reconfigurando los modelos de distribución de los ingresos de manera desigual. Si no se frena la tendencia actual, el mayor peligro que se nos plantea es la inestabilidad provocada por las desigualdades crecientes.

La OIT habrá de ocuparse de tales crisis periódicas de ajuste y desarrollo en los diez años próximos, por lo que debe organizarse con tal fin.

La OIT tiene que discurrir una respuesta política basada en su competencia y sus ideales propios y que se adapte a la diversidad de las necesidades regionales. Ha de ser capaz de llevar a cabo unos programas multidisciplinarios que combinen e integren la experiencia derivada de cada uno de los cuatro campos estratégicos de acción de la OIT. Debe intervenir en el debate internacional sobre los futuros sistemas de gobernación con fines de estabilidad económica y de desarrollo justo. Todo ello exige una nueva capacidad en lo tocante a la organización y al saber, como se detalla en los capítulos 3 y 4.

Las pautas corrientes

La respuesta política clásica la formularon las instituciones de Bretton Woods en el decenio de 1980, a raíz de la crisis de la deuda, y la aplicaron más tarde las economías en transición. Se basaba en dos supuestos esenciales, a saber: los mercados son capaces por sí solos de promover el crecimiento, y son casi suficientes para asegurar la estabilidad social y la democracia política. Fundamentalmente, la estrategia para el éxito estribaba en transferir al mercado las funciones del Estado en materia de regulación. Para ello hacía falta una combinación de decisiones en materia de privatización, de liberalización de los mercados de capital y de trabajo y de estabilización financiera. Procedía recurrir principalmente a la política macroeconómica para domeñar la inflación, en vez de estimular el crecimiento. El empleo era un mero adminículo de tales políticas. El cometido de los mercados de trabajo se limitaba a garantizar una adaptación flexible a la evolución del nivel de la demanda. La gobernación mundial consistía en la aplicación de esas normas por las organizaciones internacionales responsables del ajuste y de la estabilización financiera, de la liberalización del comercio y del desarrollo económico.

Esos principios ejercieron una gran influencia porque eran muy simples y universales. Impusieron la disciplina macroeconómica necesaria y una nueva mentalidad competitiva y creadora a la economía. Desbrozaron el camino para la utilización de nuevas tecnologías y de nuevos métodos de gestión, pero confundieron los medios técnicos de acción — por ejemplo, la privatización y la liberalización — con los fines sociales y económicos del desarrollo. Se volvieron muy rígidos y no tuvieron suficientemente en cuenta el contexto social y político de los mercados. Sus repercusiones en la vida de los individuos y de las familias fueron en algunos casos desastrosas. Las dudas crecientes a propósito de la eficacia de tales prescripciones después de diez años de ensayarlas en las economías en transición culminaron con la crisis reciente en los mercados incipientes. La crisis fue un punto de inflexión en la opinión pública. El resultado ha sido a la vez una mayor incertidumbre y una aceptación más general de una gama más extensa de pareceres, entre ellos los de los países en desarrollo y los de la sociedad civil.

El nuevo debate

Las soluciones no son en modo alguno claras. Se ha abogado por una nueva «arquitectura financiera mundial» y se han propuesto muy diversas medidas. En el plano internacional, entrañan la transformación del funcionamiento de las organizaciones financieras internacionales, una mejor coordinación, al servicio del crecimiento, de las políticas económicas nacionales, unos sistemas de detección temprana de problemas inminentes y diferentes medidas relacionadas con el tipo de cambio o encaminadas a reglamentar los movimientos de capital especulativos. En el plano nacional, las soluciones propuestas van desde una mejor supervisión y reglamentación financiera hasta unos sistemas de legislación y responsabilidad y una gestión más rigurosa de las empresas. La mayoría de estos temas rebasan el ámbito de competencia de la OIT. Lo que la Organización puede hacer es postular la importancia del empleo y de los derechos en el ámbito del trabajo, cualquiera que sea en definitiva la arquitectura financiera establecida, y facilitar la presencia y la intervención de sus mandantes en el debate en curso. Sin el sustento de una sólida base social, la economía mundial carecerá de estabilidad y de credibilidad.

La aportación de la OIT

Ha empezado igualmente un debate paralelo sobre la necesidad de un marco social para las políticas de estabilización, ajuste y desarrollo como parte de las medidas encaminadas a reforzar el sistema financiero mundial. La OIT tiene que aportar obviamente su contribución a ese debate y hacer propuestas para hacer frente a las consecuencias a corto y largo plazo de la inestabilidad financiera y económica.

La OIT debe promover, y demostrar, la importancia de una política de empleo y de unas instituciones que faciliten la protección social y el diálogo social, no solamente con fines de justicia social sino también con miras a una política de ajuste eficaz al desarrollo económico a largo plazo. La crisis asiática puso clarísimamente de manifiesto la necesidad de unas instituciones y sistemas de protección social y de diálogo social. Con harta frecuencia se descuidaron tales instituciones en una época de crecimiento rápido, y su debilidad a raíz de la crisis impidió el ajuste y la reestructuración de las empresas.

La OIT debe pronunciarse sobre la concepción de una política macroeconómica a plazo mediano. En particular, ha de ser capaz de asesorar sobre la utilidad relativa de los instrumentos fiscales y de los monetarios, en lo que se refiere a sus repercusiones respectivas en la política social y de empleo. Debería centrarse en la complementariedad entre la política macroeconómica y la laboral como modo de promover el empleo.

En suma, la OIT tiene que idear y aplicar una serie de políticas que versen sobre el empleo, la protección social y el desarrollo institucional y que sean las más adecuadas en las diferentes situaciones regionales. Estas ideas se glosan en los capítulos 3 y 4 de la presente Memoria.

Las políticas deben sustentarse con un marco normativo global, que sea aceptado universalmente y aplicado en el plano nacional mediante el desarrollo, los sistemas legislativos y las estructuras institucionales.

Las disposiciones constitucionales

Las disposiciones constitucionales de la OIT han garantizado el respeto de sus prescripciones normativas y han permitido a la Organización conservar su legitimidad política y su universalidad a lo largo de los conflictos del siglo XX. Se basan en el principio de unas obligaciones voluntarias que, una vez aceptadas, están sometidas a una supervisión sistemática y a un debate franco. Ejercen sus efectos por conducto de la opinión pública y la creación de instituciones, y no recurriendo a medidas coercitivas o punitivas. Se rigen por el consenso internacional y el diálogo nacional, lo cual es indispensable para amortiguar las tensiones sociales de la transición mundial.

La OIT debe actuar en consonancia con sus propias disposiciones constitucionales e insistir en su mandato normativo en la comunidad internacional. Como lo destacó hace mucho tiempo Albert Thomas, primer Director General de la OIT, en un discurso que pronunció ante la Conferencia Internacional del Trabajo: «La única prueba fehaciente del resultado de nuestros esfuerzos — y la seguridad de que se ajustan a la voluntad común y a las esperanzas que compartimos todos — es que la

Oficina Internacional del Trabajo se ciña escrupulosamente a su Constitución y destaque constantemente la letra y el espíritu de sus cláusulas».

Para que la OIT pueda orientar a la comunidad internacional del futuro, es preciso que sea eficaz y creíble.

La mejor garantía de su actuación es la eficacia de las actividades normativas de la OIT y la integridad de su dispositivo de supervisión y control. El punto de partida tiene que ser el consenso de todos sus mandantes — gobiernos, empleadores y trabajadores —, en el sentido de que estén de acuerdo en que no debería hacerse nada que ponga en peligro sus principios o debilite su funcionamiento. Es indispensable modernizar su modo de actuar, para que su trabajo resulte de mayor utilidad para todos sus mandantes, más práctico en sus resultados y mejor conocido por la opinión pública. El realce de la eficacia e idoneidad del sistema normativo de la OIT debe ser una prioridad política. Se hacen propuestas detalladas a este respecto en el capítulo 2.

La Declaración fue adoptada como instrumento de carácter promocional, y debe aplicarse como tal. Para que sea eficaz y universal, y conserve su legitimidad, no puede entrañar condición alguna. Habida cuenta de esto, la Declaración debe convertirse en un objetivo común del sistema multilateral en su conjunto. Ahora bien, para que sea creíble, es necesario, además, contar con un sistema de seguimiento eficaz y rápido.

La Declaración de la OIT

Las medidas encaminadas a garantizar el respeto de los derechos fundamentales en el trabajo deben ir acompañadas de otras destinadas a fomentar su ejercicio en la práctica económica y social. La Declaración puede aportar mucho a este respecto. Al pedir a la OIT que ayude, a aquéllos de sus Miembros que lo soliciten, no ya simplemente a promover sino también a aplicar esos principios fundamentales, la Declaración proporciona a la Organización un marco para el desarrollo más claro que el anterior.

El temario del desarrollo

Como el compromiso de acatar los principios fundamentales es independiente de la ratificación de los convenios correspondientes, la Declaración permite explotar plenamente el potencial de la cooperación técnica en el seno de la OIT. Procede considerarla, pues, como un instrumento de promoción que plasma los ideales de la Organización en unos programas de desarrollo integrado. El respeto de esos derechos es fundamental, y no requiere otra justificación, pero, a su vez, facilitará el desarrollo. Por ejemplo, la garantía de los derechos en el trabajo permite a los trabajadores reivindicar una parte justa de la riqueza que han contribuido a crear y les faculta para buscar un trabajo más abundante y mejor. Así pues, la garantía de esos derechos lo es también de que el crecimiento económico se plasme siempre en empleos y justicia social, en todas las fases del desarrollo.

La cooperación técnica

Por consiguiente, la Declaración debería reforzar y respaldar todas las actividades de cooperación técnica de la OIT, que han de responder forzosamente a toda una serie de necesidades de los mandantes en el plano nacional y regirse por los cuatro objetivos estratégicos de la Organización, los cuales están interconectados, por lo que el ejercicio de los derechos fundamentales en el trabajo facilitará los progresos que se consigan en relación con los demás objetivos estratégicos, que facilitarán a su vez dicho ejercicio.

El seguimiento de la Declaración abre también el camino para un debate político más profundo en la propia OIT sobre el desarrollo y los derechos en el trabajo, y puede contribuir a que se aprecien mejor los problemas y perspectivas de los diferentes países y regiones y sugerir mejores modos de abordarlos. La eficacia del seguimiento contribuirá decisivamente a reducir las tensiones políticas derivadas del ajuste mundial. Su transparencia, lo que aporte a las actividades de cooperación técnica, la importancia que dé a la promoción y al desarrollo, la incorporación de una perspectiva de igualdad entre los sexos y un mayor interés de la población por el progreso social y un desarrollo duradero son los elementos fundamentales para que todos aprecien plenamente el planteamiento de la OIT en lo tocante a la reforma social en un mundo interdependiente.

El desarrollo, el género y las perspectivas de las empresas

Si el contexto de las actividades de la OIT en el futuro va a venir determinado por el imperativo del ajuste en un mundo interdependiente, procede hacer hincapié en tres campos globales de actuación: el realce de todo lo relacionado con el desarrollo y con la igualdad entre los sexos en todas las actividades de la OIT, y la atención sobresaliente que la OIT dedique a las empresas. Cada uno de ellos tendrá una importancia capital para la idoneidad futura de la Organización.

Integración del desarrollo social y del económico

La OIT ha afirmado siempre que el desarrollo económico y el social son las dos caras de un mismo quehacer, y que ambas se apoyan y refuerzan mutuamente, como lo ponen de manifiesto los cuatro objetivos estratégicos de la Organización. Los principios y derechos en el trabajo proporcionan las reglas básicas y el marco para el desarrollo. El empleo y los ingresos son el modo de traducir la producción en una demanda real y un nivel de vida decoroso. La protección social garantiza la seguridad de los seres humanos y la inserción cívica, y facilita la reforma social. El diálogo social conecta la producción con la distribución y garantiza la equidad y la participación en el desarrollo.

La Conferencia de Copenhague reafirmó esta visión integrada del desarrollo en el más alto nivel internacional. Ha llegado el momento de que la OIT adelante ese mandato.

Los medios de investigación

Se han hecho ya muchas propuestas para centrar la política de desarrollo en la OIT, a propósito del seguimiento de la Declaración y de la reacción política de la OIT ante el desafío del ajuste mundial. Pero queda todavía mucho por hacer. La OIT debe corroborar el hincapié que hace en el desarrollo económico y en el social con datos empíricos y una justificación teórica. Para ello hace falta una política de investigación de la OIT, así como la disponibilidad en la Oficina de medios más sólidos para efectuar análisis económicos y financieros, como se detalla en el capítulo 4.

El grave problema de los trabajadores empobrecidos

Para realzar la importancia de los temas de desarrollo en la OIT es preciso centrar la atención en los problemas de los trabajadores empobrecidos. Consta desde hace tiempo que el crecimiento económico no basta para absorber la mano de obra sobrante en la economía estructurada. Antes por el contrario, las tasas de crecimiento desiguales y el nuevo modo de organizar la producción han desestructurado en muy gran medida la economía. Los problemas más graves corresponden a los que trabajan en el sector no estructurado, que es donde se respetan menos sus derechos, están subempleados y mal remunerados, carecen de protección social, y para quienes tiene apenas sentido la participación y el diálogo social. Hora es ya de formular una política coherente de la OIT para con esos trabajadores, concretamente en relación con la creación de empleos, la protección social y la organización social, que es donde son más agudas sus necesidades. Los programas InFocus mencionados en el capítulo 2 son un primer paso en esa dirección.

Creación de instituciones

Un punto importante del temario de la OIT en lo que atañe al desarrollo es el que se refiere a la creación de instituciones, en particular con fines de participación, representación e intervención, de diálogo social y de protección social. Esto viene interesando desde siempre a la OIT, la cual podría aprovechar para ello los recientes progresos de los estudios de economía de las instituciones, valiéndose de la teoría y de la práctica, como se dice en el capítulo 4.

Las perspectivas de género definen hoy los mercados de trabajo

Las mujeres han transformado los mercados de trabajo en todo el mundo. En muchos países, la actuación de la mujer en la población activa es lo que determina la evolución del empleo. Las tasas de actividad masculinas están menguando a la vez que aumentan las femeninas. La transformación estructural de las economías, los cambios demográficos, la desestructuración y las nuevas formas de concebir el tiempo de trabajo han dado una nueva definición a las condiciones de vida y de trabajo de las mujeres y a las de los hombres.

También han modificado los cometidos de unas y otros en el mercado de trabajo. En ciertos casos, las mujeres han conseguido más oportunidades y una mayor autonomía económica. Pero muchas de ellas han sido víctimas del cambio. La mundialización y la reestructuración de la economía fomentan formas flexibles de empleo, muchas de las cuales quedan al margen de la legislación laboral y de la protección social y se caracterizan por unos ingresos modestos y un alto grado de inseguridad. Esas tendencias afectan tanto a los hombres como a las mujeres, pero éstas son más vulnerables. El resultado es una segregación laboral, al trabajar las mujeres en los sectores menos protegidos de la economía. La proliferación de las familias encabezadas por una mujer, a causa de la emigración, del divorcio y del abandono, implica igualmente que la inseguridad de su empleo repercute directamente en los hijos y en otros familiares a cargo.

La desigualdad entre los sexos está a menudo implícita en las instituciones del mercado de trabajo. En los sistemas de seguridad social, por ejemplo, se da muchas veces por supuesto que el cabeza de familia es un hombre. La segmentación del mercado de trabajo en función del sexo engendra unas diferencias estructurales de salario entre los hombres y las mujeres que son difíciles de tratar con una política laboral tradicional.

Por todo ello, la perspectiva de la igualdad entre los sexos es un imperativo para la OIT, y no solamente por razones de justicia y equidad sino también porque forma parte de la sustancia misma de su tarea presente. Aunque el vocabulario que encarna la reivindicación de la igualdad entre los sexos ha calado en los programas y las actividades de la OIT, se limita todavía a declaraciones sobre la igualdad para la mujer y a sus derechos, y esa reivindicación viene coartada por la inexistencia de una política integrada. Por ejemplo, la exigencia de la igualdad entre los sexos se ha tenido en cuenta en los estudios de la OIT sobre los mercados de trabajo y la pobreza, pero con unos resultados fragmentarios. No se les ha conferido una prioridad institucional o no han traído consigo cambios fundamentales de la política sobre el particular. El Director General expresó un nuevo compromiso de propugnar una política integrada de igualdad de género al inaugurar una celebración especial, que tuvo lugar en la OIT el 8 de marzo de 1999, con motivo del Día Internacional de la Mujer.

Medidas de la OIT en pro de la igualdad entre los sexos

La OIT debe propugnar una perspectiva coherente de igualdad entre los sexos en el mundo del trabajo. Partiendo de las actividades en curso con miras a promover la igualdad para la mujer, se examinarán los cometidos económicos y sociales de las mujeres, al igual que los de los hombres, y se determinarán las fuerzas que provocan la desigualdad en diferentes campos. Con tal fin, será necesario centrar menos la atención en la igualdad entre los sexos de jure y más en los resultados de facto de la política económica, las medidas legislativas y las secuelas laborales para diferentes categorías de mujeres y de hombres.

Uno de los instrumentos más poderosos de que dispone la OIT es el realce que da a la igualdad entre los sexos en todas sus actividades. En el sistema de las Naciones Unidas es una norma establecida, y en otras organizaciones y programas se aplica ampliamente la metodología correspondiente, mientras que en la OIT este asunto está todavía en una fase germinal.

Para aplicar una política integrada en relación con la igualdad entre los sexos, será preciso actuar en tres niveles en la OIT: el político, el de los programas técnicos y el institucional.

Unas actividades centradas en las empresas

Las empresas son hoy la clave para el crecimiento y el empleo en las economías abiertas. Sus actividades repercuten en todos los campos de interés para la OIT e influyen decisivamente en las pautas futuras en materia de relaciones de trabajo, perfeccionamiento profesional y empleo. Es indispensable centrar la atención en la empresa para que la labor de la OIT se rija por la realidad y la práctica en el lugar de trabajo. En la propuesta de crear un programa InFocus sobre el particular se ha tenido presente la importancia de las pequeñas empresas en lo que se refiere a proporcionar puestos de trabajo y a mejorar las condiciones de trabajo.

En muchos sentidos, la OIT ocupa una posición excepcional para aprovechar el potencial de las empresas y del sector empresarial, ya que están directamente representados en la Organización. En la OIT se da hoy más importancia que nunca a los intereses de las empresas y de los empleadores. Su Foro Empresarial está empezando a atraer la atención de los empresarios.

El desarrollo empresarial

La OIT ha establecido ya una amplia gama de programas relacionados con las empresas, haciendo especial hincapié en el fomento del espíritu de empresa, la formación empresarial y la promoción de las pequeñas empresas. Se desarrollarán aún más esos programas teniendo en cuenta la función de las organizaciones de empleadores y los servicios que pueden prestar a sus miembros al respecto.

Las empresas transnacionales

Procede ahora rebasar el horizonte de la pequeña empresa y atender las necesidades de las compañías transnacionales, que son los instrumentos principales de transferencia de capital, tecnología y buenas prácticas de trabajo en la economía mundial. Un posible tema es el de sus iniciativas sociales. Las empresas están sometidas a presiones sociales crecientes, con miras a que adapten un modo de actuar satisfactorio, lo cual repercute directamente en la demanda de los consumidores y en la reputación de las empresas por conducto de los medios de comunicación. La tecnología de la comunicación ha realzado considerablemente el valor de las marcas y el prestigio de las empresas, pero también su vulnerabilidad ante la opinión pública. A las grandes empresas les preocupan esas presiones, y no solamente pensando en sus propios mercados sino también porque pueden constituir una amenaza política para los regímenes reglamentarios y comerciales existentes. Esas presiones sociales surgen precisamente cuando los mercados en los que actúan resultan más difíciles de definir o de controlar. Muchas empresas han adoptado códigos de conducta propios, pero el mundo empresarial tiene sus propios problemas de observación y supervisión a causa del auge de las cadenas de suministro y de la subcontratación. En tales condiciones, los mercados podrían convertirse fácilmente en un terreno minado. El problema consiste fundamentalmente en combinar la necesidad que tienen las empresas de disponer de una fuente externa de referencia reconocida con unas medidas internacionales que ofrezcan un marco coherente para calibrar las distintas iniciativas. La OIT tiene una competencia excepcional que le permite progresar en este campo, a la vez que sigue estando muy atenta a las obligaciones legales y a los temas que preocupan a las empresas. Entre otras posibilidades cabe citar la formación para una gestión multicultural de los asuntos sociales y para una reestructuración de talante social, que podrían pasar a ser una y otra nuevos campos importantes para la acción de la OIT.

El perfil económico de la OIT

Para muchos empresarios de todo el mundo, la OIT sigue siendo una organización remota e impenetrable, por lo que debe cuidar su reputación pública y abogar decididamente por que las empresas mejoren la comunicación y el acceso a sus servicios, a sus actividades de formación y a sus bases de datos. La OIT debe situarse como centro internacional de competencia especializado y de suministro de datos de interés para las empresas, en lo tocante a las normas y los repertorios de recomendaciones prácticas, los sistemas nacionales de legislación y de relaciones de trabajo, la seguridad y salud en el trabajo y la difusión de buenas prácticas en un contexto multicultural.

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Un quehacer común

La Memoria da una visión ambiciosa, pero su propósito es eminentemente práctico, a saber: proporcionar a la OIT la orientación política, técnica y orgánica que necesita para adentrarse en el siglo XXI con optimismo y seguridad en sí misma.

Ninguna de esas propuestas es simple, pero todas ellas son necesarias. Su aplicación llevará tiempo. Exigen un esfuerzo excepcional de todos, una sólida mentalidad de finalidad común entre los mandantes, una cultura de excelencia renovada entre el personal y un contacto directo y vigoroso de la Organización en su conjunto con la gente y con el mundo en general.

Por encima de todo, las propuestas requieren un compromiso común y una actuación en común de la Oficina y de los mandantes, si es que quieren salir airosos del intento. Por consiguiente, la presente Memoria es un instrumento vivo, un indicador, más que un plano, y ha de cuajar mediante la consulta y el diálogo. Es, en definitiva, una afirmación de fe en ese tipo de coparticipación.

   

En este capítulo se plasma la visión estratégica de la OIT en programas de acción, y se indican las actividades que procede realizar de inmediato, así como las nuevas iniciativas previstas para el futuro. Se expresa, pues, la perspectiva global en que encajarán esas prioridades en los años venideros.

Objetivos estratégicos de la OIT

La primera sección versa sobre los principios y derechos fundamentales en el trabajo, y se propugna en ella que se remoce el interés por las normas de la OIT y que se piense en la posibilidad de recurrir a instrumentos y medios complementarios para alcanzar tal finalidad. La cabal aplicación de la Declaración puede contribuir decisivamente a que el ejercicio de los derechos fundamentales llegue a ser una realidad verdaderamente mundial. La segunda sección se refiere a la creación de mayores oportunidades en materia de empleo y de ingresos para las mujeres y los hombres. La nueva economía mundial ha puesto de manifiesto que hay ingentes posibilidades de creación de puestos de trabajo en las debidas condiciones, pese a los muchos peligros que rondan. Será necesario explorar nuevas opciones para promover una orientación proclive al empleo en las estrategias macroeconómicas, en la transformación de los sistemas de producción y como modo de reducir la pobreza y las desigualdades. En la tercera sección se aborda el tema de la protección social. En una situación económica cada vez más fluida, pasa a ser más importante todavía el imperativo de la seguridad. Los sistemas existentes están sometidos a grandes presiones y sigue preocupando el grado de cobertura de la protección social. Por último, la cuarta sección trata del diálogo social y del tripartismo, y examina el modo de reforzar la capacidad institucional de los mandantes de la OIT y lo que éstos pueden aportar al diálogo social.

Promoción de un trabajo decente

Conjuntamente, esos cuatro objetivos definen el modo en que la OIT puede promover la finalidad fundamental de un trabajo decente, que es sinónimo de trabajo productivo, en el cual se protegen los derechos, lo cual engendra ingresos adecuados con una protección social apropiada. Significa también un trabajo suficiente, en el sentido de que todos deberían tener pleno acceso a las oportunidades de obtención de ingresos. Marca una pauta para el desarrollo económico y social con arreglo a la cual pueden cuajar la realidad del empleo, los ingresos y la protección social sin menoscabo de las normas sociales y de los derechos de los trabajadores. Tanto el tripartismo como el diálogo social son objetivos por derecho propio, que garantizan la participación y la democracia y que contribuyen a la consecución de los demás objetivos estratégicos de la OIT. La nueva economía mundial brinda oportunidades al alcance de todos, pero es preciso enraizarlas en unas instituciones sociales basadas en la participación, con objeto de conseguir la legitimación y la permanencia de las políticas económica y social.

Los programas InFocus

Para conseguir sus objetivos, la OIT debe concentrar sus esfuerzos. No puede hacerlo todo a la vez, por lo que tiene que elegir los campos a los cuales procede dedicar principalmente sus recursos. Con tal fin se han definido en el Programa y Presupuesto para 2000-2001 ocho programas internacionales focales (InFocus), ligados a los objetivos estratégicos y que, partiendo de elementos de la actual labor de la Oficina, rebasan las fronteras entre departamentos, con miras a acumular una masa crítica de investigaciones y de cooperación técnica en los sectores fundamentales. Se llevarán a la práctica de modo tal que complementen y refuercen las actividades realizadas con arreglo a cada uno de los objetivos estratégicos, y para dar una mayor coherencia a la cooperación técnica de la OIT, como se señala en el capítulo 3 de la presente Memoria.

Prioridades de la OIT en materia de derechos humanos

Uno de los hechos más sobresalientes del siglo XX ha sido la promoción de los derechos humanos, a la cual la OIT ha aportado una muy destacada contribución. Pero la Organización tiene que concentrar ahora sus esfuerzos y sondear nuevas formas de acción. Sus prioridades son tres. En primer lugar, promoverá la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento. En segundo lugar, intensificará la lucha contra el trabajo infantil. En tercer lugar, renovará sus actividades en lo que se refiere a las normas de la OIT. En todos los casos la finalidad es promover el desarrollo sin merma de la dignidad humana y de la justicia social.

Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo

En junio de 1998, la Conferencia Internacional del Trabajo reafirmó su adhesión a los ideales fundacionales de la OIT al adoptar la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento.

La Declaración entraña el compromiso de todos los Miembros de respetar, promover y hacer realidad, de buena fe, los principios y derechos relativos a:

Aplicación de la Declaración

Las declaraciones son instrumentos a los que la OIT ha recurrido con moderación. A diferencia de los convenios internacionales del trabajo, que solamente obligan a los Miembros que los ratifican, la Declaración rige automáticamente para todos los países que hayan aceptado la Constitución de la OIT, independientemente de que hayan ratificado o no los convenios fundamentales de la OIT. Se incita, no obstante, a todos ellos a ratificarlos.

Salvaguardia y respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores

La Declaración responde al anhelo general de que el crecimiento económico vaya acompañado de la justicia social. En 1995, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de Copenhague expresó ese deseo al abogar por la salvaguardia y el respeto de los derechos básicos de los trabajadores. La Reunión Ministerial de la Organización Mundial del Comercio, celebrada en Singapur en 1996, reafirmó la preeminencia de la OIT como organismo competente en lo que se refiere a fijar y supervisar las normas del trabajo fundamentales. La OIT asumió plenamente esa misión al adoptar la Declaración, que es una orientación normativa central en pro del desarrollo.

Un punto de referencia para la comunidad internacional

La Declaración sirve asimismo de punto de referencia para toda la comunidad internacional: organizaciones de empleadores y de trabajadores, legisladores, ONG, empresas multinacionales y demás organizaciones internacionales. De hecho, encomienda a la OIT la misión de incitar a otras organizaciones internacionales con las cuales ha establecido relaciones a contribuir a la gestación de un clima propicio para el desarrollo económico y social que respete los principios y derechos fundamentales en el trabajo.

El programa InFocus sobre la Declaración

La OIT emprenderá un programa InFocus para promover la Declaración, con la intención de que se perciba y comprenda mejor el problema y se fomente una política de aplicación de los principios al servicio del desarrollo y respetando la igualdad entre los sexos (véase el recuadro 2.1).
 

Recuadro 2.1
InFocus. Promoción de la Declaración

El nuevo programa de promoción de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento perseguirá tres fines: en primer lugar, dar mejor a conocer la Declaración en los distintos países y regiones, así como en el plano internacional; en segundo lugar, realzar la percepción de lo que aportan esos derechos y principios fundamentales al desarrollo, la democracia, la justicia y la habilitación de los hombres y de las mujeres; en tercer lugar, promover medidas políticas que lleven a la práctica esos principios, en las condiciones propias del desarrollo de cada país.

Como la Declaración y su seguimiento tienen carácter de promoción, el programa entrañará los siguientes elementos:

– Campañas de educación y en los medios de comunicación, adaptadas a las diferentes situaciones culturales y económicas.

– Realización de estudios sobre el modo en que cada uno de los principios y derechos guarda relación con el crecimiento económico, la creación de empleo, la reducción de la pobreza y la igualdad entre los sexos.

– Análisis sociales, en respuesta a las solicitudes de distintos países en lo tocante a determinar lo que coarta o facilita el cumplimiento de la Declaración.

– Asesoramiento normativo, esto es, relativo a la creación de puestos de trabajo y la protección social inherentes al respeto de los principios y derechos fundamentales.

– Apoyo jurídico, para reforzar la facultad de los legisladores y de la administración del trabajo de imponer el cumplimiento de las leyes que plasman los principios y derechos fundamentales.

– Mayor intervención de los interesados, colaborando con las organizaciones de empleadores, los sindicatos y las asociaciones de la sociedad civil, así como con organismos regionales e internacionales para que apliquen la Declaración.

– Movilización de todos los servicios de la OIT, aquilatando el modo en que se tienen presentes en todas las actividades de la OIT esos principios y derechos fundamentales.

Nueva información sobre la cooperación técnica y el desarrollo

El seguimiento de la Declaración proporcionará, además, a la OIT nuevos cauces de información, entre ellos las memorias anuales en el caso de los países que no hayan ratificado los convenios pertinentes, así como los informes globales sobre los distintos Estados, ratificantes o no, lo cual ha de facilitar la delimitación de los campos de asistencia técnica para ayudar a los diferentes países a llevar a la práctica los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Así pues, la Declaración inspirará la labor de la OIT en lo tocante a la cooperación técnica y la prestación de servicios consultivos al ofrecer una ayuda práctica a los gobiernos, a las organizaciones de empleadores y a los sindicatos. Al mismo tiempo, la Organización aprovechará la información disponible para que se perciba mejor la interacción de esos principios y derechos con el desarrollo económico y social.

El trabajo infantil en el mundo

El trabajo infantil plantea un acuciante problema, económico, social y de derechos humanos. Se piensa que en el mundo trabajan 250 millones de niños, privados de una educación adecuada, de salud y de los derechos fundamentales. Ellos son los que más sufren, pero sus países padecen también las consecuencias: cuando se renuncia a lo que pueden aportar al porvenir los menores de edad se recorta la capacidad nacional de progresar y prosperar.

Normas de la OIT sobre el trabajo infantil Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil

El principio de la eliminación efectiva del trabajo infantil, enunciado en la Declaración, se basa en las normas de la OIT vigentes, entre ellas el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138). Se daría un mayor vigor a las normas ya existentes con la adopción de nuevos instrumentos sobre la eliminación de las formas más graves de trabajo infantil en junio de 1999. Se ha optado por un modo de actuar progresivo, porque consta que el trabajo infantil es un problema complejo, motivado por la pobreza y la falta de oportunidades de educación. También proporcionará un marco jurídico acordado para las futuras actividades prácticas de la OIT mediante su Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC). Las características singulares del IPEC son la asociación y la complementariedad. El Programa ensambla los esfuerzos de muchos elementos diferentes: gobiernos, organizaciones de empleadores y de trabajadores, organizaciones no gubernamentales y organismos multilaterales como el UNICEF, estableciendo con ello un grado de diversidad institucional que podría servir de modelo para otras actividades de la OIT.

