La acelerada integración de los países de América Latina a la economía mundial operada en la presente década ha transitado por cuatro vías principales. La primera es la multilateral, ya que los países de América Latina se han adherido sin excepciones a los resultados de la ronda Uruguay de negociaciones del GATT y la mayoría de ellos ya han ratificado su incorporación a la Organización Mundial de Comercio. Ello implica comprometerse con el objetivo de alcanzar un comercio más libre, con menos barreras y con acceso más fácil a los mercados mundiales.

La segunda vía, que aunque menos destacada es quizás la más importante, la constituye la reducción unilateral de aranceles, la que no ha tenido precedentes en la historia económica de este siglo. Tomando como ejemplo las economías de mayor tamaño se observa que desde el momento en el que se inició la apertura económica y la actualidad, el arancel promedio se ha reducido a niveles que equivalen entre la mitad y la décima parte del nivel existente al inicio de la apertura. De igual modo, los tramos arancelarios se han reducido a un mínimo de 1 en el caso de Chile y un máximo de 7 en el de Brasil, cuando al inicio de la apertura los tramos oscilaban entre un mínimo de 10 en México y un máximo de 57 y 56 en Chile y Perú respectivamente. Esta reducción de los niveles de protección efectiva es mayor aun si se considera el atraso cambiario registrado en la mayoría de los países durante el período de ajuste, simultáneo al de apertura.

La tercera vía para la integración la constituyen los cada vez más numerosos acuerdos bilaterales de libre comercio. Al finalizar 1994 estaban vigentes 30 acuerdos de libre comercio entre países de la región. Son acuerdos donde hay una rebaja arancelaria de carácter temporal, por lo general entre dos y cinco años; son renovables y, si bien no se eliminan los aranceles, la rebaja es significativa para un porcentaje alto del comercio entre los países.

Finalmente, la cuarta vía, y una de las más dinámicas, la constituyen los acuerdos de integración multi-país. Se ha reactivado los viejos esquemas de integración, como el Grupo Andino, el Mercado Común Centroamericano y el CARICOM y aparecieron nuevos esquemas como el NAFTA y el MERCOSUR, que estableció un programa de liberalización comercial que el 31 de diciembre de 1994 eliminó los gravámenes y demás restricciones aplicadas en su comercio recíproco, salvo para una lista de excepciones en las que el plazo se prolongó hasta el 31 de diciembre de 1995. El MERCOSUR ha establecido, además, un arancel común bajo con terceros países y con dispersión reducida (entre 0% y 20%, con 11 niveles arancelarios y una lista de excepciones). El Mercado Común Centroamericano, por su parte, ha establecido un arancel externo común del 5%, mínimo, y del 20%, máximo. De igual modo, la Comunidad Andina ha fijado un arancel mínimo y máximo igual al centroamericano, si bien con una lista de productos para la generación y distribución de energía eléctrica, salud, educación, medios de comunicación masiva, pesca y transporte marítimo que pueden ingresar sin pago de aranceles (Decisión 370).

En la actualidad está en proceso un nuevo esquema de integración multi-país que involucra a toda la región. Se trata del Area de Libre Comercio de las Américas, acordada en la Cumbre Presidencial de Miami en diciembre de 1994 y ratificada en la II Cumbre Presidencial de Santiago en 1998, que plantea concretarse antes del año 2005.

Varios factores explican esta aceleración en la dinámica integracionista en América Latina. Al contexto mundial de globalización se agregan al menos tres consideraciones más específicas. Primero, existe una mayor homogeneidad entre los países, tanto desde el punto de vista político -prácticamente todos los países de la región están bajo regímenes democráticos-, como por la mayor homogeneidad en el manejo de las políticas económicas. En particular, la mayoría de los países ha alcanzado un cierto equilibrio macroeconómico de corto plazo, lo que permite trasladar la preocupación hacia el crecimiento. Ello requiere, a su vez, la expansión de los mercados. Esta es la segunda causa que torna a la integración más atractiva, porque la reactivación económica ha sido tenue y existe preocupación en los distintos países en cómo convertirla en duradera. Por cierto, la ampliación de los mercados mediante el comercio es una vía importante para alcanzar este objetivo. Por último, es importante destacar la tendencia mundial de formación de bloques, que en el caso de la Región tuvo sanción política con la Iniciativa de las Américas, lo que legitimó una tendencia que se estaba ya produciendo en otras partes del mundo y con carácter más limitado en la propia Región.

Como ya se señaló, el proceso de integración y globalización ha estado acompañado en prácticamente todos los países de un proceso de ajuste estructural orientado tanto a estabilizar los precios internos como a reestructurar el sistema productivo nacional. Para ello, el ajuste se ha centrado en tres campos o áreas. Primero, en la recuperación de la estabilidad de precios mediante la restricción en el crecimiento de la demanda interna; restricción operada a través de políticas salariales, fiscales y monetarias. Segundo, en la desregulación del funcionamiento de los mercados de bienes y servicios, de capitales y de trabajo. Para ello se han aplicado medidas de desgravación arancelaria, así como de eliminación de cuotas a las importaciones, de otorgamiento de garantías a la inversión extranjera y a la repatriación de utilidades y de flexibilización de las normas laborales, especialmente en materia de relaciones individuales de trabajo. Tercero, en la reorganización de la estructura y actividades del Estado a través, principalmente, de la privatización de empresas y servicios públicos y, en algunos países, de una importante reducción del empleo en las instituciones del Gobierno central.

Ambos procesos paralelos (apertura comercial y ajuste estructural) si bien utilizan políticas específicas en cada campo, también recurren a la utilización de algunos instrumentos de política económica comunes, por lo que no siempre es fácil discriminar los efectos de cada uno de ellos sobre el mercado de trabajo. Así, la mayor apertura comercial y financiera genera un aumento del flujo de capitales externos, y el aumento de reservas derivado de este mayor flujo, junto con la mayor competencia derivada de la apertura, permiten utilizar el tipo de cambio como ancla de los precios internos y, por esta vía, para la reducción de la tasa de inflación. En todos los casos, el efecto de estas políticas ha sido una fuerte apreciación de la tasa de cambio real.

Como consecuencia de la apreciación cambiaria y de la propia reducción de los niveles de protección, se genera un aumento de las importaciones y del déficit comercial y en cuenta corriente de la balanza de pagos, con lo que, de reducirse el flujo de capitales foráneos, reaparece la restricción externa que estaba en el origen de la crisis. La superación de esta nueva restricción externa lleva a algunos países a adoptar políticas bien de devaluación cambiaria, bien de contracción salarial, bien de reducción del nivel de empleo e incluso, en algunas ocasiones, medidas proteccionistas (aunque no de la envergadura de las anteriores a la apertura) a contravía de la propia estrategia de globalización.

Estos efectos generan consecuencias sociales y laborales tanto positivas como negativas. En el aspecto positivo, la consecuencia más significativa es, sin duda, la relativa recuperación de la capacidad adquisitiva de la población como consecuencia del abatimiento de la inflación, lo que, junto con el aumento del empleo de baja calificación en los sectores no transables y de exportación, explica la reducción de la pobreza en muchos países de la región.

