Se deteriora la situación del mercado de trabajo asiático
HONG KONG (Noticias de la OIT) - Las consecuencias sociales del repentino derrumbe de los mercados financieros de Asia oriental y sudoriental son mayores que lo previsto inicialmente, y existe el riesgo de que empeoren mucho más, según un nuevo informe, publicado hoy por la Oficina Internacional del Trabajo (OIT).
HONG KONG (Noticias de la OIT) - Las consecuencias sociales del repentino derrumbe de los mercados financieros de Asia oriental y sudoriental son mayores que lo previsto inicialmente, y existe el riesgo de que empeoren mucho más, según un nuevo informe * , publicado hoy por la Oficina Internacional del Trabajo (OIT).
Según el informe de la OIT, titulado The Asian Financial Crisis: The challenge for social policy, es poco probable que los profundos problemas sociales y económicos de la región se resuelvan en un futuro próximo. Por consiguiente, la OIT pide encarecidamente a las autoridades gubernamentales y a los responsables de la elaboración de políticas que adopten medidas de emergencia, innovadoras y a largo plazo, destinadas en particular a crear un seguro de desempleo que ampare al creciente número de trabajadores recientemente desempleados.
En vista de la gravedad de la crisis, las soluciones necesitarán "un extraordinario grado de flexibilidad de los actores nacionales e internacionales a la hora de definir políticas; en especial, el aumento del gasto social pudiera revelarse inevitable si los países toman medidas viables para cambiar y aliviar los aspectos más negativos de la crisis", sostiene Eddy Lee, economista de la OIT y autor del informe.
El Sr. Lee considera que "tal como la depresión de los años 1930 fue el origen de un nuevo contrato social en los países industrializados, la actual crisis asiática debe servir de impulso para la creación de un modelo de desarrollo que tenga una mayor orientación social".
Dicho contrato social debe fundarse en una democracia y una protección social más desarrolladas, lo que supone en particular un mayor respeto por el derecho de los trabajadores a formar sindicatos libres, que también son elementos esenciales para anular los efectos de la crisis. El análisis de la OIT insiste en que "la idea de que los países pobres son incapaces de costear la puesta en práctica de los derechos civiles y políticos básicos", incluida la libertad sindical, "carece de fundamento".
Según la OIT, nada más que este año ha desaparecido uno de cada cinco puestos de trabajo del sector estructurado de la economía de Indonesia, lo que echa por tierra decenios de progreso del empleo industrial moderno de este país, entrañando el deterioro del nivel de vida de entre 4 y 5 millones de trabajadores indonesios y sus familias. Se prevé que este año un 20 por ciento de los habitantes de Indonesia, es decir, cerca de 40 millones de personas, pasarán a formar parte de las categorías pobres de la población.
En la República de Corea, uno de cada veinte trabajadores perdió su puesto de trabajo durante el período de nueve meses que va de noviembre de 1997 a julio de 1998; se teme que el desempleo visible aumente de 2,3 a 8,2 por ciento. Se prevé que este año el nivel de vida de alrededor del 12 por ciento de la población coreana pasará por debajo del umbral de pobreza del país.
En Tailandia, está pronosticado que los niveles del desempleo visible se tripliquen y aumenten del 2 al 6 por ciento este año; una información parcial indica una rápida aceleración del índice de pérdida de puestos de trabajo en los últimos tres meses. Se estima que, a raíz del estancamiento de la creación de empleo y de los ingresos, el 12 por ciento de la población tailandesa caerá en la pobreza el presente año, lo que aumentará considerablemente el casi 16 por ciento de tailandeses desposeídos que hay en la actualidad.
En Hong Kong, China, el desempleo pasó de 2 a más del 5 por ciento en los primeros nueve meses de 1998, lo que equivale a una pérdida neta de alrededor de 75.000 puestos de trabajo. En Malasia, se ha previsto la duplicación del nivel de desempleo, que podría llegar al 5,2 por ciento a fines de año. Ahora bien, Hong Kong y Malasia entraron en recesión sólo en 1998, lo que indica un ritmo más bien rápido de destrucción de empleos en un período comparativamente corto.