La labor del IPEC

El IPEC complementa asimismo varios programas de la OIT como, por ejemplo, los relativos a la economía no estructurada, a las empresas pequeñas y medianas y a la igualdad entre los sexos (cuestiones de género). Una vertiente importante del IPEC es el acopio de datos. Se intensificará esa labor estadística reuniendo información cronológica, desglosada según el sexo y la edad, que se pueda utilizar en la selección de programas y proyectos adecuados y que facilite la observación de los progresos logrados, entre otras cosas calibrando la envergadura del trabajo infantil y su impacto en el desarrollo.

Mejora de las operaciones del IPEC

El éxito ha engendrado problemas nuevos. El rápido auge del IPEC ha puesto de manifiesto la necesidad de un examen precoz de sus operaciones para garantizar la coherencia y el equilibrio, un respaldo logístico adecuado y la conexión con otros programas de la OIT, así como un diálogo más satisfactorio entre los donantes, los destinatarios y los mandantes.

El programa InFocus sobre la eliminación progresiva del trabajo infantil

El programa InFocus sobre la eliminación progresiva del trabajo infantil (véase el recuadro 2.2) no se contenta con intentar impedir que trabajen los niños, sino que pretende promover el desarrollo al ofrecerles variantes educativas adecuadas y fomentar el acceso de sus padres a un trabajo digno y a una seguridad y unos ingresos suficientes. Se centrará en las formas más inaceptables de trabajo infantil y reforzará su dimensión relativa al género. Dedicará especial atención a las categorías prioritarias, entre ellas las niñas que trabajan en condiciones intolerables, y al trabajo encubierto en situaciones como el comercio sexual y el servicio doméstico.
 

Recuadro 2.2
InFocus. Eliminación progresiva del trabajo infantil
en pro del desarrollo

El Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) está intensificando sus esfuerzos en el plano mundial para dar más vigor a las actividades ya existentes y seguir innovando en los siguientes campos:

– Creación de asociaciones, movilizando una amplia alianza de copartícipes para financiar actividades y poder llegar a los niños que trabajan en circunstancias particularmente difíciles.

– Fomento de la política y la capacidad nacionales, que se reforzarán mediante la concepción y la realización de grandes programas, limitados en el tiempo, y unos dispositivos mejorados de observación, incorporados a los planes de acción nacionales y sectoriales.

– Legislación, fomentando el cumplimiento y la observancia de la legislación, en apoyo de la Declaración y de los convenios pertinentes, conectándolos con programas y con actividades de cooperación técnica en el plano nacional.

– Establecimiento de otras oportunidades para los niños que trabajan, promoviendo y respaldando, conjuntamente con las actividades realizadas en otros sectores, unos programas que retiren a los niños del trabajo y les proporcionen otras oportunidades de educación, y a sus familiares otras fuentes posibles de ingresos y de seguridad.

– Eliminación de las formas más intolerables de trabajo infantil, centrando las actividades en los diferentes sectores de actividad y ocupaciones, y haciendo hincapié en categorías como los niños que trabajan como siervos, los niños de corta edad y, especialmente, categorías vulnerables como son las niñas que trabajan, incluidos los casos de trabajo encubierto, como su explotación en el comercio sexual.

– Reproducción de resultados en mayor escala, promoviendo y compartiendo información sobre los programas y prácticas excelentes y óptimas.

– Obtención de datos fidedignos, con miras a una acción eficaz, mejorando los sistemas nacionales de acopio y análisis de la información con la ayuda de un programa ampliado de la OIT y del IPEC, relativo a la observación y la información estadística (SIMPOC), como aportación a la planificación de programas y a la formulación de políticas.

– Sensibilización del público, intensificando la labor de promoción, para que se aprecie mejor el problema del trabajo infantil en asociaciones, centros docentes y lugares de trabajo.

El desarrollo y la eliminación del trabajo infantil

La eliminación del trabajo infantil es un fin en sí mismo, pero también un instrumento poderoso para promover un desarrollo económico y humano, ya que permitirá invertir más en facultades humanas, promover los ideales de un trabajo digno y decoroso y contribuir a mitigar la pobreza. Por su parte, el desarrollo eleva los ingresos familiares, fomenta un mejor acceso a la educación y crea puestos de trabajo aceptables para los familiares adultos, todo lo cual contribuye a acabar con el trabajo infantil.

No se conoce bien la mayoría de las normas de la OIT

Los convenios y recomendaciones de la OIT son una fuente capital de protección de los trabajadores de todo el mundo. Ahora bien, con la salvedad de unos pocos convenios, la mayoría de las normas de la OIT no se conocen bien. La ratificación plantea igualmente un problema cada vez más agudo, debido a la plétora de tratados. Solamente tres de los 23 convenios y dos protocolos adoptados a lo largo de quince años, de 1983 a 1998, han sido objeto de 20 ratificaciones a lo sumo, y un buen número de convenios ratificados apenas se aplican.

Necesidad de revitalizar las normas internacionales del trabajo

Para que la OIT pueda seguir siendo eficaz y reafirmar la utilidad de las normas internacionales será preciso que redoble sus esfuerzos y que ensaye nuevos métodos. Afortunadamente, su Constitución le ofrece una amplia gama de medidas, así como los medios necesarios. Se viene trabajando sobre el particular desde la reunión de la Conferencia en 1994, y en las subsiguientes, así como en el Consejo de Administración, especialmente en lo que atañe a la revisión de las normas. Procede ampliar y profundizar el debate.

Perfeccionamiento del trabajo de la OIT relativo a las normas

Se necesitan varias medidas para realzar el perfil y dar una mayor idoneidad a la labor de la OIT en relación con las normas:

Reevaluación de la fijación de normas

Procede reexaminar la propia tarea de fijación de normas, lo cual exige consultas más directas con los mandantes de la OIT, teniendo en cuenta los intereses de todas las regiones y aprovechando plenamente los adelantos de la tecnología de la comunicación. Pero será igualmente preciso un trabajo técnico de más amplia base para analizar las normas propuestas en función de su posible impacto en la política económica y social, con inclusión de las cuestiones de género, así como su complementariedad con otros instrumentos internacionales.

Determinación de los asuntos que puedan ser objeto de un convenio

Para empezar, será necesario escoger temas idóneos. Los convenios internacionales del trabajo obligan a los Estados que los ratifican. Son, pues, instrumentos muy eficaces, pero la solución jurídica no es la mejor en el caso de todos los problemas, por lo que, al tomar en consideración la posibilidad de fijar una nueva norma, la Organización debería pensar también en otros modos de solventar los problemas.

Reevaluación de los convenios vigentes

Las nuevas normas posibles deben contrastarse, por supuesto, con los instrumentos ya existentes, en la OIT o fuera de ella. Procede, por consiguiente, examinar los convenios de la OIT más antiguos para determinar si se amoldan a las circunstancias actuales, por ejemplo a la expansión del sector no estructurado y a la tendencia a formas más precarias de empleo, tras de lo cual las nuevas normas podrán complementarlos cuando esté justificado.

El ejemplo de la seguridad social

La evolución del mercado de trabajo y de la vida familiar plantea hoy un problema en el caso de muchas normas de la OIT, como lo ponen de manifiesto los diversos instrumentos que se refieren a la seguridad social. El Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) se adoptó cuando la mayoría de los trabajadores de las economías industriales tenían un empleo estable de plena dedicación y eran menos corrientes los divorcios, las separaciones y las familias monoparentales. La estructura de los planes basados en ese modelo sigue perjudicando a las mujeres, que en muchos casos no han dedicado a un trabajo ininterrumpido tanto tiempo como los hombres. Por otra parte, al ser ahora mayor la precariedad laboral, esas estructuras ofrecen protección a menos hombres. La dificultad estribará en encontrar soluciones que mejoren la protección y entrañen el respecto de los principios de seguridad social básicos.

Modo de complementar los convenios genéricos

Una fórmula de fijación de normas que merece una atención más detenida es la de los convenios genéricos, que versan sobre temas esenciales y enuncian principios invariables. Ahora bien, para tener presentes las nuevas circunstancias — por ejemplo, la evolución de los mercados de trabajo, la demografía, la tecnología o la organización del trabajo —, esos convenios pueden quedar complementados con otros instrumentos, más específicos, que sea posible actualizar más a menudo. Por ejemplo, los preceptos rectores del Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155) los completan unos repertorios de recomendaciones prácticas propios de cada sector. Este enfoque también podría tomar en consideración las diferencias regionales: los expertos de cada región podrían precisar los elementos universales que deberían formar parte de un convenio genérico, a la vez que destacan los que deben ajustarse a las tradiciones regionales y enunciarse en instrumentos suplementarios, de cumplimiento no obligatorio.

La flexibilidad

En la Constitución están previstas otras oportunidades de flexibilidad que la Organización tal vez podría aprovechar más. En 1994 y 1997, en las memorias del Director General destinadas a la Conferencia se esbozaban ciertas ideas que también conviene examinar más detenidamente. Asimismo, al introducir innovaciones, la OIT podría inspirarse en las técnicas de fijación de normas aplicadas en otros organismos.

Replanteamiento de los métodos de adopción de normas

La OIT podría replantearse asimismo el sistema de adopción de normas, hoy en día muy uniforme y que recurre a menudo a procedimientos que no se prestan a un acuerdo. En este caso, la Organización podría inspirarse en su experiencia, ideando métodos de prevención o solución de conflictos que respondan a la existencia de unos intereses divergentes y convergentes, como lo puso de manifiesto el Convenio sobre el trabajo nocturno, 1990 (núm. 171) al llegar a una componenda entre las preocupaciones de los mandantes en lo que toca a la igualdad entre los sexos y la protección de los trabajadores. Podría hacerse lo mismo que en el caso de otros asuntos que no han conseguido hasta ahora una aprobación unánime, por ejemplo la revisión de los instrumentos de la OIT sobre el tiempo de trabajo.

El contexto general del derecho internacional

Es preciso considerar las nuevas normas en la perspectiva más global del derecho internacional, ya que otras muchas organizaciones y conferencias internacionales han producido tratados sobre temas afines, como el medio ambiente y los derechos humanos. El nuevo convenio propuesto sobre las formas más intolerables de trabajo infantil, por ejemplo, se ha formulado de ese modo, teniendo en cuenta no sólo los convenios de la OIT sino también otros instrumentos. Se ha optado por un método similar en el informe sobre los trabajadores migrantes presentado en esta reunión de la Conferencia, así como en relación con la revisión propuesta de ciertos convenios de la OIT referentes a los productos químicos y las sustancias peligrosas.

Revitalización de las actividades de promoción

Por supuesto, la fijación de normas no es sino el principio. La OIT tiene que redoblar sus esfuerzos de promoción para velar por que se ratifiquen y apliquen las normas, así que ha de cerciorarse de que se entienden perfectamente los convenios y las recomendaciones, produciendo publicaciones claras y convincentes, sin limitarse a su relación con los ministerios de trabajo, las organizaciones de empleadores y los sindicatos sino entrando, además, en contacto con otros estamentos como los parlamentarios, las comisiones de reforma de la legislación, los jueces y magistrados, los dirigentes de empresa, las ONG, las asociaciones femeninas, los estudiantes, los intelectuales y los desempleados. Especialmente importante es que los gobiernos comprendan que los convenios de la OIT tienen incorporados mecanismos de flexibilidad que muy pocos de ellos examinan.

Preferencia por las normas que tengan una repercusión clara

Un grave problema en materia de ratificación es que los parlamentarios de todo el mundo suelen tener una larga lista de asuntos pendientes, esto es, no solamente las normas de la OIT sino también otros instrumentos bilaterales y multilaterales. Por esa competencia, procede que la OIT centre su atención en las normas de gran impacto, con objeto de que sobresalgan en dicha lista. La Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento ha contribuido en gran medida a realzar las normas del trabajo fundamentales. Además, el Consejo de Administración ha dado carácter prioritario a ciertas normas institucionales, entre ellas las relativas a las consultas tripartitas, la inspección del trabajo y la política de empleo. A los interlocutores sociales puede interesarles seleccionar otras, y los programas InFocus pueden resultar también útiles con tal fin.

Ayuda a los gobiernos para la aplicación de los convenios

La OIT debe ser asimismo más proactiva en lo que se refiere a la aplicación, ayudando a los gobiernos a llevar a la práctica los convenios que hayan decidido ratificar. Esto puede concretarse en un apoyo para revisar su legislación laboral y mejorar sus servicios de inspección del trabajo. Una forma muy fecunda de promover la aplicación consiste en cerciorarse de que todos aprecian el valor y la utilización de las normas. Así, por ejemplo, deberían comprender que las normas sobre la salud y la seguridad no sólo salvan vidas sino que aumentan además la productividad. Si constatan que las normas no son una carga sino un instrumento, estarán más dispuestos a llevarlas a la práctica y a incorporarlas a su estrategia nacional de desarrollo.

Las normas del trabajo en un contexto político más general

Pueden tenerse en cuenta las normas que aportan mucho al mercado de trabajo, en relación con una serie de medidas referentes a la temática social general, como complemento natural de las medidas económicas.

Se refuerza esto cuando se advierte que los convenios pueden apoyar soluciones provechosas para los problemas pendientes al congregar a los interesados con miras a alcanzar un objetivo común. Pueden inspirar incluso actividades en pro de la paz. En 1996, por ejemplo, los interlocutores sociales se sumaron al apoyo prestado a las negociaciones de paz en Guatemala basándose en el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169). Un ejemplo anterior de conciliación fue la eficaz utilización de los buenos oficios de la OIT con los gobiernos de Egipto, la Jamahiriya Arabe Libia y Túnez en relación con la aplicación de varios convenios sobre los trabajadores migrantes. Al disponer ahora ya la Organización de una representación exterior más nutrida, ha de tener nuevas oportunidades en lo tocante a este tipo de conciliación.

Prestación de ayuda para el cumplimiento de normas ajenas a la OIT

Por otra parte, la Organización debería seguir facilitando la aplicación de normas ajenas a la OIT. La Organización colabora normalmente en las actividades efectuadas con arreglo a una amplia gama de instrumentos como el Convenio sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos del niño y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Ha aportado, además, muy útiles elementos técnicos en lo que atañe a los aspectos relacionados con el trabajo de acuerdos comerciales como MERCOSUR.

Una mejor supervisión

Además de promover las normas, una de las funciones más importantes de la OIT es su supervisión. Tanto dentro como fuera de ella, se suele considerar que los diferentes dispositivos de supervisión son independientes, objetivos e imparciales, pero el sistema está cada vez más agobiado por el número de instrumentos. Convendría, por ejemplo, simplificar la presentación de memorias en virtud del artículo 22 de la Constitución, para que a los gobiernos les resultara más fácil manejarse, sin menoscabo de su utilidad para las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Por otra parte, el sistema está a veces muy poco diferenciado, ya que se ocupa por igual de asuntos muy serios y de otros que son esencialmente de detalle. El sistema de supervisión sería asimismo más útil si no se limitara al examen de los textos legales.

Mejores métodos para la presentación de las memorias

También convendría aquilatar el modo de presentación de las memorias. Los informes de los órganos de supervisión serían más útiles todavía si examinaran además la situación de las normas en general por regiones o quizá por temas. Resultarían más estimulantes si, a la vez que el sistema de supervisión en su conjunto, destacaran los éxitos y los esfuerzos sinceros de mejorar la situación.

Vinculación de la supervisión con las actividades de cooperación técnica e investigación de la OIT

Debería haber igualmente mayores oportunidades de relacionar la supervisión con otras tareas de la OIT, en particular la cooperación técnica. Así, por ejemplo, las reclamaciones y quejas presentadas, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 24 y 26 de la Constitución, y las violaciones graves constatadas por el Comité de Libertad Sindical deberían incitar a la Organización a reorientar la asistencia técnica hacia los sectores problemáticos, no ya en el sentido de introducir el requisito de la condicionalidad, sino ofreciendo un apoyo mejor centrado. La viabilidad y el impacto de la labor de los órganos de supervisión serían mayores si fuera posible incorporarla a unas bases de datos fácilmente accesibles, para su uso no solamente en la cooperación técnica sino también con fines de investigación, con lo cual formaría parte de una labor general de difusión de las actividades de supervisión de la OIT entre un público más variado.

Códigos de conducta

Una cuestión importante, pero de otra índole, que se plantea es el problema de la proliferación de los «códigos de conducta», iniciativas de carácter voluntario que suelen aplicarse en el nivel sectorial o en las empresas. Esos códigos pueden complementar, pero no suplir, la labor de supervisión de la aplicación de la legislación nacional y de las normas internacionales. Dichos códigos podrán aprovechar las normas de la OIT como puntos de referencia y fuentes de inspiración. Podría tratarse, por ejemplo, de la preparación de manuales, para su utilización conjunta con los códigos de conducta, dando información sobre diferentes convenios, sobre la Declaración de 1998 y sobre la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social, de 1977, de la OIT. De ese modo, los códigos voluntarios podrían ofrecer a la OIT oportunidades complementarias para difundir sus principios y sus ideales.

El empleo es el corazón mismo de la misión de la OIT. Sin un empleo productivo resulta vano pretender alcanzar los objetivos de un nivel de vida digno, del desarrollo social y económico y del pleno desarrollo personal. Aunque la OIT cuenta con el Convenio sobre la política del empleo, no todo el mundo está de acuerdo en lo que se refiere a las medidas políticas que ofrecen más probabilidades de crear puestos de trabajo. A juicio de algunos, lo esencial es el crecimiento; para otros es la flexibilidad del mercado de trabajo. Hay quienes piensan que la solución radica en la competencia y las calificaciones de las personas, y los hay también que abogan por un reparto del trabajo disponible.

Los problemas de empleo en el mundo

Los problemas de empleo no pueden resumirse fácilmente con algunas cifras someras. Según las estimaciones de la OIT, hay en el mundo 150 millones de desempleados absolutos, pero la realidad es mucho más sombría, ya que otros muchos tienen que ganarse la vida con un trabajo ocasional, o por cuenta propia muy poco productivo, o al amparo de otras formas de subempleo. Allí donde el desempleo es bajo, un análisis más detenido pone de manifiesto que lo sustituye un trabajo de poca calidad y mal remunerado, o que un gran número de trabajadores — normalmente, de sexo femenino — quedan excluidos de las estadísticas. Pese a años de esfuerzo, la situación no da muestras de mejorar. Antes por el contrario, muchos países que hubiesen podido alardear de su éxito en el frente del empleo hace unos años se enfrentan hoy con nuevos problemas. El desempleo ha hecho su reaparición en Asia oriental. En los países en transición de Europa central y oriental persisten los problemas laborales. En América Latina se observa a la vez un aumento del desempleo y una desestructuración incesante de la economía. Los problemas africanos de empleo siguen siendo insolubles. Ha progresado el empleo en algunos países de la OCDE y especialmente en los Estados Unidos, pero en otros sigue abundando el desempleo.

Diferentes causas

La persistencia del desempleo puede ser un problema general de crecimiento y desarrollo o bien un problema estructural de desigualdad en el mercado de trabajo. En Asia oriental, las actuales dificultades en materia de empleo se deben sobre todo a una inversión de las tendencias macroeconómicas, al paso que el desvaído aumento del empleo en Europa desde hace veinte años puede achacarse a los flojos resultados económicos globales. Ahora bien, el crecimiento no lo explica todo. Igualmente importantes son las desigualdades estructurales. Incluso en las economías más prósperas, los sistemas de producción incluyen a unos y excluyen a otros. Los trabajadores que tienen la competencia y las calificaciones adecuadas consiguen puestos de trabajo productivos y bien remunerados, mientras que otros constatan que los puestos de trabajo interesantes siguen sin estar a su alcance. De ahí la importancia de la política de empleo para la distribución de los ingresos.

La desigualdad entre los sexos en el mercado de trabajo

Otra faceta notable de esa desigualdad es la diferencia entre los sexos en el mercado de trabajo. Las mujeres suelen estar concentradas en los puestos de trabajo de menor categoría y peor pagados. Es también más probable que no tengan trabajo. Según cifras recientes de la OIT (Informe sobre el empleo en el mundo 1998-1999), el desempleo masculino solamente es mayor que el femenino en 22 de los 70 países para los cuales se dispone de cifras desglosadas según el sexo. Para acabar con el desempleo es necesario tener muy presentes estos problemas estructurales básicos, que no desaparecerán por sí solos, ya que tienen raíces muy profundas en el funcionamiento del sistema económico.

Impacto de la mundialización y de la tecnología en el empleo

La mundialización y la rápida evolución de los sistemas de producción engendran a la vez nuevas oportunidades y problemas para el empleo. En todo el mundo, las empresas tienen que adaptarse lo antes posible a nuevas técnicas, a nuevos competidores y a los flujos financieros errabundos, lo cual suele ir en detrimento del empleo especialmente en las grandes empresas, ya que se reorganiza el trabajo para lograr objetivos de productividad, o se introducen sistemas de producción de alto coeficiente de capital para satisfacer las normas de calidad que exigen los mercados mundiales. La rápida elevación de la productividad, especialmente en la industria, ha incitado a ciertos observadores a afirmar que el coeficiente de empleos del crecimiento ha menguado de manera permanente. Las investigaciones de la OIT no confirman semejante hipótesis, debido en gran parte a un crecimiento más rápido del empleo en otros sectores, sobre todo en el de los servicios. Pero hay una polarización creciente de los mercados de trabajo, al exigirse ahora calificaciones superiores, a la vez que la necesidad de bajar los costos ha traído consigo una proliferación de puestos de trabajo poco remunerados, mal protegidos y, con frecuencia, pasajeros. A consecuencia de todo ello, la desestructuración de la economía ha corrido pareja con el crecimiento de unos sistemas de producción técnicamente muy complejos.

Actividades de la OIT relacionadas con la política de empleo

En relación con la política de empleo, desde hace tres decenios la OIT está en excelentes condiciones en materia de investigación y de cooperación técnica. Las limitaciones de los recursos y la fragmentación orgánica han coartado los progresos en los últimos años, pero se sigue aportando mucho en lo que se refiere a la vertiente del empleo de la política laboral, la promoción del sector no estructurado, la creación de infraestructuras, los sistemas de formación, el fomento de la igualdad entre los sexos, el desarrollo empresarial, etc. Ultimamente, las actividades relativas al empleo efectuadas como prolongación de la Cumbre Social han ensamblado esos elementos en un análisis global de la política nacional de empleo.

Nuevas prioridades de la política de empleo de la OIT

La nueva situación internacional impone nuevas prioridades, así como un esfuerzo concentrado de la OIT que pueda renovar la combinación de la investigación y de la acción en sectores capitales para el progreso futuro de la política de empleo, teniendo como objetivo el pleno empleo. Habrá una concentración de las actividades en tres determinantes decisivos del empleo, a saber: la política macroeconómica, la transformación de los sistemas de producción y la estrategia empresarial, y la desigualdad de acceso al empleo y al mercado de trabajo. En todos los casos la meta será incorporar el objetivo del empleo en toda política nacional.

La política macroeconómica y el empleo

La política macroeconómica

La eficacia macroeconómica es uno de los determinantes fundamentales del crecimiento del empleo. Tanto el desarrollo y el crecimiento a largo plazo como las fluctuaciones económicas pasajeras repercuten poderosamente en el mercado de trabajo. Una misión esencial de la OIT es que el empleo sea un objetivo cardinal de la política macroeconómica. Por supuesto, los campos de reforma de la política macroeconómica que exige la lucha contra el desempleo y la pobreza rebasan la competencia y las preocupaciones inmediatas de la OIT. Pero la política macroeconómica es un determinante del empleo demasiado importante como para que sea lícito descuidarlo. Los asuntos que requieren un análisis de la OIT son los siguientes:

Conmociones financieras

Impacto en el empleo de las conmociones y fluctuaciones. Aunque las conmociones económicas suelen ir en detrimento del mercado de trabajo, la elección de instrumentos macroeconómicos — fiscales, monetarios y de tipo de cambio — es un determinante poderoso de las consecuencias para el empleo. Será preciso comprender mejor las repercusiones en el empleo de esas decisiones políticas, a fin de que las decisiones pertinentes se tomen con conocimiento de causa.

La demanda de mano de obra

Demanda de trabajo. Aunque ciertos datos lo desmienten, se suele pensar que está menguando el coeficiente de empleos del crecimiento. Habrá que proceder a un análisis más sistemático para localizar las causas principales del crecimiento de la demanda de mano de obra en economías de diferentes tipos, la relación con las pautas comerciales globales, el consumo y las inversiones y las consecuencias para la política industrial.

Relación entre la política macroeconómica y la laboral

Conexión entre la política macroeconómica y la política del mercado de trabajo. Las reformas del mercado de trabajo pueden ser un complemento sobresaliente de la política macroeconómica, al cambiar los incentivos, reducir el impacto del ajuste en la pobreza o la inflación y ofrecer unas instituciones para el diálogo y la protección que proporcionen legitimidad y facultades de recuperación. En muchos países en desarrollo, las instituciones del mercado de trabajo han sido demasiado débiles para asimilar las consecuencias sociales de la crisis o, de un modo más general, los efectos de la incorporación a la economía mundial. Será preciso redoblar los esfuerzos para estrechar esos vínculos.

Las inversiones y los mercados de trabajo

Inversiones y empleo. Para formular una política de empleo duradera es indispensable estudiar las consecuencias para las inversiones y el empleo de la reglamentación del sector financiero, así como el modo en que las instituciones del mercado de trabajo influyen en la actitud de los inversores y en sus incentivos. Todo ello tiene un impacto directo en la vida laboral, razón por la cual ninguna organización encargada de promover el empleo puede pasarlas por alto, como lo ponen de manifiesto las repercusiones en el empleo y los ingresos de las crisis económicas recientes. En tales circunstancias, la OIT debe asumir un papel más activo, analizando las prescripciones económicas actuales y las estructuras institucionales, explicando a los responsables políticos, a los trabajadores y a los empleadores las consecuencias de sus decisiones y proponiendo variantes viables.

Mejor gobernación internacional

Si bien la ampliación de la competencia técnica de la OIT contribuirá a respaldar la política de empleo nacional, hay ciertos asuntos para los cuales la comunidad internacional en su conjunto tiene que establecer unas estructuras de gobernación nuevas y socialmente más pertinentes. En medida creciente, la integración de los mercados mundiales de bienes y de capital implica que la política macroeconómica nacional ha de formularse en armonía con una labor coordinada internacionalmente, ya sea en virtud de una integración regional o bien en el plano mundial. La OIT puede aportar mucho a esa nueva arquitectura institucional.

Cometido de la OIT en la información y el análisis del empleo

A este respecto, los elementos esenciales son la información y el análisis. La Oficina debe constituirse en la principal fuente mundial de una información genérica y al día sobre el empleo, aclarando el debate público, orientando la política pública e incorporando temas sociales a la formulación de la política macroeconómica. Debería analizar periódicamente la política y las tendencias macroeconómicas, con inclusión de las medidas de estabilización a corto plazo y las políticas de desarrollo a largo plazo, en especial precisando la relación entre el empleo y otros objetivos, las consecuencias para la igualdad entre los sexos y otros asuntos prioritarios. Debería destacarlos, además, como temas de discusión tripartita y de debate público. Complementado en caso necesario con proyecciones a plazo corto y mediano, ese análisis sentará las bases para la adopción de una posición pública clara en relación con las prioridades políticas, tanto en el plano nacional como en el internacional. La OIT ha dado un gran paso adelante al publicar la serie de informes sobre el empleo en el mundo, que seguirá analizando detenidamente los asuntos macroeconómicos prioritarios, a la vez que se tienen plenamente en cuenta las prioridades entrelazadas del desarrollo y de la igualdad entre los sexos.

Promoción del empleo en unos sistemas de producción que están evolucionando

Transformación de los sistemas de producción y de los mercados de trabajo

El otro gran factor que impulsa las tendencias del empleo es la transformación de los sistemas de producción y de los mercados de trabajo. Al exigirse cada vez más, tanto de las empresas como de los trabajadores, que sepan adaptarse, están cambiando las reglas que rigen la creación de puestos de trabajo. En muchos sectores de la producción ha influido radicalmente la mundialización, al trocear fases diferentes de la producción entre países y proveedores. Una nueva oleada de innovaciones de la tecnología de la información y de la comunicación está modificando el modo de trabajar y de vivir, creando ocupaciones nuevas y geográficamente dispersas y destruyendo otras. Consta cada vez más claramente que el saber y la formación permanente son la clave para el éxito de las empresas.

Impacto en el empleo

En gran medida, tales cambios vienen impulsados por las empresas transnacionales, a las que se deben transferencias mundiales, y no simplemente de capital y de tecnología sino también de nuevas prácticas laborales, a través de cadenas de producción que tienen un fuerte impacto en el empleo, en la adquisición de calificaciones y en las funciones de cada sexo. Esas transformaciones de los sistemas de producción están engendrando nuevas oportunidades. Ahora bien, al mismo tiempo una competencia cada vez más desenfrenada fomenta la desestructuración, y un número creciente de trabajadores queda totalmente al margen de esos cambios.

La adaptación al cambio

Todo ello es crucial para la política de empleo. Se crearán puestos de trabajo aceptables cuando las empresas y los trabajadores sean capaces de adaptarse y de adquirir una nueva capacidad con objeto de aprovechar nuevas oportunidades. La política de empleo debe adelantarse a los cambios tecnológicos e institucionales, para que los trabajadores estén en condiciones de ocupar nuevos puestos de trabajo, y las empresas tengan la facultad de crearlos y se sientan incitadas a ello.

Cometido de las pequeñas empresas

Las empresas pequeñas están desempeñando un cometido cada vez más importante en esos sistemas de producción en evolución, como parte integrante de una cadena de proveedores, redes locales de productores o — lo cual es menos positivo — modalidades de productividad menor para quienes no consiguen el acceso a un empleo en el sector estructurado. Aunque las grandes sociedades ejercen una fuerte influencia en la creación de empleos, en realidad son las empresas pequeñas las que crean la mayoría de los puestos de trabajo. Puede tratarse de una persona que trabaja por su cuenta en el sector no estructurado o de unidades de producción complejas en las que haya decenas de asalariados. Muchos de esos puestos de trabajo proporcionan unos ingresos estables y un nuevo ambiente de trabajo, pero también hay un gran número de puestos de trabajo insatisfactorios, de poca productividad, peligrosos o carentes de la protección social más elemental. Abundan las mujeres en esas categorías. La heterogeneidad de este sector condensa el problema político al respecto.

Programa InFocus de intensificación del empleo a través del desarrollo de las pequeñas empresas

Se han tomado, o están en curso, varias iniciativas en la OIT para promover el empleo y la productividad en el sector no estructurado y en las pequeñas empresas, y constituirán el núcleo de un programa InFocus sobre el particular (véase el recuadro 2.3).
 

Recuadro 2.3
InFocus. Intensificación del empleo mediante la creación
de pequeñas empresas

Este nuevo programa apuntará a poner los diferentes medios técnicos de la OIT al servicio de la creación en gran escala de puestos de trabajo de calidad en la pequeña empresa. Hay en la Organización un rico venero de experiencia práctica que puede aprovecharse en su caso, en diversos campos: desarrollo empresarial, condiciones de trabajo, microcrédito, desarrollo del sector no estructurado, medidas reglamentarias y fiscales, posibilidades de organización y de representación.

La OIT establecerá unos instrumentos de política que fomenten el auge de un empleo, digno, remunerador y sin distinción entre los sexos, en muy diferentes condiciones de producción. Para ello se requerirán nuevos estudios sobre el funcionamiento y la dinámica de la pequeña empresa. Será preciso conocer mejor lo que puede aportar una política de creación de puestos de trabajo en la pequeña empresa a la consecución de otros grandes objetivos como, por ejemplo, la eliminación del trabajo infantil o unos niveles aceptables de protección y de seguridad. Procede dedicar especial atención a la posición de la mujer en la pequeña empresa, en lo que se refiere tanto al desarrollo del espíritu de empresa como al acceso a puestos de trabajo satisfactorios. Será menester examinar la estructura legislativa en función de las consecuencias, tanto económicas como sociales.

La promoción del empleo en la pequeña empresa del sector no estructurado es particularmente importante. Durante muchos años todavía, una proporción grande y creciente de la población activa trabajará en él. Así pues, para que la OIT pueda perseverar en la acción contra la pobreza, tendrá que discurrir métodos eficaces en el caso de las pequeñas empresas del sector no estructurado, referentes al crédito y a los servicios de desarrollo empresarial que les ayuden a incorporarse a la economía organizada, o bien, en el nivel de poca productividad, a las transferencias directas y la promoción del empleo con arreglo a unos programas más ambiciosos de lucha contra la pobreza.