En el aspecto negativo, las principales consecuencias son el aumento del desempleo así como el importante aumento del empleo de mala calidad y la precarización del empleo asalariado, junto con el negativo comportamiento de los diferenciales de ingreso han generado una situación social que, en muchos países, y al contrario de lo esperado, gira en torno a tres elementos claramente negativos. El primero de ellos es la recurrente inestabilidad e inseguridad laboral. En la actualidad, gran parte de los trabajadores no saben cuanto tiempo conservarán su empleo, no saben cuanto tiempo tardarán en conseguir un nuevo empleo en caso de perder el actual y, de darse esa circunstancia, no saben como podrían mantener a su familia, dada la ausencia en la mayoría de los países de un sistema de protección frente al desempleo con amplia cobertura.

El segundo elemento lo constituye la creciente desigualdad entre la población laboral. Desigualdad en materia de productividad e ingreso, de protección laboral, de protección social y, muy en particular, de posibilidades de negociación. El crecimiento del empleo informal de muy baja calidad así como del empleo precario (asalariados con contratos de corta duración o sin contrato), lo que no es ajeno al relativo debilitamiento de la organización sindical, hace que un gran contingente de trabajadores vean restringidas, sino anuladas, sus posibilidades de intervenir en la negociación de la orientación que adopten los cambios en curso.

Finalmente, el tercer elemento, derivado de los dos anteriores, viene dado por la creciente diferenciación social que se manifiesta en los altos porcentajes de población socialmente excluida al ver restringidas al máximo sus posibilidades de acceder a empleos de calidad, a educación calificada, a adecuados servicios de salud, al desarrollo cultural, al sistema de representación política y gremial, etc.

Se asiste, por tanto, a una situación paradójica. Mientras los indicadores macroeconómicos y macrosociales muestran tasas de crecimiento económico relativamente altas y positivas, así como importantes aumentos de la inversión (interna y externa), recuperación de las reservas de divisas, bajas tasas de inflación, modernización de los servicios públicos, bajo nivel (con excepciones) de desempleo y modesta recuperación de los salarios, gran parte de la población se siente más insegura respecto al futuro y percibe que la desigualdad social ha aumentado, incrementándose el contingente de los socialmente excluidos.

Superar esta paradójica situación no implica regresar a las políticas del pasado sino más bien enfrentar con éxito el conjunto de nuevos retos y desafíos que se derivan no solo de la globalización y la integración económica sino también de las características de ajuste macroeconómico aplicado, poniendo como objetivo de la globalización el logro de un mayor desarrollo humano.

Existe un debate en curso sobre la distribución social de los beneficios económicos de la liberalización del comercio. Reconocida la no automaticidad del proceso, se discute si se deben regular los aspectos laborales que inciden en el comercio internacional y cómo hacerlo. Ello constituye el primer desafío que se deberá enfrentar para sentar las bases para que la expansión del comercio vaya acompañada de progreso social.

El debate en torno a este nuevo desafío se inició hacia fines de la "ronda Uruguay" de los acuerdos del GATT. El tema fue abordado desde el comienzo en el seno de la OIT y, posteriormente, tanto la Cumbre Social de 1995 como la reunión de Ministros de Comercio de 1996 avanzaron en ratificar el compromiso de crear empleo en un marco de respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores y de la responsabilidad principal de la OIT en el seguimiento y promoción del cumplimiento de dichas obligaciones.

El análisis efectuado por la propia OIT permitió también avanzar en el tratamiento del tema y alcanzar acuerdos entre los constituyentes de la organización. El primero fue el de posponer indefinidamente el abordaje del tema de una «cláusula social» que vinculase las sanciones comerciales con las violaciones de derechos laborales. El segundo consistió en establecer dos principios fundamentales. Por un lado, la no expansión del comercio sobre la base de la violación de los derechos fundamentales de los trabajadores; y por otro, la no igualación de los salarios y condiciones de trabajo entre países de distinto nivel de desarrollo.

A partir de estos acuerdos básicos se avanzó en definir con precisión los derechos fundamentales del trabajo, los que corresponden a los principios de libertad de asociación y de negociación colectiva, la prohibición de trabajo esclavo, la erradicación progresiva del trabajo infantil y la no discriminación incorporados en los convenios fundamentales del trabajo de la OIT. Esta identificación fue sancionada a nivel mundial en la Cumbre Social e incorporada como compromiso universal en el Plan de Acción suscrito por todos los países del orbe.

A su vez, la OIT, en cumplimiento del mandato renovado recibido de sus Estados Miembros, buscó reforzar sus mecanismos de seguimiento para responder de una manera más efectiva a dichos mandatos. Para ello se transitó por una doble vía. La primera, fue poner en marcha una campaña de ratificación de los convenios fundamentales. La segunda consistió en buscar una reafirmación solemne de los principios involucrados, aun por parte de los países que no estén en condiciones de ratificar los convenios internacionales respectivos.

Como resultado, los constituyentes de la OIT adoptaron durante la Conferencia Internacional del Trabajo de junio de 1998 una «Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento».

No se trata con esta Declaración de convertir en aplicables los convenios fundamentales no ratificados, sino de reafirmar la lógica de los compromisos con los valores y principios en ellos considerados. Ella genera un doble compromiso. Por un lado, de los Estados Miembros en promover los principios y, por otro, de la OIT en asistirlos en esta tarea por diversos medios, incluida la cooperación técnica. La racionalidad es promover y evaluar el progreso en la aplicación de los principios básicos y no el control de la conformidad de la ley y la práctica con las provisiones de las convenciones respectivas. Se diseñará, entonces, un mecanismo ad hoc que permitirá el seguimiento de los avances en el cumplimiento de los principios básicos.

La ratificación universal de las normas fundamentales del trabajo contenidas en la Declaración así como el diseño y puesta en marcha de un adecuado mecanismo de "seguimiento promocional" de la aplicación de dichas normas, constituye, por tanto, uno de los desafíos a enfrentar para asegurar que el crecimiento económico, que será favorecido por la globalización, contribuya a "asegurar la equidad, el progreso social y la erradicación de la pobreza".

Adicionalmente al debate en el seno de la OIT y de la OMC, así como a la Declaración adoptada por los constituyentes de la OIT, existen ya mecanismos que están siendo aplicados en el ámbito multilateral para establecer una relación entre el comercio y los aspectos laborales.