Con todo, el informe hace ver que las estadísticas de desempleo muestran sólo una parte de la realidad, pues hay indicios de que "las consecuencias adversas para los mercados de trabajo de estos países han sido mayores […] además del desempleo visible, también parece haber aumentado la cantidad de trabajadores que han perdido las esperanzas de encontrar un trabajo".
En la República de Corea, por ejemplo, el índice de participación de la fuerza laboral cayó de 63,1 a 61,5 por ciento entre el segundo trimestre de 1997 y 1998: "Ello representa una disminución de la participación de la fuerza laboral que equivale a 1,6 millón de trabajadores, comparado a lo que hubiera pasado si hubiese continuado la tendencia ascendente en la fuerza laboral de la pre-crisis."
En Tailandia, la cantidad de personas en edad de trabajar que quedan al margen de la fuerza laboral aumentó en 600.000 trabajadores en 12 meses, entre febrero de 1997 y de 1998. En Malasia, la presencia de un gran número de trabajadores extranjeros ilegales tal vez sea un factor de distorsión que haga subestimar la cantidad real de pérdida de puestos de trabajo. En Indonesia, donde las cifras estimativas del desempleo varían de un 7 a un 14 por ciento, la estimación más baja se basa en la hipótesis de que aproximadamente la mitad de todos los trabajadores desplazados serán absorbidos por el vasto sector no estructurado y la economía rural del país. Esta posibilidad es remota, debido a la pobreza generalizada e incluso el hambre que afectan tanto a la ciudad como a las zonas rurales.
Un futuro inmediato poco optimista
El informe deja ver que, si bien los resultados económicos de la región en 1998 han excedido las previsiones más pesimistas, las posibilidades de una recuperación inmediata son escasas. Los pronósticos más optimistas ven el comienzo de una recuperación moderada en el segundo semestre de 1999, pero son pocos los observadores que esperan una vuelta a los altos índices de crecimiento que se dieron antes de la crisis. También es muy poco probable que en lo inmediato se vuelva al pleno empleo, característica de los últimos 30 años del milagro económico asiático.
La OIT estima que, incluso en el caso de un cambio radical en las iniciativas de recuperación de Japón, Estados Unidos y los países de la cuenca del Pacífico, el modelo social asiático necesita adaptarse a la nueva realidad: "Puesto que es evidente que ya no se puede contar con un crecimiento alto y sostenido, se debe buscar un grado mucho mayor de protección social", afirma el Sr. Lee.
Para la OIT, cuando el programa de medidas económicas pasa del manejo y la estabilización de la crisis a las reformas necesarias del sector financiero y la reestructuración industrial, los programas de seguro de desempleo para los trabajadores afectados se hacen factibles, abordables y cada vez más necesarios. La falta de prestaciones de desempleo "ha producido sufrimiento y penurias innecesarias".
De los cuatro países nombrados, sólo la República de Corea proporciona a los trabajadores despedidos prestaciones de desempleo, pero éstas son de bajo nivel y corta duración.
Aunque la OIT reconoce que la reactivación del crecimiento económico, "el último fundamento para sanar las heridas sociales", depende del éxito de la lucha por restaurar la estabilidad financiera y la confianza internacional, insiste en que sería "arriesgado" ignorar las lecciones de política social que la crisis ha entregado de manera tan dolorosa: "Un replanteamiento fundamental de la dimensión social del desarrollo económico es tan importante como los asuntos puramente económicos que en la actualidad son el centro del debate." El informe afirma que Asia necesita "un contrato social nuevo y mejor".
¿Son los "amigos" los responsables de la crisis?
Según el análisis de la OIT, el producto interno bruto de Indonesia, el país más afectado, disminuirá en un 15 por ciento este año. El PIB de Tailandia bajará un 6,5 por ciento y el de la República de Corea, un 5 por ciento. Se espera que en los casos de Malasia y Hong Kong, China disminuya entre un 3 y 4 por ciento. Japón, Singapur, Filipinas, Viet Nam y China han entrado en recesión o han visto disminuir drásticamente sus previsiones de crecimiento. El efecto ondulatorio de la crisis se hace sentir en todo el mundo, desde Rusia hasta América Latina, y también en las bolsas de valores de EE.UU. y Europa.
