Observation (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Argentine (Ratification: 2000)

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La commission prend note des observations de la Confédération générale du travail de la République argentine (CGT-RA), reçues les 23 août 2022 et 1er septembre 2023, ainsi que des observations de la Centrale des travailleurs et des travailleuses de l’Argentine (CTA) reçues le 26 juillet 2023.

Articles 2 et 33 de la convention. Politique indigène, participation indigène et action coordonnée et systématique. La commission note que le gouvernement indique dans son rapport que, dans le cadre du Plan national d’action sur les droits de l’homme (PNADH) 2017-2020, l’objectif fixé a été de coordonner davantage les différents organes de l’État pour garantir les droits des communautés indigènes et élaborer un règlement d’application de la loi no 24.071 de 1992 qui porte approbation de la ratification de la convention. La commission note que, selon le gouvernement, l’Institut national des affaires indigènes (INAI) joue un rôle de coordination interinstitutionnelle et interjuridictionnelle mais aussi de coordination avec les acteurs non étatiques aux fins du développement intégral et autonome des communautés indigènes. Ainsi, l’INAI participe à la table ronde interministérielle pour les peuples indigènes (MIMPI), qui réunit tous les quinze jours des équipes techniques de différentes administrations de l’État et des gouvernements provinciaux de Salta, Formosa, Chaco, Misiones, Neuquén et Tucumán. L’INAI et la MIMPI ont créé des espaces de dialogue au niveau provincial avec les communautés indigènes afin de créer des conditions propices à leur développement intégral et autonome (par exemple, en promouvant l’artisanat, l’agriculture, l’élevage et le tourisme). Le gouvernement souligne que cette méthodologie a contribué à approfondir la connaissance et le diagnostic territorial sur les questions indigènes des entités gouvernementales et à mieux articuler les politiques au niveau provincial.

La commission note également que l’INAI a convoqué des réunions de dialogue avec les autorités au sujet des peuples indigènes ou des droits de l’homme au niveau provincial de façon à garantir l’application de normes et de critères communs et, ainsi, à mettre en œuvre la convention dans le cadre du fédéralisme, en tenant compte des critères établis dans l’arrêt du 10 décembre 2013 de la Cour suprême de justice de la Nation. Cet arrêt a déterminé que les provinces sont suffisamment compétentes pour régir les droits des peuples indigènes, à condition que cela n’entraîne pas de conflits avec les normes au niveau fédéral ou un affaiblissement de ces normes. La commission note que la Cour suprême de justice de la Nation, dans un nouvel arrêt du 28 décembre 2021 (FRE 1168/2015/CS1), a réaffirmé ce principe. La Cour suprême a souligné en outre que l’inscription dans la Constitution de compétences concurrentes dans le domaine des droits des peuples indigènes, entre la Nation et les provinces, est conforme aux principes directeurs d’un système fédéral équilibré qui doit tenir compte des réalités locales multiples et diverses dans le domaine des questions indigènes.

En outre, la commission note que le décret n° 672/16 a créé le Conseil consultatif et participatif des peuples indigènes de la République argentine, en tant qu’organe de représentation indigène et de dialogue interculturel, au sein du Secrétariat aux droits de l’homme et au pluralisme culturel du ministère de la Justice et des Droits de l’homme. Les objectifs du Conseil sont notamment les suivants: i) promouvoir des espaces interactifs avec les différents ministères et organismes publics; ii) adopter des mesures législatives aux fins de l’application de la convention, notamment en ce qui concerne les consultations préalables et la propriété communautaire indigène; iii) mettre en œuvre des programmes d’éducation et de santé pour les peuples indigènes; et iv) redéfinir la politique indigène afin de garantir la participation des peuples intéressés.

Rappelant l’importance d’une action coordonnée et systématique en tant que fondement pour réaliser les droits des peuples indigènes consacrés par la convention, la commission prie le gouvernement de continuer à prendre des mesures pour assurer la communication et la coordination entre le gouvernement fédéral et les différents gouvernements provinciaux dans les domaines où la mise en œuvre de la convention relève de la responsabilité des provinces. La commission prie en outre le gouvernement: i) de poursuivre ses efforts en vue de l’adoption d’un règlement d’application de la loi no 24.071; ii) de fournir des informations sur les mesures et programmes proposés et adoptés dans le cadre de la table ronde interministérielle pour les peuples indigènes, et de leurs résultats; et iii) de prendre les mesures nécessaires pour assurer le bon fonctionnement du Conseil participatif des peuples indigènes, en indiquant la fréquence de ses réunions, le nombre des peuples représentés et la manière dont le Conseil coordonne ses activités avec les différentes entités gouvernementales.

