Observation (CEACR) - adoptée 2022, publiée 111ème session CIT (2023)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Kazakhstan (Ratification: 2000)

La commission prend note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), du Syndicat sectoriel des travailleurs du complexe énergétique et pétrolier et de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues respectivement le 25 août, le 30 août et le 1er septembre 2022, qui portent sur les questions soulevées ci-après par la commission.

La commission prend également note du rapport de la mission de contacts directs, qui s’est rendue dans le pays en mai 2022 à la demande de la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail (ci-après «la Commission de la Conférence») formulée à sa 109e session (juin 2021).

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 110e session, mai-juin 2022)

La commission prend note des débats sur l’application de la convention qui ont eu lieu à la Commission de la Conférence en juin 2022. Elle relève que la Commission de la Conférence a prié instamment le gouvernement d’agir en consultation avec les partenaires sociaux pour: i) veiller à ce que les allégations de violence à l’encontre des membres de syndicats fassent l’objet d’enquêtes exhaustives, notamment dans le cas de M. Senyavsky; ii) autoriser une enquête indépendante sur les événements survenus en 2011 à Janaozen; iii) mettre un terme aux pratiques de harcèlement judiciaire de dirigeants et membres syndicaux exerçant des activités syndicales licites et abandonner tous les chefs d’accusation injustifiés, y compris l’interdiction faite à des syndicalistes d’occuper l’une ou l’autre fonction dans un organisme public ou une organisation non-gouvernementale; iv) résoudre la question de l’enregistrement du Congrès des syndicats libres et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie afin de leur permettre de jouir sans plus de délai de la pleine autonomie et de l’entière indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, de remplir leur mandat et de représenter leurs membres; v) engager le dialogue avec les organisations libres et indépendantes d’employeurs et de travailleurs afin de revoir les questions relatives à leur enregistrement en droit et dans la pratique en vue de surmonter les obstacles existants; vi) revoir la composition du groupe de travail permanent chargé d’évaluer les sujets de préoccupation concernant l’enregistrement des organisations syndicales, afin d’assurer la pleine participation d’organisations indépendantes de travailleurs et d’employeurs à ce groupe de travail; vii) s’abstenir de faire preuve de favoritisme à l’égard d’une organisation syndicale donnée et cesser immédiatement toute ingérence dans la constitution et la gestion des organisations syndicales; viii) supprimer les obstacles existants, en droit et dans la pratique, au fonctionnement des organisations d’employeurs libres et indépendantes dans le pays; ix) supprimer les obstacles existants, en droit et dans la pratique, au fonctionnement des organisations d’employeurs libres et indépendantes dans le pays, en particulier abroger les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs relatives à l’accréditation des organisations d’employeurs auprès de celle-ci; x) veiller à ce que les organisations de travailleurs et d’employeurs ne soient pas empêchées de recevoir une aide financière, ou autre, de la part d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs et compléter la liste de l’ordonnance no 177 du 9 avril 2018 pour inclure des organisations internationales de travailleurs et d’employeurs telles que la CSI et l’OIE; xi) mettre en œuvre intégralement la feuille de route de 2018. La Commission de la Conférence avait prié le gouvernement d’élaborer, en consultation avec les partenaires sociaux, un plan d’action assorti de délais pour la mise en application de ces conclusions. Elle l’avait instamment prié de se prévaloir de l’assistance technique du Bureau de façon continue afin d’élaborer, d’appliquer et d’évaluer ce plan d’action.

La commission accueille favorablement le plan d’action élaboré avec la participation des partenaires sociaux à la demande de la Commission de la Conférence. La commission veut croire que toutes les mesures tendant à donner effet aux recommandations des organes de contrôle de l’OIT qui sont exposées cidessous seront adoptées dans les délais impartis.