La OIT se pregunta cómo, después de algunos decenios de espectaculares resultados económicos, tantos países de Asia oriental y sudoriental fueron envueltos en una crisis económica de un alcance y gravedad sin precedentes. El informe examina cuatro de las causas más citadas del colapso: "el capitalismo de amigos y el fracaso del modelo asiático, el papel de los mercados de capitales internacionales, la liberalización y la fragilidad financieras, y el fracaso de las políticas nacionales".
Aunque muchos de los análisis hechos después del crash se limitaban inicialmente a imputar responsabilidades, sea a los actores nacionales, sea a los internacionales, culpando a un amplio espectro de agentes, que iban de los funcionarios estatales corruptos e ineptos a los inversionistas predadores que simplemente fueron presa del pánico y huyeron, el análisis de la OIT rechaza la noción según la cual el colapso financiero fue el resultado del "pánico" de los inversores internacionales, descartando firmemente el impacto del "capitalismo de amigos" como causa principal.
La crisis se produjo por diversos factores, incluidos la volatilidad de los mercados financieros internacionales, la ineficiencia de la gestión empresarial y los fracasos de las políticas nacionales; no obstante, según la OIT, "se demostró que el sistema financiero mismo fue el verdadero talón de Aquiles de la pre-crisis de las economías asiáticas".
La explicación del "capitalismo de amigos" sugiere que a pesar de contar con políticas económicas abiertas y una administración macroeconómica estable, las economías asiáticas fueron debilitadas en forma paulatina por la injerencia política generalizada en el mercado, a través de la corrupción, tratos preferenciales para parientes y amigos del Gobierno o financiación de empresas relacionadas políticamente. "Es muy probable que estas formas de injerencia en las operaciones de los mercados hayan agravado el problema de la inversión excesiva y mal distribuida y de la baja consecuente del índice de rendimiento sobre el capital."
El informe de la OIT agrega que "sin duda alguna, el capitalismo de amigos influyó en cierta medida en la evolución de la crisis, pero no tuvo el papel predominante que algunos le han atribuido". El análisis de la OIT considera que el capitalismo de amigos es una de las muchas "insuficiencias" que llevaron a una serie de errores de política nacional que, finalmente y en forma súbita, confluyeron para desatar una catastrófica pérdida de confianza en el mercado, después de la crisis monetaria tailandesa de 1996. Estos errores de política fueron muy diferentes de un país al otro, pero en general provocaron la dramática pérdida de confianza de los inversionistas que se propagó por toda la región con extraordinaria celeridad. Entre estas insuficiencias figuraban:
- Una excesiva injerencia gubernamental en el mercado, especialmente en factores como la asignación de crédito y capital, y la creación de monopolios;
- Las políticas económicas erróneas, y en particular una excesiva confianza en los préstamos extranjeros, que generó niveles muy altos de inversión y crecimiento, y desequilibrios insostenibles en las cuentas corrientes;
- La incapacidad para atenuar las consecuencias del ingente influjo de capitales, lo que produjo una inestabilidad de la tasa de cambio y de los intereses;
- La falta de capacidad para asegurar que la liberalización financiera fuese acompañada de un sistema financiero sólido, lo que principalmente llevó a la proliferación de préstamos de corto plazo, ilimitados y sobre dimensionados;
- La regulación inadecuada del sistema bancario, combinada con una falta de transparencia en las operaciones y de solidez de los bancos.
El informe de la OIT no se pronuncia sobre si la originalidad o la ortodoxia deberían prevalecer en la aplicación de una política monetaria y fiscal, argumentando que sólo "en situaciones en que la opinión profesional está muy dividida y cuando existe un alto índice de incertidumbre, sería útil disponer de un mayor grado de flexibilidad que lo usual en la implementación de políticas".
El informe cita la decisión tomada por Malasia a principios de septiembre, de no acatar los dictámenes del FMI sobre las altas tasas de interés, como un paso "muy interesante" en el marco de los esfuerzos que se hacen para detener la contracción económica que afectó la economía de este país a comienzos de año. Sin embargo, la OIT afirma que es demasiado pronto para saber qué efecto tendrá esta medida.
