LA INSPECCIÓN DE TRABAJO Y LA LIBRE CIRCULACIÓN DE TRABAJADORES

Internacional

Algunas notas preliminares

El presente análisis pretende recoger de forma coordinada las distintas experiencias de colaboración y de actuación más allá de la esfera nacional en las diferentes regiones del mundo.

La experiencia europea es, sin duda, por diversas razones la más avanzada y elaborada y por ello creemos que es importante hacer un resumen previo de los principales avances fruto del mercado único. El análisis se completa con algunas experiencias americanas y asiáticas y con una revisión de las distintas organizaciones, asociaciones y redes que en materia de inspección desarrollan actividades trasnacionales y buscan la colaboración mutua.

El trabajador europeo. Un nuevo concepto

Si bien la migración y la movilidad laboral, sobre todo en el caso de “trabajadores vecinos” entre dos países, es un fenómeno tradicional, y sus problemas y dilemas son bien conocidos (siendo objeto de numerosos estudios y acuerdos binacionales de distinta naturaleza), la globalización, el incremento de los movimientos migratorios ligados al mundo del trabajo y, muy en particular las situaciones laborales que surgen de los fenómenos de la integración regional, han generado una trasformación radical de la ley aplicable a nivel nacional, de sus límites y por tanto del papel de las administraciones de trabajo en su cumplimiento.

(*) FUENTE: “La Inspección de Trabajo y la libre circulación de trabajadores”. Articulo remitido por su autora Maria Luz Vega Ruiz, Especialista Principal en Administración e Inspección de Trabajo. Ginebra, marzo de 2010. Este informe ha sido preparado como documento de trabajo de la OIT para el día temático del Comité Europeo de Altos Responsables de Inspección de Trabajo (CARIT), a celebrarse en Bilbao los días 5 y 6 de mayo de 2020, como parte de los actos organizados por España en el marco de la Presidencia Europea.


Sin embargo, el migrante clásico, que abandona por completo su país de origen, con o sin su familia, para residir y trabajar en un país distinto del suyo, y el trabajador fronterizo (que reside en un Estado y trabaja en otro vecino1 y tiene una doble vinculación nacional, en función de sus lugares de residencia y de trabajo), ha desaparecido en el contexto interno del mercado único, quedando limitado a los migrantes intercontinentales.

Existen sin embargo nuevas figuras como el trabajador desplazado (según la Directiva, 96/71/EC2 se entiende por trabajador desplazado a todo aquél que, durante un período de tiempo limitado, realiza su trabajo en el territorio de un Estado miembro distinto de aquél en el que ejerce normalmente su actividad, y esto sin perjuicio de la proximidad o vecindad del país) que son propias de la libre circulación y generan situaciones diferentes.

Junto a las ya mencionadas, conviven situaciones trasfronterizas ligadas a obras trasnacionales (es el caso de líneas férreas o redes de comunicaciones) que implican el trabajo de empresas y personal de un Estado particular conforme a un proyecto y normas de dicho Estado, pero operando algunos meses en el suelo de un Estado vecino.

A estas se suman, la existencia de estrategias de recursos humanos de empresas multinacionales con objetivos y reglas generales que repercuten en el estatus y en las condiciones laborales de los trabajadores en los diferentes países donde la empresa tiene sede o domicilio social, ya que si bien la estrategia general implica la adaptación a cada contexto nacional, también conlleva reglas internas de gestión similares que emplean mínimos y objetivos comunes en los diferentes Estados a los que los convenios colectivos y las reglas de empresa intentan adaptarse (por ejemplo, sistemas de turnos o de horas extraordinarias). Por último existen cada vez más, empresas en la propia frontera (el caso del CERN, es paradigmático y el de algunos aeropuertos “casi transfronterizos- como Ginebra o Basilea-), que combinan trabajadores de dos o más países en una única planta instalada entre dos países y con desplazamiento fronterizo continuo.

Por último y no menos importante, hay que considerar las nuevas figuras, instituciones y tipologías ligadas a la libertad de movimientos de trabajadores en el contexto de los procesos de integración regional, muy en particular en la UE, así como la existencia de directivas comunes y criterios mínimos legales, que plantean no pocas interrogantes sobre la aplicación, el control y el cumplimiento de lo social, y en suma sobre el papel, en este marco, de la inspección de trabajo.

¿Se necesita una administración del trabajo local?

