En la última década, tanto en los países en desarrollo como en los países desarrollados, los responsables políticos han redefinido sus prioridades. La discusión se ha desplazado de la cantidad a la calidad del crecimiento, y del crecimiento al desarrollo económico y social.

Esto en parte obedece a que en muchos países con frecuencia el crecimiento no se tradujo en mejores empleos, salarios más altos, y mejores niveles de vida y de desarrollo. También se debe a las devastadoras repercusiones que tuvo la crisis financiera y económica de 2008-09 sobre el mercado laboral.

La transformación de las economías para alcanzar un crecimiento sostenible e inclusivo, y para crear más y mejores empleos, ha pasado a ser un tema central en el debate político tanto a nivel nacional como internacional. Es una de las cuestiones principales en las discusiones sobre el marco de desarrollo sostenible de las Naciones Unidas para después de 2015, así como en el debate del G20.

Si bien existe un amplio consenso sobre la importancia de la transformación productiva, los economistas difieren en su visión de cómo infundir dinamismo al proceso. El término “política industrial” sigue generando malestar entre algunos economistas y responsables de la toma de decisiones.

El libro de la OIT, Transforming Economies: Making industrial policies work for growth, jobs and development (Transformando economías: Haciendo que la política industrial funcione para el crecimiento el empleo y el desarrollo), se enfoca en el proceso del cambio estructural y tecnológico, y revela las lecciones y principios para la formulación de políticas que efectivamente crean crecimiento sostenido e inclusivo y empleos de calidad. El libro se basa en ocho estudios de casos (Costa Rica, República de Corea, Brasil, China. Sudáfrica, África Subsahariana, Estados Unidos y la industria de software de India), así como en estudios transnacionales y regionales.

Diversidad de tradiciones económicas

En lugar de concentrarse en un marco económico específico, este libro analiza diversos enfoques innovadores desarrollados recientemente en diferentes tradiciones económicas, incluyendo la economía neoclásica, el estructuralismo, la economía de la evolución y la economía institucional. Los marcos son descritos como complementarios y no como opuestos, y explican las fuerzas que impulsan el cambio estructural y tecnológico y la complejidad de estos procesos.

El libro identifica “potencialidades” productivas nacionales como un motor fundamental de la transformación productiva, un factor muy descuidado por parte de los economistas de la corriente dominante.

Las potencialidades residen en la base de conocimientos de la fuerza de trabajo, de las empresas y de las sociedades. Mientras más sofisticada y diversificada sea la combinación de conocimientos generales, culturales y técnicos, y más “inteligentes” los procesos e instituciones, más dinámica será una economía a la hora de adoptar tecnologías más complejas, diversificar su oferta de productos, acelerar la velocidad de la transformación productiva y crear empleos.

Lecciones aprendidas

Una lección importante es que no es posible tener un crecimiento inclusivo y una política del empleo exitosa si no están respaldados por un desarrollo productivo y una estrategia de formación para el desarrollo de las capacidades, la cual además integra la transformación social y la económica.

Las políticas activas de los gobiernos son esenciales para estimular el dinamismo económico y para influenciar las estructuras económicas. Después de años de asesoramiento político que causó mucho daño a los países en desarrollo, un amplio consenso sobre este punto es una buena noticia.

No existe, sin embargo, un enfoque político que se ajuste a todos. Los responsables de la toma de decisiones deben elaborar estrategias específicas para cada país, teniendo en cuenta las condiciones particulares, las ventajas comparativas y las potencialidades iniciales. Ellos pueden formular políticas de transformación productiva considerando los objetivos de desarrollo y las aspiraciones de cada país.

Cuatro lecciones importantes para la formulación e implementación acertada de la política industrial también son extraídas de los estudios nacionales y regionales:

• Dar prioridad a las actividades económicas, a las industrias y tecnologías que han sido un componente clave de todas las estrategias para promover la transformación productiva. Según el libro, la distinción entre las medidas horizontales y verticales es borrosa, ya que muchas medidas supuestamente “neutrales” de hecho favorecen uno u otro sector. La pregunta no es si seleccionar sectores o no, sino cómo hacerlo de la manera más efectiva.
• Sólo un conjunto de medidas e instituciones exhaustivo, integrado y coordinado puede responder de manera adecuada a los innumerables desafíos de aprendizaje y de transformación productiva que enfrentan los países que aspiran alcanzar objetivos de crecimiento, empleo y desarrollo. Este paquete de medidas debe considerar un conjunto de políticas en materia de inversión, comercio, tecnología, educación y formación apoyadas por políticas macroeconómicas, financieras y del mercado de trabajo.  Sobre todo, las políticas macroeconómicas y las comerciales deben ser coherentes con las políticas industriales. Un gran número de economías exitosas han utilizado combinaciones inteligentes de apertura comercial, promoción de las exportaciones y apoyo a las industrias nacientes, con políticas dirigidas a promover la inversión y la competitividad.
• La política industrial fundamentalmente incluye el desafío de fomentar las capacidades acelerando diversos procesos de aprendizaje a nivel de los individuos, las empresas, la sociedad y la fuerza de trabajo, y de transformar la base de conocimientos y los sistemas de conocimiento colectivo que sustentan los procesos y las instituciones. Esto precisa de una estrategia de aprendizaje integral que abarque las políticas de educación, formación y tecnología. Además debe incluir instituciones que promuevan el aprendizaje individual y colectivo en las escuelas, comunidades, procesos productivos, así como en las redes sociales, profesionales y organizacionales, o en las cadenas de valor.
• Las políticas industriales no sólo deberían movilizar a los dirigentes empresariales y a los responsables de las políticas públicas sino también a académicos, sindicatos, grupos de la sociedad civil a nivel municipal, nacional y regional. Todos estos actores tienen un papel legítimo que desempeñar y deberían incluir a los consejos nacionales de competitividad, los consejos o comités sectoriales, las redes informales de comunidades de práctica y las asociaciones público privadas.