Esa base más amplia de conocimientos respaldará una serie de servicios consultivos y de apoyo técnico que se valdrán de instrumentos como la Recomendación sobre la creación de puestos de trabajo en las pequeñas y medianas empresas, 1998 (núm. 189), adoptada en la Conferencia de ese año, así como de la facultad de quienes integran la OIT de ampliar su alcance con nuevas formas de representación y organización de las empresas pequeñas y de sus trabajadores.

Para ello se requerirá toda una serie de servicios integrados y, como la OIT no puede llegar a todos los que trabajan en pequeñas empresas, habrá que crear y mantener instituciones capaces de multiplicar tales servicios. Convendrá buscar instituciones y socios que puedan proporcionar el capital necesario para la expansión de las empresas y estudiar la posibilidad de una intervención tripartita en los sistemas de microcrédito. Se aspira con ello a situar la pequeña empresa en el centro mismo de la estrategia del empleo, y a procurar crear más y mejores puestos de trabajo.

Reestructuración de las empresas

La concentración de la atención en las empresas será un elemento clave en el modo que tiene la OIT de concebir la creación de puestos de trabajo, uno de cuyos aspectos importantes es el que se refiere a la reestructuración de empresas. En muchos países, el ajuste estructural y las nuevas ventajas competitivas parecen incitar a una reestructuración incesante de las grandes empresas, lo cual suele traer consigo una reducción de su plantilla. Esas reducciones de plantilla vienen afectando a millones de trabajadores, especialmente en América del Norte y en Europa, pero también en muchos países de ingresos medianos. Ahora bien, muchos estudios demuestran actualmente que el modo en que se hace esto recorta a menudo el funcionamiento y los logros de la empresa y engendra nuevas reducciones de plantilla, las cuales, a juicio de altos dirigentes de empresa, socavan la confianza y el ánimo de los trabajadores y merman, además, la productividad. Por lo mismo, interesa tanto a los empleadores como a los trabajadores — de ahí las perspectivas de asociación — idear una estrategia de reestructuración que mantenga los recursos humanos y las energías de la empresa al prestar la debida atención a la vertiente humana y social de la reestructuración. Igualmente importante es el aspecto de la igualdad entre los sexos en los casos de reestructuración; quienes salen peor parados son muchas veces los hombres.

Establecimiento de un consenso sobre la reestructuración

La OIT tiene una ventaja comparada en lo que se refiere a formular y promover métodos que susciten el consenso en lo que atañe a la reestructuración y que mantengan el interés y la participación del personal. La Organización ha de ser capaz de facilitar información y asesoramiento, indicando el modo de salvar puestos de trabajo sin menoscabo de los objetivos económicos, así como la forma de crearlos. Debería determinar también las consecuencias de los adelantos tecnológicos, teniendo presentes esos mismos objetivos.

Elevación de la calidad del empleo

Se podría abogar análogamente por que la OIT se ocupe más de las ventajas que acarrea la elevación de la calidad del empleo, tanto para el personal como para la empresa. Al aumentar la flexibilidad del mercado de trabajo, las empresas piden que se les deje plena libertad para adaptar su personal y las condiciones de empleo a las condiciones imperantes en el mercado. Según ellas, todo intento de proporcionar una protección mayor a los trabajadores aumenta sus costos, reduce su competitividad y recorta su facultad de crear puestos de trabajo. Muchos empleadores hacen suyos ciertos principios universales globales, como la no discriminación o la eliminación del trabajo infantil, pero su unanimidad es menor en lo tocante a otras normas del trabajo.

La calidad del empleo y la mejora de la productividad

La OIT ha hecho siempre hincapié en la importancia de reglamentar el mercado de trabajo para impedir la explotación, promover la seguridad, establecer un consenso y fomentar la inserción social. Pero la Organización debe complementar esa alta exigencia moral al pronunciarse también en materia económica. Un lugar de trabajo sin riesgo no solamente satisface necesidades humanas vitales sino que eleva, además, la productividad y facilita el crecimiento y la prosperidad de la empresa. Cuando la estructura institucional es la adecuada, el personal confiado en la estabilidad de su empleo trabaja mejor. Es indispensable ser capaz de adaptarse, lo cual desemboca en ocasiones en la pérdida de puestos de trabajo y empresas. Pero las políticas sociales también pueden convertirse en un factor productivo, al contribuir a que aumente la productividad y mejore el ambiente social. Por consiguiente, la OIT debería organizar y sintetizar sistemáticamente los datos que demuestren que la calidad del empleo puede resultar rentable por sí sola gracias a los progresos en materia de productividad. Si la OIT consigue dar más vigor a sus actividades al respecto, dispondrá de una base más sólida y más científica para resolver conflictos o concesiones mutuas aparentes entre la «cantidad» y la «calidad» de los puestos de trabajo.

Función cardinal de la enseñanza y de la formación

En el contexto de los sistemas de producción en evolución consta cada vez más claramente la utilidad crucial de la educación y de la formación para la consecución de objetivos tanto económicos como sociales. Ninguna sociedad puede prosperar en un entorno mundializado si quienes lo componen carecen de los conocimientos teóricos y prácticos adecuados, que son imprescindibles no solamente para mantener la competitividad y disponer de empresas adaptables y productivas, sino también con miras al pleno desarrollo personal y social. En particular, un sistema de enseñanza y formación que funcione bien mejorará la inserción económica y social, al ofrecer oportunidades a muchas categorías que en cualquier otro caso hubiesen quedado excluidas del mercado de trabajo. Esto es especialmente importante para promover la igualdad entre los sexos y acabar con muchas formas de discriminación.

Estrategias integradas para crear y aprovechar las capacidades humanas

Llama la atención que la educación permanente y el perfeccionamiento profesional se consideren hoy como una de las estrategias de promoción del empleo, sobre todo porque al mismo tiempo resulta evidente que han fracasado con frecuencia los intentos de crear empleos por medio de programas de formación. Lo que nos sugiere la experiencia es que hace falta una estrategia integrada de fomento del empleo que engendre una capacidad humana, a la vez que brinde la oportunidad de aprovechar esas calificaciones. No basta con actuar meramente en la vertiente de la oferta o de la demanda.

Obstáculos que coartan la formulación de estrategias integradas

En los mercados de trabajo fragmentados no es fácil formular una estrategia integrada semejante. Los trabajadores flexibles y móviles tienen pocas posibilidades de mejorar su competencia, y los empleadores se sienten menos incitados a invertir en su formación. Todo ello aumenta aún más la polarización, ya que los trabajadores que no pueden adquirir conocimientos teóricos y prácticos se quedan más rezagados todavía. Tanto entre los distintos países como en cada uno de ellos, las diferencias de salario entre los trabajadores calificados y los no calificados vienen aumentando desde hace unos años, por lo que la imposibilidad de invertir en nuevos conocimientos teóricos y prácticos parece contribuir poderosamente a la intensificación de las desigualdades globales. Procede determinar cuál es el mejor modo de invertir en formación profesional, especialmente en el caso de los países de ingresos modestos y el de los trabajadores no calificados.

Las actividades de formación de la OIT

La OIT ha venido actuando intensamente en muchos aspectos de la formación. Los servicios de asesoramiento técnico de la Organización, incluidos los del Centro de Turín, están siendo muy solicitados, en particular en lo que se refiere a la reforma del sistema de formación y a las medidas aplicables a los trabajadores desplazados. No obstante, aparte de la formación en materia de administración, ha habido menos actividades a este respecto en las empresas. Por otra parte, hasta hace poco la formación se disociaba de otras tareas relacionadas con la política referente al mercado de trabajo o a los recursos humanos.

Programa InFocus sobre la inversión en conocimientos, aptitudes y empleabilidad

En el futuro, habrá que considerar la formación con arreglo a una perspectiva más general de desarrollo. En el último Informe sobre el empleo en el mundo, centrado en la formación con fines de empleabilidad, se destaca la necesidad de adoptar nuevos métodos y de ensamblar la formación con otras medidas encaminadas a promover el empleo. Dada la importancia de este tema para las empresas y para los trabajadores, un nuevo programa InFocus apuntará a hacer del acceso a la enseñanza la espina dorsal de los esfuerzos destinados a promover unos puestos de trabajo más numerosos y mejores (véase el recuadro 2.4).
 

Recuadro 2.4
InFocus.Inversión en conocimientos teóricos y prácticos,
y empleabilidad

En la mayoría de los países, siguen siendo inadecuadas las inversiones del sector privado y del público en el perfeccionamiento de los recursos humanos. Con harta frecuencia, las instituciones de formación y del mercado de trabajo dan muestras de una inercia que les impide adaptarse a las nuevas necesidades en lo que se refiere a los conocimientos que exigen los sistemas de producción. Persisten grandes desigualdades, en particular entre los sexos en lo que atañe al acceso a la educación y a los conocimientos teóricos y prácticos. A consecuencia de todo ello, se desperdician en gran medida las posibilidades que ofrece la formación profesional de contribuir a reducir el desempleo.

Este programa InFocus será una nueva iniciativa estratégica basada en lo que puede aportar al crecimiento del empleo el perfeccionamiento de los recursos humanos. Se interesará por la contribución de la formación permanente a la competitividad, el empleo y la productividad en un contexto tecnológico en plena evolución, y buscará nuevos medios para aumentar muy sensiblemente las inversiones en competencia y calificaciones en la pequeña empresa. Examinará el problema de la desigualdad entre los sexos en los sistemas de enseñanza y de formación y el modo de reducirla, así como de facilitar la transición del mundo escolar al del trabajo para reducir el desempleo de los jóvenes, explorando, entre otros temas, el de la eficacia de diferentes formas de aprendizaje. El programa procurará asimismo determinar el modo en que el perfeccionamiento de la competencia y de las calificaciones puede promover realmente la reinserción social y económica de los trabajadores desplazados.

La OIT se dotará de los medios necesarios para abordar estos temas, tanto en el seno de la Organización como en colaboración con redes externas. Esta labor situará y evaluará los logros en este campo, determinará dónde han dado mejores resultados las inversiones en formación profesional y localizará a las instituciones que hayan orientado eficazmente tal acción.

En gran parte, esa labor se llevará a cabo en asociación con centros nacionales e internacionales que hayan adquirido una gran competencia sobre el particular. La aportación de la OIT consistirá en ensamblar esa información en un contexto internacional y en utilizarla para proporcionar orientaciones y puntos de referencia en la formulación de políticas a sus mandantes del mundo entero.

Semejante base de conocimientos ampliada respaldará toda una serie de servicios de asesoramiento y de apoyo técnico. En particular, definirá y promoverá nuevos campos cruciales para la acción política y acopiará información sobre los instrumentos normativos capaces de actuar en ellos, y los plasmará en planes de acción en el nivel nacional gracias a los servicios de asesoramiento técnico de la OIT.

El programa ha de aumentar considerablemente la capacidad de los mandantes de la OIT en este campo y ampliar la gama de opciones políticas con miras a la incorporación del saber y de la formación y el perfeccionamiento profesional a los grandes objetivos de promoción del empleo y de integración social de la OIT.

El tiempo de trabajo

Un último punto digno de consideración en lo que atañe a las actividades futuras es el del tiempo de trabajo. Este tema ha preocupado siempre muy directamente a la OIT, pero ciertas innovaciones merecen su atención. Están surgiendo nuevos horarios de trabajo al compás de la evolución de la economía y de la sociedad. Hay nuevos sistemas de producción, nuevas combinaciones de familia, sociedad y trabajo mercantil, nuevas relaciones de empleo, derivadas de la tecnología de la información y de la comunicación, y nuevas necesidades en materia de formación permanente. Se suele considerar que las nuevas formas de organización del tiempo de trabajo constituyen un modo de promover el empleo o de elevar su calidad, pero no es una relación inequívoca, y en muchos casos han aumentado las horas de trabajo. Se propende a una mayor diversidad de las modalidades del tiempo de trabajo, y las instituciones y la reglamentación actual del mercado de trabajo acentúan la dificultad de amoldarse a ellas. Se dedicará más atención a este asunto, que tiene grandes consecuencias no solamente para el empleo sino también para la consecución de todos los objetivos estratégicos de la OIT.

Promoción del acceso general a los ingresos y los puestos de trabajo

El acceso al empleo y a los ingresos

El fomento del empleo exige una mayor igualdad en el acceso a los puestos de trabajo y los ingresos. La evolución actual en el mundo parece ir en el sentido de intensificar la desigualdad, y no de reducirla. Hace falta una política de empleo que facilite el acceso de todos, a la vez para reducir la pobreza y la exclusión y para aprovechar plenamente las facultades humanas con miras a la creación de ingresos y de riqueza.

La desigualdad en el acceso a los mercados de trabajo y el empleo inadecuado

Los programas InFocus antes mencionados, sobre la pequeña empresa y sobre los conocimientos teóricos y prácticos, se interesan por el tema de la desigualdad. Se comentan a continuación otros dos aspectos de este asunto. Se trata, en primer lugar, de los factores estructurales que provocan la desigualdad de acceso a los mercados de trabajo. Son directamente responsables del desempleo y de un empleo inadecuado y requieren una atención constante. En segundo lugar, la pobreza puede deberse en gran parte a un empleo inadecuado. Por lo mismo, los programas de creación de empleos seguirán teniendo gran importancia en la lucha contra la pobreza. Ninguno de estos dos campos de acción es nuevo, pero es necesario seguir actuando en ambos, aportando un importante complemento a los sistemas de producción y macroeconómicos antes examinados.

Desigualdad entre los sexos en materia de empleo

Los trabajadores no se reparten al azar entre los distintos tipos de trabajo y situaciones de los mercados laborales. En el trabajo que hacen influyen poderosamente diferentes factores, como su raza, su origen étnico, su casta, su edad o su género. Una causa importante de desigualdad en el mercado de trabajo es el sexo. Las mujeres constituyen la mayoría de los trabajadores no remunerados, atípicos o desalentados. La labor de investigación y apoyo activo de la OIT viene centrándose en este tema desde hace muchos años, pero debe tener una presencia más destacada en la política de empleo. Como la desigualdad basada en el género está muy generalizada, no es posible abordarla por separado sino en relación con todas y cada una de las facetas del problema del empleo.

Programa de más y mejores empleos para las mujeres

La Organización trata este tema mediante muy diversos programas y actividades. El Programa de más y mejores empleos para la mujer está formulando un planteamiento integrado del empleo femenino destacando su conexión con la eliminación de la pobreza, el aprovechamiento pleno de los recursos humanos y la reducción del trabajo infantil. Si se hace hincapié en que los puestos de trabajo deben ser mejores es porque procede tener en cuenta a la vez la dimensión cuantitativa y la cualitativa de las relaciones de empleo. El programa desemboca en unos planes de acción nacionales encaminados a crear condiciones económicas y sociales favorables para el empleo femenino, y a adoptar medias destinadas específicamente a mejorar el acceso de determinadas categorías vulnerables al mercado de trabajo. Se han preparado ya ocho planes nacionales de acción, en estrecha colaboración con los interlocutores sociales, y están previstos otros muchos. Están igualmente en preparación, o en curso, muy variados proyectos sobre distintos aspectos del empleo femenino.

Programa sobre la igualdad entre los sexos, la pobreza y el empleo

Otro programa importante de la OIT es el que se refiere a la igualdad entre los sexos (el género), la pobreza y el empleo y que apunta a que en todos los programas y políticas de desarrollo se tengan presentes las prioridades correspondientes al género y al empleo. El programa se centra muy especialmente en las categorías vulnerables, en gran medida de sexo femenino, por ejemplo quienes trabajan en su casa o subrepticiamente en la economía no estructurada, y fomenta la elevación de la calidad de su empleo.

El género en la investigación y la acción

Estos y otros programas formarán parte de una política genérica, consistente en dar una dimensión de igualdad entre los sexos a la investigación y a la acción, en toda la gama de tareas de la OIT relacionadas con el empleo y la empresa.

El desempleo de los jóvenes

La desigualdad en el acceso al mercado de trabajo se pone muy claramente de manifiesto en las dificultades con que tropiezan los jóvenes de uno y otro sexo al buscar empleo. Suelen tener empleos irregulares y ocasionales, y su desempleo es mucho mayor que el de los adultos. En 1997, en los países de la OCDE, el desempleo de los jóvenes de 15 a 24 años de edad era, por término medio, del 13 por ciento, esto es, el doble que en el caso de los adultos. En los países en desarrollo, las tasas de desempleo de los jóvenes urbanos pueden ser del 40 por ciento o más. El desempleo juvenil no es un problema que pueda resolverse por separado, ya que no se trata únicamente de la empleabilidad sino que se debe también a la falta de demanda de mano de obra y a la desigualdad con que reparten las oportunidades los mercados de trabajo. Para facilitar el paso del mundo escolar al del trabajo es necesario actuar a la vez en la vertiente de la oferta y en la de la demanda. El Programa InFocus sobre la inversión en conocimientos, aptitudes y empleabilidad prestará especial atención a esta cuestión. Muchos países han optado por una política de mercado laboral activa destinada a ayudar a los jóvenes, y en programas recientes de la OIT se ha evaluado el impacto de esos programas, por lo que es éste un campo de actuación en el cual la Organización está en excelentes condiciones para ofrecer un asesoramiento técnico.

Problemas de empleo de otras categorías vulnerables

Otras categorías de trabajadores son particularmente vulnerables a las desigualdades imperantes en el mercado de trabajo. A los trabajadores de edad, expulsados de puestos de trabajo estables y protegidos, se les excluye a menudo prematuramente del trabajo o acaban relegados a un empleo precario. También los trabajadores minusválidos tropiezan con graves problemas. Los programas InFocus relativos al empleo también atenderán las necesidades de esas categorías. Así, por ejemplo, el programa sobre las pequeñas empresas apuntará a deparar oportunidades de empleo, y el referente a los conocimientos teóricos y prácticos ha de resultar especialmente fecundo para todas las categorías.

Función de los servicios de empleo

Los servicios de empleo pueden aportar mucho a la supresión de desigualdades en el mercado de trabajo. Lo mejor sería ensamblarlos con la política de mercado laboral, la formación y el seguro de desempleo en una sola estructura coherente. No es fácil alcanzar semejante objetivo, pero es imprescindible abordar esos elementos conjuntamente, con objeto de ofrecer un bloque coherente de información pública, asesoramiento y servicios de colocación y de formación, actuando a la vez en la vertiente de la oferta y en la de la demanda del mercado de trabajo. Un planteamiento integrado resultaría particularmente importante para los trabajadores desplazados por la reestructuración de la economía, y sobre ello versará igualmente el programa InFocus sobre los conocimientos teóricos y prácticos. También a otras categorías que estén en una situación de desventaja en el mercado de trabajo a más largo plazo les favorecerá una acción integrada. Será necesario reforzar el apoyo a las políticas nacionales sobre el particular, y la OIT podría tomar la iniciativa de promover nuevas investigaciones en el plano internacional para determinar el mejor modo de crear las instituciones integradas que se requieren.

La política de empleo y la pobreza

El último elemento de esta sección se refiere a lo que puede aportar la política de empleo en la lucha contra la pobreza. En el capítulo 1 se indicó la necesidad de atribuir gran prioridad a la solución del problema de los trabajadores que ganan apenas salarios de supervivencia. La OIT ha facilitado una extensa asistencia directa para la formulación de estrategias de creación de puestos de trabajo y de ingresos en los sectores de ingresos modestos. Entre otras cosas, esas políticas han implicado el aumento de la capacidad de producción en las pequeñas empresas urbanas y rurales, iniciativas de desarrollo local, toda una serie de medidas encaminadas a intensificar la absorción de mano de obra en la economía rural y muy diversos planes de infraestructura de alto coeficiente de empleos.

Fomento del empleo mejorando la infraestructura

Muchos países en desarrollo pueden sacar gran provecho de planes cuidadosamente concebidos para mejorar las carreteras, el riego, la evacuación de aguas residuales y otros tipos de infraestructura. A la vez que proporcionan medios útiles para toda la sociedad, los planes que se valen de medidas de alto coeficiente de mano de obra engendran empleos para un gran número de pobres, movilizando a menudo a pequeñas empresas del sector no estructurado, en las que están concentrados los trabajadores más pobres. Sus efectos de reducción de la pobreza se ven amplificados cuando los medios que proporcionan resultan también específicamente fecundos para las categorías de ingresos modestos o desembocan en una mejora de sus tierras, viviendas y otros activos. El nivel de vida de los pobres queda constantemente rebajado por la erosión de los suelos, la contaminación del agua, la despoblación forestal y otras formas de degeneración del medio ambiente. Es preciso dedicar más atención a esos temas ecológicos y medioambientales, que repercuten poderosamente en el empleo. Por sí sola, la regeneración del medio ambiente es una gran fuente potencial de empleos; y, a más largo plazo, un desarrollo ecológicamente mantenible traerá también consigo la creación de puestos de trabajo duraderos. Así pues, los programas que restauran el medio ambiente no solamente redundan en beneficio de la sociedad en general, sino que además mejoran el nivel de vida de un modo perdurable para quienes trabajan en esos ambientes. Es preciso explorar más exhaustivamente tales posibilidades.

Expansión de los servicios sociales

Los gobiernos pueden crear asimismo empleos ampliando los servicios sociales. Al invertir en sectores como los de la sanidad, la educación, la nutrición y la formación técnica y profesional, engendran un empleo social. De un modo más inmediato, crean puestos de trabajo para el personal docente o sanitario del país. Pero están también los frutos de un empleo a más largo plazo: una población más sana, más instruida y más calificada es el medio más seguro para elevar la productividad y el nivel de vida.

Un conjunto global de medidas políticas

A lo largo de muchos años, la OIT ha respaldado una labor de investigación y cooperación técnica al servicio de la creación de empleos como modo de reducir la pobreza, a veces en grandes proporciones. Desde hace algún tiempo, esa labor abarca también la recuperación de los países salientes de un conflicto. La experiencia derivada de esos programas ha confirmado la importancia de un bloque de medidas políticas, incluidas las inversiones directas para la creación de puestos de trabajo, las disposiciones sobre el mercado laboral, el aumento de la capacidad de producción y otras medidas complementarias en relación con la garantía de los ingresos. Tales programas deben tener muy presente la cuestión del género para no reproducir desigualdades ya existentes.

Programa InFocus sobre la reconstrucción y las inversiones que crean un gran número de puestos de trabajo

Se llevará a cabo un programa InFocus sobre la reconstrucción y las inversiones que creen un gran número de puestos de trabajo, para continuar las actividades al respecto, lo cual ha de contribuir a mantener el dinamismo, consolidar los esfuerzos ya realizados y aportar una gran contribución de la OIT. El programa se centrará, en particular, en las situaciones que se derivan de las crisis y de las condiciones de pobreza extrema (véase el recuadro 2.5).
 

Recuadro 2.5
InFocus. Reconstrucción e inversiones que creen
un gran número de puestos de trabajo

A la larga, la creación de empleos depende de un desarrollo económico duradero. Pero muchas categorías de la población que tropiezan con dificultades en materia de empleo y de ingresos a plazo mediano pueden sacar gran provecho de las intervenciones directas que les ofrezcan puestos de trabajo e ingresos. Las necesidades más urgentes surgen con ocasión de crisis naturales o provocadas por el hombre, como una guerra o una cosecha catastrófica, fluctuaciones macroeconómicas o calamidades naturales, pero rigen criterios similares cuando hay que hacer frente a situaciones de pobreza extrema persistente.

En tales circunstancias, para mantener los niveles de ingresos se requiere normalmente toda una serie de programas destinados a diferentes categorías de la población, que tienen necesidades también diferentes. Con objeto de garantizar la reconstrucción y el mantenimiento de los ingresos, esos programas, a menudo de breve duración, deben enlazar con inversiones a más largo plazo en medios de producción.

Es éste un campo de acción en el cual la OIT ha adquirido una sólida competencia técnica, y una nueva iniciativa apunta a consolidar y ampliar su aportación. Con tal fin, se concebirán nuevos bloques de intervención en consonancia con las diferentes situaciones, y se aplicarán mediante las actividades de cooperación técnica correspondientes. Más concretamente, se fomentará la creación de ingresos a corto plazo, mediante el establecimiento de infraestructuras y otros proyectos de empleo público, a la vez que se crea una capacidad de producción, lo cual influirá además en los propios programas de infraestructura, y en los de perfeccionamiento profesional, en las empresas, en los sistemas de crédito y en los mercados. Se perseguirán, pues, objetivos de desarrollo a más largo plazo, entre ellos el fomento de la igualdad entre los sexos, la seguridad de los seres humanos y el ofrecimiento de oportunidades de trabajo decente y duradero. El programa requiere el establecimiento de asociaciones con otras organizaciones, tanto nacionales como internacionales — entre otras, el Banco Mundial y el PNUD — con miras a la formulación de unas estrategias globales de lucha contra la pobreza.

Modelos de protección social

Casi en todas partes, se da hoy gran prioridad a la reforma de los sistemas de protección social. A lo largo de una buena parte del siglo XX han coexistido dos modelos distintos, uno de ellos en las economías de planificación centralizada y el otro en diferentes variantes del Estado asistencial. El primero se ha casi esfumado y el segundo está acuciado por el aumento del desempleo, el envejecimiento de la población, el gran número de cabezas de familia de sexo femenino, una pobreza más extendida, una mayor movilidad y un nuevo modo de entender el cometido de los sistemas de protección social. Esos sistemas han sido uno de los mayores logros de este siglo. Aunque han revestido muy diversas formas según los países, uno de sus objetivos fundamentales ha sido reprimir la dureza de las fuerzas del mercado para prevenir la pobreza, contribuir a mantener los ingresos y garantizar un acceso adecuado a los servicios sociales y médicos. La OIT ha aportado una ingente contribución a tales esfuerzos al establecer normas apropiadas y ayudar a sus mandantes a crear sistemas eficaces.

Reexamen de los sistemas nacionales de protección social

Ahora bien, muchos países se replantean hoy sus sistemas y ponen en tela de juicio su estructura, su impacto, su eficacia y su calidad. Los críticos de países industrializados aducen que los sistemas de protección establecidos resultan demasiado onerosos o que han socavado los principios de solidaridad social y de universalismo, o que frenan el progreso económico al aminorar el crecimiento y reducir la competitividad y el empleo. En las economías en transición, la protección social ortodoxa parece incapaz de amparar a una gran parte de la población. Los críticos de países en desarrollo dudan de la idoneidad de unos sistemas que solamente protegen a una minoría y que ofrecen un nivel muy bajo de protección. En todo el mundo se pone en duda la justicia y la eficacia de los sistemas tradicionales cuando el empleo es flexible e inestable y existe un sector no estructurado en el cual hay muchos más trabajadores.

Mayor necesidad de la protección social

Semejante evolución aconseja aumentar y mejorar la protección social, en vez de recortarla. En un mundo en el cual cunde la exclusión social, los argumentos en pro de la protección social resultan más convincentes que nunca. Igualmente imprescindible es, desde luego, amortiguar el impacto de las crisis económicas; la crisis financiera asiática no es sino un ejemplo de la inversión de las tendencias que engendra una devastación social. Esto es particularmente sensible en las sociedades en vías de industrialización que han perdido las formas tradicionales de protección: el éxodo del campo a las ciudades y la urbanización han capitidisminuido las redes no estructuradas de apoyo basadas en la familia ampliada, la parentela y la solidaridad local.

Ventajas potenciales de la protección

Aunque la protección social puede atender las necesidades esenciales de supervivencia humana, sus frutos potenciales son mucho más genéricos. En las sociedades en rápida evolución, la protección social puede consolidar la estabilidad, al reducir al mínimo la desazón social y ayudar a los distintos países a adaptarse más fácilmente al cambio político y social. Puede también aportar mucho a la economía, al contribuir a que tanto los sectores de actividad como las empresas se reestructuren y resulten más eficaces y a que los trabajadores se sientan más a gusto en la nueva situación.

La función de promoción de la OIT

La OIT debe seguir propugnando la protección social. En una economía de mercado, la responsabilidad individual debe correr pareja con la protección social, ya que se refuerzan mutuamente. La protección social ha demostrado su utilidad en los países industrializados. La misión de la OIT es contribuir a extender esa fuerza económica y social al mundo entero.

Adaptación de las estrategias

La protección social tiene que amoldarse a las circunstancias de nuestro tiempo. Muchas sociedades han cambiado radicalmente en lo que se refiere a la composición de la familia, la estructura por edades de la población, las proporciones relativas de la población urbana y de la rural y la estructura del empleo. Ha habido igualmente una transformación fundamental de los valores, en particular por la importancia que se da hoy al individuo y por la reivindicación de la plena igualdad entre los sexos. Todos esos cambios repercuten en la protección social.

Los países industrializados

En los países industrializados, esos cambios han provocado un amplio debate. Aun habiendo dado excelentes resultados, el crecimiento y la envergadura de los planes de seguridad social mueven a poner en duda su perdurabilidad financiera. No obstante, uno de los puntos fuertes de esos planes es que saben evolucionar y adaptarse. Con su estructura tripartita, la OIT está en perfectas condiciones de promover y respaldar el tipo de diálogo social intenso que se requiere para establecer un nuevo consenso sobre el modo de dispensar protección social a todos.

Los países en desarrollo

En muchos países pobres, el problema principal es su muy pequeña cobertura. Los sistemas tradicionales de seguridad social se aplican a menos del 20 por ciento de la población activa de la mayoría de los países en desarrollo, y a menos del 10 por ciento en el Africa subsahariana. En esos países se ha dado por supuesto que sería fácil extender los sistemas obligatorios de seguridad social a muchas más personas, lo cual no ha ocurrido.

Las economías en transición

En muchos países en transición, se desmoronó el sistema anterior de seguridad social sin perspectivas de sustitución. Las economías de planificación centralizada facilitaban las transferencias y las prestaciones sociales por conducto de las empresas y de los sindicatos, pero la desaparición de muchas de las viejas industrias ha dejado a franjas enteras de la población desamparadas y en busca desesperada de otras soluciones (véase el recuadro 2.6).
 

Recuadro 2.6
La inseguridad social en Europa oriental

En el decenio de 1990, los países de Europa central y oriental han alcanzado un grado mayor de libertad y de democracia, pero muchos de ellos se han esforzado por ofrecer también a sus ciudadanos una protección social adecuada. Antes, las grandes organizaciones y empresas estatales servían de cauce para un sistema de protección «de la cuna a la sepultura», pero esto se ha esfumado ya, y la pobreza y las desigualdades se han agrandado radicalmente. En ciertos países, en particular los de la ex Unión Soviética, han aumentado las tasas de mortalidad y menguado la esperanza de vida. Han muerto millones de personas que seguirían hoy en vida de haberse mantenido la esperanza de vida en su nivel de fines del decenio de 1980.

Hacen falta nuevos sistemas, pero es evidente que no convendrá pensar en planes sumamente específicos, por lo demás muy difíciles de aplicar. Muchas de esas sociedades y de sus estructuras administrativas están mal equipadas para llevar a la práctica las fórmulas complejas sobre el requisito de los recursos y las condiciones que dan derecho a las prestaciones. Millones de personas dependen hoy para su supervivencia de tales prestaciones, sometidas a dicho requisito de los recursos, pero un gran número de personas no quedan amparadas. Es urgente convertir los antiguos dispositivos en unos sistemas legítimos, socialmente viables y justos que se adapten a la nueva realidad económica, de modo tal que puedan atender las necesidades de los más pobres y más vulnerables.

Un nivel mínimo de protección social para todos

Independientemente de donde viva, todo el mundo necesita un nivel mínimo de protección social y de garantía de los ingresos, determinado por la capacidad y el grado de desarrollo de su sociedad. Esto no ocurrirá automáticamente. La experiencia nos dice que no basta con el desarrollo económico y democrático, ya que cada país debe establecer mediante el diálogo social un sistema de protección social que atienda las necesidades de todos, especialmente de las mujeres y los excluidos que trabajan en la economía no estructurada.