El punto clave y de partida en este contexto de enforcement transnacional es la necesidad de garantizar la igualdad de trato a todo aquél que realiza una prestación de servicios, sea cual sea su origen, principio que, basado en normas internacionales (entre otras las de la OIT), se aplica a todo trabajador nacional, migrante3 e incluso desplazado4. Sin embargo numerosas cuestiones se plantean en torno a este principio fundamental5: ¿Cómo aquél que aplica la ley, puede atender a los diferentes principios supranacionales y garantizar la equidad de los nacionales, manteniendo el respeto a ley nacional? ¿Cómo aplicar la ley nacional a trabajadores que se encuentran fuera del territorio jurisdiccional y que de alguna forma siguen teniendo vínculos con las empresas de origen? ¿Cuáles son límites a los principios de territorialidad?. El tema, aún en debate, no encuentra una solución homogénea y los planteamientos más allá de la reciente Directiva sobre aplicación legal y sanciones relativas a trabajadores desplazados (ver infra), pasa por una concepción global de la cooperación mutua y por el intercambio de información, que es más amplio que las campañas de información y sensibilización.

Los problemas relativos a la garantía de los principios mínimos de trato equitativo en las diferentes situaciones y contextos legales que se han expuesto, se intensifican por la falta de verdaderos medios para asegurar una información adecuada a los interesados y, sobre todo, por la falta de cooperación e intercambio de conocimiento entre las administraciones nacionales competentes. Por ejemplo, y sólo a título de ejemplo, la instrucción de una solicitud de jubilación en el extranjero entre los Países Bajos y Alemania requiere con frecuencia más de dos años, lo que causa graves problemas de protección social para las personas con derecho a pensiones por viudedad u orfandad, por incapacidad laboral total o por accidente6. Diversos motivos se alegan como origen de esta “laguna informativa”, en particular los temas relativos a la privacidad y manejo de datos, pero desde un punto de vista general el escollo se sitúa más bien en la falta de una estrategia global, que establezca ciertas líneas institucionales de intercambio con carácter homogéneo y con comportamientos y procedimientos similares. Este proceso no parece haberse realizado aún más allá de ciertos acuerdos bilaterales (ver infra).

En efecto, una estrategia de cumplimiento de carácter transnacional, necesita de la existencia de colaboración administrativa transfronteriza coherente, sobre todo a nivel informativo y de asesoramiento. Experiencias como EURES7 avanzan en un concepto holístico de servicio, más a nivel informativo que de control, que permite prevenir informando y facilitar el cumplimiento espontáneo. Las estructuras específicas para las regiones fronterizas de EURES son especialmente interesantes ya que implican una asociación pluri-institucional, formada fundamentalmente por los agentes sociales locales, sindicatos y patronal, así como por los servicios públicos de empleo. En efecto, su actuación está siempre estrechamente relacionada con la de los Consejos Sindicales Interregionales coordinados por la Confederación Europea de Sindicatos.

En el caso de EURES, si bien el sistema está focalizado en garantizar servicios de empleo en el contexto de la movilidad europea, lo cierto es que prevé un verdadero mecanismo transfronterizo de cooperación entre las administraciones públicas a las que, en virtud de la legislación nacional, competa la supervisión de las condiciones de empleo y de trabajo, es decir las mismas autoridades que gestionan de forma general los aspectos de aplicación de la ley. De hecho, en el marco de la movilidad y del plan de acción (2007-2010) de la EU se prevé que los Estados miembros adopten medidas oportunas en caso de incumplimiento de estas condiciones de trabajo y de empleo, lo que abre la puerta a enlazar el sistema informativo (previo) de EURES con las necesidades de colaboración ex post.

Algunas ideas se encuentran en marcha y pueden ser excelentes modelos para generar una mayor colaboración administrativa de carácter global. En todo caso, parece fundamental establecer criterios más amplios de utilización e intercambio de información, más allá de ámbitos temáticos, y sin perjuicio de resolver el tema pendiente de la confidencialidad/privacidad de los datos. El suministro de datos personales y profesionales de los trabajadores está sometido a la legislación sobre datos personales de cada país aunque algunos instrumentos comunitarios contienen reglas especificas como el artículo 3.2 de la Directiva 95/46/CE del Parlamento y el Consejo de 24 de Octubre de 19958 y el artículo 8 de la Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Roma, 4. XI, 1950).

Igualmente deberán considerase las directrices sobre la protección de la privacidad y flujos transfronterizos de datos personales del OCDE9 (2002), así como el Convenio del Consejo de Europa para la protección de las personas con respecto al tratamiento automatizado de datos de carácter personal (STE Nº 108) y su Protocolo adicional relativo a las autoridades de supervisión y flujos internacionales de datos (STE Nº 181), que incluyen principios básicos de la protección de datos, lo que facilitará probablemente el intercambio de datos entre las partes, al promover mecanismos y plataformas de cooperación entre autoridades de protección de datos. No hay que olvidar que el derecho a la protección de datos y a la privacidad es un derecho fundamental de las personas, con independencia de su nacionalidad o residencia.