Article 3. Droits de l’homme. 1. Recours à la violence dans le cadre de manifestations. La commission note que, dans leurs observations, la CGT-RA et la CTA signalent des actes de violence et un recours excessif à la force publique de la part de la police, dans la province de Jujuy en 2023, à l’occasion de manifestations des peuples indigènes contre la réforme constitutionnelle. La commission note également que la Commission interaméricaine des droits de l’homme (CIDH) a fait référence à l’ampleur de la réaction des forces de sécurité provinciales face à ces manifestations, qui a fait plusieurs blessés (CIDH, communiqué de presse du 20 juin 2023). La commission observe que le gouvernement n’a pas fourni de réponse aux allégations de la CGT-RA et de la CTA.

La commission note avec une profonde préoccupation les actes de violence qui sont allégués. La commission rappelle que les peuples indigènes et tribaux doivent pouvoir exercer le droit de manifester, sans recourir à la violence, pour faire valoir les droits que leur confère la convention et que les gouvernements doivent prendre des mesures appropriées pour prévenir toute violence dans ce contexte. De plus, dans le cas de manifestations publiques, les autorités ne devraient recourir à la force publique qu’en cas de menace réelle pour l’ordre public, et l’intervention de la force publique doit être dûment proportionnée à la menace à l’ordre public, qu’elle vise à contrôler. La commission prie le gouvernement d’indiquer les résultats des enquêtes sur les événements allégués et veut croire que ces enquêtes permettront d’établir les responsabilités et d’imposer les sanctions correspondantes.

Par ailleurs, la commission note que, dans ses observations finales concernant l’Argentine en 2023, le Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination raciale (CERD) s’est déclaré préoccupé par: i) la persistance de la pratique du profilage racial par les forces de police et les autres membres des forces de l’ordre, en particulier à l’égard des personnes issues de peuples indigènes; et ii) les nombreuses allégations de violence de la part des forces de police et de sociétés de sécurité privées, dont certaines ont entraîné la mort d’une victime, actes qui ont des conséquences disproportionnées pour les personnes appartenant à des peuples indigènes (CERD/C/ARG/CO/24-26). La commission prie le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir un climat exempt de violence physique et psychologique dans lequel les peuples indigènes et leurs représentants peuvent défendre les droits garantis par la convention.

2. Femmes indigènes. La commission note que, selon les informations du ministère de la Culture, ce dernier a lancé le projet «Mujeres de Raíz», qui crée des espaces de dialogue et de soutien pour des femmes indigènes. Ce soutien vise à resserrer les liens entre les femmes indigènes et leur communauté, à diffuser des informations sur les politiques publiques qui leur sont destinées et à renforcer leur autonomie (ministère de la Culture, communiqué de presse du 5 septembre 2022).

De plus, la commission note avec préoccupation que, selon les observations finales du CERD, il est fait état d’atteintes et de violences sexuelles dont sont victimes des femmes et des filles indigènes de la part d’hommes créoles, en particulier dans le nord du pays, comme c’est le cas des femmes et des filles du peuple wichí, dans la province de Salta. De plus, selon ces observations, en octobre 2022 sept femmes indigènes et six enfants de la communauté mapuche Lafken Winkul Mapu auraient été arrêtés à Villa Mascardi, dans la province de Río Negro, à la suite d’une perquisition et d’une expulsion musclée, puis placés au secret pendant au moins soixante-douze heures (CERD/C/ARG/CO/24-26). En ce qui concerne ce dernier cas, la commission note que, selon les informations disponibles sur le site web du ministère public, le bureau du procureur fédéral de Bariloche mène des enquêtes sur les événements qui se sont déroulés à Villa Mascardi. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les résultats de ces enquêtes. En outre, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir l’intégrité physique et psychologique des femmes et des filles qui appartiennent à des communautés indigènes et, le cas échéant, d’enquêter sur les allégations de violences sexuelles commises à leur encontre.