La commission rappelle que, même si M. Baltabay et Mme Kharkova, deux anciens dirigeants syndicaux, ont exécuté leurs peines respectives (après avoir été condamnés pour détournement de fonds), il leur est encore interdit d’exercer des fonctions syndicales. La commission note que, selon les informations fournies par le gouvernement, l’interdiction visant Mme Kharkova prend fin en novembre 2022, tandis que celle concernant M. Baltabay expire en 2026. La commission note également que la mission de contacts directs avait débattu avec la Commissaire aux droits de l’homme du risque que les tribunaux prononcent une peine supplémentaire, dont une interdiction d’exercer des fonctions publiques (notamment en tant que dirigeant syndical) ou une interdiction de mener des «activités publiques» en vertu des dispositions pertinentes du Code pénal. La Commissaire avait considéré qu’une telle décision serait manifestement contraire aux libertés civiles et aux droits humains fondamentaux. Le Bureau du Procureur général a expliqué à la mission que les articles concernés du Code pénal disposent que la question de l’opportunité de prononcer une peine supplémentaire, de la durée d’une telle peine et des conditions dont elle devrait être assortie est laissée à la libre appréciation des tribunaux. La législation ne prévoit pas de critères précis à ce sujet. Le Bureau du Procureur général a souligné que le ministère du Travail et de la Protection sociale de la population avait la possibilité de le saisir d’une initiative législative visant à modifier les articles concernés du Code pénal. La commission note que, d’après le plan d’action susmentionné, les organes publics compétents sont censés soumettre leurs propositions de modification de la législation pénale au Bureau du Procureur général avant la fin de 2022. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau pertinent.

La commission rappelle qu’elle avait noté qu’aucun progrès n’avait été accompli afin qu’une enquête soit ouverte sur l’agression dont avait été victime un ancien dirigeant syndical, M. Senyavsky, et qu’elle avait instamment prié le gouvernement d’enquêter sans délai sur cette affaire et de traduire les auteurs en justice. Le gouvernement répète que, bien que l’enquête ait été suspendue faute de preuves, si de nouvelles circonstances venaient à être découvertes, M. Senyavsky en serait informé. La commission note en outre que le plan d’action prévoit l’application de mesures visant à retrouver les auteurs avant la fin de 2022. La commission prie instamment le gouvernement d’intensifier ses efforts afin qu’une enquête soit menée sur cette affaire de façon que les auteurs de cette agression soient traduits en justice, et de rendre compte de tout fait nouveau s’y rapportant.

La commission prend note de l’affirmation de la CIS selon laquelle le harcèlement de dirigeants syndicaux continue d’être répandu dans le pays; à ce propos, la CIS indique qu’en octobre et décembre 2021, deux dirigeants syndicaux, M. Zhenis Orynaliev et Mme Saule Seidakhmetova, ont été arrêtés et placés en détention administrative pour avoir participé à une grève. La commission prie le gouvernement de formuler des observations à ce sujet.

La commission prend note de la réponse détaillée du gouvernement à sa demande l’engageant à autoriser l’ouverture d’une enquête indépendante sur les événements survenus en 2011 à Janaozen. La commission croit comprendre à la lecture des informations figurant dans le rapport du gouvernement que les circonstances qui ont entouré les événements de 2011, que le gouvernement qualifie d’émeutes, ont fait l’objet d’une enquête et que divers observateurs étrangers ont convenu que les procédures avaient été transparentes aussi bien au stade de l’enquête préliminaire que pendant le procès. Le gouvernement indique que les poursuites pénales intentées contre 11 personnes qui avaient lancé des appels à participer à des émeutes ont été abandonnées à l’issue de l’enquête préliminaire en raison de la proclamation d’une amnistie et que, parmi les organisateurs des émeutes traduits en justice, 13 ont été condamnés à des peines d’emprisonnement, 16 ont été condamnés à des peines avec sursis, trois ont été acquittés et cinq ont été remis en liberté à la suite de l’amnistie. Le gouvernement indique également que des enquêtes ont été menées sur 16 plaintes pour recours à des méthodes illégales d’enquête, mais que les tribunaux ont prononcé un non-lieu dans tous les cas. La commission constate avec préoccupation que le gouvernement ne répond pas aux déclarations faites par plusieurs intervenants au cours des débats tenus à la Commission de la Conférence, selon lesquelles la répression extrêmement brutale de la grève de Janaozen aurait fait 17 morts et une centaine de blessés parmi les grévistes. Les intervenants et le CSI, dans ses observations les plus récentes, ont affirmé que les violences avaient mis un point final à une grève pacifique qui durait depuis sept mois et à laquelle plus de 3 000 travailleurs avaient participé pour réclamer une hausse des salaires. La commission souligne que c’est dans ce contexte que la Commission de la Conférence a instamment prié le gouvernement d’autoriser l’ouverture d’une enquête indépendante. La commission considère que le maintien d’un climat d’impunité, qui profite aux auteurs de ces violences, est extrêmement préjudiciable et constitue un obstacle majeur au libre exercice de la liberté syndicale dans le pays. En conséquence, la commission prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures voulues, en consultation avec les partenaires sociaux, pour qu’une enquête indépendante soit diligentée sur les événements survenus en 2011 à Janaozen, le but étant de faire la lumière sur tous les faits et d’établir les responsabilités de façon qu’un processus d’apaisement et de réconciliation puisse être engagé. La commission prie le gouvernement de l’informer de toute mesure prise à cette fin.