Además, existen algunas experiencias prácticas de colaboración institucional a nivel nacional instaladas en las fronteras. Por ejemplo in Kirkeness, Noruega10, la inspección de trabajo, junto con la policía, la administración de impuestos y la dirección de inmigración han creado un servicio conjunto de atención a los trabajadores transfronterizos en dicha ciudad, amparando a los trabajadores fronterizos de la región de Barent, incluida Rusia. En este servicio, no sólo se obtiene la información necesaria con relación a los diferentes temas, sino que pueden incoarse los distintos procedimientos de forma expedita para hacer efectivos los derechos de los trabajadores en las diferentes áreas.

La inspección juega en este contexto fronterizo, un papel importante con relación a la consulta y al consejo, sobre todo en cuanto numerosas inspecciones europeas tienen a su cargo supervisar el control de las normas relativas al trabajo de extranjeros, en mayor o menor medida.

A título de ejemplo en la UE se viene considerando, más allá de la necesidad de programas y políticas nacionales para combatir los problemas del trabajo no declarado, el desarrollo de un enfoque estratégico coordinado a nivel regional de la vigilancia y la lucha contra el fraude, a partir de las labores y competencias de la administración de trabajo11. En efecto, existen algunas medidas y acciones en la Europa comunitaria con el fin de detectar mejor la ilegalidad. No obstante en dichas medidas, existe un vacío en cuanto a cómo afrontar las situaciones una vez que se identifican, y cómo después proteger a los trabajadores en caso de incumplimiento. El vacío se extiende al seguimiento de la acción administrativa y a las medidas a aplicar en el ámbito nacional. Es obvio desde esta perspectiva que no se puede realmente hablar de una acción regional, sin perjuicio de las acciones nacionales.

Es por tanto un hecho que las prácticas administrativas para el control y la regularidad de la libertad de circulación de los trabajadores, al menos en la UE, se focalizan en torno a detectar y de manera indirecta controlar lo no declarado o lo no legal, sin establecer una coherencia de actuación de carácter más amplio que permita realmente resolver los problemas de manera homogénea se cual sea el tema que se aborde, en particular al nivel de procedimientos de control previos y subsecuentes.

Aún más, la falta de coordinación se observa, por ejemplo en ámbitos específicamente regulados a nivel comunitario como la seguridad y salud, que si bien han provocado cambios radicales en la legislación de los países miembros de la UE en los últimos veinte años, no ha supuesto sin embargo una homogenización paralela de las administraciones y en especial de las inspecciones, lo que dificulta la acción más allá de los problemas de extraterritorialidad.

Directiva 96/71 EC. El problema específico en Europa: los trabajadores desplazados y el papel de la inspección

La adopción en 1999 de la ya mencionada Directiva 96/71/CE sobre el desplazamiento de trabajadores en el marco de una prestación de servicios12 con el fin de impedir y eliminar algunos abusos y evasiones legales en los países de la UE, supone un hito en la consideración y el tratamiento de los llamados trabajadores desplazados (una nueva categoría fruto de la movilidad de personas y servicios en la UE). Si bien sus efectos fueron benéficos y se ha venido produciendo una reducción progresiva de los abusos, a través de una serie de medidas legales de diverso impacto y alcance a nivel nacional13, la Comisión Europea las considera insuficientes y ha venido solicitando a las administraciones nacionales un mejor control en la aplicación de la Directiva14, en particular para garantizar la transparencia y disponibilidad de la información (por ejemplo, tener todos los documentos relativos al trabajador en el país huésped y en la lengua del país, o presentar declaraciones y contratos previos al desplazamiento).

La Directiva prevé claramente la necesidad de compartir información entre países miembros y en incrementar la colaboración entre las autoridades encargadas de la aplicación de la ley. “Esta cooperación consistirá, en particular, en responder a las peticiones justificadas cursadas por dichas administraciones, sobre información relativa al suministro transnacional de trabajadores, incluidos los casos de abuso manifiesto o los casos de actividades transnacionales presuntamente ilegales” (art. 4.2). El art. 4 también establece que los Estados designarán, de acuerdo con las legislaciones y/o usos nacionales, uno ó más centros de enlace o una o más instancias nacionales competentes (función que en algún caso se desarrolla por la propia inspección como en el caso de la autoridad central de la Inspección polaca).

En sus orientaciones con relación al desplazamiento de los trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicio (COM/2006/0159) la Comisión también establece expresamente que “los Estados miembros deben evaluar permanentemente la eficacia de las inspecciones de trabajo y de los demás sistemas de control, y reflexionar sobre los medios para mejorarlos, de conformidad con las obligaciones que les incumben en virtud de la Directiva”.