Primero, existe un mecanismo en el marco del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), por el cual los Estados Unidos pueden aplicar sanciones comerciales a países con tratamiento preferencial en caso de incumplimiento de ciertos principios básicos en el campo laboral, previa investigación involucrando al socio comercial afectado. Es éste un instrumento de aplicación unilateral que puede conllevar a sanciones comerciales. Al otro extremo, existe la Carta Comunitaria Europea que es de aplicación multilateral y no conduce a sanciones comerciales. Más aún, una decisión reciente de la Comunidad Europea permite la vinculación de manera inversa. Esto es, incentivar con rebajas arancelarias a los socios comerciales que respeten los derechos básicos de los trabajadores. En alguna medida, la idea de carta social ha entrado también en el debate en el marco de MERCOSUR. Existe, por último, una opción intermedia incorporada al acuerdo de NAFTA por medio del memorándum complementario referido a los temas laborales. Si bien el mismo puede llegar a sanciones, ello sólo puede hacerse en casos muy calificados y después de un proceso de cooperación donde el énfasis está en resolver los problemas mediante la colaboración entre las partes contratantes.

La Carta Comunitaria Europea suscrita en 1989 busca definir un orden social. Para ello introduce programas de cooperación y de capacitación para generar empleo y para disminuir las diferencias regionales. Facilita la movilidad de trabajadores de un país a otro, armoniza la legislación laboral, la negociación colectiva y los sistemas de clasificación. Incluye doce categorías de derechos, los cinco básicos ya incluidos en el SGP pero, además, agrega el libre movimiento de personas, la armonización de las condiciones de trabajo, la protección social de acuerdo a cada país, la protección en salud y seguridad, la capacitación para todos, la protección para los discapacitados para su integración plena e información y consulta con los trabajadores. Es una declaración fundamentalmente política, de adhesión voluntaria, sin sanciones, y sólo fija pautas de carácter general.

MERCOSUR también se está moviendo en esa dirección. Existía una subcomisión del antiguo Subgrupo 11 que examinó los temas de armonización en lo laboral, previsión social, salarios y empleo. La metodología adoptada por ese Grupo fue sido seleccionar 21 convenios de la OIT y tratar que los cuatros países miembros de MERCOSUR ratifiquen esos convenios y tengan un cuerpo básico de doctrina homologada. La lista de convenios recoge aquellos que en su gran mayoría han sido ratificados. Por otro lado, los trabajadores de los países de MERCOSUR han propuesto una carta social más amplia, al estilo europeo, pero hasta la fecha no ha sido acogida por los gobiernos. En julio de 1998, el Subgrupo 10 inició la discusión de un posible acuerdo sobre los derechos (individuales y colectivos) de los trabajadores de la subregión que recoge en parte el contenido de la Carta propuesta por los trabajadores.

En el Nafta los memoranda complementarios (laboral y ambiental) no son parte del acuerdo principal y ponen énfasis en los mecanismos de consulta y de cooperación entre las partes contratantes, bajo el supuesto de que existe el objetivo compartido de progreso social y que no se efectúa esta alianza para expandir el comercio sobre la base de la explotación de sus trabajadores. El otro supuesto, basado en la realidad, es que los principios básicos ya están incorporados en las legislaciones nacionales de los tres países, mientras que su grado de cumplimiento es variable según el nivel de desarrollo de los mismos y no obedece a una acción deliberada para evadirlas.

Un mundo más globalizado e integrado está conduciendo a un mayor movimiento de personas entre países. Se facilitan las comunicaciones y la información fluye de manera casi instantánea, lo que genera el traslado de personas, muchas de ellas en la búsqueda de nuevas oportunidades de empleo. Se genera así una serie de demandas que se suman a las tradicionalmente existentes, pero que por su aumento cuantitativo, constituyen nuevos problemas que requieren respuestas.

Conviene distinguir para los propósitos del análisis, las migraciones ilegales de las que se efectúan cumpliendo con los requisitos legales. Las primeras han ido en aumento, no sólo del sur al norte, sino entre países del sur y no sólo entre países limítrofes. Su aumento genera un doble problema. Por un lado, el migrante ilegal constituye un contingente importante de los excluidos, sea porque se inserta laboralmente de manera precaria y sin protección, sea porque no tiene acceso garantizado al mínimo de servicios sociales provistos por el Estado a todos sus ciudadanos. A ello se agrega en algunos países la inseguridad personal y familiar a la que están sometidos los migrantes ilegales como resultado de la acción policial. Hay por ello necesidad de avanzar en la regularización de la situación migratoria, como paso previo a la inclusión social y laboral de los mismos. Por otro lado, el migrante ilegal se inserta laboralmente sin recibir los beneficios de las leyes laborales del país y, generalmente, aceptando remuneraciones inferiores a las prevalecientes.

En relación con los migrantes legales, los que en alguna medida también se encuentran en situaciones similares de exclusión que los anteriores, cabe efectuar tres alcances que requerirán respuestas. El primero, de carácter general, se refiere al cambio en la estructura de los migrantes y, particularmente, a su efecto sobre las relaciones laborales. El segundo, más específico, guarda relación con la aceptación por parte de los países de la certificación de las calificaciones adquiridas en terceros países. El tercero se refiere a la necesidad de asegurar la continuidad en la protección de la seguridad social para los trabajadores que migran.

La protección de los migrantes requiere de coordinación internacional, tanto por la diversidad creciente de regímenes entre países (producto de las reformas recientes), como por su concepción tradicional referida a la ocupación en el territorio de un país y, más aún, en un puesto de trabajo durante su vida ocupacional. En un marco de mayor movilidad ocupacional, tanto dentro como entre países, el sistema no promueve sino que penaliza dicha movilidad.

Los acuerdos de integración que contemplan la libre circulación de trabajadores hacen necesario armonizar las políticas de seguridad social sobre la base de cuatro principios básicos: a) la igualdad de trato entre nacionales y no nacionales en materia de seguridad social; b) la formal determinación de la legislación de seguridad social que sea aplicable; c) la conservación de derechos adquiridos o en curso de adquisición; y, d) la posibilidad de efectuar el pago de prestaciones en un territorio extranjero. De estos cuatro principios básicos, el primero y el tercero (igualdad de trato y conservación de derechos) se refieren al aspecto medular del problema, ya que los otros dos (legislación aplicable y procedimientos de pago) dependen en gran medida de cómo se solucionen los dos primeros.

La integración a la economía mundial por sus distintas vías afecta la capacidad de cada país de introducir políticas económicas de manera autónoma. Las condicionantes externas pasan a constituir factores claves en el diseño y la aplicación de las mismas. Ello es claramente así en relación a las políticas de empleo y salarios. En el pasado, economías protegidas y cerradas gozaban de autonomía y el empleo dependía principalmente de la evolución de la demanda efectiva la que, a su vez, era susceptible de ser manejada mediante políticas fiscales y monetarias. En un contexto keynesiano, el empleo podía aumentar si la demanda se expandía como consecuencia de una expansión del gasto público. La contrapartida se reflejaba en tasas de inflación mayores, pero que se procesaban internamente mediante redistribuciones entre ganancias y salarios. En la situación actual, los aumentos de precios afectan la competitividad y las posibilidades de crecimiento y con ello, las de creación de empleo de manera más directa. Situación similar ocurre con la determinación de los salarios, donde el traslado de aumentos salariales a los precios podía procesarse mediante cambios en la demanda y su distribución. En la actualidad la mayor apertura introduce restricciones para que ese traslado se pueda hacer sin afectar la competitividad.

