Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale

Droit des travailleurs et des employeurs de constituer des organisations sans autorisation préalable4

Exigence d'une autorisation préalable

1. Le principe de la liberté syndicale risquerait très souvent de rester lettre morte si les travailleurs et les employeurs devaient, pour pouvoir constituer une organisation, obtenir une autorisation quelconque. Il peut s'agir soit d'une autorisation visant directement la création de l'organisation syndicale elle-même, soit de la nécessité d'obtenir l'approbation discrétionnaire des statuts ou du règlement administratif, soit encore d'une autorisation dont l'obtention est nécessaire avant la création de cette organisation. Il n'en reste pas moins que les fondateurs d'un syndicat doivent observer les prescriptions de publicité et les autres dispositions analogues qui peuvent être en vigueur en vertu d'une législation déterminée. Toutefois, ces prescriptions ne doivent pas équivaloir en pratique à une autorisation préalable, ni s'opposer à la création d'une organisation au point de constituer en fait une interdiction pure et simple. Même dans le cas où l'enregistrement est facultatif, s'il dépend de cet enregistrement que les organisations obtiennent les droits fondamentaux nécessaires pour pouvoir "défendre et promouvoir les intérêts de leurs membres", le simple fait que dans ce cas l'autorité chargée de l'enregistrement dispose d'un pouvoir discrétionnaire de le refuser crée une situation qui ne diffère guère de celle qu'entraînerait l'exigence d'une autorisation préalable.

1. Il est contraire à la convention n° 87 de faire dépendre loctroi de la personnalité juridique à un syndicat de lapprobation du Président de la République.

1. Une disposition législative prévoyant que le droit d'association est soumis à une autorisation donnée d'une manière purement discrétionnaire par un département ministériel est incompatible avec le principe de la liberté syndicale.

1. L'absence de recours auprès d'une instance judiciaire contre le refus éventuel du ministère d'accorder une autorisation pour constituer des syndicats est en violation des principes de la liberté syndicale.

Formalités légales pour constituer des organisations

1. Dans son rapport à la Conférence internationale du Travail de 1948, la Commission de la liberté syndicale et des relations industrielles a précisé que "les Etats restent libres de prévoir dans leur législation telles formalités qui leur semblent propres à assurer le fonctionnement normal des organisations professionnelles". Par conséquent, les formalités prévues par les réglementations nationales concernant la constitution et le fonctionnement des organisations de travailleurs et d'employeurs sont compatibles avec les dispositions de la convention, à condition, bien entendu, que ces dispositions réglementaires ne mettent pas en cause les garanties prévues par la convention n° 87.

1. S'il est vrai que les fondateurs d'un syndicat doivent respecter les formalités prévues par la législation, ces formalités, de leur côté, ne doivent pas être de nature à mettre en cause la libre création des organisations.

1. Une disposition établissant que les travailleurs ne seront pas autorisés à constituer des organisations avant lexpiration dune période de trois mois après le début de la production commerciale dans lunité considérée est contraire à larticle 2 de la convention n° 87 et devrait être modifiée, de telle sorte que les travailleurs en question puissent constituer des organisations dès le début de leur relation contractuelle.

1. Le Comité a consideré que sil existe des indices sérieux que des dirigeants d'un syndicat ont commis des actes réprimés par la loi, ces dirigeants devraient faire l'objet d'une procédure judiciaire régulière tendant à déterminer leurs responsabilités, sans que le fait de leur détention puisse en lui-même empêcher la reconnaissance à l'organisation intéressée de la personnalité juridique.

Formalités prescrites pour la constitution d'organisations

1. Les formalités prescrites par la loi pour créer un syndicat ne doivent pas être appliquées de manière à retarder ou à empêcher la formation des organisations syndicales, et tout retard provoqué par les autorités dans l'enregistrement d'un syndicat constitue une violation de l'article 2 de la convention n° 87.

1. Si linstance chargée de reconnaître la légalité des organisations considérait que les documents soumis à cette fin comportaient des irrégularités, la possibilité devrait être donnée auxdites organisations de rectifier les irrégularités constatées.

1. Les législations nationales qui prévoient le dépôt des statuts des organisations sont compatibles avec larticle 2 de la convention n° 87 sil sagit dune simple formalité ayant pour but dassurer leur publicité. En revanche, des problèmes peuvent se poser lorsque les autorités responsables sont tenues par la loi dinviter les fondateurs des organisations à incorporer dans leurs statuts des exigences juridiques qui portent elles-mêmes atteinte aux principes de la liberté syndicale.