Concepciones pluralistas de la extensión de la seguridad social

Algunos países podrán conseguir esto reestructurando sus sistemas de seguridad social existentes y ampliando su cobertura. En otros países, en cambio, el margen de ampliación será limitado, y en lugar de ello tendrán que adoptar un planteamiento más pluralista, adoptando medidas complementarias que amparen a quienes no estén protegidos. Cada país deberá fijar su orden de prioridad con arreglo a sus circunstancias y recursos. Las decisiones que adopten los países en desarrollo pueden no coincidir con las de los industrializados. Así, por ejemplo, a los países ricos les preocupa más la seguridad de los ingresos en la ancianidad, mientras que los pobres darán acaso una mayor prioridad a unos servicios de sanidad adecuados y al seguro contra los riesgos de incapacidad y muerte.

Sistemas de apoyo mutuo

Los sistemas oficiales tendrían que colaborar estrechamente con los planes asociativos. Por falta de un dispositivo público, muchas entidades locales y grupos de trabajadores han creado sus propios sistemas de apoyo mutuo para compartir los riesgos y los recursos. La aportación de estas asociaciones es muy importante y merece ser fomentada y desarrollada (véase el recuadro 2.7). La OIT ha adoptado también ese enfoque más pluralista en un proyecto mundial sobre la protección social encaminado a ampliar su alcance, llamado Estrategias y técnicas contra la exclusión social y la pobreza (STEP).
 

Recuadro 2.7
La protección social básica en los sectores de la sociedad
de ingresos modestos

En los países y en los sectores de la población de ingresos modestos, lo fundamental consiste con frecuencia en velar por que todos dispongan de ingresos suficientes y tengan acceso a servicios básicos que les permitan sobrevivir. Se han ideado diversos planes experimentales para atender necesidades locales, a veces con el respaldo de la administración local y otras por iniciativa de asociaciones privadas, o bien estableciendo asociaciones entre el sector público y el privado. Algunas de ellas son tal vez privativas de una cultura dada, pero también las hay que podrían reproducirse en otras partes del mundo. La OIT debería acotar esos planes, evaluar su concepción y eficacia en lo tocante a mejorar la situación de los pobres y sopesar sus probabilidades de durar y de ser reproducidos, así como su cometido en los sistemas nacionales y subnacionales de protección social. Habría que tomar en consideración en ese análisis los problemas de insuficiencia de fondos y de idoneidad de la cobertura de las prestaciones, así como la tendencia eventual a excluir a ciertas categorías, especialmente las mujeres, y la necesidad de un reaseguro que cubra los riesgos de desmoronamiento del sistema. La OIT debería examinar también los posibles peligros morales o secuelas negativas de la selección, inherentes a tales planes. El objetivo preeminente debería consistir en determinar las prácticas óptimas aplicables en condiciones difíciles. Una población asolada por la pobreza no puede esperar a que cuajen unas fórmulas ideales, sino que necesita unas estructuras elementales en las que basar un sistema viable.

Fortalecimiento de los sistemas existentes de seguridad social

La insistencia en la necesidad de ampliar la cobertura no significa que se vayan a descuidar los problemas del empleo en el sector estructurado. La OIT seguirá ayudando a los Estados Miembros a formular estrategias que refuercen los planes de seguridad social, a la vez que mejoran su gama de prestaciones.

Problemas de gobernación

En los países industrializados, y en algunos de ingresos medianos, los sistemas de seguridad social están relativamente bien administrados, al paso que en otros funcionan peor, debido en parte a deficiencias administrativas que pueden manifestarse en diferentes momentos: durante la planificación y la concepción, mientras se prepara la legislación, al establecer dispositivos institucionales o en el curso de las operaciones ordinarias. Hay muchos puntos débiles en común. Los cauces jerárquicos son a menudo imprecisos, en particular en lo que se refiere a los cometidos respectivos del Ministerio, del Consejo de Administración y de la Dirección General. La administración suele ser defectuosa, ya que se llevan mal los expedientes personales y los costos son muy altos. Además, los regímenes padecen a menudo los efectos perniciosos de la evasión y de la corrupción y están sometidos a decisiones arbitrarias que menoscaban su viabilidad y la confianza que inspiran. En muchos casos, los interlocutores sociales tienen pocas oportunidades de participar.

Las causas

Algunos de esos defectos son comprensibles. La coordinación, la supervisión y la garantía de la calidad de muchos de los regímenes de la red nacional de protección social entrañan una tarea compleja para la que están mal preparados muchos dirigentes y responsables políticos. Los gobiernos se sienten a menudo tentados de prometer más de lo que pueden ofrecer unos sistemas administrativos débiles, por pensar que van a poder aplicar ciertos procedimientos y facilitar determinados servicios, aun careciendo de los fondos necesarios.

Dificultades de financiación

La financiación es un problema persistente. En realidad, parece estar menguando el potencial de financiación pública de la seguridad social. En la mayoría de los países industrializados, la protección social absorbe una gran parte de la renta nacional, pero, a pesar de ello, la base contributiva está siendo socavada por los efectos de la mundialización, la inestabilidad económica, la flexibilidad de los mercados de trabajo y el auge de la economía no estructurada.

Posibilidades de reforma

Esas presiones están incitando a exigir una reforma radical. Los gobiernos se replantean ahora quiénes deberían proporcionar protección social, con una perspectiva de división de las atribuciones entre la administración central y la local, las empresas públicas, las empresas privadas comerciales, las organizaciones de carácter voluntario y los individuos. Y en todo ello los gobiernos tienen que equilibrar y armonizar la protección entre los trabajadores del sector estructurado y los demás.

Descentralización de la responsabilidad

Cuando se restringen los sistemas públicos de seguridad social, el mejor modo de garantizar la legitimidad, la justicia y la eficacia puede consistir en traspasar ciertas funciones a asociaciones locales, lo cual contribuirá también a ampliar la participación, en particular de las categorías que corren un mayor peligro de exclusión, sobre todo las mujeres, los impedidos y otras personas que tienen necesidades especiales. El enfoque más pluralista tiene sus ventajas, pero suscita también muchas preguntas de cierta entidad. ¿Pueden mantener esos sistemas dispersos la solidaridad social al repartir la responsabilidad entre todas las categorías sociales? Por ejemplo, ¿quién debe financiar los pequeños planes no gubernamentales con objeto de ofrecer protección en la eventualidad de deficiencias catastróficas? Otro interrogante es la participación en la adopción de decisiones y la administración de esos planes. ¿Habrá en ellos una representación de los trabajadores, de los empleadores, de los beneficiarios y de otros interesados?

Gestión de los fondos de pensiones

Otras preguntas se refieren a la administración de los fondos de pensiones. El paso de un régimen de distribución a un régimen basado en la capitalización puede atenuar ciertos problemas antiguos, pero engendra otros nuevos, sobre todo en relación con las inversiones. En ciertos países, esos fondos son hoy tan grandes que la elección del destino de las inversiones tiene grandes repercusiones sociales y económicas que mueven a la reflexión.

Ayuda que presta la OIT a los organismos oficiales y a las instituciones de seguridad social

Semejante situación nueva y más compleja exigirá mucho de la OIT. La Organización tiene que ayudar a los organismos oficiales y a las instituciones de seguridad social a ocuparse mejor de las complejas redes de protección social con objeto de asegurar su viabilidad económica y financiera a largo plazo. Por lo mismo, seguirá prestando asesoramiento técnico, jurídico y administrativo, además de dispensar formación a los planificadores, directores y gestores de la seguridad social, lo cual implicará el establecimiento y la difusión de técnicas cuantitativas, la formación del personal nacional y el asesoramiento sobre una amplia gama de asuntos legislativos, actuariales, financieros y económicos.

Coordinación de la política de empleo y la de protección social

Los sistemas de protección social transfieren ingresos a los enfermos y a otras personas que no están en condiciones de ganarse la vida. Las políticas laboral y de empleo deberían esforzarse por aumentar el número de puestos de trabajo aceptables. Esos dos tipos de política deberían ser complementarios. Un país que ofrezca una protección social adecuada reducirá el desempleo manifiesto, a la vez que facilitará los necesarios reajustes en el mercado de trabajo. Un país que aplique una política de pleno empleo, reducirá la carga que pesa sobre sus sistemas de protección social. Pero puede haber también formas negativas de retroacción. Por ejemplo, si la política laboral fomenta la jubilación anticipada o si ofrece condiciones generosas de invalidez, aumentará también la proporción de personas dependientes y el costo de las pensiones, lo cual puede imponer una carga excesiva al presupuesto de protección social. Esas y otras muchas interconexiones obligan a tomar conjuntamente en consideración la política de mercado laboral y la de protección social.

Reinserción en el mercado de trabajo de los marginales

Muchos gobiernos están vinculando asimismo esos dos campos políticos más explícitamente, recurriendo a la protección social para reincorporar categorías marginales al mercado de trabajo. Aspiran a evitar que surjan unas circunstancias de «riesgo moral» que inciten a las personas a seguir en el régimen de prestaciones, a la vez que procuran ayudarles a zafarse de las «celadas de la pobreza y del desempleo». Entre los programas más dinámicos figuran varios planes de nuevo cuño, que rebajan las prestaciones a la vez que realzan los incentivos para trabajar y fomentan la aceptación de un empleo. En algunos casos, los sistemas de protección social crean también puestos de trabajo para quienes quedan excluidos de los mercados de trabajo primarios. Todos esos planes suscitan importantes cuestiones de principio, eficacia y justicia que la OIT debe seguir muy de cerca, contrastándolas con las propuestas de valorar el trabajo no remunerado.

Cobertura de los servicios de sanidad

Para todos y en el mundo entero, uno de los asuntos más acuciantes en materia de protección social sigue siendo el de los servicios de sanidad. En muchos países, han suscitado menos atención que las pensiones, pero en los albores del siglo XXI el realce de la protección social y de la solidaridad social puede depender más de una reforma de dichos servicios que de la reforma de las pensiones. La OIT tiene una larga tradición en lo que se refiere a la fijación de normas y al asesoramiento normativo sobre la financiación y la prestación de servicios de sanidad, y en adelante, además de seguir propugnando la ampliación del seguro médico social, examinará la posibilidad de establecer planes innovadores, como el microseguro de base asociativa. Se podría hacer esto en colaboración con otros organismos, en especial la Organización Mundial de la Salud y el Banco Mundial, al amparo de una cooperación que contribuyera a evitar el tipo de confusión y de debate internacional interminable que caracterizó las reformas de los regímenes de pensiones en los decenios de 1980 y 1990.

La economía de la prestación de cuidados

Muchos millones de personas dedican mucho tiempo de su vida a cuidar a otras. A ello debe en parte el auge mundial del trabajo voluntario y asociativo, en gran medida de carácter no estructurado. Es un auténtico trabajo, que corre fundamentalmente a cargo de mujeres y que debe tratarse y remunerarse como tal. Consta esto cada vez más en el plano internacional, con razón. Hasta la fecha, este problema solamente ha preocupado a unos cuantos países industrializados, y ni siquiera en ellos está claro cuáles son los principios que deberían inspirar a los responsables políticos. Se han propuesto diferentes fórmulas, entre ellas el seguro de cuidados implantado en Alemania, las propuestas estadounidenses de ofrecer créditos fiscales que sufraguen el costo de los cuidados duraderos prestados a personas ancianas e impedidas, y el reciente anuncio en el Reino Unido de que se facilitarán créditos de pensión a quienes se encarguen de dispensar esos cuidados. La OIT debe tener en cuenta esos debates para decidir si conviene optar por otros modos de fomentar un trabajo de cuidados decente, con arreglo al cual quienes prestan los cuidados estén debidamente protegidos y remunerados, y quienes los reciban adecuadamente atendidos y protegidos, independientemente de que se les cuide para que puedan sobrevivir o volver a ser ciudadanos activos.

Cuestiones de género

Una faceta importante de la posición de la mujer en la sociedad es el modo en que se conceptúa el trabajo de cuidados. Se corre el peligro de que encerrar a las mujeres en una esfera segmentada, de explotación y servicios mal pagados, en la cual la presión moral las impulsara a trabajar muchas horas en condiciones muy duras. Esto plantea a la política social y de mercado laboral el problema de cómo evitar tal desenlace y de dispensar unos cuidados que redunden en beneficio de quienes los necesitan y de quienes los prestan, y se trata de un problema que merece más atención de la que suscitó en el siglo XX. La OIT se propone estudiar los nuevos sistemas, oficiales o no, que surgen en los Estados Miembros y está preparando un informe que enjuicie las variantes posibles. Al proceder así, hay que cerciorarse de que los valores fundamentales de solidaridad, responsabilidad familiar y amistad no se vean menoscabados por una concepción meramente mercantil del problema.

El seguro de desempleo

Uno de los asuntos más urgentes se refiere al subsidio de desempleo. Incluso en los países industrializados, los sistemas de prestaciones son cada vez menos adecuados. Por un lado, el gran número de personas que llevan largo tiempo sin empleo grava considerablemente el presupuesto, pero al mismo tiempo otros muchos desempleados no tienen derecho a recibir prestaciones. La situación es mucho más grave en los países en desarrollo y en transición, en los cuales únicamente una minoría queda amparada por el seguro de desempleo, e incluso en tal caso las prestaciones son muy modestas. Por lo demás, pierden igualmente su derecho a percibirlas otras muchas personas, debido en parte a cambios legislativos y administrativos y, en parte también, al auge del empleo flexible y no estructurado.

Examen por la OIT de los regímenes de prestaciones de desempleo

La OIT efectuará un análisis de los regímenes de prestaciones de desempleo, y estudiará otras posibilidades de garantizar los ingresos de los desempleados y de quienes están en los márgenes de la población activa. No hay que contentarse con examinar los sistemas de prestaciones de desempleo que pueden no resultar indicados en los nuevos mercados de trabajo flexibles, sobre todo los dominados por la economía no estructurada, sino que procede tomar igualmente en consideración los regímenes mixtos que tengan más en cuenta las circunstancias familiares y la experiencia laboral.

Una protección social dinámica

Una economía dinámica requiere un sistema dinámico de protección social que facilite la adaptación al cambio, a la vez que vela por que todos tengan derecho a la seguridad social y económica básica, con objeto de que puedan actualizar su potencial humano: en el trabajo, en el seno de su familia y en la sociedad en general. Las prioridades varían de un país a otro. Los países en desarrollo necesitan dispositivos que extiendan la protección social a quienes están al borde de la supervivencia y que, al mismo tiempo, plasmen esos planes en una concepción pluralista nacional de una protección social universal. Los países en transición tienen que establecer sistemas que respondan mejor al gran cambio estructural en curso de su economía. Por su parte, los países industrializados deben replantearse el alcance, la idoneidad y la perdurabilidad financiera de múltiples formas de protección social, de modo tal que se ciñan mejor a los mercados de trabajo más flexibles y descentralizados y a las nuevas estructuras familiares. Pero todos los países tienen que ensamblar tipos diferentes de protección social en un conjunto coherente, respaldado por un consenso nacional y en constante evolución, gracias al diálogo social.

Programa InFocus sobre la promoción de la seguridad económica y social

Como quedó indicado, está previsto poner en marcha un Programa InFocus sobre promoción de la seguridad ecónomica y social en el siglo XXI (véase el recuadro 2.8).
 

Recuadro 2.8
InFocus. La seguridad económica y social en el siglo XXI

Una palabra clave del decenio de 1990 ha sido «inseguridad». En los países en desarrollo, la inmensa mayoría de la población estaba en una situación crónica de inseguridad, pero muchas personas, incluso en los países industrializados, se mostraban preocupadas e inseguras de sus derechos en la sociedad y en el trabajo, y se sentían expuestas a una evolución social y económica que no podían domeñar. Otros muchos sectores de la población han quedado al margen de los servicios esenciales de apoyo y protección social, debido en parte a la mayor flexibilidad y desestructuración de los mercados de trabajo y a un nivel más alto de desempleo. Incluso quienes han conseguido cierta seguridad gracias a su nivel de formación la han perdido en parte a causa de los rápidos cambios estructurales y tecnológicos. Particularmente difícil es la situación de los que trabajan en la economía no estructurada, que cuenta con pocas instituciones capaces de proporcionar siquiera sea una seguridad colectiva mínima, y de las mujeres, sometidas a múltiples formas de violencia que menoscaban la seguridad en el hogar, en la calle y en la sociedad.

La OIT se propone emprender un programa que apunte a determinar los factores que socavan la seguridad, así como las opciones políticas que pueden consolidarla, dedicando especial atención a los planes referentes a los países y los sectores de la población de ingresos modestos y a las necesidades y aspiraciones propias de las mujeres. El programa producirá un informe global, en el que se analicen las tendencias actuales y se propongan opciones políticas coherentes que realcen la seguridad social y económica, a la vez que fomentan un crecimiento duradero y el pleno empleo. Producirá asimismo una serie muy variada de indicadores de la seguridad económica como complemento de los que suelen utilizarse para observar los resultados económicos.

El programa ha de prever también la evolución futura. En el siglo XXI, muchas más personas de todo el mundo tendrán una vida de trabajo flexible, muy diferente de la habitual en el siglo XX. En los países en desarrollo, seguirán trabajando en la economía no estructurada, mientras que en los industrializados adquirirán nuevas calificaciones periódicamente, y su condición laboral cambiará con frecuencia, entrando y saliendo del mercado de trabajo o combinando actividades diferentes. Sólo podrán hacer esto de un modo productivo y eficaz si cuentan con la seguridad adecuada. Para los responsables políticos, y para los empleadores y los sindicatos, la tarea pendiente es conseguir que la estructura normativa facilite esa flexibilidad personal conjuntamente con la seguridad. Por lo mismo, la OIT examinará la evolución en los Estados Miembros, y en el curso del bienio informará sobre sus conclusiones en una reunión técnica tripartita.

La seguridad y la salud en el trabajo

En la propia empresa, el asunto principal en materia de protección social es la seguridad y la salud en el trabajo. Todos los años, unos 250 millones de trabajadores sufren accidentes mientras trabajan, y mueren 300.000 de ellos. Teniendo en cuenta los que fallecen a causa de una enfermedad profesional, el número total de muertes rebasa el millón, pese a lo cual sorprende el grado modesto de interés y preocupación mundial por la seguridad y la salud en el trabajo, y las medidas que se adoptan al respecto son limitadas. En muchos países en desarrollo y en transición hay poca información pública sobre el particular y es preciso reforzar su capacidad para concebir y aplicar una política y unos programas eficaces. Todavía hoy, en muchas de las nuevas decisiones de inversión se sigue haciendo caso omiso de la seguridad y salud en el trabajo y de los factores ambientales.

Programa InFocus sobre el trabajo sin riesgo

La OIT se ha interesado siempre por la seguridad y salud en el trabajo y va a emprender un gran programa InFocus a este respecto (véase el recuadro 2.9). Como los recursos son limitados, será preciso adoptar un criterio selectivo, centrando el programa en los sectores y los puestos de trabajo peligrosos y en las categorías de trabajadores particularmente expuestos a accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, incluidos los que son vulnerables por su sexo o su edad y los que trabajan en el sector urbano no estructurado. El programa apuntará a crear alianzas y asociaciones sobre el particular, a la vez que se facilita asistencia técnica en apoyo de la acción nacional.
 

Recuadro 2.9
InFocus. Trabajo sin riesgo: seguridad y productividad mediante
la seguridad y la salud en el trabajo

Considerando conjuntamente los accidentes y las enfermedades, se calcula que hay por lo menos un millón de muertes relacionadas con el trabajo todos los años. El programa sobre el trabajo sin riesgo (llamado SafeWork) apuntará a suscitar en todo el mundo un interés activo por las dimensiones y las consecuencias de los accidentes, las lesiones y las enfermedades relacionadas con el trabajo. Promoverá una protección básica de todos los trabajadores, en consonancia con las normas internacionales del trabajo, y realzará la facultad de los Estados Miembros y de la industria de idear y aplicar una política y unos programas de prevención y de protección eficaces. Esto puede implicar también el fortalecimiento de las inspecciones del trabajo. El programa se centrará fundamentalmente en las ocupaciones peligrosas.

El programa perseguirá una doble finalidad. En primer lugar, creará alianzas y asociaciones, emprendiendo actividades que puedan llevar a cabo los mandantes de la OIT, las organizaciones no gubernamentales y las agrupaciones de derechos humanos en campañas de movilización y abogando por que los gobiernos tomen las medidas oportunas. En segundo lugar, respaldará la acción nacional mediante un programa integrado de asistencia técnica directa. Esto requerirá la elaboración de medios de gestión y servicios de observación y de información que contribuyan a prevenir los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales y a proteger la salud y el bienestar de los trabajadores y el medio ambiente. Las actividades correspondientes consistirán en lo siguiente:

  • Una campaña mundial de movilización;
  • El establecimiento de un programa estadístico mundial;
  • La formulación de programas nacionales de acción;
  • Unos programas de formación;
  • La organización de reuniones técnicas para un intercambio internacional de información y de experiencia sobre la seguridad y la salud de los trabajadores.

Nuevos problemas de salud relacionados con el trabajo

En los últimos años han surgido nuevos problemas de salud relacionados con el trabajo. Está cundiendo, por ejemplo, la preocupación a propósito del agotamiento debido al estrés provocado por el trabajo, la obsesión enfermiza de trabajar y el trabajo excesivo, especialmente en el caso de los trabajadores no manuales bien remunerados. La OIT preparará un informe

especial, con un análisis de la desigualdad entre los sexos, para acotar esas formas, relativamente nuevas, de riesgo laboral y para discurrir medidas que puedan limitar sus efectos.

Nuevas características de la migración internacional de trabajadores

Hasta ahora se ha examinado sobre todo la mundialización en su relación con los flujos de capital y de bienes, pero tanto ella como la regionalización han modificado el carácter de la migración internacional de trabajadores. Aunque no se dispone de estadísticas fidedignas, es muy posible que haya hoy cerca de 100 millones de trabajadores migrantes y familiares de los mismos fuera de su país, y una proporción creciente de ellos son mujeres, que viajan a menudo y buscan desesperadamente trabajo e ingresos.

Consecuencias sociales

A la larga, el fenómeno de la migración internacional es positivo, ya que contribuye a repartir mejor las oportunidades y los recursos y ofrece ventajas a los países de emigración y a los de inmigración, así como a los propios emigrantes. Sin embargo, a corto plazo una migración descontrolada puede resultar perturbadora y tener consecuencias sociales inaceptables e innecesarias: por un lado, trae consigo una explotación de los trabajadores clandestinos y, por otro, fomenta unas actitudes y un comportamiento que pueden ser peligrosos políticamente. La OIT se interesa desde hace mucho tiempo por este asunto y aspira a dispensar protección a los trabajadores migrantes. Ha promovido asimismo las políticas que contribuyen a que la migración redunde en beneficio de los países de emigración y de los de inmigración, así como de los mercados de trabajo en general.

Nuevo programa sobre la migración de mano de obra en la economía mundial

En el próximo bienio, las actividades de la OIT tomarán muy en cuenta la importancia creciente de la migración de trabajadores para la economía mundial. El objetivo fundamental ha de ser el de ayudar a obtener un consenso internacional — que incluya a los países exportadores e importadores de mano de obra — sobre el modo de ofrecer una protección adecuada a los emigrantes de ambos sexos y a sus familiares, a la vez que se permite un movimiento ordenado y fecundo de esos trabajadores deseosos de mejorar su nivel de vida. La Conferencia tendrá ante sí el informe, preparado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, sobre la aplicación de varios instrumentos de la OIT en este ámbito. Podrían adoptarse nuevas iniciativas en los exámenes de seguimiento de las conferencias de Copenhague, El Cairo y Beijing.

Evaluación de los intermediarios en la migración

La Organización tiene que efectuar una evaluación sistemática de los intermediarios, ya que los contratistas o corredores de mano de obra ejercen una influencia cada vez mayor. Ciertas agencias son ejemplares, pero otras incurren en fraudes y en la explotación, y a ellas se ha debido la trata internacional de mujeres. Ha llegado el momento de realizar un amplio estudio de esas agencias y contratistas de mano de obra migrante, oficiales o no, para determinar cuáles son las normas y las medidas óptimas, apuntando a su armonización internacional.

Ventajas del diálogo social

La OIT ofrece una tribuna para llegar al consenso, y su estructura tripartita remite al convencimiento de que se consigue la solución óptima por medio del diálogo social, en sus múltiples formas y niveles, desde la cooperación y las consultas tripartitas nacionales hasta la negociación colectiva en la propia empresa. Con el diálogo, los interlocutores sociales pueden fortalecer, además, una gobernación democrática, al crear unas instituciones del mercado de trabajo vigorosas y flexibles que contribuyan a una paz y una estabilidad social y económica duraderas.

Requisitos previos para un buen diálogo

El diálogo social es un instrumento poderoso, que ha ayudado a resolver problemas difíciles y a fomentar la cohesión social. Pero no cabe darlo por sentado. La adquisición del reflejo de consultar y negociar lleva tiempo y requiere grandes esfuerzos. Tiene que haber igualmente unos interlocutores sociales capaces y que estén dispuestos a entablar el diálogo de un modo responsable y que tengan la fuerza y la flexibilidad necesarias para amoldarse a las circunstancias de nuestro tiempo y aprovechar las nuevas oportunidades.

La libertad sindical y la negociación colectiva

Incumbe al Estado una misión importante en lo tocante a facilitar y promover todas las formas de diálogo social. Tiene que crear un ambiente acogedor, en el cual se solicite y aprecie la aportación de los empleadores, de los trabajadores y de otras categorías sociales. Para ello es indispensable respetar el principio de la libertad sindical y de asociación, y facilitar la negociación colectiva.

Obstáculos que coartan el diálogo

A pesar de su utilidad manifiesta, el diálogo social dista mucho de ser una realidad plena en todos los países. En algunos de ellos, se sigue restringiendo la libertad sindical, y en otros muchos se han recortado las oportunidades de negociación colectiva en los últimos años. El grado de afiliación sindical es muy bajo en muchos países. En algunas empresas, ciertas prácticas de personal jerarquizadas y anticuadas pueden provocar la acritud de los trabajadores y una fuerte rotación de personal, lo cual alimenta un hábito de enfrentamiento crónico, que resulta a la larga estéril tanto para las empresas como para los trabajadores.

Debilitamiento de los vínculos sociales

A la vez que tropieza con los sólitos problemas, el diálogo social viene recortado también por ciertos fenómenos recientes que han incitado a preferir la acción individual a la colectiva. Unos tipos más complejos y flexibles de empleo, por ejemplo, han aflojado muchos lazos sociales y han agrandado, además, las disparidades entre los trabajadores calificados y los no calificados, entre quienes trabajan en la economía estructurada y los del sector no estructurado, entre los jóvenes y los viejos, entre los hombres y las mujeres. Junto con un alto grado de desempleo, esas disparidades cada vez mayores han debilitado la solidaridad que había mantenido antes el diálogo social.

Evolución de las relaciones de trabajo

Al mismo tiempo, muchas empresas han cambiado de estructura, desbaratando los cauces jerárquicos inherentes a los sistemas tradicionales de relaciones de trabajo y abandonando la negociación colectiva. Por otra parte, la negociación colectiva — cuando existe — está hoy más descentralizada.

Auge de las asociaciones de la sociedad civil

Otro fenómeno de entidad que repercute en los interlocutores sociales es el florecer de asociaciones en la sociedad civil. Desde la perspectiva de la OIT, dos grupos revisten particular importancia, más allá de quienes los constituyen. El primero consta de las personas situadas en la periferia de los sistemas estructurados de empleo. Entre ellas figuran los trabajadores por cuenta propia y los microempresarios del sector no estructurado que están a punto de convertirse en empleadores, así como los trabajadores asalariados hoy despedidos o las asociaciones de trabajadores a domicilio, que han empezado a organizarse sindicalmente. Al cundir tales actividades, y estructurarse cada vez más, esas personas podrían propender a incorporarse ora al campo de los empleadores ora al de los sindicatos.

Organizaciones no gubernamentales

El segundo grupo está constituido por el sinfín de organizaciones no gubernamentales (ONG) que han surgido en el Norte y en el Sur a propósito de asuntos muy variados, que van desde el calentamiento del planeta hasta el abastecimiento de agua, pasando por el trabajo infantil. El auge y el dinamismo de las ONG es una característica singular de nuestro tiempo. Son homólogos importantes en los programas de cooperación internacionales. Asimismo, han respaldado iniciativas de carácter voluntario que apuntan a fomentar la «ciudadanía de la empresa» y el bienestar de los trabajadores. A modo de ejemplo, cabe citar los códigos de conducta y el etiquetado social. Las ONG con éxito dan muestras de vigor, flexibilidad e imaginación. Tienen también sus defectos, a saber, su acción puede ser esporádica, incierta su base de representación, limitada su duración e inestable su financiación. La OIT tiene que contribuir a que sus mandantes colaboren más eficazmente con esas entidades para perseguir objetivos comunes. Definiéndolos como es debido, unos vínculos más estrechos con la sociedad civil pueden ser una fuente de vigor para la OIT y para sus mandantes.

La nueva índole del mercado de trabajo tiene consecuencias importantes para las organizaciones de empleadores, pero su facultad de adaptación al respecto varía mucho según los países.

Percepción del nuevo entorno económico

El problema importante que se plantea a las organizaciones de empleadores estriba en ayudar a sus miembros a comprender el nuevo entorno económico y a atender las expectativas crecientes de una gama más amplia de servicios. A la vez que promueven y difunden un modo coherente de actuar en materia de recursos humanos y de relaciones de trabajo, han compartido ideas con miras a una reestructuración de calidad, ayudando a las empresas a realzar su prestigio entre el público y a forjar redes empresariales.

Grado de centralización

Un determinante importante de la función que desempeñan las organizaciones de empleadores ha solido ser el grado de centralización. Si se negocia en el plano sectorial o en el central, las organizaciones centrales de empleadores siguen siendo fuertes, pero cuando la negociación se hace en el plano de la empresa, propenden a constituirse en estructuras descentralizadas. Debido al declive de la negociación colectiva en general, la influencia de las organizaciones de empleadores en ese terreno ha disminuido. Han tropezado, además, con la competencia de sociedades consultivas privadas y con otros tipos de asociaciones que ofrecen servicios similares.

Las organizaciones de empleadores tienen problemas particulares en los países en desarrollo, en los cuales el sector privado moderno es modesto o está muy troceado. Han tardado también más en despegar en las economías en transición, donde se enfrentan a menudo con obstáculos jurídicos, culturales y económicos.

Ampliación de la acción y movilización de las organizaciones de empleadores

A todo ello se debe la voluntad de las organizaciones de empleadores de mejorar su acción y su atractivo. Están aumentando su facultad de contribuir a la formulación de la política económica en relación con asuntos como la seguridad social, la educación, el comercio y el medio ambiente. Amplían asimismo los servicios que prestan a sus afilados en lo tocante a la elevación de la competitividad y de la productividad, la tecnología de la información, la formación y el asesoramiento. Dedican gran atención a las empresas pequeñas y medianas, a la vez que se dirigen a las grandes. Un campo de actuación fecundo podría ser el perfeccionamiento de su competencia técnica en lo que atañe a la reestructuración de empresas y la responsabilidad social. Muchas empresas están sometidas hoy a la presión que ejercen las asociaciones sociales y de consumidores para que den muestras de tal reacción, lo cual crea al mismo tiempo oportunidades para que las organizaciones de empleadores asesoren a sus miembros y les ayuden a colaborar en esas materias con la colectividad internacional.

Ayuda de la OIT a las organizaciones de empleadores

La OIT intensificará sus esfuerzos por fortalecer a las empresas y ayudar a las organizaciones de empleadores. La Organización ha efectuado investigaciones sobre una amplia gama de temas de interés para las empresas. Ofrece, además, un apoyo directo al ayudarles a evaluar sus objetivos de desarrollo y a formular los planes de acción correspondientes. En el futuro, será particularmente importante respaldar una política de empleo orientada hacia las empresas pequeñas y medianas, que son instrumentos vitales para el crecimiento en el mundo entero. Los códigos de conducta son el otro sector importante de actividad que se presenta para el futuro.