Como resultado, el tercer desafío consiste en rediseñar las políticas de empleo y salarios que se adecuen al nuevo contexto estructural. La política de empleo debe reconocer las limitaciones de expandir el empleo mediante aumentos espúreos de la demanda y poner énfasis en la expansión de la capacidad de competir, lo que significa aumentar la productividad y reducir los costos de producción. La expansión de la productividad requiere invertir en el desarrollo de los recursos humanos, reestructurar la producción y concebir estrategias de productividad de largo plazo que superen la estrategia de corto plazo basada en reducción de costos, principalmente de disminución de empleo.

La política de salarios debe buscar acercar los reajustes salariales a las variaciones de la productividad. Ello implica, en muchos casos, revisar las formas de negociación colectiva en una tendencia a descentralizarlas para permitir una mayor flexibilidad de la estructura salarial y no para afectar el poder de negociación de los sindicatos. Asimismo, se requiere introducir aspectos vinculados al aumento de la productividad en la negociación colectiva (como la capacitación), y vincular las remuneraciones a los resultados (mediante participación en los beneficios).

Ahora bien, el énfasis en el aumento de la productividad en los sectores más organizados y la asociación más estrecha de las remuneraciones con los mismos trae aparejado (como está ocurriendo), un aumento de las desigualdades. Se requerirá, entonces, concebir políticas que permitan trasladar los beneficios hacia el resto de la población y, principalmente, incorporar a las actividades informales y en pequeña escala al esfuerzo de modernización, lo mismo que compensar por la vía de la política social a aquellos grupos más vulnerables que van quedando rezagados durante dicho proceso.

El cuarto desafío consiste en alinear los costos nacionales con el comportamiento de la productividad, a los efectos de aumentar la competitividad internacional. Como ya se señaló, la vía escogida por gran parte de las empresas en la región para reducir los costos nacionales consistió en reducir los costos laborales. Ello se persigue en la actualidad de dos maneras: mediante la rebaja de los costos de contratación, principalmente de los no salariales, y mediante la flexibilización de las modalidades de contratación y de las causales de despido. En este planteamiento son los costos laborales los que restringen el desarrollo de las exportaciones y, por lo tanto, la generación de empleo a nivel nacional.

Dicha flexibilización de las modalidades de contratación se ha orientado en dos direcciones principales. La primera es abrir opciones al contrato de trabajo por tiempo indeterminado mediante la introducción de contratos de promoción del empleo y de formación y de contratos temporales y ocasionales. La segunda es facilitar el despido y disminuir su costo eliminando la obligación de reintegración en caso de despido injustificado, afectando las indemnizaciones, facilitando el despido por causas económicas, introduciendo los ceses colectivos.

Como ya se señaló en la sección II, la primera vía ha significado que la creación de nuevos empleos se concentre no sólo en formas contractuales atípicas sino también en empleos no registrados. Este crecimiento acelerado de los asalariados con contrato temporal y sin contrato conlleva la precarización de la relación laboral, lo que a su vez se traduce en desprotección, falta de incentivos para la inversión en capacitación y menor compromiso con el aumento de la productividad.

En este contexto de salarios bajos, las propuestas de reducción de costos se han focalizado en la rebaja de las cargas laborales no salariales y, en particular, de los impuestos a la nómina para financiar vivienda (Perú) y capacitación (México y Brasil) y de las contribuciones a la seguridad social. Además, la reducción de cargas se complementa con la introducción de una mayor flexibilización en los contratos de trabajo.

En cuanto a la productividad, esta es baja, crece poco y se combina con las características del ajuste macroeconómico que son determinantes importantes de la competitividad. De hecho, tan importantes es determinar la evolución de la competitividad como los cambios del costo laboral. Los costos laborales, expresados en relación a su poder adquisitivo, es decir, en relación a lo que el trabajador puede comprar, han crecido menos que la productividad en todos los países, con la excepción de Chile. Pero si se consideran los costos que interesan al productor, es decir, en cuanto a la relación con los precios que obtiene por sus productos, estos costos laborales así expresados crecen más que la productividad. Lo mismo ocurre si los costos laborales se expresan en dólares.

Por ello, estos efectos, se relacionan también con el tipo de ajuste macroeconómico. Casi sin excepción, los países latinoamericanos registran rezagos cambiarios y por esa razón, los precios expresados en dólares siguen creciendo. Asimismo, en momentos de apertura se producen desajustes de precios internos. Se desaceleran más rápido los precios al productor que los precios al consumidor, y se produce entonces un conflicto de visiones entre trabajadores y empresarios que defienden, legítimamente, unos la capacidad de consumo y otros la capacidad de producción.

El análisis anterior no debe llevar a concluir que los costos laborales no importan, sino que el tema es más complejo que atribuir a los altos salarios o a los recargos sobre la nómina o a la rigidez en los contratos de trabajo, las dificultades para competir. Hay posibilidades para reducir costos laborales, como se ha estado haciendo en varios países por la vía de transformaciones en el régimen de seguridad social y, particularmente, por la reducción de costos que afectan a la mano de obra no calificada, que es donde se encuentra el mayor efecto potencial de generación de empleo. Pero no debe olvidarse que la prioridad debe estar también en aumentar la productividad y en corregir las consecuencias no deseables del tipo de ajuste macroeconómico vigente. Esto último supone optar por una vía distinta para lograr aumentos de productividad y empleo; es decir, por la via ya señalada de modernización tecnológica con mejores relaciones y condiciones de trabajo.

Pero no sólo en el sector moderno de la economía se plantea el desafío de aumentar la productividad y la competitividad, reduciendo la precariedad laboral y el desempleo. Este es mayor aún en el caso de las unidades productivas del sector informal o no estructurado de la economía. Uno de los efectos importantes de los procesos de apertura y globalización sobre la estructura ocupacional ha sido el debilitamiento de la participación de los sectores modernos en la generación de empleo. El moderado crecimiento económico, así como su inestabilidad, unidos a la reducción del empleo público han significado que en la mayoría de los países la expansión del empleo se ha concentrado en actividades informales (85 de cada 100 nuevos empleos), las que en la actualidad generan casi el 56% del total de empleos en la región.

Estas ocupaciones informales corresponden a actividades con reducida productividad e ingresos, en comparación con el promedio y con el nivel prevaleciente en los sectores modernos. En promedio, el nivel de ingreso de los informales es de alrededor del 62% del ingreso de los ocupados en el sector moderno. Además, en la mayoría de los países la brecha de ingresos entre ambos sectores creció en los últimos seis años (OIT, 1997e). Por último, como consecuencia del aumento del empleo informal se redujo el crecimiento de la productividad media tanto de los sectores productores de bienes como el de servicios, afectando la competitividad y, por tanto, la capacidad de crecimiento futuro.