En este contexto, los representantes de las inspecciones de trabajo o de los organismos responsables de la aplicación de la Directiva deberían reunirse al menos una vez al año en el seno del grupo de expertos sobre el desplazamiento de los trabajadores. Añade que “para que puedan cumplir sus obligaciones, se pide a los Estados miembros que revisen sus sistemas de control y de aplicación de la Directiva. En particular, se les pide que se aseguren que exista un mecanismo para resolver los incumplimientos, así como medidas de control adecuadas y proporcionadas, y que pueda sancionarse de forma efectiva a los prestadores de servicios que cometan infracciones. La Comisión se compromete a colaborar con los Estados miembros para mejorar la cooperación transfronteriza de las inspecciones de trabajo en las materias cubiertas por la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores”15.

No obstante, como ya se mencionó, la propia Comisión considera urgente mejorar la cooperación administrativa mediante el sistema de información del mercado interior y la clarificación de la función de estos centros y oficiales de enlace (se cuestiona su función y competencias)16, señalando que si bien se ha mejorado la difusión de información sobre las condiciones de trabajo, sigue siendo a menudo demasiado compleja o limitada, y no siempre está disponible en otras lenguas. Además no se respeta siempre el plazo de respuesta previsto. A ello se suman, los posibles efectos de la transformación del grupo de expertos17 en Comité de alto nivel que reúne a los interlocutores sociales para intercambiar las buenas prácticas, incluida las relativas al control transnacional del respeto de la legislación; y la posibilidad de incoar procedimientos de infracción contra los Estados miembros que ignoren las orientaciones de la Comisión, incluyendo lo relativo a los trabajadores desplazados, ciudadanos de terceros países, así como contra los que incumplan sus obligaciones de información.

Se han realizado algunos esfuerzos para mejorar la transferencia de información en particular como resultado de los ya mencionados acuerdos bilaterales. Además, en el marco del CARIT la iniciativa CIBELES (que incluye, bajo el liderazgo español, a Austria, Alemania, Bélgica, Francia, Hungría, Italia y Portugal) busca crear canales de intercambio de información y compartir conocimientos para crear bases reales de la aplicación transfronteriza y mutua asistencia.

El problema más complejo relacionado con los trabajadores desplazados (aunque no limitado a ellos) en el marco de la cooperación transnacional, es la aplicación de las multas administrativas que surgen de las actas inspectoras en un contexto transnacional. Los procedimientos que se crearon para un reconcomiendo mutuo de las multas en aplicación de la decisión marco del Consejo 2005/214/ JHA18 consumen excesivo tiempo y no siempre es posible, utilizando los procedimientos administrativos nacionales, incoar una acción civil en compañías establecidas en otros estados europeos. Además, la propia Comisión establece una postura restrictiva en relación a la aplicación de la ley nacional en el caso de los trabajadores nacionales. Así mismo, queda por resolver el problema de la concurrencia de sanciones y la doble punibilidad ante una única conducta infractora, lo que implica determinar la jurisdicción competente prima facie o la creación de sistemas de coordinación que eviten la doble sanción.

Experiencias de inspección y de colaboración inter regional en Europa

No obstante, si bien la cooperación transnacional necesita de serias mejoras, existe una tendencia creciente desde hace unos veinte años, motivada sin duda, por los procesos de integración regional y la aceleración de la libre circulación de trabajadores y servicios a generar procesos coordinados y conjuntos de inspección. Por ejemplo, las experiencias de inspecciones conjuntas o coordinadas (término español este último, que aparece en algunos acuerdos bilaterales, como el relativo a las obras en el río Manzanas) en fronteras, más allá de aquéllas que se motivan por la realización de obras públicas transfronterizas19, se están convirtiendo en práctica habitual. Es el caso de Luxemburgo que invita a las autoridades alemanas (inspección de finanzas y de trabajo) a realizar inspecciones conjuntas en zonas fronterizas sobre bases regulares, en particular en obras y construcciones y en zonas de alta concentración de trabajadores desplazados.

España y Portugal realizan de forma sistemática más allá de las obras públicas, campañas conjuntas de inspección, habiendo incluso desarrollado un tesauro de equivalencia de términos y figuras legales que sirve para el desarrollo de las inspecciones con mejor información y comprensión paralela. Las inspecciones conjuntas se completan con programas de coordinación previos en el país de origen (Portugal en la mayor parte de los casos), que verifican si las empresas que contratan a los trabajadores portugueses en Portugal para enviarlos a España son empresas “reales”, seguidos por sistemas de comunicación de los datos entre ambas inspecciones y un control y seguimiento de los trabajadores desplazados en el país de destino. Solo a titulo de ejemplo, en la Comunidad Autónoma de Galicia, 7.800 trabajadores portugueses operan en el sector de la construcción. También se realizan inspecciones conjuntas en el sector pesquero entre ambos países.