Diversidad de los problemas mundiales

Para las organizaciones de trabajadores, los problemas que plantea una economía mundializada son igualmente complejos, o incluso más complejos todavía. Pero también en su caso varían sensiblemente de un país a otro. En muchos países industrializados, por ejemplo, los sindicatos son hoy más débiles a causa de la generalización de la negociación en el plano de la empresa, debido a lo cual les resulta más difícil mantener la solidaridad en el plano nacional, y han padecido las secuelas de la expansión del sector de los servicios, donde les es más difícil organizarse. En las economías en transición, se esfuerzan por asumir un nuevo cometido; antes, actuaban en gran medida como agentes del gobierno, y han renunciado a esa misión, sin encontrar realmente otra nueva. En los países en desarrollo, cuyo sector estructurado suele ser pequeño, los sindicatos pueden ejercer una influencia política que rebase los límites de su afiliación de base. Además, en todo el mundo un número sorprendentemente grande de países sigue imponiendo restricciones legislativas invalidantes en lo que se refiere a la organización de sindicatos y a la negociación colectiva. En el mundo entero, los sindicatos tienen que amoldarse a los efectos de la mundialización y de la competencia internacional. De ahí que entablen cada vez más negociaciones que no versan solamente sobre los salarios y la protección social sino también sobre la competitividad y la productividad. Tienen que adquirir nuevos conocimientos y dotes analíticas con tal fin. Por otra parte, han de estar en condiciones de efectuar análisis macroeconómicos para poder defender mejor los intereses de sus afiliados. Como muchas decisiones de empresa que se toman hoy en el plano mundial, los sindicatos se están constituyendo análogamente en redes que rebasan las fronteras sectoriales y nacionales.

Nuevas actividades y servicios de los sindicatos

Por otra parte, los sindicatos tendrán que seguir diversificando sus actividades, tanto en el país como en el exterior. En el primer caso, procuran atraer a los trabajadores ofreciendo una nueva gama de servicios, por ejemplo de asesoramiento jurídico y financiero, o facilitando el perfeccionamiento profesional. En el exterior, están reforzando su posición al buscar nuevas alianzas en la sociedad civil con asociaciones de ecologistas, verbigracia, o de mujeres o sociales. Al hacer causa común con ellas, muchos sindicatos han logrado un apoyo público en relación con aspectos importantes del empleo como, por ejemplo, el sino de los trabajadores peor pagados.

Posición de los ministerios responsables de los asuntos laborales

Al igual que las organizaciones de empleadores y las de trabajadores, los gobiernos tienen que adaptarse al nuevo mundo del trabajo. Tradicionalmente, el interlocutor gubernamental de la OIT ha sido el Ministerio de Trabajo. Pero también a este respecto es hoy la situación más compleja. Con el correr de los años, ha ido cambiando la condición de los ministerios responsables de los asuntos laborales. Muchos ministerios de Trabajo tienen ahora unas atribuciones muy reducidas y, cuando se trata de los aspectos más generales de la política económica y social, muchas veces su influencia es mínima. De hecho, en muchos países no existe ya tal ministerio, y de los asuntos de empleo y de trabajo se encarga un organismo que puede ocuparse de asuntos conexos como la competitividad, el desarrollo empresarial o la igualdad entre los sexos. La política oficial influye asimismo en los trabajadores y en los empleadores por conducto de otros muchos ministerios, en particular los de Hacienda, Industria o Planificación.

Fomento de una política laboral más coherente e integrada

Así las cosas, la OIT ha de colaborar con diferentes interlocutores gubernamentales para fomentar una política laboral más coherente e integrada. En el caso concreto de las autoridades laborales, la OIT tiene que ayudarles a aprovechar óptimamente sus limitados recursos, ya sea para estimular el diálogo social y la solución de conflictos o bien para dar con nuevos modos de organizar la inspección del trabajo.

Función de asesoramiento de la OIT

El Estado es, además, un gran empleador, por lo que se interesa directamente por el diálogo social y las relaciones de trabajo al consultar y negociar con unas organizaciones que representan a sus propios empleados. Las rachas de ajuste estructural y de transición han suscitado muchos y muy arduos problemas que es preferible abordar por medio de la negociación y la consulta. La OIT puede respaldar esos intentos prestando unos servicios de asesoramiento más equilibrados a la administración pública y a los sindicatos del sector público, facilitándoles ayuda en materia de técnicas de negociación, prevención y solución de conflictos y para una reestructuración basada en la participación. Análogamente, la OIT podrá seguir observando las privatizaciones y detectando las prácticas óptimas que traigan consigo un diálogo social eficaz.

Fomento del diálogo social

¿Cómo puede ayudar la OIT a todos los interlocutores sociales, organizaciones de empleadores y de trabajadores y gobiernos a solventar los problemas que plantea el nuevo mundo del trabajo? Sus oportunidades radican en cuatro campos principales: se trata en primer lugar de propugnar decididamente el diálogo social; en segundo lugar, hay que fortalecer a los interlocutores sociales; en tercer lugar, procede establecer alianzas con asociaciones de la sociedad civil; por último, deberían darse a conocer ejemplos de diálogo social fecundo y de relaciones de trabajo bien asentadas.

Propugnar el diálogo social. La OIT debería seguir insistiendo en la utilidad de las consultas tripartitas y de la negociación colectiva, ayudando tanto a los empleadores como a los trabajadores a comprender que un ambiente positivo en lo tocante a las relaciones de trabajo fomenta el cambio, la innovación y la competitividad. Solamente es posible aplicar muy diversas medidas políticas — por ejemplo, las relativas a la formación, el seguro social, el cuidado de las personas dependientes y la política fiscal — en un nivel superior al de la empresa, de ahí la extraordinaria utilidad de las consultas tripartitas. La evolución del mercado de trabajo, incluida la reestructuración de empresas, crea nuevos espacios para el diálogo social y las relaciones de trabajo.

Programa InFocus sobre el fortalecimiento de los interlocutores sociales

Fortalecer a los interlocutores sociales. Para un diálogo social vigoroso se requieren unos interlocutores sociales vigorosos. Habrá un programa InFocus encaminado a fortalecer las organizaciones de empleadores, las de trabajadores y las autoridades públicas que se ocupan de los asuntos laborales (véase el recuadro 2.10). El programa tendrá también una fuerte vertiente de igualdad entre los sexos.
 

Recuadro 2.10
InFocus. Fortalecimiento de los interlocutores sociales

Para un mayor aprovechamiento del tripartismo y del diálogo social en todos los niveles, es necesario fortalecer a los interlocutores sociales. Con tal fin, un programa InFocus actuará en estas tres vertientes:

  • Fortalecimiento de la representación. Esto ayudará a las organizaciones de trabajadores y de empleadores a captar nuevos afiliados, especialmente entre las mujeres y los jóvenes, aprovechando las capacidades que ofrecen las técnicas de comunicación. Pondrá de relieve las técnicas de organización eficaces para los sindicatos, y, para los empleadores, el establecimiento de relaciones con los agentes de la creación de empleos (empresas de tamaño pequeño y mediano, al igual que grandes compañías).
  • Fortalecimiento de la capacidad y de los servicios. La finalidad es mejorar la calidad y la intensidad de los servicios que se ofrecen a los afiliados. Para ello, se ayudará a las organizaciones a mejorar la administración interna y a fomentar una dirección calificada y partidaria del cambio, capaz de implantar servicios innovadores y de forjar nuevas alianzas. Se tendrá muy en cuenta la dimensión de la igualdad entre los sexos (cuestiones de género). El programa fortalecerá asimismo la capacidad de los interlocutores sociales de actuar eficazmente en los debates nacionales y supranacionales sobre la política económica y social.
  • Fortalecimiento de las instituciones rectoras. El programa determinará quiénes se ocupan en los diferentes ministerios de los asuntos laborales y similares, y creará y alimentará redes entre los diferentes servicios de la administración y entre ellos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores. En los planos regional e internacional, el programa procurará también estrechar los vínculos entre los responsables políticos y los representantes de los trabajadores y de los empleadores. Insistirá asimismo en la importancia de que haya unas instituciones bipartitas y tripartitas sólidas, resaltando logros ejemplares en lo que se refiere a la prevención y solución de conflictos y a la introducción de innovaciones en la negociación sectorial y de empresa. Dará igualmente a conocer los pactos y los consejos económicos y sociales que hayan contribuido a la paz social y al crecimiento económico. El programa intentará deducir los parámetros políticos fundamentales con arreglo a los cuales esas iniciativas de gobernación han servido para consolidar a los interlocutores sociales.

Vínculos con la sociedad civil

Establecimiento de vínculos con la sociedad civil. La colaboración con la sociedad civil no implica cambio alguno de la estructura de la OIT y no le obliga a apartarse de sus mandantes naturales. Se pretende simplemente reconocer el poder de la sociedad civil como base para la constitución de alianzas encaminadas a alcanzar objetivos comunes. El hecho de dirigirse a esos segmentos sociales puede contribuir a que se tengan más en cuenta las cuestiones de género. En un mundo en el cual están proliferando las organizaciones no gubernamentales, esto no puede por menos de reforzar a los interlocutores sociales, así como la posición de la OIT. Un contacto importante es el que se puede establecer con las asociaciones femeninas, a fin de que ayuden a los interlocutores sociales a identificar y promover a sus propias dirigentes.

Importancia del diálogo social con fines nuevos y tradicionales

Difusión de ejemplos fecundos de diálogo social. La OIT debería resaltar la utilidad del diálogo social con fines a la vez tradicionales y nuevos (véase el recuadro 2.11). La negociación colectiva, por ejemplo, no se contenta ya con centrarse en los salarios, sino que desempeña otras muchas funciones, como la negociación de cambios en la organización del trabajo o incluso el examen de asuntos tan delicados como la reducción de plantillas. La experiencia acumulada en el mundo entero sugiere, por ejemplo, que la presencia de sindicatos puede facilitar en realidad la implantación de nuevas técnicas de gestión de los recursos humanos. Pero el diálogo social ha servido también para otras muchas finalidades. Una de las más clásicas es la de establecer un consenso en relación con la modificación de la legislación. Otro ámbito natural para la creación de asociaciones es la formación profesional con intervención de las empresas y los centros docentes públicos y privados, junto con los sindicatos. El diálogo social está resultando también muy útil para la creación de empleos en el plano nacional y en el regional. Las investigaciones de la OIT sobre las políticas de empleo de Austria, Dinamarca, Irlanda y los Países Bajos han mostrado que el éxito alcanzado en esos países en lo que atañe a las políticas antedichas y a las relativas al mercado de trabajo se plasma ahora en dispositivos institucionales que promueven el diálogo social. La OIT debería seguir muy de cerca todos esos fenómenos nuevos y crear una amplia base de datos sobre los ejemplos más destacados al alcance de los interlocutores sociales de todo el mundo.
 

Recuadro 2.11
Ejemplos de diálogo social fecundo

Africa occidental. Con el apoyo de un proyecto de cooperación técnica de la OIT financiado por el Gobierno de Bélgica, los cinco países que componen la Entente (Benin, Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Níger y Togo) han reavivado el diálogo social como modo de solventar problemas tanto económicos como sociales.

República de Corea. Las consultas tripartitas han contribuido a amortiguar algunas secuelas de la crisis económica.

El Salvador. El diálogo social ha contribuido poderosamente al progreso de la paz.

Estados Unidos. En la ciudad de Nueva York, un acuerdo entre los fabricantes y la administración local apunta a mejorar las condiciones de trabajo en la industria de las prendas de vestir, a la vez que se promueven las inversiones y la modernización de las pequeñas fábricas.

Irlanda. Los pactos «tripartitos ampliados» han contribuido al desarrollo de un ambiente de cooperación en las relaciones laborales, de un crecimiento económico sano y de un incremento del empleo.

Italia. El diálogo social ha facilitado manifiestamente una iniciativa de creación de empleos en una región del Norte. A cada uno de los interlocutores sociales le incumbe un cometido de atracción de inversiones en la zona, para crear puestos de trabajo aceptables en unas empresas que se valen de la tecnología más moderna.

Sudáfrica. El Servicio de Asesoramiento Laboral del Consejo Nacional de Desarrollo Económico, con su estructura «tripartita ampliada», ha contribuido a que se llegue a un consenso sobre la modificación de la política y la legislación relativas a una amplia gama de asuntos.

La integración regional y el diálogo social

La OIT es, de por sí, una tribuna para el diálogo social. En los acuerdos comerciales y de integración regional se ha tendido asimismo a tener en cuenta los asuntos laborales y sociales de diversos modos.

La Unión Europea ha ido más lejos todavía, al deparar a los interlocutores sociales la oportunidad de negociar en el nivel europeo unas soluciones que pueden transformarse automáticamente en directivas de la Comunidad, como en el caso de la licencia parental o del trabajo a tiempo parcial.

Las economías africanas, americanas y asiáticas no están tan fuertemente vinculadas, las cuestiones laborales desempeñan un papel en la integración regional. Por ejemplo, en la Cooperación para el Desarrollo en Africa Meridional (SADC) hay un órgano permanente que se ocupa de los asuntos laborales y que ha negociado un código de conducta sobre el sida y los lugares de trabajo. La Cooperación Económica en Asia y el Pacífico (APEC), que se rige por un principio consensual y no obligatorio, cuenta con un Grupo de Trabajo sobre el perfeccionamiento de los recursos humanos. En América Latina se ha llegado últimamente a un acuerdo en el seno de MERCOSUR sobre los aspectos sociales y laborales de la integración regional (véase el recuadro 2.12).
 

Recuadro 2.12
Los asuntos laborales en MERCOSUR

Los interlocutores sociales han conseguido que los asuntos sociales y laborales formen parte integrante del pacto de integración económica MERCOSUR. Los miembros son la Argentina, el Brasil, el Paraguay y el Uruguay. Bolivia y Chile son miembros asociados.

Con la Declaración de MERCOSUR sobre los asuntos sociales y laborales, firmada en diciembre de 1998, los Estados miembros se comprometen a promover el diálogo social en los planos nacional y regional, estableciendo dispositivos permanentes y eficaces de consulta con representantes de los empleadores y de los trabajadores, para fomentar un crecimiento económico duradero y la justicia social en la subregión. Se ha creado una Comisión de Asuntos Sociales y Laborales, tripartita, que ha de examinar los datos relativos al cumplimiento de la Declaración e informar sobre el particular al Grupo del Mercado Común.

El acuerdo reafirma los principios y derechos del trabajo básicos, aplicables en toda la zona de integración económica, con el compromiso de promover el empleo, de proteger a los desempleados, de dispensar formación, de proporcionar información sobre el mercado de trabajo, de fomentar la salud y la seguridad en el trabajo, de realzar la inspección del trabajo y la seguridad social y de no aprovechar la Declaración de MERCOSUR con otros fines.

Al empezar a actuar MERCOSUR a principios del decenio de 1990, un proyecto de cooperación técnica de la OIT, patrocinado por el Gobierno de España (RELASUR), atendió las solicitudes de los interlocutores sociales en el sentido de fortalecer el diálogo social en los planos nacional y regional. En fecha más reciente, la OIT ha participado en la labor del Subgrupo 10 de MERCOSUR, que es el grupo de trabajo técnico tripartito sobre los asuntos laborales, de empleo y de seguridad social. Paralelamente, se intenta facilitar la información y las consultas más allá de las fronteras y, en algunos casos, emprender negociaciones colectivas de carácter transnacional sobre asuntos laborales.

A todo ello puede aportar la OIT una contribución de peso. Su larga experiencia en la materia hace de ella una fuente natural de información, asesoramiento y cooperación técnica

   

En el capítulo anterior los programas de la OIT quedaron situados en su perspectiva técnica. Ahora hay que considerarlos desde el punto de vista de las necesidades regionales. Ambas perspectivas — la técnica y la regional — han de integrarse mejor en el futuro para que la OIT sea eficaz y conserve su pertinencia universal.

Problemas estructurales de crecimiento y desarrollo

Este capítulo versa sobre las dimensiones regionales de la labor de la OIT y, en particular, sobre el rumbo futuro de la cooperación técnica.

El quehacer fundamental de la Organización en los años venideros será optimar el impacto de la mundialización en el mundo del trabajo, ayudando a sus mandantes a aprovechar sus frutos posibles y mitigando sus efectos negativos. Pero muchos aspectos cruciales de la política social suelen no obedecer sólo a la mundialización, por cuanto están incrustados en problemas estructurales de crecimiento y de desarrollo, y es preciso que las medidas encaminadas a hacer frente a las crisis crónicas de ajuste en las actuales economías sumamente interdependientes tomen en consideración estas realidades.

Diversidad regional

Si bien la mundialización engendra problemas y tareas comunes, su impacto varía según las regiones a causa de la gran diversidad de los contextos históricos, culturales, económicos y sociales. La OIT debe abordar esos contextos y aprender de ellos. No hay un modelo único ni unas prácticas óptimas, sino meramente una experiencia comparada y unas prácticas satisfactorias. Tanto al concebir sus servicios como al prestarlos, la OIT debe dar muestras de flexibilidad y tener muy presente la diversidad regional y nacional.

Cometido futuro de la cooperación técnica en la OIT

A este respecto, incumbirá una función capital a la cooperación técnica, la cual se basará en adelante en las prioridades y los objetivos estratégicos de la Organización y se ceñirá a las necesidades nacionales. Los programas de la OIT bien centrados, basados en sólidos análisis y en una gran competencia técnica, han de poder movilizar fondos de muchas fuentes. Deben contar con el respaldo de una asociación mundial, fundada en alianzas con la comunidad internacional en general.

La regionalización

Aunque la mundialización implica una reorganización internacional general, en la práctica semejante integración ha tenido en gran parte carácter regional. En realidad, si bien la mundialización le ha dado un nuevo impulso, la regionalización es un fenómeno ya antiguo, que ha revestido múltiples formas. En Asia oriental y sudoriental, por ejemplo, las empresas se han unido en redes de producción regional, al paso que en el mundo entero muchos Estados-naciones han aunado sus fuerzas para cooperar en el ámbito comercial y en otros campos. En todos los casos se han intensificado los flujos intrarregionales, y no simplemente los de bienes y de capital sino también los de personas, como los migrantes que se trasladan a países vecinos en busca de unos puestos de trabajo mejores.

Impacto social de la integración regional

Cabe considerar la integración regional como un intento de facilitar y encauzar esos flujos en beneficio de las economías más competitivas, pero la integración ha influido asimismo poderosamente en los mercados de trabajo, al repercutir en el empleo, los salarios, las condiciones de trabajo y las relaciones laborales. A consecuencia de todo ello, el destino de millones de personas viene determinado no solamente por la política de su propio gobierno, o por los efectos de los mercados mundiales, sino también por lo que deciden los habitantes de países vecinos. Por otra parte, en la calidad del desarrollo nacional influyen cada vez más el vigor y la intensidad de los vínculos regionales, ya sean comerciales, políticos o culturales.

Aparición de nuevas instituciones en diferentes niveles

Los gobiernos están creando muchas organizaciones para tratar los problemas que trae consigo la regionalización (ajuste, coordinación, reglamentación y seguridad), sobre todo en regiones como la Unión Europea. Pero en todo el mundo surgen hoy nuevas instituciones, por encima y por debajo de la jurisdicción política nacional. En América Central y el Caribe, por ejemplo, ciertas entidades subregionales han asumido funciones que corrían antes a cargo de los Estados-naciones. Otros ejemplos de nuevas infraestructuras institucionales y plataformas normativas son los triángulos de crecimiento de Asia, así como las microrregiones europeas.

Necesidad de reforzar las capacidades regionales de la OIT

La OIT tiene que amoldarse a esta nueva realidad. Desde hace unos años, la Organización ha propendido a oscilar entre el nivel mundial, en el cual especifica las prioridades, las políticas y las normas, y el nacional, que es donde presta efectivamente sus servicios. La dimensión regional ha sido en general modesta en el fondo (en contraste con la forma organizativa), a pesar de que es en ese ámbito donde se aborda colectivamente la dimensión social de la mundialización. Es preciso que la OIT fortalezca su capacidad de observar las tendencias regionales, de concebir políticas y de abordar rápidamente los problemas regionales de ajuste y desarrollo.

Estrechamiento de los vínculos con las instituciones regionales

La OIT debe estrechar asimismo sus vínculos con las instituciones regionales, entre ellas los bancos de desarrollo, las comisiones regionales de las Naciones Unidas, organizaciones como la Unión Europea y otras entidades regionales y subregionales. El Plan de Acción para promover la Declaración de Viña del Mar, acordado en la undécima Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo, el pasado mes de octubre, es un ejemplo claro de las grandes consecuencias que tienen unas resoluciones adoptadas en el plano regional para las actividades de la OIT, y de las útiles directrices que de ellas se derivan.

Anclado en la región de los objetivos estratégicos y de las prioridades operativas

Así pues, los objetivos estratégicos y las prioridades prácticas que se especifican en el capítulo 2 se centrarán en las regiones, y de hecho, se han definido después de consultar a los mandantes de la OIT en cada una de ellas. Más adelante se detallan los temas principales, relacionados sobre todo con problemas de desarrollo y ajuste en las economías en desarrollo y en transición. Pero procede insistir antes en dos puntos.

El género será un tema omnipresente en todas las regiones

En primer lugar, procede tener muy presente la variable social del sexo (o consideraciones de género) en todas las actividades de carácter regional. La OIT debe cumplir su misión de realzar la igualdad entre los sexos. En el mundo entero hay una demanda insatisfecha de justicia al respecto con miras a crear un ambiente propicio para el desarrollo de las facultades de todas las mujeres y los hombres trabajadores. La cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995), por ejemplo, se basó en amplias consultas regionales (véase el recuadro 3.1).
 

Recuadro 3.1
El afán mundial de igualdad entre los sexos

En el curso de la preparación de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, se adoptaron en varias reuniones regionales declaraciones de acción como las que se destacan a continuación.

Plataforma Africana de Acción (Dakar, 1994)

Procede garantizar a todas las mujeres el derecho a comprar, vender, poseer, heredar y administrar bienes, así como su derecho absoluto al trabajo.

Debe reformarse el sistema judicial, para que tenga más en cuenta las cuestiones de género, y crear y/o reforzar las instituciones de apoyo y ayuda a las mujeres en el ejercicio de sus derechos.

Plan Arabe de Acción para el adelanto de la mujer en 2005 (Ammán, 1994)

Debería promulgarse y aplicarse una legislación que garantizara a las mujeres la igualdad en lo tocante a las oportunidades laborales, la contratación, el empleo, los ascensos y la formación profesional. Debería hacerse hincapié en la necesidad de que las mujeres tengan derecho al seguro y la seguridad social. Deberían promulgarse unas disposiciones legales que garantizaran el derecho de la mujer a recurrir a los tribunales cuando sean objeto de una discriminación social o basada en el sexo. Deberían tomarse medidas ulteriores sobre los medios necesarios para velar por el cumplimiento de la legislación en el sector privado.

Deberían promulgarse leyes y reglamentos que garantizaran una progresión profesional reconocida, basada en condiciones de trabajo flexibles, con objeto de que tanto las mujeres como los hombres, cada uno de ellos con arreglo a sus circunstancias personales y familiares propias, pudieran acogerse a un sistema de trabajo flexible, en forma, por ejemplo, de un trabajo a tiempo parcial que garantizara, especialmente en el caso de las mujeres, su derecho a volver a su puesto de trabajo después de una interrupción debida a sus obligaciones familiares.

Deberían promulgarse leyes que otorgaran a las mujeres el derecho a una licencia pagada para la realización de sus tareas, corriendo exclusivamente a cargo del empleador los costos correspondientes.

Declaración de Yakarta para el adelanto de la mujer en Asia y el Pacífico (1994)

Deberían formularse propuestas con miras a la adopción de un convenio de la OIT sobre la protección de los derechos de los trabajadores a domicilio.

Debería recurrirse a una amplia gama de medios para que todo el mundo tenga conciencia de los derechos humanos de la mujer y la importancia de su participación plena y en un plano de igualdad con los hombres, en la administración pública, el sistema legislativo, los sindicatos, las organizaciones de empleadores y las asociaciones locales.

Los gobiernos deberían aplicar medidas políticas, prácticas y legislativas, cuando sean necesarias para acabar con el acoso sexual en el lugar de trabajo, y establecer dispositivos eficaces para el cabal cumplimiento de tales medidas, dando un carácter delictivo al acoso sexual.

Plataforma Regional de Acción. La mujer en un mundo en evolución. Llamamiento a la acción desde la perspectiva de la CEPE (Viena, 1994)

Puede ser necesario examinar y modificar la legislación relacionada con la protección y los derechos de los trabajadores — salarios, horas de trabajo, prestaciones sociales, otras condiciones de trabajo — con objeto de que rijan, cuando proceda, en el caso de los trabajadores a tiempo parcial y de otras categorías atípicas, y también para velar por que las mujeres y los hombres tengan derecho al mismo tipo de prestaciones, especialmente en el caso de las mujeres que trabajan en el sector no estructurado y en las zonas rurales.

Programa Regional de Acción para las Mujeres de América Latina y el Caribe, 1995-2000 (Mar del Plata, Argentina, 1994)

Debería promulgarse una legislación que garantizara la igualdad de oportunidades de empleo a las mujeres y a los hombres y que entrañara medidas contra la discriminación basada en el sexo.

Debería fomentarse la promulgación de leyes de discriminación positiva, para acelerar el establecimiento de la igualdad entre las mujeres y los hombres.

Debería promoverse, en la legislación apropiada, el principio de que el trabajo en casa constituye una aportación económica.

Deberían crease y reforzarse unos dispositivos que aseguraran el cumplimiento de los convenios internacionales y de todos los elementos programáticos de los planes de acción regionales y nacionales, con objeto de colmar la disparidad entre la igualdad de jure y la de facto, para que las mujeres, en particular las más vulnerables, puedan participar plenamente en el quehacer social en todas sus formas.

La pertinencia de la OIT para los países industrializados

En segundo lugar, las actividades regionales de la OIT deben ser de interés para todos sus Miembros, entre ellos los del mundo industrializado. También las economías industrializadas tienen que avenirse a la mundialización, y desde hace unos años se orientan cada vez más en el sentido de prestar servicios y crear conocimientos, y sus mercados de trabajo están mucho más diversificados, con un auge del empleo ocasional o de tiempo parcial que ha traído consigo más oportunidades, especialmente para las mujeres fuera del hogar. Ahora bien, no todos esos cambios han sido positivos. Sigue habiendo mucho desempleo en ciertos países, lo cual, sumado a unas pautas de trabajo menos estables, exacerba los problemas de la pobreza, la desigualdad y la exclusión social, y capitidisminuye los sistemas de seguridad social.

Competencia técnica de la OIT

La OIT debería estar en condiciones de aportar su contribución, mediante la realización de un estudio comparado de los mercados de trabajo y el ofrecimiento de una tribuna internacional donde se reflexione acerca de la dimensión política de tales problemas. Una de las bazas de la OIT es la diversidad de su experiencia, tanto en los países industrializados como en las economías en desarrollo y en transición. En la fase presente de interdependencia mundial, semejante experiencia puede resultar mucho más fecunda todavía. En la práctica, la competencia técnica de la OIT en materia de política social podría ayudar a la Unión Europea y a la OCDE a facilitar la admisión de países de Europa central y oriental. Los consejos de la OIT han de ayudarlos a tomar las indispensables medidas de readaptación de su política social y de sus estructuras institucionales.

La situación social, económica y política en Africa

Esta región sigue padeciendo conflictos étnicos y guerras civiles, exacerbados por los fracasos económicos. Dos decenios de ajuste estructural han engendrado el sólito círculo vicioso. La pobreza y las desigualdades traen consigo violencia y conflictos sociales, que crean un clima de incertidumbre y de inestabilidad política, lo cual menoscaba las inversiones y redunda en un crecimiento lento, con lo cual se agrava la pobreza. La región está viviendo en una situación de economía deprimida. Como proporción del PIB, las inversiones privadas siguen estando por debajo de los niveles del decenio de 1970, y la situación social sigue siendo crítica por cuanto dos tercios de la población viven en la miseria. Sin embargo, en los últimos años algunos países han hecho grandes progresos en la vía de una mayor participación social, la responsabilidad pública del Estado y una política económica duradera.

Importancia del aumento del empleo y de los ingresos

Los mandantes africanos de la OIT insisten en la importancia de aumentar los ingresos y el empleo. El proyecto experimental sobre el desarrollo de la pequeña empresa y el espíritu empresarial en las uniones comerciales africanas, ideado por la Organización para la Unidad Sindical Africana, es un ejemplo modesto pero notable de proyecto centrado claramente en la creación de empleos. Para ello se requiere un enfoque polifacético que promueva la formación profesional, la pequeña empresa y la elevación de la productividad, a la vez que fomenta la seguridad económica y social, la lucha contra el trabajo infantil y una reacción eficaz cuando se produzcan crisis sociales y políticas graves. Todas esas medidas son importantes, y los programas InFocus descritos en el capítulo 2 constituyen un cauce ideal para una acción global. Pero es preciso ensamblarlos en unos planes globales que atraigan el interés de los donantes internacionales.

El programa Empleos para Africa

En realidad, la Oficina se orienta ya en esa dirección con el programa de Empleos para Africa, cuya plena realización será un progreso importante en lo que se refiere a atender las necesidades de la región (véase el recuadro 3.2). Ese programa toma en consideración muchos y muy importantes elementos de carácter regional. Su vertiente de «Empleo para la Paz», por ejemplo, apunta a ayudar a los países salientes de un conflicto a facilitar la inserción social de las personas afectadas por la guerra, y la importancia que da a la formulación de una política de empleo se ciñe a la necesidad regional de incluir preocupaciones relacionadas con el empleo en las reformas económicas.
 

Recuadro 3.2
El programa Empleos para Africa de la OIT

En marzo de 1995, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, celebrada en Copenhague, propugnó un crecimiento basado en empleos de alto coeficiente de mano de obra. En apoyo de la Declaración de Copenhague, la OIT está llevando a cabo el programa Empleos para Africa, que apunta a la creación de puestos de trabajo y a la reducción de la pobreza en Africa y que es también la contribución de la OIT a la Iniciativa Especial de las Naciones Unidas para Africa.

En el programa se destaca la importancia de las estrategias impulsadas por las inversiones y se destaca la necesidad de cambiar las prioridades presupuestarias nacionales y de concebir programas públicos de inversión capaces de engendrar ingresos y reducir la pobreza. Se aboga asimismo por el establecimiento o la consolidación de unos equipos nacionales que fomenten la adopción y la aplicación de una estrategia de crecimiento que cree un gran número de puestos de trabajo. El programa se lleva ya a cabo en diez países del Africa subsahariana, y se extenderá a otros cuando pueda disponerse de recursos adicionales.

Ocho programas de acción respaldarán esos cambios de política, y se centrarán en una infraestructura de alto coeficiente de empleos, el desarrollo de las empresas pequeñas y medianas, la política y los sistemas de formación, la información sobre el mercado de trabajo y la contención de la pobreza, el empleo en el sector de las cooperativas, el empleo en pro de la paz, la igualdad entre los sexos y la microfinanciación. El PNUD ha facilitado ya fondos por valor de 3,5 millones de dólares para la primera fase, y la OIT ha de aportar una importante contribución en especie. Para la ejecución del programa en su totalidad se buscarán fondos adicionales, en cooperación con otras organizaciones y con países donantes.

Necesidad de un asesoramiento político apropiado

De hecho, los mandantes africanos de la OIT consideran que una causa destacada de los flacos resultados económicos ha sido la inexistencia de un asesoramiento adecuado en materia de política económica. Muchos países han aplicado las recomendaciones de las instituciones de Bretton Woods, a veces a regañadientes, e implantado una amplia gama de reformas. Han liberalizado, han privatizado y han recortado las atribuciones del Estado. Ahora bien, aun aceptando la necesidad de tales reformas, muchos mandantes desean recibir hoy asesoramiento sobre los programas de reforma que tengan a la vez una índole mercantil y una vertiente social, y que tomen en consideración las características propias de las economías africanas.