Article 6. Consultation. En réponse aux commentaires précédents de la commission sur l’absence d’un cadre réglementaire pour la consultation, le gouvernement indique qu’un processus de réglementation du droit à la consultation préalable des communautés indigènes est en cours, et qu’un projet de loi sera soumis à la consultation des communautés indigènes du pays dans le cadre d’un processus de «consultation sur la consultation». Le gouvernement précise que, bien qu’il n’existe pas de cadres réglementaires pour la réalisation de consultations, des consultations ont été menées à l’occasion de projets de production et d’énergie importants pour le développement du pays. Lors de ces consultations, l’INAI a accompagné les communautés indigènes dans leur dialogue avec les gouvernements provinciaux et les entreprises responsables des projets. Le gouvernement ajoute que des consultations se sont également tenues, à l’initiative de gouvernements provinciaux, dans le cadre de la réglementation de la juridiction respective. À cet égard, le gouvernement de la province de Río Negro œuvre, avec le Conseil pour le développement des communautés indigènes et l’entité de coordination du Parlement mapuche, à l’élaboration d’un protocole de consultation, lequel fait actuellement l’objet d’une consultation avec les différentes communautés de la province.

La commission note que dans leurs observations, la CGT-RA et la CTA affirment que les peuples indigènes de la province de Jujuy n’ont pas été consultés au sujet de la réforme de la Constitution de la province qui a été approuvée en juin 2023. Selon ces organisations, la réforme contiendrait des dispositions contraires à la convention, en particulier:

• l’article 36, qui reconnaît le droit à la propriété privée et établit qu’il ne peut pas être exercé à l’encontre de la fonction sociale ou au détriment de la santé, de la sécurité, de la liberté ou de la dignité humaine;
• l’article 50, qui dispose que la province doit protéger les aborigènes par une législation appropriée qui favorise leur intégration et leur progrès économique et social;
• l’article 68 qui reconnaît que la province a la propriété pleine et exclusive des ressources naturelles qui se trouvent sur son territoire, en tant que domaine de la province, et les protège contre toute ingérence indue de la Nation ou d’autres provinces, en favorisant l’utilisation durable de ces ressources et biens communs au profit du développement humain et du progrès de la population;
• l’article 74 qui prévoit que l’État promeut la recherche, le développement, la production et l’utilisation des connaissances et des outils de biotechnologie en vue de créer des biens et des services qui améliorent la qualité de vie des personnes; et
• l’article 94 (2), qui reconnaît la terre comme étant un facteur de travail et un bien de production, et prévoit que la loi réglemente l’administration, la cession et l’utilisation des terres domaniales susceptibles d’être utilisées à des fins de production, en établissant dans ce but des régimes favorables au développement territorial et dans l’intérêt socio-économique de la province.

À cet égard, la commission note que d’après l’avis du Procureur général de la Nation du 4 août 2023 (CSJ 1309/2023), l’État national a intenté un recours en inconstitutionnalité contre plusieurs dispositions de la Constitution de Jujuy, telle que réformée, dont l’article 94 ci-dessus, pour violation de la convention no 169. Dans sa décision, le procureur a considéré que la Cour Suprême était compétente pour examiner ce recours. La commission note que le gouvernement n’a pas répondu aux allégations et qu’elle ne dispose donc pas d’informations supplémentaires sur la réforme constitutionnelle de Jujuy ni sur l’existence, ou non, d’une consultation avec les peuples indigènes.

Par ailleurs, la commission observe qu’il ressort des articles 36, 68, 74 et 94 (2) de la Constitution de Jujuy, telle que réformée, qu’ils traitent de questions générales et ne contiennent pas de dispositions spécifiques sur les peuples indigènes ou sur leurs droits. Toutefois, la commission considère que, l’application de ces articles et les règlements adoptés à cette fin, pourrait avoir une affectation directe sur les droits des peuples indigènes reconnus par la convention, notamment en ce qui concerne la reconnaissance de la propriété et de l’utilisation des terres traditionnellement occupées par ces peuples, et par conséquent devraient faire l’objet d’une consultation. À ce sujet, la commission rappelle que la consultation prévue à l’article 6 de la convention est un outil pour institutionnaliser le dialogue sur les questions qui touchent les peuples indigènes afin de garantir des processus de développement inclusifs, d’apaiser les tensions et de prévenir les conflits. Les consultations doivent être menées de bonne foi et permettre aux peuples intéressés d’exprimer pleinement leurs vues afin de peser sur le résultat des mesures qui ont été l’objet des consultations.