Junto a las inspecciones coordinadas, existe desde el inicio de los años noventa una importante proliferación, sobre todo en Europa, de acuerdos bilaterales de colaboración entre las Inspecciones de Trabajo20, la mayor parte se inspira e intenta desarrollar la Directiva 96/71/UE sobre desplazamiento de trabajadores en el marco de una prestación de servicios (ver infra), pero no limitan a los desplazados su ámbito de aplicación. Acuerdos entre Polonia y Portugal, Bélgica y Polonia21, Polonia y los Países Bajos, Bélgica y Bulgaria, España y Portugal, España y Rumania, Polonia y los Estado Bálticos, etc. se multiplican en aras de colaboración e intercambio de información, en particular en relación a los trabajadores desplazados (ver infra), proponiendo todos ellos evaluaciones periódicas. Más aún, se ha establecido entre Alemania, Bélgica, Francia, Italia y Rumania una Red Europea sobre trabajo no declarado, que busca establecer nuevas estrategias para combatir este tipo de actividad. Así mismo, los Países Bajos han venido colaborando con Polonia, Reino Unido, Eslovaquia, Francia, Portugal y la República Checa en materia de trabajo no declarado e ilegal. La base para formular dichos acuerdos es la necesidad, en relación al aumento del flujo transnacional de trabajadores, de articular mecanismos de comunicación que permitan una relación fluida entre las inspecciones implicadas y generar coherencia en el diseño y el desarrollo de las actividades de inspección en los países europeos. Su contenido es variable pero en general cubre temas de prevención y seguridad, accidentes de trabajo, trabajo no declarado y, en la parte más procedimental, sistemas de investigación e informes.

Francia y Bélgica firmaron un acuerdo en el 2003, específicamente dirigido a combatir el trabajo ilegal en particular en zonas fronterizas. Se establecieron sistemas (hojas/formularios para preparar los informes y abrir los procesos de sanción) estandarizados de intercambio de información que llegaron a noventa y cuatro en el 2008. En el ámbito del acuerdo se realizan inspecciones conjuntas y se ha creado un grupo de inspección transfronterizo. Al mismo tiempo, se realizan sesiones de formación en cada país y se intercambian métodos y buenas prácticas entre ambos países. Además, los informes de inspección nacionales utilizan la información que ha sido facilitada por la inspección vecina.

El Carit

Para la Comisión y el Consejo europeos, la efectiva aplicación de la ley comunitaria es una condición previa para mejorar la calidad del entorno laboral y por ello el Comité de Altos Responsables de la Inspección de Trabajo (CARIT)22 tiene por cometido incrementar la cooperación entre los Estados miembros y la Comisión Europea y fomentar la aplicación efectiva y coherente de la legislación europea en todos los Estados miembros. Su labor se ha venido concentrando esencialmente en temas de seguridad y salud, aunque no de forma totalmente exclusiva.

Cabe destacar al respecto el papel que debe desempeñar el CARIT potenciando los intercambios de información y experiencias, y organizando la cooperación y la asistencia mutua pero, sobre todo, apoyando la definición de objetivos en el establecimiento de principios comunes para una buena inspección en el ámbito de la seguridad y salud en el trabajo y de métodos de evaluación de los sistemas nacionales de inspección con arreglo a estos principios, lo que se antoja de una extraordinaria dificultad práctica, no reñida con su visible conveniencia a corto plazo. Por eso tanto la Comisión como el Consejo se conforman con afirmar, en este punto, que la integración en el CARIT de las inspecciones de los países candidatos es un objetivo de vital importancia para garantizar la eficaz aplicación del Derecho comunitario.

Entre otras acciones y más allá de campañas comunes de prevención, sobre todo centradas en materias de seguridad y salud, el CARIT realiza evaluaciones nacionales periódicas de la aplicación de las leyes en materia de seguridad y salud a través de la acción inspectora sobre la base de los “principios comunes para Inspecciones de trabajo en materia de seguridad y salud en el lugar de trabajo”. Dichas evaluaciones se realizan por inspectores de países europeos acompañados por inspectores nacionales, lo que permite conocer y compartir los sistemas de la UE, a la vez de ir creando parámetros comunes de análisis. Así mismo, en el marco de la cooperación europea las inspecciones realizan proyectos de hermanamiento de inspecciones entre dos o más países con el fin de mejorar la transferencia de buenas prácticas y la mejora de su eficacia en los países recientemente incorporados a la Unión.