La mayor competencia internacional lleva aparejada la necesidad de reconversión productiva para mantener los niveles de competitividad. Ello implica expansión y contracción de sectores y empresas, así como traslado de trabajadores entre ellas. Además, la búsqueda de una mayor eficiencia productiva en un marco de mayor inestabilidad de la demanda requiere de flexibilización, tanto de la producción como, principalmente, del proceso de trabajo.

Para los trabajadores, este nuevo escenario constituye un cambio dramático y costoso. De la carrera ocupacional centrada en un puesto de trabajo "de por vida", se ha pasado a una situación donde lo que prevalece de manera creciente es el cambio de ocupación, de empresas y de requerimientos de calificaciones. El costo asociado a este proceso es alto y, para muchos, lleva al desempleo, de larga duración en bastantes países, y a pérdidas de protección y de capacidades productivas.

Sin embargo, este proceso es en gran medida inevitable si la región quiere insertarse dinámicamente en la nueva economía internacional. El desafío, entonces, es cómo asegurar que en dicho proceso los trabajadores no se vean afectados y tengan la oportunidad de adaptarse a las nuevas condiciones. La respuesta debe buscarse en desarrollar la empleabilidad; esto es, en generar la capacidad necesaria para que los trabajadores puedan responder a las nuevas demandas laborales y, al mismo tiempo, sin pérdida de los niveles de protección social mientras dura la transición.

Para responder a este desafío es necesario articular políticas laborales que combinen las intervenciones activas con nuevas formas de protección social. Las primeras deberán dirigirse a generar la reconversión de calificaciones para los nuevos empleos, los que además crecientemente demandan menos especialización, pero más creatividad, iniciativa y versatilidad. En la práctica, esto está conduciendo al desarrollo de competencias básicas más que habilidades, lo que dota al trabajador de una base de conocimiento sobre el cual puede ir adaptándose a las necesidades. Ello, a su vez, presenta un desafío de vincular la educación con el mercado laboral y, en particular, aumentar la importancia de mejorar la calidad de la educación en su nivel primario que es donde se desarrollan las capacidades básicas. En definitiva, el primer componente es invertir en la recalificación con un nuevo enfoque y, posiblemente, en un marco institucional diferente.

Pero, la reconversión laboral debe estar acompañada también del mantenimiento de la protección social. Ello requiere adaptar los sistemas vigentes que protegen al empleo, a la nueva situación de proteger a los trabajadores independientemente de que deban cambiar de ocupación. De lo contrario, el trabajador afectado es penalizado por la pérdida de protección y carece de incentivos para sumarse voluntariamente a la transformación productiva. Nuevos sistemas ya vigentes en algunos países (Brasil, Colombia, Perú y propuestos en Argentina y Chile), sustituyen la indemnización por despido por la constitución de fondos individualizados que los trabajadores pueden retirar en el caso de despido o renuncia. Los mismos permiten mantener la protección durante el período de reinserción, sin pérdida de lo ya adquirido. Alternativa o complementariamente, se requerirá introducir seguros de desempleo y asegurar el acceso permanente a una red de protección básica en salud, educación y alimentación con independencia de su condición de ocupado.

En suma, el quinto desafío es buscar la empleabilidad, lo que hace necesario combinar la modernización de los sistemas de capacitación y formación con el mantenimiento de la protección en el marco de un sistema con mayor movilidad ocupacional.

Las nuevas condiciones y desafíos generados por el proceso de globalización e integración económica obligan a revisar y adaptar los contenidos de la Administración del Trabajo en la región. Por una parte surgen nuevos contenidos relacionados con la necesidad de armonizar la legislación laboral de los países en aquellos aspectos directamente relacionados con la integración, como es el caso de las migraciones laborales, la certificación de competencias y la seguridad social. Por otro, muchos contenidos tradicionales deben ser reorientados, como ocurre con la negociación, la que ya no se limita al ámbito de la empresa o sector económico sino que se plantea también en un nivel nacional y no limitada al campo laboral (Diálogo Social), o con la progresiva transformación de la función de la inspección hacia un rol más pedagógico y menos policial. En términos generales, se enfrenta ahora el desafío de adaptar los contenidos de la Administración del Trabajo a una orientación de la política laboral más basada en la autorregulación por parte de los actores sociales y menos en la acción reguladora desarrollada por el Estado.

Este cambio en los contenidos de la Administración del Trabajo implica también un doble desafío para los Ministerios de Trabajo. Por un lado, existe la necesidad de introducir una serie de reformas para adaptar la acción relacionada con los ámbitos laborales tradicionalmente atendidos por los Ministerios, lo cual implicará redefinir sus formas de intervención, abandonar algunas funciones y asumir otras nuevas. Por otro, surge como demanda importante la atención a grupos laborales no incorporados a los sectores modernos, principalmente los informales y los desempleados. Esta dimensión adicional, además de necesaria, puede contribuir a legitimar socialmente la acción de los Ministerios de Trabajo y vincularlos a las políticas sociales del gobierno.

Esta doble prioridad requiere la modernización de los Ministerios. La misma se plantea en una triple dimensión. La primera se relaciona con los contenidos, ya que las prioridades señaladas en el párrafo anterior requieren privilegiar las nuevas formas de regulación y la adaptación de la normativa para facilitar la adaptación productiva, así como la promoción del diálogo social y de la fiscalización para garantizara que los acuerdos entre las partes se respeten. Al mismo tiempo, será necesario otorgar prioridad a las acciones dirigidas a la generación de empleo y a la protección de los grupos más vulnerables. Ello requerirá innovar en el diseño de políticas de promoción, introducir nuevos instrumentos y, en algunos casos, poner en marcha programas focalizados.

El segundo componente del desafío de modernización de los Ministerios es la necesidad de tecnificarse. Ello requiere recalificar al personal para enfrentar las nuevas tareas, equiparse adecuadamente, rediseñar y simplificar los procedimientos administrativos. Dada la insuficiente asignación presupuestaria que en general prevalece, se requieren recursos adicionales.

Los recursos humanos disponibles (en ocasiones los peor pagados del sector público) presentan un bajo nivel de calificación profesional y deben ser reentrenados para asumir las nuevas funciones. Es evidente que los "futuros" Ministerios de Trabajo requerirán personal quizás menos numeroso que en el pasado, pero con mayor nivel de calificación, con formación diferente para interactuar multidisciplinariamente y con acceso a sistemas de informatización. Se requiere, además, simplificar y rediseñar los procedimientos administrativos a los efectos de tornarlos más rápidos, transparentes y eficaces. Con ello se disminuirán los costos, tanto para el público como para el gobierno. La experiencia indica que procesos de modernización basados solamente en la recalificación de los funcionarios y en la adquisición de nuevos equipos, no resultan exitosos en la medida que se mantengan procedimientos administrativos obsoletos.

Por último, una tercera dimensión del desafío de modernización de los Ministerios se refiere a su posicionamiento político administrativo, tanto en relación a la sociedad como al interior del gobierno.

