GINEBRA (Noticias de la OIT) - Los graves problemas que afectan las zonas urbanas pudieran agudizarse y escapar a todo control si no se logra invertir la tendencia de incremento del desempleo y el subempleo entre sus habitantes, advierte la OIT en un nuevo informe Nota1.

A principios de los años 1990, cerca de un tercio de la población urbana mundial, es decir, unos 400 millones de personas, vivía en condiciones de pobreza, fundamentalmente debido a la falta de empleos productivos. Se prevé que para el año 2000 el número de pobres de las ciudades, en aumento acelerado, podría llegar a unos 1.000 millones. En cifras absolutas, las mayores concentraciones de pobreza urbana se encuentran en Asia. Entre los países en desarrollo, los índices de pobreza más elevados se registran en las ciudades africanas, en las que el 41 por ciento de la población vive por debajo del umbral de pobreza.

En el informe de la OIT, que se presentará a la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II, Estambul, 3-14 de junio de 1996), se indica que, tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo, el aumento del desempleo urbano y la urbanización de la pobreza son fenómenos paralelos. Los problemas ligados a la pobreza, como el hacinamiento, el hambre, la enfermedad, el crimen y la desnutrición, se generalizan cada vez más, incluso en los barrios desfavorecidos de algunas ciudades de los países industrializados más adelantados. En todos los países, independientemente de su nivel de desarrollo, los pobres de las ciudades tienen un acceso limitado a la vivienda, la educación, los servicios de salud y los servicios sociales, y suelen pagar precios más caros que la población acomodada por artículos de primera necesidad como la comida, el agua y la ropa.

La OIT estima que en el año 2025 entrarán en el mercado de trabajo del mundo entero unos 1.200 millones de personas, y que la oferta de los nuevos puestos de trabajo tendrá que ser mayoritariamente urbana. La proporción de empleo no agrícola, que en los últimos 40 años creció en 93 por ciento, representa en la actualidad el 40 por ciento del empleo total en los países en desarrollo.

Según Katherine Hagen, Directora General Adjunta de la OIT, "en el año 2000, la mitad de la humanidad vivirá y trabajará en las ciudades, y buena parte de los nuevos habitantes urbanos se concentrará en los países en desarrollo. Si se quiere que las nuevas aglomeraciones urbanas se conviertan en centros de progreso económico y de civilización, y no sean presa de las desigualdades y la miseria, habrá que crear puestos de trabajo para sus habitantes. Solo el empleo productivo puede romper el círculo vicioso de pobreza urbana que se está arraigando en las ciudades de todo el mundo."

A pesar de los problemas que entraña la rápida urbanización, se considera con justa razón que las ciudades son centros de productividad y motores del crecimiento económico. Por lo que se refiere a la instalación de grandes industrias, resulta difícil encontrar soluciones que ofrezcan ventajas económicas por lo menos idénticas a las que brindan las ciudades. Estas son también un ámbito más amplio y propicio para la introducción de innovaciones técnicas y el desarrollo de nuevas ambiciones, valores, normas y procedimientos. La contribución de los centros urbanos al producto nacional bruto (PNB) es proporcionalmente muy elevada, incluso en muchos países en desarrollo. Por ejemplo, si bien la población urbana de Kenya, Nigeria y la India representa, respectivamente, el 23, 35 y 27 por ciento de la población total, su contribución al PNB es en los tres países de 70 por ciento. La OIT considera que las ciudades son un recurso que debe desarrollarse con arreglo a pautas sostenibles y teniendo por objetivo el bienestar y la justicia social para sus habitantes.

El siglo XXI será urbano

En los años cincuenta, solo Londres y Nueva York tenían más de 10 millones de habitantes. En la actualidad, son 14 las ciudades cuya población supera los 10 millones, y de éstas, 10 se encuentran en países en desarrollo. En el año 2015 habrá 27 grandes metrópolis, y las 13 ciudades que se agregarán a esta categoría pertenecen a países en desarrollo. En efecto, la población urbana de los países industrializados tiende a estabilizarse e incluso a disminuir, mientras que en los países en desarrollo crece aceleradamente. En los años setenta, cerca de la mitad de la población urbana mundial eran habitantes de los países en desarrollo. En 1994, esta proporción había aumentado a 65 por ciento, y se calcula que en 2015 llegará a 80 por ciento.

Contrariamente a la creencia popular, la migración rural no es la única causa del crecimiento de las ciudades en los países en desarrollo. Un estudio de 26 metrópolis mostró que hasta dos tercios del incremento de la población urbana puede imputarse al crecimiento vegetativo, y que el resto corresponde a la migración procedente de las zonas rurales o del extranjero. Dada su amplitud de espacio y por ende su mayor capacidad de extensión, las ciudades de menor tamaño están más expuestas a la migración del campo a la ciudad.

En una mayoría de países de América Latina, que en los pasados decenios ha experimentado un proceso de rápida industrialización y urbanización, entre 70 y 80 por ciento de la población vive ya en las ciudades, proporción análoga a la registrada en los países industrializados.