1. Le fait de contraindre les organisations syndicales à assumer les coûts de publication de leurs statuts au Journal officiel, lorsquils sont importants, entrave gravement le libre exercice du droit des travailleurs de constituer les organisations sans autorisation préalable et enfreint ainsi larticle 2 de la convention n° 87.

1. Les syndicats d'employeurs ne doivent pas se voir limités par des dispositions trop détaillées décourageant leur constitution, ce qui est contraire à l'article 2 de la convention n° 87, qui prévoit que les employeurs, de même que les travailleurs, ont le droit de constituer les organisations de leur choix, sans autorisation préalable.

1. Une disposition exigeant qu'un syndicat ait un siège enregistré est une disposition normale dans un grand nombre de pays.

1. Même si lexigence de formalités simples dans le cadre de la constitution dorganisations syndicales est compatible avec la convention n° 87, il est contraire à cette même convention dexiger des informations relatives aux fondateurs dune organisation comme leur numéro de téléphone, leur état civil ou leur domicile (car indirectement cela exclut laffiliation de travailleurs sans domicile fixe ou de ceux qui nont pas les moyens de soffrir un abonnement téléphonique).

1. Les noms des affiliés, fournis afin denregistrer un syndicat, devraient avoir un caractère confidentiel afin déviter de possibles actes de discrimination antisyndicale.

Nombre minimum daffiliés

1. Les obligations légales relatives à un nombre minimum de membres ne doivent pas être excessives et ainsi empêcher en pratique la création dorganisations syndicales.

1. Le nombre minimum de 100 membres exigé pour constituer des syndicats de branche, de profession ou de métiers divers doit être réduit, en consultation avec les organisations de travailleurs et d'employeurs.

1. La création d'un syndicat peut être considérablement gênée ou même rendue impossible lorsque la législation fixe le nombre minimum des membres d'un syndicat à un niveau manifestement trop élevé, ce qui est le cas, par exemple, lorsque la législation dispose qu'un syndicat doit compter au moins 50 membres fondateurs.

1. Un nombre requis de 50 fonctionnaires pour constituer une association syndicale est excessif.

1. Le nombre minimum de 30 travailleurs exigé pour la constitution de syndicats serait admissible dans le cas des syndicats d'industrie, mais ce nombre devrait être réduit dans le cas des syndicats d'entreprise afin de ne pas faire obstacle à la création de ces organisations, surtout si l'on tient compte du fait qu'il existe dans le pays une proportion considérable de petites entreprises et que la structure syndicale est fondée sur le syndicat d'entreprise.

1. Le nombre minimum requis par un code du travail (30 travailleurs) pour constituer un syndicat doit être réduit afin de ne pas faire obstacle à la création de syndicats dentreprise, compte tenu en particulier du grand nombre de petites entreprises dans le pays considéré.

1. Un nombre minimum de membres requis au niveau de lentreprise nest pas en soi incompatible avec la convention n° 87 mais le seuil devrait être fixé à un niveau raisonnable, de façon à ne pas entraver la constitution des organisations, ce chiffre pouvant varier selon les conditions particulières dans lesquelles la restriction a été imposée.

1. Un pourcentage de 30 pour cent au moins des travailleurs concernés exigé pour constituer un syndicat est trop élevé.

1. Des dispositions qui imposent un effectif de 30 pour cent de leffectif total des travailleurs occupés dans létablissement ou un groupe d'établissements pour quun syndicat puisse être enregistré et permettent la dissolution dun syndicat dont leffectif tombe en deçà de cette limite nest pas conforme à larticle 2 de la convention n° 87.

1. Une disposition subordonnant la création dun syndicat à lapprobation de 50 pour cent des travailleurs concernés ne serait pas conforme à la convention n° 87.

1. L'obligation de compter 10 000 membres pour l'enregistrement des syndicats au niveau fédéral pourrait influencer indûment le libre choix de lorganisation à laquelle les travailleurs ou les employeurs désirent appartenir, même lorsque l'enregistrement au niveau fédéral n'est que l'un des moyens qui leur sont offerts pour protéger leurs droits.

1. Le nombre minimum de 20 membres fixé pour la création d'un syndicat ne semble pas exagéré ni, par conséquent, être en soi un obstacle à la constitution d'un syndicat.

1. Le comité a consideré - à légard dune disposition qui dispose que "dix employeurs ou plus qui exercent une même industrie ou activité, ou des industries ou activités similaires ou connexes, pourront constituer un syndicat d'employeurs" - que le nombre minimum de dix est trop élevé et porte atteinte au droit des employeurs de constituer les organisations de leur choix.