Experiencias internacionales

Organizaciones interregionales y supranacionales de inspección: MERCOSUR y los grupos de trabajo de la OEA

MERCOSUR

En el marco de Mercosur23 y desde el 2007, se han venido generando varias iniciativas para la coordinación de las inspecciones de trabajo y la homogenización de los procesos de inspección de los cuatro países que lo componen.

Existen, como en el caso europeo varias experiencias de inspecciones conjuntas. En efecto en la XXVI Reunión Ordinaria del Subgrupo de Trabajo 10, Montevideo, 28 de noviembre de 2007: “Se consensuó que cada Estado Parte propondrá un sector de actividad económica y una zona de frontera por país, para realizar los próximos operativos conjuntos de aplicación de la Decisión del CMC N°32/06”, habiéndose propuesto realizar operativos en zonas de frontera que involucraban en forma bilateral a los Estados Partes: Argentina-Brasil (Provincia de Misiones - Estados de Paraná, Rio Grande Do Sul o Santa Catarina); Argentina-Uruguay (Provincia de Corrientes – Departamento de Artigas) y Argentina-Paraguay (Provincia de Formosa – Departamentos de Neembucú, Central, Presidente Hayes o Boquerón). Además se acordó que cada operativo en zona de frontera se realizaría en forma coordinada y simultánea por cada uno de los países involucrados. En mayo del 2008 Mercosur elaboró una propuesta conjunta de acciones en materia de inspección y trabajo infantil estableciendo sectores económicos meta (por ejemplo se identificó en la frontera de Brasil y Argentina los aserradores) e irregularidades a ser específicamente controladas por todas las administraciones involucradas.

Desde un punto de vista global MERCOSUR ha emprendido, así mismo, una serie de acciones homogeneizadoras desde hace algunos años, buscando puntos de partida comunes y algunas orientaciones que garanticen modus operandi regionales. Como primer paso, en 2006, MERCOSUR ya había elaborado dos acciones comunes en materia de inspección sobre las Condiciones mínimas del procedimiento de inspección (Decisión N°32/06 del CMC) y la Decisión N°33/06 del CMC sobre Requisitos mínimos de perfil del inspector de trabajo. El primer documento establece una lista mínimas de temas a verificar por las inspecciones nacionales (esencialmente registros y contratos, horas de trabajo y trabajo infantil más normas mínimas de seguridad y salud), mientras que el segundo establece, con base el Convenio 81, tres requisitos mínimos de un perfil de inspector a aplicar en las cuatro inspecciones, a saber: la selección profesional de personas con al menos un nivel de educación secundaria y después del 2100, con nivel superior universitario; como consecuencia de un concurso público, la selección y contratación igualitaria como inspectores de hombres y mujeres; y por último, el establecimiento de un plan de formación para el efectivo cumplimiento de sus tareas.

También en 2006 (GMC/RES/06) se aprobó el plan regional de prevención y erradicación del trabajo infantil.

En 2007 en Asunción, se estableció un Plan regional de inspección (PRIT) que instituyó en su marco, la constitución de una Comisión Operativa Coordinadora en materia de fiscalización del trabajo a nivel regional que pudiera realizar reuniones periódicas independientes y que fuera la responsable de llevar a cabo los alineamientos de acciones establecidos en el PRIT. Dicha Comisión está integrada por funcionarios de los organismos gubernamentales responsables de la inspección del trabajo a nivel nacional y sub nacional, con rango no inferior a Director.

Además, estableció una nueva metodología para los Operativos Conjuntos de Inspección que permite que sean realizados de forma coordinada y simultanea entre los países, pero respetando los modos operativos nacionales evitando los contratiempos e incompatibilidades que puedan generarse por la presencia de observadores de los otros Estados Partes. Esto implica “que los Operativos serán consensuados entre las inspecciones de cada país, se llevaran a cabo de forma simultánea y paralela y se realizará una jornada conjunta final de balance y conclusiones propositivas”.

En plan aborda el tema de la formación señalando que el mismo debe incluir “aspectos técnicos y metodológicos de la actividad fiscalizadora con especial atención a temáticas especificas (trabajo infantil, forzoso, tráfico de personas, trabajo fronterizo y de migrantes, etc.) reservando las capacitación legal para los programas nacionales”. Además, señala que deben realizarse esfuerzos “para construir una plataforma virtual de capacitación y formación de inspectores, como base para la creación a medio plazo de un centro virtual de formación y capacitación regional”.

En 2009 y a propuesta de Brasil, se presentó en el mismo ámbito un plan de formación de inspectores basado en el perfil del 2006 y en el PRIT con el fin de facilitar tipos diferentes de formación, intercambio de experiencias, evaluaciones previas e intercambio de buenas prácticas.