Article 2 de la convention. Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission avait prié le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour régler la question de l’enregistrement du Congrès des syndicats libres et des organisations affiliées du Syndicat sectoriel des travailleurs du complexe énergétique et pétrolier, afin que ces organisations puissent jouir dans les meilleurs délais de la pleine autonomie et de l’entière indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, remplir leur mandat et représenter leurs membres. La commission avait également prié le gouvernement de continuer à coopérer avec les partenaires sociaux afin d’examiner les difficultés que disent rencontrer les syndicats dans le cadre de la procédure d’enregistrement, le but étant d’adopter des mesures appropriées, y compris législatives, permettant de donner pleinement effet à l’article 2 de la convention et de garantir le droit des travailleurs de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission note que le gouvernement indique qu’à ce jour (et depuis novembre 2019), aucune demande d’enregistrement officiel n’a été soumise par le Congrès des syndicats libres. La commission relève à ce propos que, d’après le rapport de la mission de contacts directs, à part le Syndicat sectoriel des travailleurs du complexe énergétique et pétrolier, il n’existe pas d’autre syndicat que le Congrès des syndicats libres pourrait immédiatement affilier afin d’obtenir son enregistrement au niveau national. La commission note également que le gouvernement indique que les demandes d’enregistrement émanant des affiliés du Syndicat sectoriel des travailleurs du complexe énergétique et pétrolier qui ont été soumises à Atyraou et Almaty ont été rejetées cinq et deux fois, respectivement, et que des explications ont été données aux syndicats concernés sur les insuffisances que présentaient leurs demandes. Le gouvernement indique qu’une fois que les syndicats auront remédié à ces insuffisances, ils pourront soumettre une nouvelle demande d’enregistrement.

La commission note que la mission de contacts directs a soulevé la question de l’enregistrement des syndicats dans le secteur pétrolier dans le cadre de toutes ses réunions avec des organes publics. Alors que la Commissaire aux droits de l’homme a souligné que le secteur pétrolier revêtait une grande importance pour la sécurité nationale, des représentants des ministères compétents ainsi que le Vice-Premier Ministre ont indiqué que, si les demandes d’enregistrement avaient été rejetées, ne n’était que parce que les prescriptions légales régissant l’enregistrement des syndicats n’avaient pas été respectées, en dépit des explications fournies aux syndicats dans le cadre d’un atelier organisé en mars 2021 pour les aider à comprendre les procédures. La mission de contacts directs a relevé toutefois que les demandes d’enregistrement émanant des syndicats étaient systématiquement rejetées pour des questions techniques qui auraient facilement pu être réglées sur place, au bureau d’enregistrement, au lieu d’être rejetées puis suivies d’une nouvelle procédure de demande, qui durait un mois. La mission a également relevé qu’à chaque décision de rejet, l’autorité chargée de l’enregistrement invoquait une nouvelle incompatibilité avec la législation sans aucun rapport avec celle qu’elle avait invoquée pour justifier sa précédente décision de rejet. L’impossibilité d’enregistrer ces deux structures syndicales empêche le Syndicat sectoriel des travailleurs du complexe énergétique et pétrolier de confirmer son statut. La commission note que le gouvernement indique que le plan d’action prévoit une révision de la composition du groupe de travail chargé d’examiner les problèmes qui se présentent dans le cadre de la procédure d’enregistrement. Profondément préoccupé par l’ensemble de ces faits, la commission prie instamment le gouvernement de prendre des mesures supplémentaires pour régler la question de l’enregistrement des affiliés du Syndicat sectoriel des travailleurs du complexe énergétique et pétrolier de façon que ceux-ci puissent bénéficier de la pleine autonomie et de l’entière indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, s’acquitter de leur mandat et représenter leurs membres, et ce, dans les meilleurs délais. La commission prie le gouvernement de l’informer de tout fait nouveau pertinent.