En outre, en ce qui concerne plus particulièrement l’article 50 de la Constitution de Jujuy, telle que réformée, qui fait référence à l’adoption d’une législation appropriée en vue de l’intégration et du progrès économique et social des aborigènes, la commission souhaite rappeler que l’objectif de la convention est de passer d’une approche fondée sur l’intégration à une approche qui s’appuie sur la reconnaissance du droit des peuples indigènes de décider de leurs propres priorités en ce qui concerne le processus du développement. Ce principe devrait donc être à la base de toute législation provinciale adoptée en ce qui concerne les peuples indigènes.

En conséquence, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer:

• l’adoption du cadre réglementaire national de consultation que le gouvernement a annoncé, et qui devrait faire préalablement l’objet de consultations avec les peuples intéressés;
• la réalisation des consultations qui relèvent de la compétence des gouvernements provinciaux, ainsi que toute réglementation provinciale adoptée à cet effet, en coordination avec l’INAI en tant qu’institution chargée de garantir une action coordonnée pour mettre en œuvre les droits prévus par la convention.

En ce qui concerne la Constitution de la province de Jujuy, telle que réformée, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les lois et règlements adoptés pour donner effet aux articles 36, 50, 68, 74 et 94 (2) de ladite Constitution, lorsque ces lois et règlements affectent directement les droits des peuples indigènes, fassent dûment l’objet de consultations avec les peuples indigènes de ladite province, conformément à l’article 6 de la convention.

Article 14. Terres. Dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note de la loi no 26 160 de 2006, qui a déclaré l’état d’urgence en ce qui concerne la possession et la propriété des terres traditionnellement occupées par les communautés indigènes natives inscrites au Registre national des communautés indigènes. La loi no 26 160 prévoyait la suspension des décisions de justice et des actes administratifs ayant pour objectif d’expulser les habitants de ces terres, pendant une période initiale de quatre ans, jusqu’à l’achèvement, sous la coordination de l’INAI, des relevés fonciers et de la procédure d’attribution de titres de propriété au nom des communautés. La commission observe que cette loi a été prorogée à plusieurs reprises en raison de l’inachèvement des relevés fonciers et de la procédure d’attribution des titres de propriété.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, en vertu de la loi no 26 160 et de ses prorogations, le relevé territorial, technico-juridique et cadastral de 479 communautés a été mené à bien – le relevé porte sur environ 2 983 259 hectares – dans les provinces suivantes: 24 (Buenos Aires); 2 (Catamarca); 14 (Chaco); 36 (Chubut); 6 (Córdoba); 2 (Entre Ríos); 1 (Formosa); 120 (Jujuy); 6 (La Pampa); 7 (Mendoza); 43 (Misiones); 6 (Neuquén); 51 (Río Negro); 52 (Salta); 5 (San Juan); 7 (Santa Cruz); 29 (Santa Fe); 54 (Santiago del Estero); 1 (Tierra de Fuego); et 14 (Tucumán). Le relevé de 467 communautés est en cours.

La commission note également que la loi n° 26160 a été une nouvelle fois prorogée jusqu’en novembre 2023 par le décret 805/2021. Le gouvernement indique aussi que, à l’initiative de l’INAI, des consultations ont été menées avec les provinces et les organisations territoriales indigènes aux fins de l’élaboration d’un avant-projet de loi sur la propriété communautaire. Plusieurs projets de loi sont actuellement examinés par le pouvoir législatif et font l’objet de discussions. De plus, le gouvernement indique que le pouvoir exécutif a manifesté sa volonté de conclure un accord fédéral pour permettre à la Nation et aux provinces de parvenir à un consensus sur la réglementation sur la propriété communautaire.

La commission note que, dans ses observations, la CGT-RA indique que la question de la régularisation des terres indigènes reste préoccupante et a donné lieu à des actes de violence et à l’expulsion de communautés indigènes en Patagonie, ainsi que dans le nord-est et le nord-ouest du pays, actes qui n’ont pas été éclaircis.

La commission note également que, dans son communiqué au sujet de sa visite en Argentine en 2023, le Groupe de travail sur les entreprises et les droits de l’homme des Nations Unies a fait état: i) du risque juridique que comportent pour les communautés indigènes les prorogations continues de la loi n° 26160; ii) de la lenteur du processus de relevés fonciers dans les communautés indigènes; et iii) de la dénonciation d’expulsions violentes de communautés indigènes dans le but d’habiliter des projets immobiliers ou d’extraction de ressources à grande échelle.