Enregistrement des organisations

1. Si les conditions fixées à l'octroi de l'enregistrement équivalaient à exiger une autorisation préalable des autorités publiques à la constitution ou au fonctionnement d'un syndicat, il y aurait là une incontestable atteinte portée à la convention n° 87. Il n'apparaît pas cependant que tel soit le cas quand l'enregistrement des syndicats consiste uniquement en une formalité dont les conditions ne sont pas de nature à mettre en cause les garanties prévues par la convention.

1. Le droit à une reconnaissance par un enregistrement officiel est un aspect essentiel du droit syndical en ce sens que cest la première mesure que les organisations de travailleurs ou d'employeurs doivent prendre pour pouvoir fonctionner efficacement et représenter leurs membres convenablement.

1. Bien que la procédure d'enregistrement ne soit le plus souvent qu'une simple formalité, il existe des pays où la loi confère aux autorités compétentes des pouvoirs plus ou moins discrétionnaires pour décider si une organisation réunit ou non les conditions voulues pour se faire enregistrer, avec cette conséquence que la situation ainsi créée est analogue à celle dans laquelle une autorisation préalable est nécessaire. Des situations semblables se produisent lorsque la procédure d'enregistrement est longue et compliquée ou que les autorités administratives compétentes exercent parfois leurs pouvoirs avec une large marge d'appréciation ; dans la pratique, ces facteurs sont de nature à entraver gravement la création d'un syndicat et ils peuvent revenir à nier le droit de constituer un syndicat sans autorisation préalable.

1. Les autorités administratives ne devraient pas être en mesure de refuser l'enregistrement d'une organisation simplement parce qu'elles estiment que celle-ci pourrait se livrer à des activités qui pourraient dépasser le cadre de l'action syndicale normale ou ne pas être en mesure d'exercer ses fonctions. Admettre un tel système reviendrait à subordonner l'enregistrement obligatoire des syndicats à une autorisation préalable des autorités administratives.

1. Une disposition selon laquelle l'enregistrement d'un syndicat peut être refusé si celui-ci est "sur le point" de s'engager dans des activités susceptibles de constituer une menace grave pour la sécurité ou l'ordre publics pourrait donner lieu à des abus, et son application appelle donc la plus grande prudence. Le refus de l'enregistrement ne devrait avoir lieu qu'en raison de faits graves et dûment prouvés, normalement sous le contrôle de l'autorité judiciaire compétente.

1. Solliciter lavis du ministère de lEducation qui, en lespèce, est lemployeur sur le fait de savoir sil est approprié ou non denregistrer une association denseignants est contraire au droit des travailleurs de constituer les organisations de leur choix, sans autorisation préalable, et de saffilier à celles-ci.

1. L'obligation pour les organisations syndicales d'obtenir l'assentiment d'une centrale pour être enregistrées devrait être supprimée.

1. Tout en reconnaissant quil pourrait y avoir des lois nationales applicables dans le domaine du transfert des biens dune organisation à sa cessation dexistence, le comité a considéré que les dispositions statutaires relatives à la dévolution du patrimoine syndical en cas de dissolution volontaire ne devraient pas, en règle générale, empêcher lenregistrement dun syndicat.

1. Il devrait exister un droit de recours auprès des tribunaux contre toute décision administrative en matière d'enregistrement d'une organisation syndicale. Ce recours constitue une garantie nécessaire contre les décisions illégales ou mal fondées des autorités chargées d'enregistrer les statuts.

1. La décision d'interdiction de l'enregistrement d'un syndicat qui avait été légalement reconnu ne doit pouvoir prendre effet qu'une fois écoulés les délais légaux sans qu'un appel ait été interjeté ou que la décision ait été confirmée en appel par l'autorité judiciaire.

1. Dans les systèmes où le greffier doit se fier à son propre jugement pour déterminer si les conditions pour l'enregistrement d'un syndicat sont respectées - bien que sa décision puisse faire l'objet d'un appel devant les tribunaux -, le comité a estimé que l'existence d'une procédure de recours judiciaire ne semble pas une garantie suffisante ; en effet, cela ne modifie pas la nature des pouvoirs conférés aux autorités chargées de l'enregistrement, et les juges saisis d'un tel recours n'auraient eux-mêmes que la possibilité de s'assurer que la législation a été correctement appliquée. Le comité a attiré l'attention sur l'opportunité qu'il y a à définir clairement dans la législation les conditions précises que les syndicats doivent remplir pour pouvoir se faire enregistrer et à prescrire des critères spécifiques pour déterminer si ces conditions sont ou non remplies.