Également à ce propos, la commission note que, d’après le rapport de la mission de contacts directs, une décision visant à créer de nouvelles régions dans le pays a été récemment adoptée et qu’en conséquence, la condition selon laquelle plus de 50 pour cent des régions (ou villes d’importance régionale ou capitales) doivent être dotées d’organisations ou de structures affiliées, qui doit actuellement être remplie dans le cadre de la création d’un syndicat sectoriel, est manifestement trop ambitieuse et doit être revue à la baisse, en particulier lorsqu’un secteur ou une branche d’activité n’est présent que dans un nombre restreint de régions, comme c’est le cas du secteur pétrolier, par exemple. La commission note que le Syndicat sectoriel des travailleurs du complexe énergétique et pétrolier souligne que, dans les circonstances actuelles, il lui est beaucoup plus difficile, voire impossible, d’obtenir la confirmation de son statut d’organisation sectorielle. La commission note que la Commissaire nationale aux droits de l’homme a estimé que la loi sur les syndicats devait être modifiée afin de tenir compte de la réalité de certains secteurs. La commission prie le gouvernement de modifier la loi sur les syndicats en conséquence afin de garantir que la création de syndicats sectoriels ne soit pas entravée. Elle le prie de l’informer de toute mesure prise à cette fin.

La commission note de plus que le rapport de la mission de contacts directs fait état d’une proposition de modification la législation nationale visant à simplifier l’enregistrement en le remplaçant par une procédure de notification qui permettrait aux syndicats désireux d’acquérir la personnalité juridique ou de mener leurs activités sans avoir été enregistrés et donc sans avoir acquis la personnalité juridique. Les projets de modification devaient être élaborés avant la fin de 2022 de façon qu’ils puissent être adoptés pendant le premier trimestre de 2023. Se félicitant de cette initiative, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès accomplis dans ce domaine, y compris une copie des modifications de la législation qui auront été adoptées.

Dans le cadre du suivi des conclusions de 2021 de la Commission de la Conférence, la commission avait encouragé le gouvernement à continuer d’examiner l’application dans la pratique de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs afin de s’assurer que les dispositions régissant l’accréditation des organisations d’employeurs auprès de la Chambre n’entravent pas le droit de ces organisations d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d’action. La commission note que, dans son rapport, la mission de contacts directs a souligné que le rôle joué par les organisations d’employeurs n’était pas toujours bien compris par l’ensemble des acteurs publics et devait être clarifié afin de garantir que la participation au dialogue social et, en particulier, à la négociation collective, constitue une prérogative des organisations d’employeurs. La mission de contacts directs a noté en outre que le système d’accréditation avait un caractère volontaire, que la Confédération des employeurs n’était pas accréditée auprès de la Chambre nationale des entrepreneurs et que cette dernière ne considérait pas que le fait d’être accréditée ou de ne pas avoir obtenu l’accréditation limitait ses droits. La commission note que le gouvernement indique qu’il est envisagé d’élaborer une loi distincte sur les organisations d’employeurs, laquelle permettrait d’améliorer le partenariat et le dialogue social et de faire respecter les droits des employeurs consacrés par la convention. La commission accueille favorablement cette information et prie le gouvernement de rendre compte de tout fait nouveau pertinent.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leurs activités et de formuler leurs programmes d’action. La commission rappelle qu’elle avait prié le gouvernement de modifier l’article 402 du Code pénal de 2016, en vertu duquel l’incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par un tribunal était passible d’une peine d’arrêt de 50 jours et, dans certains cas (préjudice grave aux droits et intérêts d’autrui, émeutes et autres actes), de deux ans d’emprisonnement. N’ayant pas reçu de précisions complémentaires à ce sujet, la commission prie de nouveau le gouvernement de fournir des informations sur toutes les mesures qui ont été prises ou qu’il est envisagé de prendre afin de réviser l’article 402 du Code pénal afin que le simple fait d’appeler à une action de grève, même lorsque celle-ci a été déclarée illégale par les tribunaux, ne donne pas lieu à un placement en détention ou à une peine d’emprisonnement.

Article 5. Droit des organisations de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission avait pris note du renvoi par le gouvernement à son ordonnance no 177 du 9 avril 2018 portant adoption d’une liste d’organisations internationales, nationales, non gouvernementales étrangères et kazakhstanaises et de fonds habilités à accorder des aides, qui contient une liste de 98 organisations internationales autorisées à allouer des aides à des personnes physiques ou morales au Kazakhstan. La commission avait formulé l’espoir que cette liste soit modifiée de façon à y faire également figurer des organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission note que, d’après le plan d’action, cette question doit être examinée avant la fin de 2022. La commission s’attend à ce que les mesures voulues seront prises sans délai pour faire en sorte que les organisations de travailleurs et d’employeurs ne soient pas empêchées de recevoir une aide financière ou autre d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau pertinent.