Problemas de la economía no estructurada

En Africa debería dedicarse especial atención a los problemas que plantea el sector no estructurado, en el cual trabaja aproximadamente el 60 por ciento de la población urbana activa de la región. Aunque proporciona empleos vitales, la economía no estructurada suscita graves problemas para los mandantes de la OIT. A los sindicatos les preocupa que las prácticas laborales no estructuradas vayan a socavar la legislación laboral y reduzca el nivel del empleo en el sector estructurado. Los empleadores lamentan la competencia «desleal» de los productores del sector no estructurado. Los gobiernos desean conservar los beneficios en materia de crecimiento derivados de la economía no estructurada al mismo tiempo que ofrecen una protección adecuada a sus trabajadores, por ejemplo, en lo que atañe a las condiciones de trabajo, la seguridad y la salud en el trabajo y la seguridad social. La OIT abordará todos esos temas con arreglo a sus programas InFocus, pero adaptándolos específicamente a los mercados de trabajo de Africa.

Necesidad de la estabilidad política, de una buena gobernación y de la democracia

La recuperación duradera y el crecimiento persistente del empleo en Africa exigirán asimismo la estabilidad política, una buena gobernación y la democracia. La Organización de la Unidad Africana y otras organizaciones regionales e internacionales las califican de claramente prioritarias. Desean que la OIT facilite la buena gobernación y el desarrollo al ayudarles a reducir los conflictos laborales en particular y los sociales en general, lo cual tiene que ver con la administración del trabajo, las relaciones laborales, las consultas tripartitas, la resolución de conflictos, la legislación laboral y las normas del trabajo. El programa InFocus relativo al fortalecimiento de los interlocutores sociales resultará especialmente útil al ayudarles a participar más plenamente en la gobernación democrática.

Apoyo a la integración regional y subregional

Otro asunto importante es la integración regional y subregional que, a juicio de los mandantes africanos, supone un paso decisivo para realzar la gobernación y asegurar un crecimiento duradero. Por consiguiente, la OIT debería tomar también en consideración la conveniencia de reagrupar adecuadamente sus diferentes actividades destinadas a respaldar la integración regional, con miras a tener un impacto y una visibilidad mayores.

La situación económica en América Latina y el Caribe

En el decenio de 1990, los países de América Latina y el Caribe estaban recuperando su dinamismo económico. Progresaba el empleo, un número mayor de mujeres se incorporaba al mercado de trabajo y millones de personas se iban del campo a las ciudades. No obstante, el desempleo seguía siendo grande, en particular en el caso de las mujeres y de los jóvenes, y casi todos los nuevos puestos de trabajo eran de poca calidad, en general del sector terciario y de la economía no estructurada (a la cual han correspondido ocho de cada diez nuevos puestos de trabajo en América Latina a lo largo de los 17 años últimos). Los salarios eran bajos, había grandes desigualdades y cundía la pobreza. Hasta los progresos logrados a principios del decenio han corrido peligro a causa de la crisis de México en 1995 y, últimamente, la del Brasil.

Un nuevo temario en lo que se refiere al trabajo y a la protección social

Aunque los países de la región necesitan mantener su competitividad internacional, también les hace falta crear más y mejores puestos de trabajo y restablecer un grado más alto de protección para sus trabajadores. Semejante exigencia obliga a todos los mandantes a colaborar en un nuevo quehacer que reduzca la inestabilidad de la mano de obra, amplíe la protección social y dedique más atención al perfeccionamiento de los recursos humanos como motor del crecimiento y de la productividad.

Perfeccionamiento profesional, fomento de la pequeña empresa y reducción del desempleo

La OIT puede aportar una notable contribución, sobre todo al ayudar a los mandantes a mejorar las calificaciones y la empleabilidad mediante unos planes de certificación o de formación profesional adaptados al imperativo del progreso tecnológico. Procede dedicar más atención a las empresas pequeñas, que pueden contribuir poderosamente a reducir el desempleo de los jóvenes, en particular las del sector no estructurado, que deberían modernizarse más deprisa.

Seguridad, salud y medio ambiente

La seguridad tiene también su importancia. El programa InFocus sobre el trabajo sin riesgo (SafeWork) resulta especialmente interesante en los países en vías de rápida industrialización, donde las empresas, en particular las del sector no estructurado, tal vez se desentiendan de la seguridad, la salud o el medio ambiente.

La reforma de las instituciones del mercado de trabajo y de los sistemas de protección social

La OIT debería ayudar asimismo a sus mandantes a reformar las instituciones del mercado de trabajo y los sistemas de protección social y de seguridad social, con miras a acoplarlos mejor con las nuevas formas de organización del trabajo y las exigencias de una economía abierta. En ciertos campos actúan ya diversas instituciones financieras internacionales, pero habrá más probabilidades de que cuajen las reformas con una mayor participación de la OIT y de otras organizaciones regionales e internacionales.

Una más estrecha colaboración con los nuevos organismos regionales

La integración regional y subregional es una tendencia manifiesta en la región, razón por la cual la OIT debería colaborar estrechamente con los nuevos organismos regionales. La labor de la OIT en el Caribe tiene ya una dimensión regional. En esos países, es un hecho la plena incorporación a los mercados internacionales de bienes y de capital. Las tendencias de la mundialización, la liberalización del comercio y la integración económica tienen grandes repercusiones económicas e influyen fuertemente en los logros del mercado de trabajo. El objetivo dominante de la OIT debería consistir en ayudar a sus mandantes a percibir mejor los problemas pendientes y a discurrir medidas políticas apropiadas, dedicando una mayor atención al perfeccionamiento de los recursos humanos, la productividad, las normas de calidad, la seguridad y salud en el trabajo y las relaciones laborales basadas en la cooperación. La OIT ha definido estas prioridades en consulta con sus mandantes tripartitos y con la Secretaría de la Comunidad del Caribe (CARICOM). Su aplicación entrañará una estrecha colaboración con organismos regionales como la CARICOM, y el Banco de Desarrollo del Caribe, lo cual concuerda con los esfuerzos de los países de la subregión por establecer programas regionales de trabajo y coordinar los dispositivos existentes, como lo pone de manifiesto el Programa de Acción para un desarrollo duradero de los pequeños Estados insulares en desarrollo, examinado en la Reunión Ministerial del Caribe celebrada en Barbados en noviembre de 1997.

El diálogo social, instrumento de la política laboral

Se necesitan igualmente proyectos específicos de programas InFocus para reforzar el tripartismo en toda la región. Procede considerar el diálogo social como un instrumento de la política laboral. Los gobiernos deberían fijarse el objetivo prioritario de modernizar el Ministerio de Trabajo para que pueda desempeñar un cometido más importante como regulador de la política laboral y para relacionarlo más eficazmente con otros departamentos como el Ministerio de Hacienda. Tales finalidades quedaron claramente formuladas en la undécima Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo antes citada.

Las organizaciones de empleadores y de trabajadores

Es también indispensable modernizar las organizaciones de empleadores y de trabajadores. La transformación del sector privado viene reforzando las de los empleadores, al mismo tiempo que ejerce en ellas presiones más fuertes para que adopten una actitud más creadora al configurar un entorno de empleo moderno. Pero necesitan también dominar los nuevos métodos de gestión que fomentan la participación y realzan el ingenio de su personal como modo de elevar la productividad y de intervenir en la economía mundial. Igualmente, les será preciso facilitar el desarrollo de las pequeñas empresas. Las organizaciones de trabajadores han sido uno de los pilares del desarrollo social y democrático en la región. Pero tienen pendientes muy graves problemas. En algunos países se niega a los sindicatos la plenitud de sus derechos, y persiste una mentalidad antisindical, lo cual coarta el advenimiento de una justicia social, una paz y un desarrollo duraderos. En muchos casos, se les excluye además de los debates relativos a la política económica y social. Al mismo tiempo, se ha menoscabado su condición a causa de la evolución del mercado de trabajo y, en particular, de una desestructuración incesante de la economía. Por consiguiente, las organizaciones de trabajadores tendrán que reforzar su apoyo en sectores menos tradicionales, entre ellos la agricultura, los servicios y la economía no estructurada. Asimismo, tendrán que incrementar su capacidad técnica a fin de realizar el diálogo social de manera fructuosa.

Evaluación de las necesidades inmediatas y fortalecimiento de los interlocutores sociales

En la región árabe se está dedicando gran atención al proceso de paz en curso, lo cual repercute también en el quehacer de la OIT. La Organización sólo logrará influir en la región si sopesa meticulosamente las necesidades inmediatas y consolida a los interlocutores sociales para que estén en mejores condiciones de solventar los problemas acuciantes de la región, para lo cual será muy importante estrechar la cooperación entre países por medio de actividades regionales y subregionales.

El cambio social, económico y político

Los países de la región están viviendo una gran transformación social, económica y política. En los más pobres aumentan el subempleo y el desempleo, a la vez que menguan las remesas de dinero enviadas por los trabajadores emigrados. La asistencia técnica de la OIT les es indispensable para combatir la pobreza y promover el empleo, en particular en el caso de los recién diplomados, de los jóvenes y de los emigrantes que regresan al país. A este respecto, han de resultar especialmente útiles los programas InFocus, por ejemplo, el de promoción de las pequeñas empresas y el de protección social, sobre todo para las mujeres. A causa de la disminución de los ingresos familiares y de la subida del costo de la vida, muchas mujeres han tenido que buscar trabajo en el sector no estructurado, donde son objeto de discriminaciones y carecen de protección.

La situación en los países del Golfo

La situación es diferente en los países del Golfo. Las fluctuaciones de los precios del petróleo les han incitado ya a diversificar su economía, y están también utilizando mejor su propia población trabajadora. Para una más fecunda utilización de la población activa y la diversificación de la economía es preciso mejorar los sistemas de información sobre el mercado de trabajo y la formación profesional. Igualmente importante será consolidar el Ministerio de Trabajo, elevando la competencia de sus funcionarios en materia de administración del trabajo y reforzando la autonomía institucional.

La situación económica en Asia y el Pacífico

En los veinte años últimos, diversos países asiáticos han sabido crear puestos de trabajo y reducir la pobreza. Pero la crisis reciente ha neutralizado muchos de esos logros, en particular en los países de Asia oriental y sudoriental, más expuestos a las turbulencias de los mercados mundiales. Simplemente en los tres países más afectados (República de Corea, Indonesia y Tailandia), unos diez millones de trabajadores han perdido su empleo y muchos más han caído en la pobreza. A otros países, en particular los del sudeste asiático, que tienen una economía menos abierta, no les ha afectado tanto la crisis, pero siguen padeciendo un fuerte desempleo, subempleo y pobreza.

Creación de empleos productivos y reducción de la pobreza

A Asia le corresponden casi dos tercios de los pobres del mundo, por lo que no es sorprendente que la gran prioridad de la OIT sea la creación de empleos productivos y la atenuación de la pobreza. Los mandantes asiáticos desean que se dé un impulso renovado a la cooperación técnica de la OIT en relación con el empleo, en particular para ayudar a los pobres del campo y de las ciudades. Los programas InFocus deberían contribuir a la adopción de nuevas iniciativas al respecto, desarrollando la pequeña empresa, llevando a cabo proyectos de alto coeficiente de mano de obra y aprovechando cabalmente las oportunidades que deparen las actividades del sector no estructurado. El programa InFocus referente a las calificaciones atenderá las necesidades en materia de perfeccionamiento de los recursos humanos.

Fortalecimiento de la protección de los trabajadores

La crisis asiática ha puesto asimismo de manifiesto la necesidad de que haya una política y unas instituciones más sólidas para la protección de los trabajadores. Un desarrollo y un ajuste duraderos y justos no dependen solamente de la política industrial y económica, sino también de la social. Los mandantes desean que la OIT intensifique su ayuda en este campo, en particular para crear mejores instituciones de mercado de trabajo, con una colaboración general en materia de reglamentación, por ejemplo con miras a la preparación de leyes básicas que rijan los mercados de trabajo, así como una asistencia específica sobre los elementos técnicos de la arquitectura social, desde la administración del trabajo y la seguridad y salud en el trabajo hasta la evaluación de los costos y beneficios de los regímenes de seguridad social y el seguro de desempleo. Muchos países se interesan ahora ya más por la seguridad social en general, por comprender que el mercado de trabajo funciona mejor cuando cuenta con la ayuda de instituciones apropiadas, como las «agencias de reempleo» o diferentes acuerdos innovadores entre el personal y la dirección de empresa.

Unas instituciones que fomenten la cohesión social

Desde la crisis asiática, muchos países han insistido también en la importancia de unas instituciones que puedan contribuir a mantener la cohesión social. Por lo mismo, en varios de ellos se han intensificado los diálogos tripartitos para resolver los problemas de empleo y de relaciones laborales. Ha habido fracasos, pero parece estar cundiendo la costumbre de organizar consultas.

Las organizaciones de empleadores

El programa InFocus sobre el fortalecimiento de los interlocutores sociales respaldará todo ello y, entre otras cosas, debería ayudar a las organizaciones de empleadores a proporcionar a sus miembros información sobre los nuevos modos de actuar en toda una serie de temas de gestión, por ejemplo sobre las relaciones de trabajo, la organización del trabajo o los sistemas de indemnización de los accidentes de trabajo. El programa podría realzar también su experiencia en asuntos más generales; los diálogos tripartitos recientes en países asiáticos, por ejemplo, les han movido a tomar en consideración diferentes aspectos de la financiación internacional.

Las organizaciones de trabajadores

Es también necesario consolidar las organizaciones de trabajadores. En algunos casos, no han conseguido todavía gozar de derechos tan fundamentales como la libertad sindical. Además, en muchos países está menguando relativamente la afiliación. La OIT debe seguir dispensando formación para mejorar la competencia en lo tocante a los procedimientos de representación, negociación y solución de conflictos. Igualmente importante es que siga difundiendo conocimientos sobre la utilidad de una representación del personal, en particular en las organizaciones y los países que están adaptándose al régimen de la economía de mercado. Los sindicatos necesitan asimismo la ayuda de la OIT para mejorar su facultad de abarcar un temario social y económico más amplio.

Protección de las categorías vulnerables

Por último, debería dedicarse particular atención a la protección de las categorías vulnerables. En colaboración con la OIT, varios países de la región han logrado ya grandes progresos en lo que atañe al trabajo infantil, por ejemplo dando a conocer este problema al público en general, a la vez que se intenta ofrecer a los niños otras posibilidades de trabajo. Esta tarea ha servido para realzar el prestigio de la OIT al difundir sus ideales y acreditar su eficacia en relación con un problema tan complejo y difícil. El programa InFocus sobre la eliminación progresiva del trabajo infantil ha de contribuir a mantener y reforzar tal labor.

La transición económica y política en Europa central y oriental y en Asia central

En Europa central y oriental y en Asia central, la transición de una economía de planificación a otra de mercado, y de un régimen totalitario a un sistema político más democrático, ha resultado difícil, si bien ha dado mejores resultados en unos países que en otros.

Ayuda a los países deseosos de ingresar en la Unión Europea

Aun habiendo padecido cruelmente los efectos sociales de la transición, ciertos países han conseguido notables progresos económicos. Algunos de ellos van a incorporarse a la Unión Europea (UE) y a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). El ingreso en la UE requerirá una preparación en diversos campos relacionados con el empleo y el trabajo, y la OIT debería estar en condiciones de ayudarles a cumplir los requisitos de ingreso en la UE. Por ejemplo, esos países tendrán que establecer una estructura del mercado de trabajo apropiada, prepararse para la participación en unas políticas de empleo coordinadas de la UE y armonizar su legislación laboral y en materia de seguridad y salud en el trabajo. Necesitarán asimismo un diálogo social más activo, y tendrán que mejorar sus sistemas de protección social y aplicar más rigurosamente las disposiciones que fomentan la igualdad de oportunidades. Como queda dicho, será ésta una vertiente importante de la colaboración futura con la Unión Europea y la OCDE.

Fomento de la recuperación económica y de la estabilidad social

Otros países han tenido menos éxito. Sus reformas económicas han sido lentas o ineficaces, y algunos de ellos han padecido conflictos políticos y étnicos, una situación de anarquía y la guerra. Los mandantes de la OIT de esos países dan una gran prioridad a la recuperación económica y a la estabilidad social. Para ayudarlos, la OIT tendrá que aumentar su facultad de reaccionar rápidamente ante crisis imprevistas y recurrir igualmente a toda una serie de programas InFocus para facilitar una estabilidad económica y social duradera. Los mandantes recurrirán a la OIT y a otras organizaciones internacionales y regionales con miras a formular un «pronóstico social» como base para unas recomendaciones normativas y unos programas de ayuda.

La «nueva» pobreza

Uno de los problemas más inquietantes de esta región es la «nueva» pobreza. Antes no era habitual la pobreza declarada, mientras que ahora, a raíz de la transición, se han generalizado la pobreza manifiesta y las desigualdades, los salarios son muy bajos y en muchos casos no se pagan. También las pensiones son inadecuadas, y muchos de los nuevos pobres son personas de edad. La población de los países de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) ha resultado particularmente perjudicada, sobre todo después de la reciente crisis financiera en la Federación de Rusia.

Programa InFocus para promover la seguridad económica y social

Una pobreza creciente grava igualmente más a los sistemas de seguridad social. A este respecto, el programa InFocus de la OIT sobre la seguridad económica y social en el siglo XXI debería aportar orientaciones normativas y asesoramiento práctico. Los mandantes acuden a la OIT en demanda de información sobre las prácticas óptimas, al tomar como punto de referencia unos dispositivos institucionales que han resultado eficaces en otras partes del mundo. La experiencia de la OIT en materia de protección social marca la pauta de lo que es socialmente aceptable, factible y mantenible.

Fortalecimiento de los interlocutores sociales

Es, sin embargo, evidente que la OIT podría resultarle más útil a la región si los interlocutores sociales fueran más fuertes. La situación de la región en lo que se refiere a las relaciones de trabajo es compleja y, en muchos sentidos, insatisfactoria. Las consultas tripartitas han dado resultados muy irregulares y la negociación colectiva ha progresado lentamente. Algunos países han tenido más éxito que otros, pero en la mayoría de ellos hay muy diversos problemas, que van desde una legislación deficiente hasta unas organizaciones de trabajadores y de empleadores mal organizadas y fragmentadas. De entre los interlocutores sociales, los mejor organizados son los sindicatos, aunque se estima que algunos de ellos siguen estando muy marcados por su pasado. Las organizaciones de empleadores son relativamente recientes y muy heterogéneas. Necesitan ayuda para poder amoldarse a su gran variedad de afiliados, que van desde grandes empresas privatizadas o estatales hasta una constelación de empresas pequeñas y medianas.

Evolución de la cooperación técnica de la OIT

Financiada por el presupuesto ordinario o con cargo a fondos extrapresupuestarios, la cooperación técnica se plasma sobre todo en unos proyectos de desarrollo cuya ejecución corre a cargo de la OIT. Pero entraña cada vez más otras muchas actividades: prestación de servicios consultivos y colaboración con los asociados nacionales para realzar sus facultades y promover el diálogo, así como toda una serie de estudios, informes y evaluaciones. El modus operandi varía en función de las circunstancias. En ciertas ocasiones, supone que tanto los asesores como los copartícipes del país aprenden juntos al colaborar en la resolución de un problema dado. Otras veces, se acopian y difunden información y experiencia. La Oficina tiene una larga experiencia al respecto. Históricamente, cabe distinguir cuatro fases en la evolución de la cooperación técnica.

1919-1948: creación de normas, las relaciones de trabajo y la seguridad social

1948-1968: preferencia por las actividades prácticas

1969-1989: cooperación técnica máxima

1989-1999: se prefieren el asesoramiento normativo y la creación de instituciones a la realización de proyectos

Impresionante transformación de la cooperación técnica internacional

El declive de la financiación externa coincide con los cambios radicales de la cooperación técnica internacional desde hace diez años. La ayuda financiera de los países ricos a los pobres ha disminuido hasta alcanzar su nivel mínimo de los últimos decenios, precisamente cuando las capacidades y oportunidades para aprovechar cabalmente la ayuda exterior han mejorado en muchos países. Han cambiado también las modalidades de la cooperación técnica. Se ha quedado anticuado el modo tradicional de actuar, consistente en la realización de grandes proyectos dirigidos por expertos internacionales. Muchos países están ya en condiciones de ocuparse de sus propios problemas económicos y sociales, y buscan un asesoramiento normativo y la demostración de la utilidad del mismo. Tienen que enfrentarse, además, con crisis sociales derivadas de bruscos cambios económicos. Subsisten también los problemas estructurales de pobreza y desempleo anteriores a la mundialización en curso y que exigen una intervención coordinada de la comunidad internacional en su conjunto. Tal es el entorno en el cual debe llevarse a cabo la cooperación técnica de la Organización.

Nuevo compromiso en pro de la cooperación técnica

La OIT reitera su afán de prestar cooperación técnica a fin de atender la demanda creciente de sus mandantes. Asimismo, la Organización, en respuesta a solicitudes de sus Miembros, tiene la obligación de movilizar recursos y apoyos externos para alcanzar los objetivos de la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo.

Una cooperación técnica eficaz, basada en asociaciones mundiales

Análogamente, es preciso que la OIT se ciña a las nuevas concepciones de los donantes. La cooperación técnica eficaz en la OIT tendrá que basarse en asociaciones genéricas entre los países beneficiarios y la comunidad internacional, para crear un entorno social e institucional que equilibre el crecimiento. Consta cada vez más claramente que es posible invertir la tendencia a reducir la ayuda si se establecen nuevos objetivos y unos programas nuevos y convincentes.

Un nuevo rumbo para la cooperación técnica de la OIT

En la Conferencia Internacional del Trabajo se examinará la estrategia de cooperación técnica de la OIT, que brindará la oportunidad de emprender un nuevo rumbo. A continuación se destacan algunos de los asuntos esenciales y se recomiendan ciertos elementos para un nuevo enfoque.

Los cuatro objetivos estratégicos y la cooperación técnica

Los cuatro objetivos estratégicos destacados en el capítulo 2 de la presente Memoria ofrecen un punto de referencia, una orientación y una justificación de la cooperación técnica. No todos los proyectos de cooperación técnica contribuirán a la consecución de todos los objetivos, pero todos ellos han de concordar con un planteamiento más general definido por esos objetivos.

Principios y derechos fundamentales en el trabajo. A este respecto, la Declaración de la OIT aporta el primer punto de referencia. Aunque gran parte de las actividades de la OIT relacionadas con este objetivo entrañarán un asesoramiento normativo, el intercambio de información y la prestación de un apoyo institucional, cabe asimismo la posibilidad de emprender grandes programas de cooperación técnica, entre ellos el relativo al trabajo infantil, pero puede resultar posible efectuar actividades en apoyo de otros principios de la Declaración, como los programas contra la discriminación.

Empleo e ingresos. Cada uno de los programas InFocus de este sector (sobre los recursos humanos, sobre la pequeña empresa y sobre las inversiones de alto coeficiente de mano de obra) depara la posibilidad de una cooperación técnica que apunte a respaldar una buena estrategia en materia de empleo. Para conseguir resultados dignos de mención se requerirá una masa crítica de recursos, pero hay un gran potencial al respecto, que es incluso mayor cuando las actividades pueden respaldarse mutuamente en diferentes campos, como es el caso del Programa de Empleos para Africa. En cada una de tales actividades revestirá especial importancia la promoción del empleo y los ingresos de las mujeres, con la inclusión de los elementos pertinentes del Programa internacional de más y mejores empleos para la mujer.

Protección social. A este respecto se ofrecen ciertas oportunidades interesantes de cooperación técnica. El programa InFocus sobre el trabajo sin riesgo (SafeWork), por ejemplo, abordará los temas relacionados con la seguridad que se derivan de la evolución de las estructuras industriales. El programa sobre la seguridad económica y social puede ayudar a los distintos países a encontrar el modo de extender la protección social y la seguridad de los ingresos a los hombres y las mujeres que se dediquen a actividades laborales no estructuradas y no reglamentadas, así como a definir orientaciones normativas y a crear sólidas estructuras de gobernación.

Diálogo social. Trátase de un programa InFocus encaminado a establecer estructuras institucionales y la facultad de emprender un diálogo fecundo. Será igualmente necesario relacionarlo estrechamente con los demás programas InFocus que encierran temas importantes de diálogo. En lo que se refiere a la cooperación técnica, el diálogo social es a la vez un instrumento y un fin.

Una cooperación técnica que se ciña a la situación regional

En cada uno de esos campos, la cooperación técnica puede revestir la forma de servicios consultivos, de una labor de investigación y desarrollo efectuada conjuntamente con expertos nacionales, de evaluaciones o de la concepción y realización de proyectos de cooperación técnica. Va destinada en parte a los gobiernos y, en parte también, a los empleadores y a las organizaciones sindicales, y todo ello apunta a atender directa o indirectamente las necesidades de los trabajadores.

Aunque los objetivos citados constituyen un marco general para la cooperación técnica, la forma concreta que revistan dependerá de las circunstancias propias de cada país, y la OIT ideará y llevará a cabo unas actividades de cooperación técnica que se ciñan a los intereses regionales y que recurran a la competencia técnica nacional. De hecho, la OIT debería aspirar a acumular una masa crítica de especialistas y recursos nacionales e internacionales para satisfacer cabalmente esas exigencias.

Una cooperación técnica recentrada

La OIT tiene justa fama por la calidad de sus servicios técnicos. Y sin embargo, comparada con otros organismos especializados, cuenta con un programa de cooperación técnica relativamente modesto por su volumen y que está fragmentado en varios proyectos pequeños. Recientemente la Oficina ha tratado de centrar sus esfuerzos en un número de campos menor y con fronteras más claramente definidas, capaces de movilizar una masa crítica de fondos y conocimientos, para que su impacto sea mayor.

Definición de los campos de acción centrales

Esos campos de actuación deberían ceñirse a los cuatro objetivos estratégicos de la OIT y a su competencia básica, definiéndolos en virtud de un consenso tripartito. Deberían concordar igualmente con las necesidades e intereses específicos de los países beneficiarios y donantes. Los programas InFocus antes mencionados ofrecen una serie concreta de posibilidades. La lista no es definitiva y, en todo caso, deberá evolucionar según vayan cambiando las necesidades.

Necesidad de una capacidad de respuesta rápida

Los programas duraderos de cooperación técnica permitirán a la OIT obtener un mayor impacto y unos efectos más centrados, pero también será preciso que la Organización mejore su capacidad de reaccionar con rapidez ante las crisis. Independientemente de que éstas se deban a un cambio político, a un conflicto social, a una conmoción económica o a una calamidad natural, la Organización debería estar en condiciones de utilizar los fondos de urgencia facilitados por los donantes para ofrecer apoyo técnico, o de otra índole, en los momentos de más acuciante necesidad. En el capítulo 4 de la presente Memoria se glosan las repercusiones políticas de una reacción rápida.

Desarrollo de la Política de Asociación Activa

La OIT tiene que mantenerse en estrecho contacto con sus mandantes nacionales tripartitos, con objeto de que sus intereses no solamente configuren los servicios técnicos, sino que influyan, además, en las prioridades de toda la Organización. Para contribuir a atender esas necesidades, la OIT estableció en 1993 su Política de Asociación Activa, cimiento de los adelantos venideros. Ahora bien, para explotar plenamente sus posibilidades procede reorientarla y situarla en un marco normativo y orgánico más general. El Consejo de Administración de la OIT ha efectuado ya una evaluación de la Política de Asociación Activa como instrumento para la prestación de los servicios de la Organización, lo cual constituirá en el próximo bienio la base para un análisis global de la política.

Con arreglo a la Política de Asociación Activa, los servicios técnicos de la OIT se han regido principalmente por los desiderata nacionales, tal y como los hayan definido sus mandantes tripartitos y queden explicitados en objetivos para los países. Ahora bien, aunque esos objetivos han servido de base para el diálogo social, se podría mejorar el modo en que se han manejado para asignar los recursos de la OIT. En los programas nacionales han influido tanto las prioridades políticas a corto plazo y en rápida evolución como la disponibilidad de la competencia técnica de la OIT.

Coordinación y concentración de las prioridades

Tampoco han influido lo debido en el plano internacional las prioridades nacionales expresadas. Por carecer de las indispensables estructuras de apoyo, su repercusión en las prioridades programáticas de Ginebra ha sido muy desigual. Asimismo, como los desiderata de los distintos países son fragmentarios y muy variados, pocas veces han resultado eficaces la cooperación y la concentración.

El apoyo técnico debe estar siempre en función de la demanda, esto es, debe ceñirse a las necesidades y a la situación del país correspondiente. Pero es inevitable que la Organización entrevere la demanda con la oferta. Sólo es posible prestar eficazmente los servicios a partir de un orden de prioridad convenido, que facilite la concentración de unos recursos escasos en una masa crítica. Por lo mismo, cuando un país prepare sus peticiones convendrá que las amolde a los objetivos estratégicos globales, definidos por los mandantes en los órganos de gobierno de la OIT. Es igualmente preciso que la Oficina preste una ayuda práctica a sus mandantes con tal fin.

Aspectos que es posible mejorar

Se han puesto ya de manifiesto varios campos que es posible mejorar y que implican sobre todo una nueva definición del cometido y las obligaciones de la estructura exterior a fin de evitar las repeticiones y confluencias que puedan surgir. En la actualidad, hay un reparto de atribuciones en unos tres ámbitos de actuación. Las tareas administrativas y políticas en el plano nacional corren a cargo de las oficinas de zona. De atender las peticiones nacionales de apoyo técnico se encargan los equipos consultivos multidisciplinarios (EMD), y de la dirección y la coherencia en general las oficinas regionales. Es necesario mejorar semejante división entre las relaciones, las funciones técnicas y la orientación normativa.

Los equipos multidisciplinarios

Ciertos problemas radican en los equipos consultivos multidisciplinarios, que enlazan la acción de la OIT en diferentes campos, al darse por supuesto que es más fácil responder de un modo coherente en el plano nacional cuando un mismo equipo se ocupa de toda la gama de intereses de la OIT. Pero los equipos consultivos multidisciplinarios tienen pendientes varios problemas:

Un marco coherente para la programación, la evaluación y la formulación de políticas

La cooperación técnica necesita el respaldo de una estructura coherente de programación, evaluación y formulación de las normas correspondientes. De ese modo será mayor la coherencia, en particular entre las actividades de financiación interna y las financiadas con fondos extrapresupuestarios. Las primeras suelen ser más flexibles y modulables, y permiten a la OIT darles un uso más eficaz para atender intereses fundamentales. En cambio, las de financiación externa persiguen finalidades más concretas y operan con arreglo a unos ciclos de ejecución totalmente distintos. Tomando en consideración todo esto, la Organización debe aspirar a un grado mayor de coherencia, tanto en el plano normativo como en el programático.

Un mejor control administrativo

La gestión reviste mucha importancia. Los programas de cooperación técnica sacarían gran provecho de un control administrativo más firme y de unos procedimientos más flexibles, así como de una mayor transparencia y responsabilidad, aunados a unos sistemas de observación y evaluación de mayor calidad. La evaluación periódica incitaría a un perfeccionamiento constante, con lo que la OIT reforzaría sus aptitudes básicas y su facultad de competir para hacerse con unos recursos escasos.

Un mayor apoyo de la Sede

La cooperación técnica debería mejorarse aún más gracias a un apoyo más vigoroso de la Sede, la cual, además de ofrecer servicios técnicos especializados, podría facilitar asimismo directrices normativas claras mediante, por ejemplo, unos documentos que especificaran las líneas generales del modo de actuar de la OIT en diferentes campos, y que podrían adaptarse a situaciones concretas o constituir la base para la actitud que adopte la OIT en la negociación o en una acción coordinada con otros organismos internacionales. Análogamente, convendrá establecer un marco operativo preciso para la realización de actividades en los distintos países.

Una mayor cooperación y coordinación entre la Sede y el exterior

Al mismo tiempo, la Sede y la estructura exterior deberían estrechar sus relaciones y ensamblar sus actividades con mayor eficacia, por ejemplo al preparar nuevos programas mundiales. Además de redundar en una mayor eficacia, esto contribuiría a que todos aprendan al mismo tiempo al compartir nuevos conceptos y la experiencia derivada de proyectos innovadores.