Lo que está sucediendo en Malasia y en otros países y territorios es "un experimento en el mundo real, que presenta un conjunto de políticas alternativas para quienes, hasta ahora, al parecer no han podido detener la crisis". A fin de evitar un posible estancamiento de la política, la OIT pide encarecidamente actuar con pragmatismo y efectuar un "control riguroso de los efectos que han tenido las actuales políticas y una disponibilidad de efectuar cambios cuando se justifiquen".
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Es un hecho que aunque las dimensiones sociales de la crisis asiática han recibido mayor atención, "el alivio social proporcionado hasta ahora dista mucho de ser suficiente".
No obstante la importancia primordial dada a la estabilización, ha habido un gran aflojamiento de la política fiscal, "acompañado de importantes aumentos en los gastos para disminuir los efectos sociales negativos de la crisis". Una buena parte revisten la forma de una mayor ayuda extranjera, destinada a la asistencia social. En particular, se han otorgado grandes préstamos para el sector social a Indonesia y Tailandia.
El informe de la OIT agrega que "no todo el aumento del gasto, logrado gracias a mayores déficit fiscales, se ha destinado a ayuda social". En Tailandia, "el gasto social asciende a sólo la mitad del déficit fiscal proyectado de 3 por ciento del PIB, en cambio en la República de Corea la proporción correspondiente es de 62,5 por ciento. Indonesia es el único país donde la cantidad corresponde casi al 90 por ciento del gasto de déficit aumentado, que se destinará a la ayuda social".
El informe examina la proporción de los necesitados de Asia que se beneficiarán gracias a estas medidas y concluye que "sólo una pequeña proporción de los desempleados puede esperar una asistencia a través de programas de creación de empleos públicos". En Tailandia, "solamente un 7 por ciento de los desempleados y en Indonesia (a lo máximo) un 10 por ciento pueden abrigar la esperanza de obtener un trabajo en estos programas". Como contraste, "esta cifra es mucho más alta en la República de Corea, donde aproximadamente un 24 por ciento de los desempleados pueden contar con esta forma de empleo".
La OIT pone en tela de juicio que a estos programas y otras formas de ayuda directa ofrecida se los pueda llamar debidamente "redes de seguridad social". Los recursos empleados hasta ahora "proporcionan ayuda a sólo una pequeña parte de los necesitados".
La factibilidad del seguro de desempleo
El informe de la OIT señala que, en vista de las circunstancias y perspectivas actuales, se necesitarán iniciativas de políticas más importantes, entre las que destaca la creación de un sistema completo y significativo y económicamente viable de un seguro de desempleo.
Según el análisis de la OIT, el papel potencialmente constructivo del seguro de desempleo en el actual proceso de reforma es tan importante que resulta "misterioso" el porqué otros países, además de la República de Corea, no han introducido ninguna forma de seguro de desempleo. "Es todavía más enigmático el caso de Singapur y de Hong Kong, China, donde el PIB por habitante es superior al de muchos países de la OCDE."
Una de las objeciones -basada en la existencia de un bajo nivel de desempleo visible- que antes de la crisis se hacía a las prestaciones de desempleo, ha dejado de ser válida. Una segunda objeción, que se plantea en relación a los países con grandes sectores agrícola e informal, como Indonesia y Tailandia, sostiene que dichos sectores son capaces de absorber a los trabajadores despedidos en el marco de las reducciones de personal. Sin embargo, la extensión del desempleo en las ciudades y el incremento de la pobreza rural, como también la necesidad de modernizar la agricultura, nos obligan a "olvidar toda noción de suficiencia de las redes de seguridad tradicionales".
Por otra parte, hay quienes sostienen que los costos fiscales del seguro de desempleo y su administración son demasiados altos para los países en vías de desarrollo, que las prestaciones podrían afectar la ética del trabajo y fomentar patologías sociales muy opuestas a los "valores asiáticos", y que los beneficios del desempleo vendrían a alterar el libre mercado, por ejemplo, al aumentar los costos del trabajo y disminuir los incentivos para que los empleadores inviertan y contraten, o al incrementar los costos de una reestructuración industrial muy necesaria.