Frente a Ministerios que, en muchos casos, se sitúan al margen de la acción del gabinete económico (lo que permite mantenerse discretamente alejado de la política económica y conservar una cierta -pero no muy eficaz- capacidad de diálogo con los sectores opositores a dicha política), los nuevos Ministerios de Trabajo deberán integrarse más estrechamente con el conjunto de la acción gubernamental y, en muchos casos, reapropiarse de la política laboral. Esto implicará una relación diferente con los sectores discrepantes con las políticas pero resultará en una mayor influencia y eficacia política por parte del Ministerio de Trabajo, tanto en relación a los interlocutores sociales como al resto del gobierno. Por un lado, su capacidad de interlocución con los sectores gremiales se legitima y, por otro, su contribución en la formulación de la política económica del gobierno se tornará más activa.

Durante el período de transición de economías protegidas a economías más abiertas los aumentos de productividad se han sustentado principalmente en reducciones del nivel de empleo y del costo laboral. Sin embargo, el aumento de la productividad en el largo plazo debe basarse en la innovación tecnológica y en la modernización de la organización de la producción y el trabajo. Esto último tiene implicaciones importantes para la política laboral, y más específicamente, para las relaciones de trabajo y el desarrollo humano.

En materia de relaciones de trabajo, dos son los campos en los que se deberían concentrar los esfuerzos. En primer lugar, las relaciones individuales de trabajo, las que en los últimos años se han caracterizado por un progresivo aumento de la precariedad y de la desprotección. Como han mostrado estudios recientes de la OIT, en un grupo de países de la región ha aumentado la proporción de trabajadores con contrato temporal y la de asalariados sin contrato. En este marco, preocupan no sólo los efectos que esto tiene sobre las condiciones de seguridad y desarrollo personal y familiar del trabajador, sino también el efecto sobre el desarrollo del potencial de productividad de estos trabajadores, más aún en condiciones en las que las posibilidades de participación en programas y actividades de capacitación y recalificación laboral son limitadas.

Las medidas adoptadas por algunos países para superar progresivamente esta situación merecen ser examinadas con detenimiento, pues ellas ofrecen soluciones que podrían adaptarse a la realidad de los diferentes países de la región. Estas medidas consisten básicamente, en una reducción de las modalidades de contratación temporal e incentivos al empleo estable mediante la reducción de los costos de los contratos de más largo plazo, en el mantenimiento de causales de despido por causas económicas y el desarrollo de seguros de desempleo combinados con programas de capacitación para los que reciben la prestación otorgada por el seguro; programas que facilitan la empleabilidad de los trabajadores y que, en la medida en que resultan obligatorios en tanto se recibe la prestación del seguro, desalientan el desempleo de larga duración. El financiamiento del seguro debería evitar recurrir a aumento de los costos laborales no salariales, por lo que sería recomendable reestructurar las cargas laborales ya existentes.

A su vez, la inestabilidad laboral no contribuye a aumentar la inversión en capacitación. Ello ocurre tanto para el trabajador que no recibe los incentivos para dedicar un mayor esfuerzo para aprender, como para el empresario que no puede visualizar el retorno de su inversión a más largo plazo. Los efectos sobre la productividad de la progresiva reducción de la precariedad laboral son evidentes, como se observa en el caso de los países en los que se ha adoptado esta política. Un trabajador con menos incertidumbre respecto a su futuro y mejor calificado, adoptará una actitud de mayor compromiso con las metas programadas por la empresa.

El segundo campo en el que es preciso actuar para aumentar la productividad es el de las relaciones colectivas de trabajo, y más específicamente el de la negociación colectiva. A diferencia de la visión existente en el pasado de la negociación colectiva focalizada como un medio para evitar la sobre explotación de los trabajadores y para lograr la paz laboral que la empresa requiere para operar normalmente, la negociación colectiva debe ser vista hoy, y así ocurre crecientemente en empresas y sectores, como un compromiso conjunto entre trabajadores y empresarios para aplicar estrategias que conduzcan a aumentar la productividad y a una equitativa distribución de los beneficios que genere ese aumento.

Una de estas estrategias podría ser la vinculación entre salarios y productividad, de tal manera que, fijando un piso salarial que resulta determinado por "el nivel salarial" hasta entonces vigente, todo aumento de salario durante el periodo convenido esté relacionado con los aumentos de productividad que se obtengan, medidos estos de acuerdo a fórmulas convenidas entre las partes.

Los beneficios que en materia de productividad tiene la paz laboral resultante de la negociación colectiva también son evidentes, especialmente en aquellos casos en los que se negocia y se acuerdan estrategias de participación de los trabajadores en las decisiones relativas al proceso productivo, así como a sistemas de incentivos vinculados a aumentos de la productividad.

Uno de los más importantes consensos existentes en la región en materia laboral es que es necesario que las economías crezcan de manera sostenida a tasas anuales no inferiores al 5% si se quiere enfrentar adecuadamente el problema del empleo.

Con un crecimiento de la oferta laboral de la región ligeramente superior al 3% anual, se requiere que la demanda de empleos aumente en un porcentaje similar aunque sólo sea para no agravar el problema de desempleo existente y a una tasa superior si se quiere reducir el desempleo y mejorar la calidad de muchos de los empleos existentes. Pero, dada la elasticidad empleo-producto observada en los últimos años, estos aumentos de la demanda de trabajo sólo son posibles con un crecimiento sostenido de la economía de, cuando menos, el 5% anual.

Para lograr un crecimiento económico de este orden y de manera sostenida se requiere fundamentalmente alcanzar niveles de inversión equivalentes al 30% del producto, lo que, a su vez, demanda aumentar el ahorro tanto interno como externo, pero especialmente el interno, dada la alta volatilidad de los capitales externos de corto plazo. El aumento del ahorro debiera fundamentarse principalmente en tres pilares: el mayor ahorro del sector público, el aumento del ahorro institucional como es el caso de los fondos de pensiones en algunos países y el mayor ahorro de las empresas.

Como se señaló anteriormente, el aumento de las tasas de ahorro e inversión no es independiente de la gradual eliminación de la actual restricción externa, lo que implica, allí donde la historia inflacionaria del país lo permite, una mayor flexibilidad de las políticas cambiarias.

Sin embargo, el crecimiento económico a una tasa como la señalada, así como la sostenibilidad en el tiempo de dicho crecimiento, es condición necesaria pero no suficiente para enfrentar el actual problema del empleo. Ello es así porque los efectos sobre el empleo de crecimientos de la economía del orden del 5% o 6% anual no son los mismos en países en los que la producción de bienes de capital y bienes finales, muy demandante de empleo, tiene un peso importante en la estructura productiva, que en países en los que el mayor peso le corresponde a sectores primarios como la minería y la pesca, poco demandantes de empleo.

Esta evidencia, fácilmente constatable al comparar las tasas de crecimiento económico y de generación de empleo de los diferentes países de la región en los últimos ocho años, lleva a plantear el tema de las políticas sectoriales de crecimiento económico.