Mayores posibilidades de efectuar investigaciones idóneas

Uno de los factores más importantes del apoyo es la realización de investigaciones idóneas como base para la innovación y con fines de orientación normativa. Existen a este respecto varias posibilidades nuevas: la Sede, por ejemplo, podría proceder a una labor más sistemática de acopio y difusión de información comparada sobre las prácticas óptimas. Subsisten, no obstante, muchos problemas que carecen de una solución sencilla. En teoría, la Sede es el elemento más habilitado para la investigación: prepara documentos para el Consejo de Administración y está en mejores condiciones para trazar una perspectiva mundial. Y, sin embargo, a veces se le reprocha su lejanía respecto de la realidad nacional, y su capacidad se ha visto mermada por la Política de Asociación Activa, que ha trasladado al exterior una parte considerable de los medios técnicos. Ahora bien, a los especialistas que trabajan hoy fuera de la Sede les resulta difícil dedicar tiempo a la investigación fundamental, pues se ven acaparados por las acuciantes peticiones constantes de los mandantes.

Máxima utilización de la tecnología de la comunicación

Se podría desatar la rígida división entre los estudios efectuados en la Sede y en el exterior aprovechando mejor los medios tecnológicos. Es necesario que el personal se vea cara a cara de cuando en cuando, pero, gracias a los últimos adelantos de la tecnología de la comunicación, la cooperación a distancia resulta ahora más fácil. Pueden reunirse en el ciberespacio grupos de trabajo y equipos especiales para intercambiar ideas y realizar actividades en común. De ese modo será posible, en particular, basar más sólidamente todas las investigaciones de la OIT en una experiencia empírica en los distintos países. Pero para ello sigue siendo necesario que el personal dedique el tiempo suficiente a esa labor en común y que la Organización programe sus recursos en consonancia con ello.

Recursos extrapresupuestarios

La cooperación técnica de la OIT debe basarse en unos programas claramente formulados que coadyuven a la consecución de los objetivos fijados. Pero, para que su impacto sea mayor, habrá que ampliarla también, para lo cual se requerirá un denodado esfuerzo de movilización de recursos extrapresupuestarios. Con tal fin, la OIT debe estrechar sus vínculos con los donantes, bilaterales y multilaterales, así como con organizaciones regionales y bancos de desarrollo. Asimismo tiene que sondear a una amplia gama de otros copartícipes posibles, privados y públicos, locales, nacionales, regionales e internacionales. En parte, esa tarea puede correr a cargo de la Oficina, organizando conferencias internacionales de donantes, por ejemplo, o valiéndose de reuniones técnicas nacionales, celebradas en países donantes con fines de obtención de fondos. Pero todos los mandantes de la OIT deben intervenir al respecto.

Recursos públicos en los países destinatarios

En el plano gubernamental, por ejemplo, ciertos países beneficiarios de América Latina han aportado recursos propios como complemento de la asistencia técnica de la OIT. En Europa central, ciertos países se han mostrado dispuestos a proporcionar personal y competencia técnica en apoyo de la acción de la OIT en otras economías en transición más perturbadas.

El papel de los sindicatos y de las organizaciones de empleadores

Los sindicatos y las organizaciones de empleadores son otros participantes en potencia. En el caso del trabajo infantil, verbigracia, las organizaciones de trabajadores y de empleadores de cierto país han contribuido a encauzar fondos hacia países más pobres. Los interlocutores sociales pueden contribuir poderosamente a que la OIT establezca un contacto fecundo con fundaciones privadas, personas o empresas.

Razones fundadas para el optimismo

Hay razones fundadas para el optimismo. Es probable que los donantes se sientan atraídos por unos programas bien concebidos y planificados que versen sobre asuntos cruciales, en relación con los cuales la OIT tiene una misión clara y una competencia reconocida. Para el éxito de tales iniciativas será necesario organizar una campaña sistemática de recaudación de fondos que presente a los posibles donantes unas propuestas específicas y a la medida. Debería perseguirse con ello la finalidad de obtener fondos suficientes en apoyo de un programa viable y completo que durara varios años. Con unos programas más concentrados, medios de comunicación perfeccionados y un mayor prestigio ante el público, la OIT estará en mejores condiciones para recaudar fondos.

Posibilidades y limitaciones

Procede, sin embargo, ser realista a propósito de lo que es posible y prever los problemas que puedan surgir. Hay varios dilemas habituales, en muchos niveles diferentes. Uno de ellos es la necesidad de que los recursos correspondan a la demanda y a los objetivos estratégicos. A ello se suman diferentes limitaciones administrativas, como el costo del tiempo del personal que se requiere para informar a los donantes, que piden con frecuencia una información diferente en distintos formatos. Se debería incitar en la mayor medida posible a los donantes a adoptar un «planteamiento programático», fijando objetivos prioritarios para un quinquenio por ejemplo, pero dejando a la OIT un margen suficiente de flexibilidad sobre el modo de alcanzarlos. La aportación de los donantes, en forma de fondos básicos, al programa de trabajo global podría reforzar también la coherencia del programa. Hay igualmente un dilema entre la flexibilidad y la responsabilidad: los programas son más eficaces cuando desembolsan rápidamente sus fondos, pero esto puede ir en menoscabo del control administrativo.

Para poder ampliar los programas de cooperación técnica en la OIT será preciso que la Organización revise los procedimientos, con objeto de tener la seguridad de que éstos no coartan el acceso a las fuentes de financiación externa, que son indispensables para conseguir sus fines fundamentales.

Unas asociaciones al servicio de la cooperación técnica

Un concepto clave en este modo de entender la cooperación técnica es el de asociación. La relación esencial tiene que darse entre la OIT y sus mandantes primarios — los gobiernos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores —, y una asociación semejante es el trasfondo mismo de los ideales de la Organización y tiene su fiel reflejo en la Política de Asociación Activa. Al discurrir nuevos rumbos, la OIT debe recabar siempre un amplio apoyo de sus mandantes y movilizarlos en un diálogo abierto sobre los objetivos y los medios de la cooperación técnica. El debate que tendrá lugar este año en la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo ha de constituir un nuevo punto de partida.

Necesidad de unas alianzas más amplias

Ahora bien, la asociación al servicio de la cooperación técnica tiene que ir más lejos. Debe crear una alianza mucho más general, y no limitarse simplemente a los donantes, sino que debe movilizar además las energías de otras muchas personas y organizaciones, colaborando, por ejemplo, con instituciones nacionales e internacionales de investigación, creando redes y procediendo a un intercambio de ideas y de información. En los campos en los cuales es manifiestamente competente, la Oficina debería desarrollar su facultad de conectar a socios heterogéneos y promover su sinergia, sobre todo en los planos nacional y regional. La Organización debería explotar asimismo sus vínculos con los empleadores y los trabajadores para sacar provecho de su competencia especial, e implicarlos más directamente en la consecución de los objetivos de la Organización.

Constitución de asociaciones para la realización de los programas

La asociación es igualmente crucial para la realización de los programas. Los proyectos de cooperación técnica de carácter experimental deben agrandarse, para lo cual no basta con disponer de más recursos y de estructuras internacionales más extensas, sino que se requiere, además, la constitución de sistemas de actuación por conducto de múltiples redes «capilares» en las que figuren expertos y autoridades del país, pero también ONG, organizaciones empresariales, sindicatos y asociaciones femeninas.

Establecimiento de asociaciones internacionales

En el extremo opuesto, la OIT debe crear asociaciones para una acción colectiva internacional con el sistema de las Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods. Como se dice en el capítulo 4, esto ha de resultar ahora más fácil, por cuanto la mayoría de las organizaciones internacionales y regionales reconocen ya la importancia de la «cuestión social», lo cual presenta una oportunidad para la OIT. Las dimensiones sociales del ajuste son ya tan amplias y variadas que exigen un esfuerzo aunado de todo el sistema internacional. Una acción coordinada realza la complementariedad y crea sinergias. En el plano nacional, la OIT actuará con arreglo al Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo, a fin de cerciorarse de que se tienen realmente en cuenta las prioridades de sus mandantes mediante una estrecha asociación al servicio de la cooperación para el desarrollo.

Unas asociaciones basadas en objetivos comunes e intereses compartidos

La asociación debe basarse en una percepción clara de los objetivos comunes, pero debe tener también en cuenta los intereses propios de las diferentes organizaciones. En toda asociación, la OIT deberá defender sus postulados y mantener sus planteamientos propios, con objeto de proyectar más ampliamente sus ideales, preocupaciones y objetivos.

Las asociaciones tienen su precio: requieren mucho personal y han de tomar en consideración los múltiples intereses diferentes de sus mandantes. Procede, pues, organizarlas cuidadosamente, fijando los objetivos, localizando a los socios más indicados y ponderando tanto los costos como los beneficios. En todo caso, la OIT debe buscar siempre asociaciones y alianzas y estar dispuesta a valerse pragmáticamente de ellas para alcanzar sus objetivos.

   

Fortalecimiento de la capacidad

En capítulos anteriores de la presente Memoria se han detallado las prioridades del programa y las orientaciones regionales previstas para la OIT. El presente capítulo versa sobre la realización de las actividades correspondientes en lo que se refiere a consolidar los medios de acción propios de la OIT. Será necesario perfeccionarlos en los meses venideros, y pasará tiempo antes de que se cosechen los frutos.

Se tomarán inmediatamente medidas encaminadas a mejorar la gestión interna de la Oficina, fortalecer sus medios intelectuales y prácticos y renovar y ampliar sus relaciones con el mundo exterior.

Una gestión basada en los objetivos

Al aglutinar los departamentos técnicos de la OIT con arreglo a los cuatro objetivos estratégicos, se podrá concentrar nuestro trabajo y nuestras energías intelectuales en torno a unas finalidades diferentes pero mutuamente relacionadas. Para la buena ejecución del programa es indispensable centrar y concentrar las actividades. A partir de esos objetivos estratégicos, ha sido posible formular los objetivos operativos, que definen más concretamente lo que ha de lograr la Organización a plazo mediano. Los resultados conseguidos en relación con estos últimos objetivos podrán medirse y comprobarse. El sistema de gestión basado en objetivos disciplina y estimula al personal al precisar lo que se quiere lograr, gracias a lo cual será posible juzgar más objetivamente la actuación del personal. Da lugar al surgimiento de normas de evaluación aceptadas como parte del trabajo en equipo, en vez de los juicios emitidos dentro de las jerarquías administrativas. Además, al centrarse en los objetivos, la OIT puede dar al mundo exterior una visión más clara de su labor y facilitar el establecimiento de relaciones y asociaciones en el sistema de las Naciones Unidas y fuera de él.

Estructura orgánica

La forma debe ceñirse a la función. Los objetivos estratégicos definirán la estructura interna de la Oficina. Por consiguiente, el trabajo técnico de la Oficina en su sede de Ginebra se organizará en cuatro grupos ejecutivos: uno para los principios y derechos en el trabajo, otro para el empleo, un tercero para la protección social y el cuarto para el diálogo social. Los objetivos operativos definirán en gran medida las estructuras subsidiarias, si bien no enteramente ya que algunas de estas estructuras han de atender más de un objetivo. Las regiones serán el fiel reflejo de la estructura de la sede, teniendo debidamente en cuenta las singularidades regionales. La cooperación técnica, así como las funciones relativas a las asociaciones y comunicaciones externas, serán responsabilidades clave de la administración al vincular la OIT con sus mandantes, los sectores interesados y la opinión pública.

El equipo de dirección

La finalidad consiste en crear una estructura administrativa que promueva el sentido de la responsabilidad colectiva, una mayor transparencia y una mejor comunicación interna en la Oficina en su conjunto. El equipo de dirección, presidido por el Director General, orientará la labor de la Oficina. Sus miembros se encargarán específicamente de los diferentes grupos de actividades relacionadas con los distintos objetivos estratégicos, así como de las funciones esenciales de gestión y apoyo. Además de coordinar y supervisar el trabajo de sus esferas de responsabilidad, contribuirán a formular las normas programáticas y a abordar las cuestiones relativas a la asignación de los recursos, las políticas de personal, a la selección de los altos cargos y a la observación y evaluación de los resultados del programa. Por otra parte, el equipo de dirección observará y evaluará los progresos logrados en lo que atañe a la incorporación de las consideraciones de género y de desarrollo en todas las actividades de la OIT.

Una nueva actitud

Será ésta la estructura básica, pero la reforma orgánica presupone un cambio de actitudes. La estructura es un requisito previo, necesario pero no suficiente, para una buena concepción y ejecución del programa. Quienes orientan y encauzan la labor, prestan los servicios, estimulan a los demás y establecen las debidas condiciones para el cambio y la renovación de la organización, son las personas, y no las estructuras. La movilización y la intervención individuales son elementos indispensables para poder mantener y consolidar los valores. En resumen, las estructuras orgánicas necesitan una cultura orgánica.

Una nueva cultura de la organización

Esa nueva cultura debe florecer a partir de una comunicación y un diálogo abierto y animado, que sirva para que todos los miembros del personal tengan una visión común del quehacer de la Organización y perciban lúcidamente lo que puede aportar cada uno de ellos a su realización. No se trata de un sistema, sino de un modo de actuar, que requiere una interacción y el trabajo en red, en un contexto plurilingüe y multicultural. Para mejorar la comunicación interna hacen falta unos cauces, tanto oficiales como oficiosos, que se respalden y complementen. Se ha creado un grupo especial encargado de emprender, apoyar y seguir de cerca esa tarea transparente y participativa de diálogo interno.

Una organización basada en los objetivos

Las Propuestas de Programa y Presupuesto para 2000-2001 son las primeras centradas en unos objetivos estratégicos y operativos. En el momento de redactar esta Memoria no se conocía todavía el parecer del Consejo de Administración a propósito de este nuevo planteamiento. No obstante, en el supuesto de que se apruebe en general semejante modus operandi presupuestario, en los presupuestos futuros se procederá del mismo modo, con los perfeccionamientos y modificaciones que puedan ser necesarios.

Perfeccionamiento del programa y presupuesto

Se está de acuerdo en que el documento del presupuesto debe precisar claramente las finalidades de la acción de la OIT, detallar los resultados que se persiguen y basarse en las evaluaciones de programas y actividades. Las propuestas han de servir, además, para ocuparse decididamente de las condiciones sociales y económicas que requieran una acción de la OIT. Con tal fin, es preciso conocer a fondo esas condiciones y las oportunidades existentes. Las propuestas presupuestarias no deben ser la mera prolongación de unas actividades anteriores, que no dan ya más de sí. Las propuestas de programa futuras aprovecharán unos análisis de la política social y económica efectuados independientemente de los programas técnicos y cuyos resultados se tendrán presentes al preparar el presupuesto.

Mayor flexibilidad presupuestaria

En las Propuestas de Programa y Presupuesto para 2000-2001 se ha introducido también el concepto de flexibilidad presupuestaria y prescindido de la descripción pormenorizada de las actividades que vayan a llevarse a cabo en el curso del bienio. Debería hacerse lo mismo en lo sucesivo. Las propuestas presupuestarias tienen que prepararse tres años y medio antes de su ejecución real. Normalmente, pasa mucho tiempo antes de que sea posible alcanzar los objetivos de un programa, pero ha de ser factible adaptarlos a las nuevas circunstancias que exijan una respuesta de la OIT. El compromiso mecánico de efectuar toda una serie de actividades sin tener en cuenta nuevos sucesos engendra el riesgo de pasar por alto necesidades acuciantes de los mandantes. El Consejo de Administración y la Conferencia necesitarán ciertamente una información que les permita juzgar cumplidamente las propuestas presupuestarias, pero se puede llegar a un equilibrio entre una información adecuada y una programación rigurosa del trabajo que habrá de llevarse a cabo tres años más tarde. En los presupuestos futuros se intentará establecer ese equilibrio. Para ello, será imprescindible que haya un buen sistema de presentación de informes sobre lo ya logrado al Consejo de Administración y a la Conferencia.

Importancia capital de los resultados

La importancia fundamental de un presupuesto estratégico estriba en que se centra en la obtención de resultados. Los objetivos estratégicos impulsan las actividades de la Organización en determinadas direcciones y sientan las bases para organizar esas actividades en torno a una estructura administrativa coherente. Además, permiten — y, de hecho, requieren — el establecimiento de sistemas de gestión que faciliten la consecución de los objetivos. Uno de los más importantes es el sistema de observación y evaluación.

Una labor eficaz de seguimiento y evaluación

En el momento presente de restricciones fiscales, se espera de las organizaciones que proporcionen productos y servicios de calidad de los que puedan responder y demostrar que dan resultados tangibles. En suma, con razón, los donantes quieren que la utilización de los fondos esté justificada. Pero hay otra razón por la cual procede insistir en la tarea de verificación, a saber: es indispensable para la cabal evaluación de la actuación del personal y para la satisfacción del personal por un trabajo bien hecho. De ahí la necesidad de que haya en toda la Oficina un sistema de observación y evaluación que se emplee eficazmente en todos sus departamentos y niveles.

En la OIT existe un sistema de ese tipo, pero en su forma actual no es objeto de una aceptación general. Pese a sus limitaciones, ha sabido hacer ver al personal de la Oficina la necesidad de planear el trabajo y de pensar más en los resultados que en las aportaciones. A principios del bienio 2000-2001 se ha de contar ya con un nuevo sistema, partiendo del actual.

Vinculación del trabajo con los objetivos

El sistema se regirá por varios principios, empezando por los objetivos operativos del Programa y Presupuesto. Se especificarán unos logros y planes de trabajo, para ellos y para los objetivos conexos de nivel inferior, hasta llegar al de todos y cada uno de los funcionarios de la OIT. Se formularán indicadores de los resultados y se buscarán fuentes de información para los mismos. Intervendrá plenamente el personal interesado, al que se pedirá que exprese su opinión, de modo tal que los objetivos, los resultados perseguidos y los indicadores sean viables y se comprendan debidamente. El sistema no intentará abarcar todo el trabajo realizado, sino solamente los elementos que contribuyan decisivamente a la consecución de la finalidad fijada, y se adaptará a las características del trabajo efectuado por los diferentes departamentos.

Informes sobre los progresos logrados

Se creará un sistema ordinario de presentación de informes sobre los progresos internos, que servirá para dar a conocer al Consejo de Administración los resultados de los programas.

Evaluación

La OIT reforzará su función de evaluación y preparará periódicamente evaluaciones independientes del programa y las actividades. Se presentarán al Consejo de Administración propuestas relativas a un ciclo de evaluaciones.

Toda estrategia de aplicación de nuevas normas y orientaciones programáticas tiene que centrarse en el personal de la Oficina. Sus conocimientos teóricos y prácticos y su entrega profesional determinarán en gran medida el éxito o el fracaso de las nuevas iniciativas, y la política de personal necesita una revisión a fondo.

El Sistema Común y la política de personal

En común con otros organismos del sistema de las Naciones Unidas, las condiciones básicas se determinan en el nivel del Sistema Común, y consisten en un sinfín de reglas que, consideradas conjuntamente, son cada vez más difíciles de aplicar y engendran engorrosos procedimientos. Por sí sola, la Organización no puede hacer gran cosa en el sentido de influir en esas reglas y conseguir que sean más flexibles y adaptables a las circunstancias de los diferentes organismos que integran el Sistema Común. La OIT ha de procurar prioritariamente influir en quienes gobiernan el sistema para mejorarlo, pero esto requerirá tiempo y grandes esfuerzos. No obstante, incluso con las limitaciones inherentes al Sistema Común se puede hacer mucho para mejorar las normas de personal en la OIT, que deben avanzar hacia una verdadera función de perfeccionamiento de los recursos humanos. El Sistema Común impone demasiadas reglas, pero la propia OIT ha creado reglas y un dispositivo institucional que engendran insuficiencias y servidumbres burocráticas.

Procede facilitar la progresión profesional

Una política de personal nueva y mejorada debe empezar reconociendo que la OIT es un cuerpo de funcionarios con perspectivas de carrera. La mayoría de los funcionarios se pasan la mejor parte de su vida en la Organización, adquiriendo unos conocimientos y una experiencia que son sumamente valiosos para la vida internacional, por lo que tienen con razón ambiciones de progresión profesional y de perfeccionamiento personal. La Organización debe atender esas necesidades ofreciendo oportunidades de trabajo fecundo y estableciendo dispositivos de trabajo productivo y de formación como base para el perfeccionamiento y el ascenso de los interesados. El propósito es estimular la imaginación, la creatividad y el sentido de excelencia en el personal de la OIT.

Nuevos métodos de contratación

Esa nueva política debe empezar en la fase de la contratación, que resulta hoy demasiado lenta, implica la intervención de demasiadas personas en la adopción de las decisiones correspondientes, está expuesta a conflictos entre los órganos de selección y los directores de programa y no es lo bastante extensa en materia de prospección o rigurosa en lo que atañe a los criterios de selección. Es preciso renovarla totalmente y empezar por llegar a un mejor acuerdo entre la dirección y el Comité del Sindicato del Personal sobre el modo de efectuar la contratación, cuya finalidad debe constarles claramente a todos y consiste en encontrar y conservar a un personal de la mayor calidad posible. Se debe tener muy presente la necesidad de mejorar el equilibrio entre los sexos en la OIT y la distribución geográfica del personal, pero el criterio primordial es la calidad.

Mejor evaluación de la actuación del personal

La OIT tiene que mejorar también la evaluación de los resultados. No se trata simplemente de juzgar periódicamente la actuación de cada funcionario, sino de crear un sistema ordinario y completo de observación y diálogo sobre su actuación, el leal reconocimiento de lo que puede mejorarse, los traslados y la formación que necesitan tanto el funcionario como la Organización. Es preciso que la dirección superior participe en la búsqueda de personas competentes y en la formulación de planes para su ulterior perfeccionamiento y para el relevo en los puestos de dirección.

Movilidad del personal

Con arreglo al principio de movilidad de la OIT, se ha conseguido destinar a un buen número de personas a puestos exteriores. Ahora bien, puede ser difícil continuar esos traslados al ritmo actual. Se seguirá aplicando el principio, pero de un modo más pragmático. No todos los funcionarios reúnen las debidas condiciones para trabajar en el exterior, si bien también los hay que tienen dotes obvias para semejante trabajo. A veces, el interés de la OIT y el del funcionario pueden no justificar el traslado. En todo caso, tiene que haber buenas perspectivas de progresión profesional para los que trabajan en régimen de rotación. Asimismo, no debe haber la menor desventaja a largo plazo para quienes prefieren realizar casi toda su carrera en el exterior.

Las relaciones entre la dirección y el personal

Procede replantearse las relaciones entre el personal y la dirección. No se trata de revisar los criterios en que se basan esas relaciones, sino de examinar los procedimientos y las instituciones que rigen su actuación, muchos de los cuales son de otro tiempo. Tiene que haber un modo más rápido de tramitar las quejas del personal. Deberían repasarse los medios de arbitraje y conciliación existentes, y proseguir las actuales discusiones sobre las consultas y la negociación colectiva en la OIT a fin de llegar a soluciones compartidas. Antes de fijar los plazos para la negociación se debería convenir lo que se debe hacer cuando no se llega a un acuerdo. Es imprescindible que los funcionarios del Departamento de Personal reciban una formación profesional de mejor calidad. Ellos y el Comité del Sindicato del Personal de la OIT deberían recibir formación especializada sobre los asuntos de personal y la negociación. Convendría que unos y otro visitaran organizaciones de las que conste que aplican métodos óptimos en lo tocante a las relaciones de trabajo. Dado el cometido de la OIT en el campo del trabajo, debería estar dispuesta a aprender de otros a llevar sus propios asuntos.

La labor de difusión de conocimientos de la OIT

Incumbe a la OIT producir, promover y difundir información y conocimientos sobre el mundo del trabajo. Esa tarea debe ser un elemento cardinal de su misión, ya que tiene la obligación constitucional de actuar así, a la vez en beneficio de la comunidad internacional en general y para que sus propios mandantes puedan participar eficazmente en el diálogo social y en la adopción de medidas políticas.

Su cometido de difusión de conocimientos realza la personalidad de la OIT en la comunidad internacional, y hace de ella un participante digno de crédito en la formulación de una política. Unicamente la OIT posee la combinación de experiencia histórica, legitimidad política y alcance universal que le permite ser el centro mundial del saber en lo que atañe al empleo y al trabajo. Este papel es irrenunciable; ha sido confiado a la OIT dentro del sistema multilateral y no puede ser traspasado a ninguna organización, pública o privada. Su tarea principal consiste en promover la primacía del empleo y de los derechos laborales en la formulación de la política económica, y en abogar por un trabajo decente en todo el mundo, para lo cual es indispensable estar en condiciones de difundir conocimientos, y la OIT ha de disponer de medios técnicos para incitar a que se tenga muy en cuenta el empleo al concebir toda política nacional o internacional.

Su función

Esa misión de difusión del saber reviste una importancia capital para el funcionamiento interno de la OIT. Es el medio esencial para alcanzar todos y cada uno de sus cuatro objetivos estratégicos, así como para mejorar todos sus medios de acción: diálogo social, cooperación técnica, fijación de normas y publicaciones. Es también la base en que se funda la cooperación y la asociación con otras organizaciones multilaterales.

Una mayor utilización de la tecnología de la información

Incumbe a la tecnología de la información una función evidente al respecto. En el plano interno, la OIT, en general, ha adoptado hábilmente la tecnología moderna de la información, y ha sabido adaptarse a ella. Tiene una dirección en Internet, muy consultada y de gran utilidad para sus mandantes y para los investigadores y el público en general, si bien habrá que perfeccionarla con objeto de facilitar aún más la consulta. El problema pendiente es lograr una mucho mayor penetración de esa tecnología en la administración, de lo cual son un ejemplo notable los sistemas financieros de la OIT. Una prioridad importante es facilitar el acceso a las bases de datos de la OIT, lo cual contribuirá, además, a prestar muy útiles y poco onerosos servicios a los mandantes. Más importante todavía es quizá el desarrollo ulterior de las aplicaciones por conducto de Internet.

Necesidad de revitalizar los medios de investigación

Se venía apreciando el papel de pionero de la OIT en lo tocante a fomentar una más cabal comprensión de la política social. Pero ha menguado últimamente su facultad de crear y difundir conocimientos y se han aflojado sus vínculos con el mundo de los especialistas y de los investigadores.

Un nuevo sistema de gestión de los conocimientos

Para seguir siendo reconocida como un centro de excelencia en su especialidad, la OIT tiene que establecer un nuevo sistema de difusión de conocimientos que ensamble varios elementos diferentes de las políticas de información, comunicación e investigación. Al idear ese sistema, deberán tenerse en cuenta las actuales necesidades y restricciones. El mandato de la OIT abarca muy diversos campos técnicos, la Organización dispone de recursos financieros y humanos limitados y hay una multiplicación de las fuentes de conocimientos sobre el mundo del trabajo, tanto nacionales como internacionales, que es preciso aprovechar.

Actividades de comunicación e interacción

El hecho de tener presente esa realidad obliga a la OIT a crear redes y alianzas que engendren y difundan información sobre el empleo y el trabajo, lo cual exigirá una relación sistemática y una interacción con intelectuales y especialistas de todo el mundo, así como su coordinación con profesionales para la realización en común de actividades de investigación. El Instituto Internacional de Estudios Laborales de la OIT debería desempeñar un importante papel al respecto.

Un programa básico de creación y transmisión de conocimientos

Al mismo tiempo, para promover de un modo eficaz y fiable tales redes, la OIT ha de tener su propio programa fundamental de creación y transmisión de conocimientos que incluya, por ejemplo, la investigación de las grandes tendencias del empleo y del trabajo, las estadísticas y el acopio de datos, así como sistemas de aprovechamiento de los datos y de los resultados de la investigación para la acción operativa.

Es preciso reforzar y revitalizar inmediatamente tres vertientes: la política de investigación, el análisis económico y el tratamiento de datos y estadísticas, y la facultad de plasmar enseguida los resultados de las investigaciones en un asesoramiento normativo y unas medidas prácticas.

Varios factores han menoscabado hasta ahora la labor de investigación de la OIT: los profesionales ponen en duda su idoneidad, las necesidades operativas dejan poco margen para la investigación y, sobre todo, la inexistencia de una política coherente de investigación en la Organización. Se ha trabajado, y se está trabajando, mucho y muy bien, pero a menudo de un modo fragmentado y difícilmente accesible, y no se ha dilucidado sistemáticamente su interés para la OIT en lo que se refiere a las prioridades y a la adopción de decisiones normativas. En resumen, en la OIT se ha infravalorado y comprendido mal la investigación.

Necesidad creciente de la investigación

Los mandantes piden cada vez más investigaciones para poder disponer de la información y de la competencia técnica que necesitan con fines normativos y de acción práctica. La experiencia de los diez años últimos es particularmente reveladora. La política de asociación activa ha puesto de manifiesto la necesidad de intensificar la labor de investigación y de contar con orientaciones prácticas en apoyo de la cooperación técnica. Al mismo tiempo, el diálogo con las instituciones de Bretton Woods, y con los Estados Miembros, indica que procede que la OIT ahonde en su conocimiento de las consecuencias económicas y financieras de las políticas normativas y reglamentarias.

Finalidad de la labor de investigación de la OIT

En la OIT, las investigaciones deben perseguir la finalidad de orientar y mejorar la calidad de su acción, más que de adquirir conocimientos como un fin en sí mismo. Se pretende, en definitiva, que contribuyan a la consecución de los cuatro objetivos estratégicos de la OIT, que fomenten la igualdad entre los sexos y el desarrollo, que son complementarios, y que los ensamblen en unos programas interdisciplinarios, encaminados a promover un trabajo decente.

Una política global de investigación

Debido a esos objetivos, la labor de investigación de la OIT tiene que ser multidimensional y desembocar en la creación de diferentes productos. Tiene que consolidar todos los medios de acción de la OIT: diálogo normativo, cooperación técnica, fijación de normas y acopio y difusión de información. La OIT debe llevar a cabo estudios prospectivos para determinar lo que podría modificar paradigmas o modelos concretos de su política y determinar cuáles son las consecuencias laborales de las nuevas tendencias mundiales. Debe mejorar técnicas y métodos específicos de sus programas (por ejemplo, nuevos métodos de formación, técnicas de evaluación de las calificaciones profesionales, técnicas actuariales para la seguridad social, etc.).

Una nueva estructura de gestión y de organización

Una estrategia global de investigación requerirá asimismo nuevas estructuras de gestión y de organización. Son varios los asuntos pendientes: determinación, para toda la Oficina, de los objetivos de la OIT en materia de investigación, con arreglo a su programa y presupuesto estratégico; la creación de redes internacionales de conocimientos para fomentar la investigación externa en campos de interés para la OIT; una mayor participación de profesionales y especialistas en la labor de investigación de la OIT, y la realización de estudios en apoyo de la tarea de análisis y evaluación de los programas. Un asunto de importancia capital es la difusión de los resultados de las investigaciones de la OIT en toda la Oficina, entre los mandantes y el público en general, lo cual exigirá que la política de la OIT en materia de publicaciones esté estrechamente ligada a la de investigación.

Se propone la realización de un estudio de esos asuntos para poder formular una política clara y global de investigación en la OIT.

Necesidad de disponer de medios para el análisis económico

Un imperativo de la política de investigación será consolidar la facultad de la OIT de efectuar análisis económicos. Por supuesto, para la formulación de las políticas y de los programas referentes a asuntos sociales y laborales será preciso recurrir también a especialistas de diferentes campos como el derecho, la sociología, la igualdad entre los sexos (el género) y la educación, pero el análisis cuantitativo es un factor esencial para engendrar las ideas, los conocimientos y la información concreta que exige la labor de la OIT. La política económica contribuye poderosamente a la determinación de los niveles de empleo, los resultados del mercado de trabajo, las modalidades de distribución de los ingresos y el funcionamiento de las investigaciones de protección social y de diálogo social. La OIT debe intervenir decididamente en todos ellos.

La investigación macroeconómica

Aunque la OIT no debería desorbitar sus actividades de investigación macroeconómica, ha de contar con la competencia necesaria para participar en debates políticos, y para relacionar la política macroeconómica con los resultados del mercado de trabajo. Necesita una capacidad técnica que le permita observar las tendencias del empleo, deducir las consecuencias de la política macroeconómica para el empleo y el mercado de trabajo y proponer medidas de ajuste duraderas en términos macroeconómicos y que concuerden con los objetivos en materia de empleo.