La migración desde las zonas rurales hacia las zonas urbanas sigue siendo un factor determinante, y potencialmente peligroso, en vastas regiones del mundo en desarrollo. La industria de Africa y de Asia ha crecido, pero no en una medida suficiente para absorber el incesante aumento de la fuerza de trabajo urbana; solo alrededor del 30 por ciento de la población de estas regiones vive y trabaja en las ciudades.

El informe pone de relieve que la migración, a diferencia del crecimiento demográfico natural, introduce un sesgo en el crecimiento de la población urbana, ya que es un proceso selectivo en el que predominan los adultos jóvenes. Por otra parte, la presión a que puede dar origen el incremento del número de familias jóvenes queda ilustrado por la situación de Manila, donde un tercio de la población son ocupantes ilegales, aglomerados en zonas de tugurios que abarcan menos del 5 por ciento de la superficie total del área metropolitana. Se prevé que la superficie construida de las ciudades en el mundo en desarrollo habrá aumentado en más de 100 por ciento entre 1980 y el año 2000, tasa 4 veces superior a la de los países industrializados.

La persistencia de la pobreza generalizada, tanto urbana como rural, explica la extremada vulnerabilidad de las ciudades de Asia y Africa ante las eventuales migraciones masivas en caso de que empeoren las condiciones en las zonas rurales. Paradójicamente, el progreso de la productividad industrial y agrícola pudiera favorecer la migración hacia las ciudades, puesto que la mecanización y la agricultura en gran escala tienden a reducir la demanda de mano de obra rural. Si bien las actividades industriales con alto coeficiente de capital generan una mayor demanda de fuerza de trabajo urbana, ésta es rara vez suficiente para absorber la oferta de mano de obra.

En los países en desarrollo, gran parte del desempleo urbano adopta la forma de subempleo, al verse obligada la población activa a emprender cualquier actividad económica, incluso improductiva o insuficientemente remunerada, para hacer frente a la inexistencia de redes de protección social y de mecanismos de sustitución, como el seguro de desempleo o la capacitación para el empleo en el sector formal de la economía. Por ejemplo, una encuesta realizada en Ghana indicó una tasa de desempleo de apenas 1,6 por ciento de la fuerza de trabajo, pero la tasa de subempleo era de casi 25 por ciento.

Se estima que en Africa subsahariana el sector informal urbano de la economía (que comprende actividades que van desde la venta al detalle puerta a puerta y los servicios caseros al trabajo en fábricas no declaradas) emplea más del 60 por ciento de la fuerza de trabajo urbana, que percibe ingresos sumamente bajos. En América Latina y el Caribe, el 83 por ciento de los empleos creados de 1990 a 1993 correspondían al sector informal; casi todos estaban pobremente remunerados, su ejecución entrañaba riesgos físicos para los trabajadores y su productividad era escasa. La aplastante mayoría de los latinoamericanos pobres de la zonas urbanas trabajan en el sector informal. Se calcula que el segmento no estructurado del sector manufacturero en India y Pakistán representa, respectivamente, el 75 y el 70 por ciento del total de la industria manufacturera.

Ahora bien, el desempleo no es un fenómeno exclusivo de los países en desarrollo. Las ciudades de los países desarrollados han sufrido desproporcionadamente las consecuencias de la desindustrialización, dado que las fábricas se habían instalado principalmente en los perímetros urbanos. En los pasados 20 años, los países del Grupo de los Siete han experimentado una reducción promedio de 15 por ciento del empleo industrial. En cuanto a los países más grandes de la Unión Europea (UE), el empleo en el sector manufacturero se redujo en 43 por ciento en el Reino Unido, en 23 por ciento en Francia y en 14 por ciento en Alemania. La mayoría de los países de la UE se debaten contra tasas de desempleo de dos dígitos, y la marginación social, hasta hace poco prácticamente inexistente, se ha convertido en un hecho cotidiano en las ciudades, sean grandes, medianas o pequeñas. En los Estados Unidos, la tasa de desempleo es reducida, pero el valor real de las remuneraciones no ha aumentado en los últimos 20 años, y persisten grandes bolsones de desempleo en algunas grandes ciudades.

El informe de la OIT destaca que la única región que escapa a esta tendencia de aumento del desempleo es Asia y el Pacífico, donde la demanda industrial se ha incrementado en forma sostenida, al tiempo que, durante el pasado decenio, las tasas anuales de crecimiento del empleo industrial y de los salarios han superado, respectivamente, el 6 y el 5 por ciento. Se ha calculado que, en el mismo período, el 40 por ciento del crecimiento de la fuerza de trabajo total en los países de la región corresponde al sector urbano. En cambio, se prevé que para el período 2000-2010 el crecimiento de la mano de obra urbana representará el 96 por ciento del crecimiento total de la fuerza de trabajo. A diferencia de lo ocurrido en los últimos decenios, gran parte del crecimiento del empleo se registrará en el sector de servicios, y no en el sector industrial.