La OIT impugna estos argumentos e insiste en que "uno de los beneficios secundarios de un sistema de seguro de desempleo es que facilita el proceso de reestructuración industrial, ya que la seguridad económica agregada disminuye la resistencia de los trabajadores al cambio".
En cuanto al costo, supuestamente prohibitivo, la OIT argumenta que "los programas de seguro de desempleo, como se deduce de su nombre, suelen autofinanciarse" con las contribuciones de los trabajadores, de los empleadores o de ambos. La cuestión del costo fiscal para los Gobiernos no necesita plantearse, "a menos que el Gobierno decida subvencionar el programa". Queda claro que los Gobiernos necesitarían intervenir para establecer un sistema de prestaciones, lo que ampliaría en forma óptima la cobertura, compensando así la ausencia casi total de un seguro privado.
"Sin la intervención del Estado habría una provisión de recursos insuficiente en caso de desempleo; las personas no proporcionan una cobertura suficiente por sí solas y, puesto que la provisión privada no es viable, no pueden solucionar esto con la compra de seguros." Los programas auspiciados por el Gobierno podrían autofinanciarse, con mínimas cargas para las empresas y el mercado.
"En la práctica, todos los datos recogidos muestran que el índice de contribución necesario es muy bajo, entre 1 y 4 por ciento de la nómina de sueldos". Evaluaciones realizadas por la OIT revelan el hecho sorprendente de que si la República de Corea, Tailandia e Indonesia hubieran introducido un seguro de desempleo en 1991, es decir, seis años antes del comienzo de la crisis, "de 1991 a 2000, hubiese bastado un índice de contribución promedio de entre 0,3 y 0,4 por ciento de la nómina de sueldos para proporcionar el equivalente a 12 meses de prestaciones a quienes perdieron sus puestos de trabajo, estando asegurados por este período e inclusive durante la actual crisis".
El postulado de base de la propuesta de la OIT consiste en que "a niveles muy bajos de contribuciones requeridas […] los efectos del seguro de desempleo sobre los costos del trabajo, y por lo tanto sobre la demanda de trabajo, serían insignificantes".
Una respuesta imaginativa a las nuevas necesidades en el plano social no exige necesariamente que se desvíen la atención o los recursos de otros aspectos de la crisis asiática. El informe de la OIT insiste en que el reforzamiento del sistema financiero reviste una importancia capital y es "indispensable para asegurar una vuelta a un crecimiento elevado y estable en el período de post-crisis".
El informe de la OIT afirma que "la libertad sindical y el derecho de sindicación son componentes esenciales de una acción internacional para promover la democracia y el pleno respeto de los derechos humanos básicos". El informe rechaza el argumento de que existen "valores asiáticos" distintos (que coloca a los valores comunitarios y la harmonía social por sobre los derechos individuales) lo que está en total contradicción con los derechos civiles y políticos aceptados universalmente. "No se han recogido pruebas de que el pensamiento y la tradición asiáticas hayan dado históricamente menor importancia a las libertades civiles y políticas." El informe agrega que los argumentos para la existencia de "valores asiáticos" distintos son difíciles, si no imposibles de defender, dado el tamaño y la diversidad de las culturas en la región; además, dichos valores muy a menudo han sido "articulados por regímenes autoritarios" y no "representan una expresión de voluntad popular".
* The Asian Financial Crisis: The challenge for social policy, Eddy Lee. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 1998. ISBN 92-2-110850-3. Precio: 20 francos suizos (sólo en inglés).
Aumento de las tasas de desempleo (%) | ||
Antes de la crisis | Los más recientes | |
Indonesia | 4,9 (agosto 1997) | 15,0* |
Tailandia | 2,2 (feb. 1997) | 6,0* |
Corea, Rep. de | 2,3 (oct. 1997) | 8,4 (sept. 1998) |
Malasia | 2,6 (fin 1997) | 5,2* |
Hong Kong | 2,4 (fin 1997) | 5,0 (3 o trimestre 98) |
Singapur | 1,8 (fin 1997) | 4,5 (sept. 1998) |
* Estimación. Fuentes gubernamentales .