El análisis microeconómico

La OIT dispone desde hace tiempo de medios para efectuar análisis microeconómicos de asuntos laborales. Pero no ha explotado todavía el ingente potencial creado en los últimos años gracias a la expansión de los conocimientos empíricos y teóricos al respecto, que ha corrido pareja con una mayor disponibilidad de datos desglobalizados de gran calidad sobre el mercado de trabajo en relación tanto con las empresas como con las unidades familiares. Se cuenta ya con los instrumentos adecuados para emprender detallados estudios relacionados con la política en múltiples campos de interés para la OIT. El análisis microeconómico es un instrumento poderoso con fines de investigación interdisciplinaria en lo que atañe a la pobreza, la desigualdad entre los sexos y las pautas de empleo.

Estudio de las instituciones

Desde hace diez años ha progresado mucho la economía de las instituciones, que es un sector de gran importancia para la OIT. Esos progresos han traído consigo modos más satisfactorios para entender cómo influyen las instituciones — gobiernos, empresas, leyes y sistemas de relaciones de trabajo — sobre los mercados y las cuestiones laborales. Facilitan asimismo la concepción de instituciones y su funcionamiento y eficacia. Ese trabajo analítico puede aplicarse en contextos tan diferentes como el seguro de desempleo, la seguridad en el lugar de trabajo, la formación y el diálogo social.

Medidas necesarias para mejorar los medios disponibles

Para aumentar la capacidad del análisis económico en esos campos se requiere una serie de actividades mutuamente relacionadas. Se reforzará la competencia económica en la OIT contratando a personal exterior y creando grupos consultivos de especialistas de gran calidad. Se procederá a un vigoroso análisis económico de las propuestas de programas técnicos en el futuro. Se tomarán medidas activas para constituir asociaciones estratégicas con centros exteriores de investigación económica y otras organizaciones internacionales, todo lo cual es indispensable para respaldar la labor de apoyo activo de la OIT con datos empíricos y conocimientos teóricos.

Creación de bases de datos de mayor calidad

La disponibilidad de datos de gran calidad y fácilmente accesibles es un producto esencial y polivalente para los usuarios externos y para los mandantes. En el plano internacional, la OIT tiene la obligación constitucional de establecer conceptos estadísticos y difundir datos sobre el mundo del trabajo, y es ésta actualmente una de las actividades principales de la Oficina. Por medio de la Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo, verbigracia, viene ayudando a formular nuevos conceptos homogéneos sobre el desempleo y la economía no estructurada. La fase siguiente consistirá en aprovechar las oportunidades que brinda la tecnología de la información para crear unas bases de datos estadísticos internacionales, mejor armonizadas y de mayor calidad. Implicará igualmente una colaboración estrecha con los Estados Miembros para mejorar la calidad y el alcance de las estadísticas oficiales y para ayudarles a analizar y difundir información sobre el mercado de trabajo.

Nuevos indicadores de las tendencias del mundo del trabajo

Todos los programas de la OIT mencionados anteriormente tienen que basarse en datos y estadísticas de alta calidad. Hacen falta nuevos indicadores para percibir las nuevas tendencias del mundo del trabajo, en la economía no estructurada, en las nuevas pautas en materia de relaciones laborales y en las familias y las empresas. Los datos desglosados según el sexo resultan indispensables para que la OIT pueda documentar las desigualdades entre los sexos y promover una política encaminada a acabar con ellas. La cooperación técnica necesita también datos al día sobre el mercado de trabajo, así como una información que permita efectuar comparaciones internacionales.

Un más fácil acceso a las estadísticas de la OIT

Se tomarán medidas para facilitar el acceso a las estadísticas de la OIT. Se explorarán cauces nuevos de distribución, por ejemplo estableciendo asociaciones con otros organismos estadísticos internacionales como Eurostat, para dar una mayor eficacia a la difusión de estadísticas internacionales. En la Sede se estrecharán los vínculos entre el Departamento de Estadística y los departamentos técnicos, así como con los que se dedican a actividades de cooperación técnica y de investigación. Para que resulte más fácil manejar las estadísticas de la OIT se establecerán procedimientos que permitan conocer la opinión real de los usuarios, por medio de encuestas sobre ellos o recurriendo a paneles de usuarios de datos de la OIT.

El objetivo fundamental es crear un programa integrado, proactivo e impulsado por la demanda con objeto de satisfacer mejor las necesidades de los usuarios internacionales y respaldar debidamente los programas técnicos de la OIT.

Es indispensable poder dar una respuesta rápida

La OIT necesita cada vez más reaccionar rápidamente ante nuevos problemas u oportunidades. Puede tratarse de crisis o cambios económicos abruptos, de calamidades naturales, de un brusco movimiento social o de las secuelas de un conflicto. La respuesta de la OIT a esas diferentes situaciones puede ser de muy diversa índole, pero será siempre necesario actuar rápida y decisivamente, consultar y cooperar con las otras organizaciones interesadas y movilizar toda una serie de medios de la OIT. Consta claramente tal necesidad, que forma parte del mandato de los equipos multidisciplinarios. No obstante, en la práctica el imperativo de una programación detallada previa de todos los recursos y la inexistencia de medios para individuar las crisis y tomar las medidas oportunas sobre el particular han impedido a veces una reacción rápida y flexible.

El perfeccionamiento de la capacidad al respecto de la OIT entraña estas cuatro funciones: barómetro, planificación estratégica, movilización y coordinación de los recursos, y configuración y desarrollo de una capacidad esencial.

El barómetro

Una planificación estratégica

Movilización de recursos

Configuración y desarrollo de la capacidad

Mejor conocimiento por todos de la OIT

Una de las razones de ser de la Organización es informar al público de lo que ocurre en el mundo del trabajo. La estrategia de información es un modo de difundir públicamente el mandato de la OIT y de darse mejor a conocer. La OIT viene aplicando desde hace unos años una estrategia cada vez más eficaz, pero es necesario que tanto su personal como sus mandantes se interesen más por la política de información.

Importancia del contenido y de los destinatarios

Los destinatarios de la información pública son los ciudadanos de los Estados Miembros y no, en primer término, los mandantes de la OIT. Es, pues, inevitable que una política eficaz de información pública de la OIT no concuerde siempre con la sensibilidad de todos sus mandantes. Toda noticia tiene que referirse a un asunto o un suceso concreto. Para dar buen resultado, las actividades dirigidas a los medios informativos deben centrarse más en la sustancia que en actos institucionales como las reuniones o la presencia en público. Por otra parte, para conseguir y mantener la fiabilidad ante dichos medios es indispensable la transparencia. Por abordar, como aborda, una realidad social compleja y a menudo dolorosa, la estrategia de la OIT al respecto no puede complacer a todos en todo momento. A veces, puede suscitar controversias, amplificadas por la tendencia de los medios informativos a desorbitar las cosas. Pero es incompatible con una buena estrategia de información pública la pretensión de impedir a toda costa esa tendencia.

El producto es el mensaje

Una buena estrategia de información pública es hoy en día una tarea sumamente técnica de síntesis y presentación de la labor de la Organización de un modo que facilite su acceso por los medios informativos. Tiene que ser ágil y rápida, y contar con el respaldo de datos empíricos y la consulta inmediata de los autores y los expertos. En definitiva, para una política eficaz y creíble de comunicación de la OIT es indispensable que haya una función igualmente eficaz de acopio y difusión de conocimientos en la OIT. La sustancia del interés de los medios de comunicación por la OIT radica en una información inédita y en datos sobre la evaluación del empleo y las instituciones sociales, así como en una visión remozada del quehacer normativo. El mensaje más convincente es la calidad del producto.

La comunicación con todos los mandantes de la OIT

La política de comunicaciones exteriores es distinta de la relativa a los medios informativos, pero la complementa. No va destinada al público en general sino a todos los mandantes de la OIT, reales o potenciales, esto es, a los interesados tanto directamente como indirectamente; por ejemplo, no sólo a los sindicatos y las asociaciones empresariales sino también a los parlamentarios, las asociaciones cívicas, los jueces y magistrados y las organizaciones de interés público. Su finalidad es promover los centros de interés y las normas de la OIT en las sociedades nacionales a más largo plazo. La estrategia de comunicación versa sobre el diálogo y unas alianzas destinados a alcanzar ciertos objetivos programáticos de la OIT: ratificación de convenios, cambios de política o mejor ejecución de los programas. Se trata de fomentar — o, por lo menos, de comprender — la cooperación entre las organizaciones y los diversos elementos con los que interactúa.

Se piensa formular una política de comunicación para la OIT, con unos objetivos cuidadosamente concebidos en lo que se refiere tanto a los mensajes como a sus destinatarios. La primera fase es la definición de un pequeño número de temas para unas campañas de promoción y acción de gran calidad, que se llevarán a cabo sucesivamente y recibirán el apoyo de los mandantes de la OIT y sus redes.

Promoción de las actividades de alcance

Esto tiene varias consecuencias en lo que se refiere a la organización. Será preciso formular estrategias diferentes para atender los intereses de distintos tipos de destinatarios, empleando una lengua y unos instrumentos de información adaptados a cada uno de ellos. La información pública incumbe a todos los altos funcionarios de la OIT y directores de unidades exteriores, así como al personal en su conjunto. Tendrán que ser respaldados por las oportunas orientaciones y por una labor de formación. Será preciso programar en el tiempo actos y reuniones públicos en todos los países en los que actúa la OIT. Se podrá organizar esto ya sea espontáneamente, al surgir oportunidades en cada país, o bien en función del calendario de la OIT, por ejemplo con ocasión de la publicación de un gran informe de la OIT. A este respecto, se piensa promover la creación de «asociaciones de la OIT» nacionales que apoyen esas actividades con carácter permanente en los distintos países.

En busca de un mayor reconocimiento y apoyo

Para ello, será indispensable que las oficinas regionales y de zona de la OIT acentúen su misión de representación como elemento central de su misión. Y, sobre todo, se requiere el afán de toda la Organización de dar mejor a conocer las actividades de la OIT y de medir sus logros por el aumento del aprecio, el apoyo y la movilización públicos.

Un punto de referencia mundial

Es indispensable una buena política de publicaciones a fin de realzar la reputación de la OIT como punto de referencia mundial para todo lo relacionado con el mundo del trabajo. Semejante política respalda las estrategias de información y comunicación encaminadas a dar mejor a conocer a la OIT y a elevar su prestigio. La revista trimestral de la OIT —Revista Internacional del Trabajo —, por ejemplo, difunde los resultados de análisis de política e investigaciones originales entre los especialistas y los profesionales, con lo que mantiene el interés público por la política social internacional y por la OIT.

Una estrategia proactiva de publicaciones requiere la adopción de medidas prácticas en cuatro campos:

Una mejor calidad

En primer lugar, al insistir más en una investigación de calidad y en una mejor difusión de la misma entre los intelectuales y los especialistas de todo el mundo se logrará probablemente un fuerte aumento del número de nuevas publicaciones, así como de la cantidad y la calidad de colaboradores internos de la Revista Internacional del Trabajo.

Simplificación de las operaciones de publicación

En segundo lugar, las publicaciones tienen que ser tempestivas para resultar útiles. El tiempo que media entre la propuesta de un manuscrito y su publicación eventual debe reducirse aún más. Existe ya un dispositivo integrado de publicación — que enlaza la elección de los temas, la preparación de los manuscritos y su revisión, la publicación, la comercialización y la venta —, pero es necesario racionalizarlo más todavía, lo cual exige a su vez una mayor coordinación y cooperación interdepartamental.

Mejora de la promoción y la difusión

En tercer lugar, para que las publicaciones de la OIT sean más conocidas es preciso que la colaboración entre las oficinas de prensa y de publicaciones de la OIT siga sirviendo para que las publicaciones más destacadas y otros libros sobre temas de actualidad saquen provecho de una campaña de prensa y de propaganda en los medios de comunicación. Con arreglo a la tarea global de promoción y difusión, procede prestar apoyo a la cadena de oficinas exteriores, a los distribuidores comerciales de libros y a los agentes de venta, con objeto de mejorar la comercialización y las ventas. Para una más amplia difusión de sus publicaciones, la OIT debe valerse de Internet como vía de acceso, comercialización, distribución y venta de información. Los mandantes de la OIT y los usuarios de Internet en general contarán en breve con una mayor disponibilidad en línea de las publicaciones de la OIT, en versión íntegra o parcial. Se recurrirá también más a una presentación electrónica en el caso de la Revista Internacional del Trabajo, que facilitará el texto completo de la misma a los suscriptores por vía electrónica.

Un más fácil acceso a las publicaciones de la OIT

Por último, en el acceso a las publicaciones de la OIT, sobre todo en los países en desarrollo, influye su precio, y la posibilidad de pagarlo, de los lectores en potencia. Se dará la prioridad a un sistema de fijación de los precios que sea coherente y equitativo, así como a un planteamiento más estratégico de distribución gratuita. En los países pobres, en los cuales cualquier precio es siempre demasiado alto para muchos, se explorarán diferentes formas de distribución gratuita y subvencionada. Se va a examinar asimismo la posibilidad de traducir publicaciones de la OIT a lenguas nacionales, así como su reimpresión en ediciones baratas.

Relaciones con las organizaciones mundiales y regionales

Las relaciones con el sistema de las Naciones Unidas, las instituciones de Bretton Woods y las grandes organizaciones regionales revisten una importancia capital para la OIT. Definen su perfil en la comunidad internacional y calan en el mundo exterior. Dan un reconocimiento y una legitimidad internacional a la función del mundo empresarial y al del trabajo como representantes importantes de la sociedad civil, y les ayudan a hacerse oír en las nuevas estructuras de gobernación mundial, así como un lugar en los programas multilaterales de desarrollo.

En un sistema multilateral, que sigue siendo predominantemente intergubernamental, la OIT es la única estructura institucional en la cual los representantes de la sociedad civil — trabajadores y empleadores — intervienen en un plano de igualdad con los gobiernos. Las relaciones de la OIT con el sistema internacional de organizaciones redunda, pues, en beneficio de todos.

Estrechamiento de las relaciones con el sistema de las Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods

Por todo ello, la OIT da gran importancia a la consolidación de sus relaciones con el sistema de las Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods. Ha participado activamente en conferencias internacionales, en particular la Cumbre Social y la Conferencia de Beijing sobre la Mujer, y ha ocupado una posición sobresaliente en la aplicación de sus decisiones. En cuanto al Banco Mundial y el FMI, se ha procurado sistemáticamente adoptar siempre que ha sido posible criterios comunes y ensanchar el terreno de un acuerdo posible sobre los objetivos de la política económica y los medios institucionales para alcanzarlos.

Es evidente que debe seguirse actuando así en el futuro. De la experiencia de los diez años últimos se desprende que ninguna organización internacional tiene el monopolio de la sabiduría, y que no puede pretender dar unas soluciones que sean completas y universalmente aceptables. Para el éxito de una institución internacional son indispensables a la vez los conocimientos y el consenso político. Ni unos y otro son posibles sin unos sistemas nuevos de asociación y colaboración práctica.

Unas asociaciones con fines fundamentales y prácticos

El concepto de relaciones exteriores debe ceder el paso al de asociaciones de carácter internacional, que deben ser de fondo, y no de mero procedimiento, y tener una orientación práctica, en vez de limitarse a un cometido de enlace y de comunicación ordinaria. La OIT debe establecer nuevas asociaciones y perfeccionar las ya existentes. Debería hacerlo en un sistema de colaboración descentralizado, pero con una mayor interacción funcional en campos de interés común. Concretamente, la OIT debería aspirar a ser el punto nodal en todas las asociaciones que apunten a crear redes mundiales de conocimientos en el mundo del trabajo y del empleo. Debería promover tales redes, facilitar el acceso de sus mandantes a dichos recursos y proporcionar a las redes los datos y los resultados de unas investigaciones comparadas sobre la política social.

Desarrollo de la competencia técnica y de las redes

Un sistema semejante impone nuevas responsabilidades, tanto a la comunidad internacional como a la OIT, y presupone el perfeccionamiento de unos sistemas mundiales de formulación de una política que vele por que se tomen en consideración el empleo, el crecimiento y la protección social adecuada en toda política de estabilización y ajuste. Pero exige al mismo tiempo que la OIT cree la competencia técnica y las redes necesarias para participar en la formulación de esa política.

Con tal fin, habrá que actuar en tres campos: el sistema de las Naciones Unidas, las instituciones de Bretton Woods y la sociedad civil.

Aplicación de las decisiones de la Cumbre Mundial

En primer lugar, en el sistema de las Naciones Unidas la OIT debe dar una prolongación eficaz a las decisiones de la Cumbre Social en el período especial de sesiones de la Asamblea General que ha de celebrarse en Ginebra en junio de 2000, ya que le incumbe una función central en la promoción en el sistema de las Naciones Unidas del compromiso de la Cumbre relativo al empleo. La OIT ha coordinado la labor del Grupo Especial del CAC de las Naciones Unidas sobre el pleno empleo y un nivel de vida sostenible, ha efectuado estudios sobre el empleo en países de todas las regiones del mundo y ha organizado diversas conferencias regionales, cuyos resultados se presentarán en la Consulta Internacional de la OIT relativa al seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, en noviembre de este año. Las conclusiones de la misma servirán de base para la aportación de la OIT al antedicho período especial de sesiones de la Asamblea General. La OIT respalda también los demás compromisos expresados en la Cumbre, en particular en lo que se refiere a la erradicación de la pobreza, la integración social y la igualdad entre los sexos, todo lo cual es muy importante no solamente debido al mandato propio de la OIT sino también para llegar a un mayor acuerdo sobre los objetivos sociales del ajuste y del desarrollo. Esto podría requerir una mayor participación de la OIT en el ECOSOC, especialmente en su Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer y en su Comisión de Desarrollo Social.

Actividades conjuntas en relación con la Declaración

La Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, adoptada por la Conferencia el pasado mes de junio, debe promoverse en el plano internacional y aplicarse con arreglo a la situación de cada país en lo que se refiere al desarrollo y a unas circunstancias favorables. Esto presupone la realización de actividades conjuntas con otras organizaciones del sistema de las Naciones Unidas con las que la OIT ha firmado acuerdos de cooperación, y podrían consistir en la movilización de recursos y la ejecución de proyectos y de programas de investigación. Es posible que a otras organizaciones les incumba una función menos proactiva en lo tocante a la Declaración. En tal caso, la OIT ha de procurar que esas actividades no menoscaben sus iniciativas propias ni la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo.

La reforma de las Naciones Unidas

Puede ser igualmente necesario situar las relaciones con el sistema de las Naciones Unidas en el contexto de la reforma de las Naciones Unidas. La OIT debe amoldarse a esa reforma, reafirmando, no obstante, su cometido distintivo en el sistema. Podrá hacer esto de dos modos. En primer lugar, al efectuar un examen estratégico completo de sus propias estructuras y métodos de trabajo, que ha empezado ya y cuya primera fase es la presente Memoria. En segundo lugar, por medio de una política de cooperación técnica de la OIT que aproveche las bazas del sistema multilateral y dé una utilización óptima a sus capacidades colectivas sin menoscabo de las obligaciones que tiene la Organización para con sus mandantes. La OIT será un miembro comprometido del equipo que actúa como sistema de las Naciones Unidas, promoviendo la cooperación y las actividades conjuntas y reforzando el prestigio de las Naciones Unidas y del papel dirigente del Secretario General.

Las instituciones de Bretton Woods

En segundo lugar, hay un consenso excepcionalmente amplio entre los mandantes de la OIT en que las relaciones con las instituciones de Bretton Woods deberían tener un carácter más eficaz y sustantivo. Las actividades de esas instituciones configuran el contexto y las circunstancias en las que actúa la OIT en el plano nacional, y determinan poderosamente las pautas de ajuste mundial y de desarrollo económico y social. Influyen en las instituciones sociales, la política de empleo, la reglamentación del mercado de trabajo, la seguridad social y el derecho laboral.

Una oportunidad de dar una dimensión social a la política

Ciertos sucesos recientes han incitado a establecer una interacción más fecunda entre la OIT, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Las crisis financieras de Asia, de la Federación de Rusia y del Brasil han modificado sensiblemente la percepción por el público de lo que constituye una política económica y social mantenible. Se advierte cada vez más claramente que el ajuste y las reformas estructurales exigen unas políticas e instituciones que promuevan el consenso social, el empleo y la protección social. Hay una oportunidad de ensamblar esas perspectivas sociales en el marco normativo de las instituciones de Bretton Woods. Incumbe a la OIT aprovechar ese nuevo interés por las dimensiones sociales del crecimiento explorando la posibilidad de adoptar un planteamiento común en relación con la problemática política actual, lo cual podría respaldarse con el establecimiento de asociaciones con fines de investigación, para determinar el fundamento económico de las instituciones sociales y de las medidas normativas. Como queda dicho, para ello es preciso realzar los medios de acopio y difusión de conocimientos en la OIT para relacionar la política macroeconómica con los mercados de trabajo y la política de erradicación de la pobreza, y para engarzar el cometido de las instituciones sociales y los derechos fundamentales en el trabajo con la política de desarrollo. Procede, no obstante, tener presente que la cooperación de la OIT con las instituciones de Bretton Woods viene necesariamente limitada por sus diferencias en cuanto al mandato y a los mandantes. La OIT debe transmitir su propio mensaje a la opinión pública en general, que no siempre coincidirá con los puntos de vista de esas instituciones.

Evolución de la sociedad civil

En tercer lugar, la OIT tiene que aprovechar mejor las oportunidades que puede deparar la evolución de la sociedad civil. Unos actores sociales ajenos al sistema de producción actúan ahora ya más en muy diversos campos de interés para la OIT: derechos humanos, atenuación de la pobreza y preocupaciones de los consumidores. Influyen, además, en la opinión pública y en los responsables políticos, gracias en gran parte a los progresos de la tecnología de la comunicación.

La densidad y el poder crecientes de la sociedad civil plantean el tema de su relación con la OIT y con las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Aun reconociendo la realidad y la influencia de esos nuevos actores, los mandantes de la OIT adoptan una actitud ambivalente ante su auge. Por su parte, a las asociaciones de la sociedad civil les ha resultado a veces difícil entablar un diálogo fecundo con la OIT.

Establecimiento de alianzas y relaciones con asociaciones de la sociedad civil

La OIT tiene una política y una misión claras de colaboración con las organizaciones de empleadores y de trabajadores para establecer con ellas unas alianzas prácticas y unas relaciones de trabajo, basadas en cada caso en una definición de los objetivos comunes y de los principios compartidos. Los trabajadores, los empleadores y los gobiernos son los mandantes natos de la Organización. Determinan sus estructuras representativas y de gobernación. Esto no se ha discutido nunca, y no se discute ahora. Los sindicatos y las organizaciones de empleadores son precisamente los actores sociales más numerosos y mejor organizados. Están íntimamente ligados a las actividades de producción. Son organizaciones representativas. Poseen, en general, estructuras de gobernación elegidas, y son públicamente responsables de su acción. Estas características les otorgan una función especial en la sociedad. Al mismo tiempo, pueden aprovechar en gran medida las dotes de promoción y los recursos de las asociaciones civiles, sobre todo en actividades prácticas de desarrollo, a menudo en unos campos en los que los propios mandantes de la OIT están menos representados o no intervienen directamente. Las organizaciones no gubernamentales, por ejemplo, llevaron plenamente a cabo un tercio del programa del IPEC en 1996-1997. En el plano nacional, los sindicatos y las organizaciones de empleadores colaboran a menudo en la consecución de objetivos comunes con organizaciones no gubernamentales, para la consecución de objetivos comunes, al sondear posibles fuentes de nuevos miembros o cooperar con empresas y autoridades públicas en asociaciones de desarrollo en el plano local. Para la OIT es importante establecer tales relaciones de trabajo in situ con unas organizaciones que promuevan la expresión de opiniones y la acción en campos de interés para la OIT, como el desarrollo, los derechos laborales, la igualdad entre los sexos, los niños, los impedidos y los ancianos.

* * *

Unos medios autónomos para promover las actividades de la OIT

Una originalidad de la OIT en el sistema de las Naciones Unidas es que cuenta con dos entidades autónomas que promueven sus actividades: el Instituto Internacional de Estudios Laborales, en Ginebra, y el Centro Internacional de Formación de Turín. Uno y otro prestan sus servicios a la Organización y tienen unos mandantes y llegan a un público que no suele estar al alcance de la OIT. Llevan actuando más de treinta años, y su prestigio internacional es notorio.

Las modificaciones del funcionamiento de la OIT en su conjunto que se proponen en la presente Memoria incitan a examinar las actividades y funciones del Instituto Internacional de Estudios Laborales y del Centro de Turín, lo cual se llevará a cabo con la finalidad de realzar lo que aportan a los recién definidos objetivos estratégicos de la Organización.

Cometido del Instituto

La misión del Instituto Internacional de Estudios Laborales es fomentar la investigación de políticas relativas a nuevos asuntos de interés para la OIT y para sus mandantes, y alentar el debate público al respecto.

Ofrece tres grandes instrumentos a la OIT:

Una tribuna para el diálogo

Un catalizador de programas futuros

Educación y disponibilidad de medios

Un mejor aprovechamiento de los medios del Instituto

Todos estos medios han realzado la capacidad de diálogo social de la OIT, ampliado la difusión de sus investigaciones y aportado elementos para su programación estratégica. Ahora bien, al igual que el del Centro de Turín, el potencial del Instituto queda forzosamente acotado y recortado por las posibilidades de la OIT de utilizarlo de un modo sistemático. Por lo mismo, su impacto en la propia OIT ha sido con frecuencia menor de lo que hubiera sido de desear. El nuevo sistema de programación estratégica, sumado a una política de investigación para toda la Oficina, brindará nuevas oportunidades de mejor aprovechamiento de los medios del Instituto para el futuro desarrollo del programa de la OIT.

Se va a efectuar un examen del programa del Instituto, en el contexto del nuevo marco estratégico propuesto para la OIT en su conjunto, a fin de sincronizar mejor sus actividades con los objetivos estratégicos globales de la OIT, a la vez que se mantienen su autonomía y su flexibilidad, que, como lo demuestra la experiencia, han aportado frutos muy positivos y duraderos a la OIT y a sus mandantes.

Nuevas posibilidades para el Instituto

Se examinarán diversas posibilidades de realzar la función del Instituto, lo cual puede contribuir a crear una política de investigación para toda la Oficina y unas redes internacionales de conocimientos, mejorar el contacto de la OIT con especialistas de todo el mundo, coadyuvar al fortalecimiento de la capacidad económica de la Oficina y ofrecer una plataforma para una mayor interacción entre el personal de la OIT y las instituciones de investigación ajenas a ella. En lo que se refiere a los temas de investigación, el Instituto debería seguir detectando las nuevas tendencias y la evolución mundial que tengan consecuencias de orden laboral para la OIT y sus mandantes. Debería llevar a cabo una labor de investigación prospectiva y sobre la política, en particular en un plano interdisciplinario, facilitar el análisis sustantivo de la interacción programática de los cuatro objetivos estratégicos de la OIT y sopesar la posibilidad de ampliar la colaboración con las estructuras regionales de la OIT en materia de investigación destinada al apoyo de la cooperación técnica, y realzar los conocimientos institucionales y los medios de educación de los mandantes de la OIT en el plano regional.

Un instrumento para la realización de programas de formación de la OIT

El Centro de Turín es un instrumento muy útil para la ejecución de programas de formación de la OIT en relación con el empleo, los derechos humanos, la protección social y el desarrollo. Actúa asimismo al servicio del sistema de las Naciones Unidas en su conjunto, ya que respalda la Escuela Superior de Personal de las Naciones Unidas, la cual ofrece medios de formación al personal de las Naciones Unidas y a sus homólogos nacionales y en breve acogerá en su seno al Instituto Interregional de las Naciones Unidas para Investigaciones sobre la Delincuencia y la Justicia (UNICRI).

Estrechamiento de los vínculos entre el Centro de Turín y la OIT

Se pretende repasar las actividades del Centro Internacional de Formación de Turín en función de los objetivos estratégicos globales propuestos para la OIT con miras a mejorar la calidad de sus interacciones con el Centro. Se sopesarán varias posibilidades.

En primer lugar, se podría tener sistemáticamente en cuenta la posible aportación del Centro de Turín a la programación de la OIT al prepararse planes de trabajo para aplicar los cuatro objetivos estratégicos, tanto en la sede como en la estructura exterior, a través de los programas y proyectos de cooperación técnica. Se podría estrechar también la colaboración con los departamentos regionales y con los EMD al programar el modo de utilizar los fondos de cooperación técnica del presupuesto ordinario.

En segundo lugar, en lo que atañe a la cooperación técnica en general, el Centro podría contribuir a la movilización de recursos, a la gestión y la evaluación de proyectos y a un aprovechamiento óptimo de los servicios de apoyo administrativo para las actividades técnicas.

En tercer lugar, podría estrecharse la colaboración entre la OIT y el Centro estableciendo asociaciones con el sector privado. Se está ya actuando eficazmente en tal sentido.

En cuarto lugar, el Centro debería pasar a ser el instrumento principal para los programas de formación destinados a los funcionarios de la OIT, tanto al incorporarse a la Oficina como a lo largo de su vida profesional en la Organización. En el sistema de las Naciones Unidas, la OIT respaldará las actividades del Centro y de la Escuela Superior de Personal como principal instrumento de formación para todas las organizaciones del sistema. Podría estrecharse la colaboración entre el Centro de Turín y el Instituto en todos esos campos.

En quinto lugar, el Centro de Turín constituye un cauce potencialmente importante de comunicación y de difusión de información para la OIT. En 1998, por ejemplo, acogió a 6.500 cursillistas de 160 países. En el futuro, podría incluir sistemáticamente «productos» de la OIT en sus cursos y materiales didácticos, por ejemplo: la Declaración, estudios realizados por el Instituto y directrices prácticas concebidas por los departamentos técnicos. Con ello, la OIT podría ampliar los servicios que presta a sus mandantes, al sistema de las Naciones Unidas en general y a las grandes instituciones regionales y nacionales.

Cabría estudiar, por último, la posibilidad de aumentar la movilidad del personal entre la OIT y el Centro de Turín destacando personal y organizando intercambios y concursos, teniendo siempre presente el principio de la distribución geográfica.

* * *

La presente Memoria pone de relieve la tarea primordial de la OIT en los albores del nuevo siglo: promover oportunidades de trabajo decente para todos.

A fin de alcanzar esa meta, se proponen cuatro objetivos estratégicos. Situados en la perspectiva del desarrollo y de la igualdad de género, éstos son interdependientes y deben plasmarse de forma equilibrada e integrada para concurrir en la meta primordial.

A raíz de esa meta, habrá que cambiar las actitudes y el funcionamiento institucional de la OIT.

Las estructuras de dirección política de la Organización deben guiarse por un sentido de cohesión tripartita basada en los intereses que agrupan y la finalidad común, y no por un tripartismo divisor basado en los intereses que separan y están aislados de las realidades prácticas.

La OIT tendrá que reforzar las capacidades técnicas y órganicas que le permitan garantizar la innovación y la cohesión en sus programas. Para ello, deberá tener una verdadera comunicación con el mundo exterior y establecer asociaciones con componentes suyos, pues la fuerza de éste proviene de la «mundialización» e interrelación cada vez mayores del conocimiento, la opinión y la acción. Deberá también tener una política de cooperación técnica que concilie los recursos y las exigencias en función de los objetivos estratégicos. Las actividades normativas de la OIT deberán guiarse por una visión inspirada en los valores universales, y no en la búsqueda de soluciones universales.

En pocas palabras, las propuestas que se formulan en esta Memoria constituyen un programa de reforma de gran alcance que procura prever los cambios mundiales en curso, en lugar de limitarse a reaccionar ante ellos. Inevitablemente, esas propuestas plantean una serie de problemas complejos y delicados, que repercuten en las sensibilidades políticas y en las culturas institucionales y que no pueden solventarse sin un esfuerzo compartido y una estrecha colaboración entre la Oficina y los mandantes.

El resultado de todo esto será una imagen pública de la OIT más nítida y un mayor impacto de sus actividades en conjunto, lo cual redundará especialmente en que la OIT sea una organización al servicio de los hombres y las mujeres de todo el mundo en uno de los aspectos más importantes de su vida diaria.

Para todo complemento de información, diríjase al Servicio de Relaciones Oficiales (REL OFF), número de teléfono: +41.22.799.7732, número de fax: +41.22.799.8944, correo electrónico: RELOFF@ilo.org

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