Hay un fuerte rechazo en muchos sectores, especialmente en los Gobiernos, a la aplicación de políticas sectoriales, ya que ellas remiten al recuerdo de las viejas políticas de protección mediante altos aranceles y tipos de cambio diferenciados, que si bien permitieron generar gran parte del entramado industrial actualmente existente, acabaron generando competitividades espúreas que no fue posible mantener con el paso del tiempo, dado los desequilibrios internos y externos generados por este tipo de políticas. Evidentemente, en circunstancias como las actuales en las que se utiliza el tipo de cambio como pilar fundamental de la política de estabilización de precios y en las que se han bajado los aranceles y se ha reducido su dispersión como medio para estabilizar los precios y obligar a un mayor esfuerzo de los productores nacionales para elevar la competitividad, políticas de protección sectorial como la aplicadas en el pasado no son posibles.

Sin embargo, ello no excluye la aplicación de políticas de apoyo crediticio a algunos sectores, de incentivos tributarios a la reinversión de utilidades de las empresas en esos sectores, de promoción de las exportaciones sectoriales y de apoyo a las estrategias aplicadas para elevar la productividad en los mismos.

Adicionalmente a los efectos de las políticas macroeconómicas y sectoriales sobre el empleo, en la mayor parte de los países de la región, sino en todos, se hace necesaria una intervención directa del estado para generar empleo que beneficie a los grupos de la población más vulnerables dadas las restricciones que enfrentan para conseguir un empleo. Se trata de los jóvenes con bajo nivel educativo, los jefes y jefas de familias en condiciones de extrema pobreza y a las poblaciones indígenas. Pese a que la región ha hecho y continúa haciendo un gran esfuerzo en materia de políticas activas de empleo (1% del PIB en 1995 en una muestra de siete países de la región), aún se está lejos del esfuerzo realizado por los países desarrollados.

Por otra parte, cobra una importancia cada vez mayor la promoción de los «sistemas productivos locales» (Espina, 1996). Se trata con ello de enfrentar el desafío de aprovechar mejor las ventajas comparativas que ofrecen determinada zonas y/o localidades y de superar los problemas estructurales que existirían en ese nivel y que explicarían la desigualdad existente respecto del problema del desempleo entre las diferentes zonas de un país. En el caso de América Latina, la mayor relevancia de lo local o regional se presenta también como una vía para la progresiva superación de la informalidad económica.

El desarrollo humano y las calificaciones han mostrado su importancia creciente como factor que contribuye tanto al mayor crecimiento como a la menor desigualdad. Ello se observa tanto entre países cuanto al interior de los mismos, entre distintos grupos sociales. Los países más exitosos y con menor desigualdad son los que más han invertido en desarrollar a su población. Los grupos sociales excluidos del progreso son, a su vez, aquellos que no han tenido acceso a las oportunidades de desarrollo humano.

El desafío de lograr una mejor vinculación entre capacitación y mercado de trabajo no se puede plantear al margen de la heterogeneidad de la estructura productiva y empresarial, ya que es ella la que determina las nuevas demandas de capacitación y calificación laboral.

Así, el desarrollo de nuevos sistemas de producción y de organización del trabajo en empresas con tecnología avanzada y alta productividad hace que las calificaciones exigidas a los trabajadores también se modifiquen respecto al patrón tradicional. De un tipo de trabajador especializado en realizar repetitivamente tareas muy específicas y autónomas de las demás tareas realizadas por el resto de trabajadores que intervenían en el proceso, se pasa ahora a un trabajador especializado en el manejo u operación del sistema completo o de una parte de él, lo que requiere una capacidad comprensiva del mismo; es decir, una capacidad de entender la lógica del sistema y de operar a su interior.

Por el contrario, las empresas con rezago tecnológico y alta productividad (especialmente de servicios y de producción de bienes de capital) no requieren variar sus productos, al menos con la rapidez que se requiere en las empresas que atienden una demanda final que se modifica fácilmente, por lo que necesitan un tipo de trabajador que tenga un buen nivel de calificación para la realización de aquella tarea en la que está especializado, pero sin que sea necesario que domine la ejecución de todas y cada una de las tareas que comprenden el proceso, sino sólo aquella que está bajo su responsabilidad.

En cuanto a la demanda de capacitación y calificación por parte de las pequeñas empresas y de las microempresas con tecnología y productividad intermedia, especialmente las que prestan servicios subcontratados por las medianas y grandes firmas, la misma está caracterizada por una doble necesidad. En primer lugar, la calificación requerida para realizar eficazmente la tarea o tareas productivas en las que el trabajador se ha especializado. Si bien el nivel de calificación dependerá en mucho de la tecnología utilizada en la empresa, es evidente que la demanda apunta además a un nivel de calificación en el que el trabajador esté preparado para realizar eficientemente esas mismas tareas utilizando tecnologías más avanzadas. En segundo lugar, este tipo de empresas requiere también que los empresarios/trabajadores sean calificados en métodos de gestión y desarrollo empresarial, por cuanto en muchas ocasiones son estas las áreas en las que se presentan las carencias más críticas.

Ahora bien, al igual que en el caso de los trabajadores altamente especializados en las empresas modernas que introducen sistemas de organización flexible, los trabajadores de la pequeña empresa tradicional y de la microempresa informal requieren conocimientos básicos y una capacidad de razonamiento lógico que sólo la educación básica puede dar. No se debería esperar que la capacitación especializada y la formación técnica durante la edad activa llegue a compensar las carencias educativas adquiridas durante la infancia. Un trabajador con estas carencias puede llegar a ser, si se capacita, un buen trabajador, pero difícilmente un trabajador competitivo.

Por otra parte, si bien no se debe descartar la posibilidad y la conveniencia de que los trabajadores ocupados en unidades de producción y servicios con atraso tecnológico y baja productividad puedan llegar a ocuparse en el sector formal, es evidente que la limitada demanda de empleo proveniente de un sector en pleno proceso de transformación, limita seriamente esta opción, al menos en el corto y mediano plazo. El objetivo, entonces, sería elevar el nivel de calificación de los trabajadores de estas unidades a los efectos de elevar su productividad e ingreso. Ahora bien, aun cuando se realicen esfuerzos para elevar el nivel de su calificación técnica y empresarial, no se debe olvidar que existe una alta asociación entre este tipo de informalidad y la pobreza, y que estos trabajadores constituyen, junto con los campesinos de agricultura de subsistencia, el sector social con más bajo nivel educativo en todos los países de la región. En estas condiciones, asegurar a los jóvenes provenientes de familias pobres y que se ocupan en actividades informales, una educación básica de calidad será condición necesaria para el posterior desarrollo de habilidades profesionales y calificaciones laborales que les permitan generar u ocupar un empleo de más alta productividad e ingreso.

La privatización de empresas públicas y la reducción de empleo en las empresas que automatizan parte del proceso de producción ha traído consigo un aumento del contingente de desempleados, muchos de ellos de mediana y alta calificación y con edades que superan los 45 ó 50 años. La reinserción laboral de estos trabajadores, tanto públicos como privados, demanda un esfuerzo de recalificación de dimensiones muy superiores a las conocidas tradicionalmente.