De plus, la commission prend note de l’arrêt de la Cour interaméricaine des droits de l’homme du 24 novembre 2020 dans l’affaire Communautés indigènes membres de l’Association Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) c. Argentine, dans laquelle la Cour a estimé que l’Argentine ne disposait pas d’une réglementation adéquate pour garantir suffisamment le droit à la propriété communautaire des peuples indigènes.

La commission note avec préoccupation la lenteur apparente du processus de relevés fonciers et d’attribution de titres de propriété des terres traditionnellement occupées par les peuples indigènes, comme en témoignent les prorogations répétées de la loi no 26 160. Cette situation a créé une situation d’insécurité juridique qui met en péril le respect des droits de propriété et de possession de ces peuples sur leurs terres, tels qu’ils sont reconnus à l’article 14 de la convention. Par conséquent, la commission prie instamment le gouvernement de faire tout ce qui est en son pouvoir pour mener à bien les processus de relevés fonciers et d’attribution de titres aux communautés indigènes du pays prévus par la loi no 26 160, en coordination avec l’INAI et les gouvernements provinciaux respectifs. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations actualisées sur l’état d’avancement, dans chaque province, des relevés et de la régularisation (identification, délimitation et titularisation) de terres communautaires et, tant que ces processus seront en cours, de prendre les mesures nécessaires pour établir des mécanismes de résolution des conflits entre les peuples indigènes et des tiers au sujet de l’occupation de terres.

Articles 20 et 21. Accès à l’emploi et à des programmes de formation. La commission note avec intérêt l’adoption par le ministère du Travail, de l’Emploi et de la Sécurité sociale du Plan national pour les peuples indigènes «Promouvoir de meilleurs emplois grâce à des programmes intégrés de formation et d’emploi», qui a été finalisé en mars 2023. La commission note que le plan a été élaboré en consultation avec les peuples indigènes dans plusieurs provinces, ainsi qu’une évaluation des difficultés que rencontrent ces peuples indigènes sur le marché du travail. Ces difficultés comprennent: i) un accès limité, aux possibilités d’emploi et de formation, en raison des distances qui séparent les communautés indigènes des centres urbains où se trouvent les agences pour l’emploi et les institutions de formation; ii) le manque de capacité des institutions et des acteurs locaux pour reconnaître les différences culturelles, ce qui se traduit non seulement par peu d’offres adéquates mais aussi par des attitudes discriminatoires persistantes à l’encontre des peuples indigènes; iii) des offres de formation et des programmes d’accès à l’emploi peu adaptés aux besoins spécifiques des communautés indigènes; iv) des communications limitées, en raison de l’usage prédominant des langues indigènes, en particulier par des femmes indigènes; et v) les carences des institutions et l’accès limité des communautés indigènes aux activités d’assistance technique. Pour faire face à ces difficultés, le plan prévoit des actions aux fins de l’inclusion de personnes indigènes, telles que la collaboration avec des organisations indigènes pour élaborer des propositions de formation professionnelle, compte étant tenu de la nécessité d’assouplir l’accès à la formation professionnelle ainsi que les conditions requises pour suivre cette formation; le renforcement des bureaux de l’emploi dans les communautés indigènes; et des allocations monétaires pour favoriser et soutenir la participation des personnes indigènes en situation d’extrême vulnérabilité à la formation professionnelle et aux activités de formation à l’emploi.

La commission note que, selon les statistiques qui figurent dans le plan, entre janvier 2015 et juin 2021 un total de 4 731 indigènes ont participé à des programmes de placement, 8 555 à des activités de formation professionnelle et 899 à des programmes d’emploi indépendant. De plus, la commission note l’application d’un quota obligatoire de 25 pour cent de participation indigène aux programmes d’emploi et de formation professionnelle de l’Institut national de technologie agricole.

La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les résultats des mesures prises dans le cadre du Plan national pour les peuples indigènes afin de promouvoir l’emploi, en donnant des exemples de programmes de formation professionnelle et d’insertion dans l’emploi élaborés en collaboration avec les communautés indigènes. La commission prie également le gouvernement de fournir, dans la mesure du possible, des informations statistiques actualisées sur le nombre de personnes appartenant à des peuples indigènes qui sont au chômage ou en sous-emploi.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.