El proceso, sin embargo, no ha ido más allá de las discusiones y propuestas y de algunas inspecciones conjuntas. Este proceso está siendo evaluado por los países miembros, así como la idea de la creación de una norma regional sobre inspección de trabajo en Mercosur.

Por último, y a nivel de la región americana la Conferencia de Ministros de trabajo de la OEA, ha venido señalando en sus Declaraciones bianuales la necesidad de fortalecer las administraciones de trabajo y en particular la mejora de las funciones de la inspección en el continente, estableciéndose en el grupo de trabajo 2 de la Conferencia planes de acción que contemplan el fortalecimiento de las inspecciones como tema común, aunque sin destacar acciones concretas.

Los Grupos de Trabajo 1 y 2 de la Conferencia de Ministros de Trabajo de la OEA

En el marco de la OEA y con el apoyo técnico de la OIT, se creó la RIAL que es el mecanismo de cooperación y asistencia técnica entre todos los Ministerios de Trabajo de las Américas. Su objetivo es fortalecer las capacidades institucionales y humanas de estos Ministerios a través de un mecanismo integrador y difusor de conocimientos y experiencias, incluidos los temas de inspección. Además de financiar acciones de intercambio y cooperación horizontal en temas de inspección (esencialmente sobre modos de inspección en relación al trabajo forzoso y trabajo infantil), en mayo del 2009 se realizó un taller de intercambio de experiencias sobre modelos exitosos en materia de inspección, donde las conclusiones además de enfatizar en el intercambio de experiencias regionales incidieron en cuestiones como la profesionalización, la economía informal y la formación como temas a abordar conjuntamente.

El contexto Asia-Pacífico

En la región Asia Pacifico y si bien circunscrito a temas de seguridad y salud, el HWSA (Health Workplace Safety Authorities24) de Nueva Zelanda y Australia ha realizado varias iniciativas de armonización. Además de campañas de prevención (en 2009 en relación a los andamios, por ejemplo), ha establecido una estrategia con un listado de prioridades en seguridad y salud para el decenio 2002-2012, buscando enfoques comunes y consistentes con las prioridades de ambos países. La Estrategia busca esencialmente:

– reducir el impacto de los riesgos en el trabajo;

– mejorar la capacidad de los gestores en seguridad y salud;

– prevenir enfermedades profesionales de forma efectiva;

– eliminar riesgos;

– reforzar la posición del gobierno para obtener resultado en materia de seguridad y salud.

La estrategia se evalúa anualmente por ambos países.

Así mismo, entre varios países de Asia y en aras de facilitar “el transporte transfronterizo de bienes y personas”, se firmó (26/11/99) entre la República Democrática de Laos, Tailandia y Vietnam25 un acuerdo en el que se incluyen (artículo 4) la necesidad de realizar siempre que sea posible inspecciones conjuntas, así como la colaboración de las autoridades transfronterizas en el ámbito del control del sector transporte.

Asociaciones internacionales y Redes de intercambio e información

Más allá de las alianzas y comisiones institucionales ya mencionadas, generalmente fruto de los acuerdos de integración regional y por tanto de libre circulación de trabajadores, existen asociaciones y redes internacionales que fomentan el intercambio de experiencias y sirven de base para la existencia de una inspección global. Dichas redes buscan establecer puntos comunes y elementos de intercambios con dos fines esenciales: transferir y conocer prácticas nacionales y generar acercamientos e intercambios a todos los niveles.

IALI

A nivel internacional, la Asociación Internacional de la Inspección de Trabajo fue establecida en 1972 con miras a brindar apoyo profesional a las organizaciones de inspección de trabajo en todo el mundo con, entre otros fines, brindar un foro internacional para el intercambio de experiencias y opiniones sobre la inspección de trabajo y la aplicación de la legislación, así como diseminar información sobre cuestiones relativas a la inspección con el de fin de incrementar el impacto y la eficiencia de la inspección de trabajo. Si bien permite la integración como miembros de inspecciones (administraciones), inspectores individuales o asociaciones profesionales de inspectores, lo que sin duda va más allá del objeto de la colaboración administrativa a la que se circunscribe el documento, los intercambios que se propician en su seno, son un aporte más para la discusión institucional que deben ser tenidos en cuenta.

RALI

Fruto de una reunión regional de la IALI, la RALI (Regional Alliance of the Labour Inspectorates) reagrupa desde el 2009 a las inspecciones de los países del Sudeste de Europa más Azerbaiyán y Ucrania. Sus fines son esencialmente la cooperación regional en el área de la inspección a través del intercambio de experiencias y buenas prácticas.