La reinserción laboral de los trabajadores afectados por la privatización de empresas públicas y por la reestructuración de empresas privadas exige una reconversión de sus calificaciones laborales, tendiente bien a habilitarlos para un nuevo empleo bien a prepararlos para el inicio de su propio negocio. En este sentido, la demanda de capacitación de estos trabajadores podría ser atendida por los sistemas tradicionales de capacitación basados en la oferta de servicios de formación en oficios predeterminados.

En cuanto a la demanda de calificación para mejorar la capacidad productiva de los trabajadores con contratos precarios, no se trata, como en el caso de los trabajadores afectados por la privatización de empresas públicas y la reestructuración de las empresas privadas, de prepararlos para ejercer otra actividad, sino más bien de mejorar la calificación laboral que actualmente tienen, de manera que estén en condiciones de encontrar un nuevo empleo cuando concluya su actual relación laboral. En este caso, el problema que debe ser solucionado de manera urgente no es tanto la calificación del trabajador sino más bien la desprotección en la que queda durante el tiempo en el que no tiene empleo.

La heterogénea demanda de calificación, determinada por la propia heterogeneidad de la estructura productiva, obliga a diversificar y adaptar las fuentes de calificación y formación profesional.

En este marco, son cuatro las principales fuentes de formación y calificación laboral necesarias para responder adecuadamente a las exigencias que plantea una demanda tan diversificada como la planteada: las propias empresas, las instituciones privadas de formación a nivel sectorial, los programas especiales con financiamiento público y ejecución pública y/o privada y el sistema educativo general.

En consecuencia, se requiere avanzar en una profunda reforma institucional para posibilitar la diversificación de las fuentes de calificación y formación, así como la especialización de las mismas en la atención de aquellas demandas que más se adecuan a las características y potencialidades de cada fuente. Esto significa que, en términos generales, la calificación de los trabajadores en las empresas de alta productividad debería ser progresivamente asumida por las propias empresas o por las instituciones privadas de carácter sectorial y que la calificación de los trabajadores en unidades productivas de productividad intermedia o baja debería ser asumida por las instituciones públicas especializadas, bien directamente bien a través de empresas privadas subcontratadas. Es a estas instituciones públicas (Ministerios de Trabajo o de Educación o Institutos de Formación Profesional) a las que les cabría, además, la responsabilidad de diseñar y dirigir la política nacional de capacitación y formación.

Es necesario evitar que la temporalidad de los contratos conlleve indefectiblemente a una mayor precarización. Sin duda, la mayor difusión de estos contratos contribuye a flexibilizar el mercado de trabajo y ello no ha estado en todos los casos acompañado, al menos en la ley, por disminución de las obligaciones laborales por parte de los empleadores. Los problemas actuales se relacionan con el uso demasiado amplio del contrato temporal, con la pérdida de capacidad de negociación de los trabajadores y con la mayor dificultad en la fiscalización del cumplimiento de las obligaciones legales.

Se observan ya algunas tendencias de cambio que debidamente incorporadas pueden contribuir a disminuir el efecto de la temporalidad de los contratos sobre la precarización. La primera se refiere a limitar el tipo de contratos temporales y su ámbito de aplicación, tanto por ley como, en algunos casos, por determinación en la negociación colectiva. Esta limitación ha estado acompañada por disminuciones de costos en los contratos por tiempo indeterminado, especialmente en relación a la indemnización por despido. Una segunda tendencia es la de incorporar estos temas en el ámbito de la negociación colectiva, lo que puede inducir el doble efecto de limitar la erosión de la capacidad de negociación de los trabajadores permanentes y de influenciar en el ámbito de aplicación de los contratos temporales. Por último, existe una tendencia creciente, especialmente en el caso de la subcontratación de trabajadores, de asegurar una mayor responsabilidad por el cumplimiento de las obligaciones laborales, sea mediante la constitución de garantías por parte del subcontratista o constituyendo responsabilidades compartidas entre subcontratante y subcontratista. Ello ampliaría las posibilidades de focalización y evitaría desnaturalizar la intención del legislador; esto es, dotar de mayor flexibilidad pero no a costa de una mayor desprotección de los trabajadores y precarización de las relaciones laborales.

Las dos primeras tendencias se reflejan en la reciente Ley aprobada en Argentina, así como con anterioridad en el acuerdo interconfederal para la estabilidad en el empleo firmado por empleadores y sindicatos españoles en abril de 1997. Estas dos reformas pueden, respetando las particularidades de cada país, resultar paradigmáticas para reducir la precariedad laboral sin limitar la capacidad de las empresas de adaptarse a los cambios en el mercado.

Más de la mitad de los ocupados en las ciudades latinoamericanas sólo posee una ocupación de informal, lo que significa bajos ingresos, inestabilidad, carencia de protección y una limitada perspectiva de progreso laboral futura. Esto es, en última instancia, lo que determina la importancia asignada por la gente al empleo como problema fundamental en la región. Más aún, hay una creciente conciencia de que la expectativa que se tenía hace unas décadas de que la informalidad era un fenómeno transitorio que desaparecería cuando se fueran generando mejores puestos de trabajo en las grandes empresas o en el gobierno, está lejos de la realidad. Ochenta y cinco de cada cien nuevos empleos que se crearon en los últimos diecisiete años son informales (OIT, 1997).

Sobre la importancia del tema no se requieren mayores elaboraciones, pues ya ha sido plenamente aceptado y, en particular, por los responsables de las políticas. En esencia, el desafío consiste en cómo facilitar el camino para que los informales se integren a la institucionalidad vigente. En el pasado, las estrategias seguidas han fluctuado entre la persecución, asumiendo que los informales son los "violadores del sistema", o la tolerancia, resignándose a aceptar su contribución a aliviar la pobreza o simplemente por reconocimiento de que no puede ofrecerse una mejor alternativa a los millones de personas que se concentran en estas actividades. Sobre este tema debe plantearse como objetivo la integración plena de los trabajadores informales porque es la manera de asegurar que tengan oportunidad de transitar por la misma vía que el resto de los ciudadanos y de ir acortando las distancias que los separan acorde con sus posibilidades. En la actualidad, las políticas se inspiran en parte en este mismo propósito, pero están orientadas fundamentalmente a apoyar a la informalidad como política social de alivio a la pobreza. Aun siendo exitosas, éstas no resuelven el problema de largo plazo y confunden tanto a las instituciones públicas y privadas que ejecutan la política, como a los que deben beneficiarse de las mismas.

Debe señalarse que no debe confundirse la informalidad con la ilegalidad derivada en el campo laboral del uso de trabajadores sin contrato. Ello debe ser motivo de fiscalización y sanción cuando viola las leyes vigentes y, particularmente, cuando se registra en empresas de mayor tamaño. Sólo en las microempresas el trabajo no declarado y la informalidad se asocian estrechamente.