Conclusiones

Samir Radwan, economista de la OIT, piensa que "dadas la escala y la irreversibilidad del proceso de urbanización, el desarrollo del empleo urbano es la clave para resolver los demás problemas que se plantean a los ayuntamientos". Estos son de peso, pero la OIT sostiene que los actores sociales a nivel zonal y de municipio disponen de más recursos que lo que por lo general se piensa. La constitución de alianzas locales, en que participen alcaldes, sindicalistas, empresarios, grupos comunitarios y otras entidades, es un primer paso indispensable para movilizar el potencial de generación de empleo de las ciudades. La responsabilidad de la elaboración de políticas macroeconómicas que sirvan para estimular y respaldar las iniciativas locales de creación de empleo incumbe a las autoridades nacionales.

Al mismo tiempo, la OIT insta a las autoridades municipales a definir políticas de ámbito internacional, nacional y local que tengan por objetivo mejorar la comprensión y el impacto de las políticas económicas de alcance mundial, optimizar las políticas macroeconómicas y de otra índole aplicadas a nivel nacional en materia de desarrollo de las ciudades, e influir en las perspectivas de generación de empleo merced a diversas medidas locales de desarrollo social y económico.

Entre las principales iniciativas que pudieran emprenderse a nivel local, la OIT menciona las políticas de inversión en actividades con alto coeficiente de mano de obra, que quizás "sean el instrumento más poderoso de que disponen las autoridades municipales para crear empleos." Cada año, los países en desarrollo invierten 200.000 millones de dólares en infraestructuras, alrededor de un quinto del total de inversiones. Sin embargo, la mayor parte de estas inversiones inciden escasamente en el nivel de vida de la población pobre de las zonas urbanas, de manera que la vivienda, las carreteras o los sistemas de alcantarillado y agua potable siguen siendo deficientes para millones de estos habitantes. El desarrollo de infraestructuras y la prestación de servicios municipales recurriendo a métodos con alto coeficiente de mano de obra (a diferencia de los que se fundan en un alto coeficiente de capital) "pueden ser opciones económicamente más eficientes y de mejor calidad que métodos basados en el uso de bienes de equipo, sobre todo si la escala de salarios de la mano de obra no calificada es relativamente baja."

Prácticamente todas las inversiones de infraestructura de las que más se benefician los pobres de las zonas urbanas (por ejemplo, los sistema de alcantarillado, la lucha contra la erosión, la gestión de los desechos y el saneamiento) se prestan a la aplicación de técnicas con alto coeficiente de mano de obra, lo que contribuiría a estimular la creación de empleo, generar ingresos e impulsar la formación de pequeñas empresas. La construcción de viviendas de bajo costo es otra actividad que puede desarrollarse eficazmente recurriendo a métodos propios al sector informal o con alto coeficiente de mano de obra, y aportar a la vez beneficios sustanciales a los habitantes de las zonas urbanas. Por ejemplo, en Zambia -país que registra una de las tasas de urbanización más elevadas de Africa- la construcción por el sector informal produce seis unidades por el mismo costo de una unidad construida por el sector estructurado. Aunque la calidad de la edificación quizás sea algo inferior, su precio es abordable para los habitantes pobres. La inversión en la vivienda también se repercute en otros sectores, en particular, los de materiales de construcción, y de bienes y servicios de consumo.

Según la OIT, el sector informal es una fuente esencialmente poco explotada de recursos tanto para el desarrollo urbano como para el desarrollo rural. En muchos países, los trabajadores de este sector carecen de los servicios y la infraestructura más elementales, y la legislación, así como los procedimientos en materia de licencias, suelen determinar la ilegalidad de sus actividades. A largo plazo, la política de los planificadores municipales debería consistir en orientar el vasto y desorganizado sector informal hacia el desarrollo económico tradicional, mediante la formación profesional, la asistencia para constituir organizaciones sindicales, y el acceso al crédito y a otros insumos fundamentales.

La reforma del entorno normativo, incluida la desreglamentación de las disposiciones administrativas, onerosas y restrictivas, pudiera ser un paso decisivo y una manera rentable para integrar las actividades clandestinas o informales en la economía institucional. Otras reformas reglamentarias podrían ser la revisión de las leyes de ordenación del territorio, excesivamente restrictivas, la reducción de la burocracia, la simplificación de los trámites administrativos y la mejora de la información.

La OIT presentará a la Conferencia de Estambul un documento titulado "La Carta del Empleo Urbano" (redactado por representantes de los trabajadores, los empleadores y los Gobiernos de 20 países), en el que se invita a la comunidad internacional a tener debidamente en cuenta el problema que constituye el empleo urbano y a elaborar un nuevo paradigma que guíe la cooperación internacional en materia de creación de empleo. La Carta pide que se movilicen recursos financieros adicionales en los planos local, nacional e internacional. También se preconiza la descentralización de los recursos, y se invita a las autoridades municipales a evaluar las políticas de inversión públicas y privadas, a fin de potenciar al máximo su impacto en el empleo, de atender las necesidades sociales y de mejorar el entorno urbano.

Nota1

El futuro del empleo urbano. Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (HABITAT II). Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, mayo de 1996.