Red Iberoamericana

En el mundo latino, en abril de 2009, una Declaración de intenciones firmada por los Directores Generales de inspección de Argentina, Brasil, Chile, España, Portugal y Uruguay en presencia de la OIT, creó la Red Iberoamericana de Inspección de Trabajo con el fin de mejorar las relaciones y el intercambio mutuo en temas de administración e inspección de trabajo. En noviembre de 2009 los Ministros de Centroamérica se adhirieron a la misma de forma conjunta en una de sus reuniones periódicas. La idea de crear una red de inspecciones (administraciones de trabajo) que permita el intercambio de experiencias y el apoyo mutuo y la cooperación horizontal estaba presente desde hace ya varios años en las Américas y ha sido objeto de varias tentativas de distinto nivel y alcance (por ejemplo, la ya mencionada RIAL de la OEA aunque como se notó es más bien una red/portafolio de ideas e intercambio de cooperación sobre la base de pedidos específicos en temas relativos a la Administración de trabajo).

RIIFT

El material de formación el RIIFT (Reseau international d´institutions de formation dans le domaine du Travail), es un plataforma de intercambio de información y experiencias esencialmente compuesta por países francófonos (si bien Portugal o Polonia son parte de la misma). Creada en 2002 con el apoyo del Centro internacional de formación de la OIT intenta mejorar la educación de los funcionarios implicados en al área laboral y establecer parámetros comunes de la formación en el ámbito internacional.

OSHNET

En Asia OSHNET (red de investigación y formación para la mejora de las condiciones y medio ambiente de trabajo, agrupa a Brunei, Camboya, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar Filipinas, Singapur, Tailandia y Vietnam) propicia desde hace algunos años el intercambio de información en materia de seguridad y salud, facilitando la transferencia de información común y la mejora de las inspecciones de trabajo.

Conclusiones

Sin perjuicio de incidir en la importancia y relevancia del tema de las páginas anteriores se desprende que las cooperación trasnacional se encuentra ralamente en un proceso de gestación, quizás en los últimos años acelerado, y que representa un reto futuro y así mismo necesario en el desarrollo de la inspección de trabajo en el marco global en el cual hoy el trabajo se desarrolla.

Los movimientos generalizados y cada ver más evidentes de trabajadores por todo el mundo, muestran que las inspecciones nacionales necesitan cada vez más una colaboración institucional transnacional efectiva más allá del intercambio de buenas prácticas o conocimientos. El mundo del trabajo no es estático y se basa cada vez más en formulas como los trabajadores desplazados, las migraciones temporales, o los intercambios, lo que implica retos administrativos y superan la idea del concepto nacional de control, respetando sin embargo, su esencia.

Compartir conocimiento e información es un comienzo pero no es un fin en sí mismo. Este conocimiento común pasa por establecer bases compartidas de datos, registros en cierta medida globales y el desarrollo de reglas comunes que garanticen la privacidad. Además los sistemas de inspección son diferentes en su ámbito y en su alcance y las formulas que permitan tal intercambio deben ser flexibles, respetuosas de la soberanía y garantizar un uso uniforme.

Los Convenios 81 y 129 de la OIT son un marco esencial de referencia para establecer parámetros comunes de las inspecciones y cuentan, en particular el Convenio 81, con un importante índice de ratificación que garantiza dicha base común. Además, los objetivos de la Estrategia de Trabajo Decente en el marco de SFP para 2010-2015 (marco estratégico de la OIT), así como diversas resoluciones de las Naciones Unidas y los propios compromisos internacionales asumidos por los gobiernos a nivel bilateral, ratifican la importancia de fortalecer las administraciones y por ende las inspecciones.

El reciente Pacto Global para el Empleo, fruto del acuerdo de la Conferencia Internacional del Trabajo en el 2009, incide en su punto 17 en “que fortalecimiento de la capacidad de la administración de trabajo y de la inspección es un elemento importante de toda acción integradora que tenga por objeto la protección de los trabajadores, la seguridad social, las políticas del mercado de trabajo y el dialogo social. El Programa y Presupuesto de la OIT para el 2010-2011 sigue la misma línea al establecer un objetivo estratégico (11) que busca el fortalecimiento de las administraciones e inspecciones, a través de una serie de acciones especificas en la línea de las necesidades ya enumeradas previamente.

Desde esta perspectiva global y con base a lo antedicho, más allá de los acuerdos bilaterales y las redes informativas, aparece como necesario establecer bases de estrategia multilateral, ligadas a los procesos regionales de integración. Compartir datos e informaciones, recibir formaciones conjuntas con el fin de cumplir objetivos comunes, determinar líneas de acción y evaluación comunes, es indispensable para conseguir la aplicación efectiva de la ley y la consecución del trabajo decente y la paz social.