1. Lorsque des difficultés relatives à linterprétation des règles régissant linscription des syndicats dans les registres dEtat appropriés créent des situations où les autorités compétentes exercent leurs pouvoirs de manière excessive, des problèmes de compatibilité avec la convention n° 87 peuvent surgir.

1. Les juges doivent pouvoir connaître le fond des questions dont ils sont saisis au sujet d'un refus d'enregistrement, afin d'être à même de déterminer si les dispositions sur lesquelles sont fondées les décisions administratives faisant l'objet d'un recours enfreignent ou non les droits que la convention n° 87 reconnaît aux organisations professionnelles.

1. Le contrôle normal de l'activité des syndicats devrait être effectué a posteriori et par le juge; et le fait qu'une organisation qui demande à bénéficier du statut de syndicat professionnel pourrait, le cas échéant, se livrer à une activité étrangère à l'activité syndicale ne semble pas constituer un motif suffisant pour que les organisations syndicales soient soumises à un contrôle a priori de leur composition et de la composition de leur comité directeur. Le refus d'enregistrer un syndicat parce que les autorités considèrent, d'avance et de leur propre chef, qu'un tel enregistrement pourrait ne pas être souhaitable du point de vue politique équivaudrait à subordonner l'enregistrement obligatoire d'un syndicat à une autorisation préalable de la part des autorités, ce qui n'est pas compatible avec les principes de la liberté syndicale.

1. Dans un système juridique où l'enregistrement d'une organisation de travailleurs est facultatif, le fait d'être enregistrée peut conférer à une organisation un certain nombre d'avantages tels que des immunités spéciales, une exonération fiscale, le droit d'être reconnue comme agent exclusif de négociation, etc. Pour qu'on lui accorde ces avantages, une organisation peut être tenue de remplir certaines formalités qui n'équivalent pas à une autorisation préalable et qui, normalement, ne posent aucun problème par rapport aux exigences de la convention n° 87.

1. Une longue procédure denregistrement constitue un obstacle sérieux à la création dorganisations et équivaut à un déni du droit des travailleurs de créer des organisations sans autorisation préalable.

1. Dans un cas, le comité na pu exclure lhypothèse que le retard apporté dans la procédure denregistrement du syndicat ait eu un impact négatif sur la possibilité de remplir la condition requise concernant le nombre minimum de membres nécessaire à l'enregistrement et à limmunité syndicale effective des membres de son comité directeur.

1. Un délai dun mois prévu par la législation pour lenregistrement dune organisation est raisonnable.

1. En cas de délai supérieur à trois mois, le comité a regretté le retard mis à accorder lenregistrement, étant donné quil nétait pas établi quil y ait eu des obstacles particuliers justifiant ce retard.

1. Une période dun an pour le traitement de la demande denregistrement est excessive et ne peut favoriser des relations de travail harmonieuses.

1. Dans un cas où le comité a pris note du retard excessif avec lequel le ministère se prononçait sur les demandes denregistrement des organisations et où il a également exprimé sa préoccupation devant la complexité des procédures internes du ministère à cet égard, le comité a prié instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour accélérer dune manière significative ses procédures internes en matière denregistrement afin de garantir que les organisations syndicales aient accès à des procédures administratives et judiciaires rapides et efficaces en cas dabsence denregistrement.

1. Lexigence dun acte notarié pour constituer une organisation syndicale ne devrait pas entraîner un retard dans lenregistrement des syndicats, particulièrement si lon tient compte du fait que la législation exige la présentation dune copie qui fasse foi, cest-à-dire que lacte peut revêtir la forme dun acte notarié mais aussi la forme dune certification faite par lautorité judiciaire ou par une autorité administrative. De plus, le refus opposé par le notaire de dresser lacte notarié contenant les statuts de lorganisation syndicale constitue une violation du droit des travailleurs de constituer lorganisation de leur choix et de sy affilier.

1. Les questions qui supposent dans certains cas des qualifications juridiques complexes, notamment la détermination éventuelle du statut de salarié de confiance pour les membres fondateurs dun syndicat, ne devraient pas ralentir la procédure denregistrement.

1. La question de la détermination éventuelle du statut de salarié pour les membres fondateurs dun syndicat, laquelle peut nécessiter une qualification juridique complexe, ne devrait pas entraver la procédure denregistrement du syndicat concerné et cette question pourrait être traitée une fois lenregistrement du syndicat effectué, si des réclamations sont déposées à ce sujet, en particulier en cas dallégations dingérence de lemployeur dans la formation de lorganisation syndicale.