Demande directe (CEACR) - adoptée 2022, publiée 111ème session CIT (2023)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Canada (Ratification: 2011)
Protocole de 2014 relatif à la convention sur le travail forcé, 1930 - Canada (Ratification: 2019)

La commission salue le premier rapport présenté par le gouvernement au titre de l’application du protocole de 2014 relatif à la convention sur le travail forcé, qui a été ratifié par le Canada en 2019, ainsi que les informations détaillées fournies par le gouvernement à ce sujet. Elle prend également note des observations du Congrès du travail du Canada (CLC) reçues le 31 août 2021; des observations de la Fédération interprofessionnelle de la santé du Québec (FIQ) reçues le 10 février 2022; et de la réponse du gouvernement aux observations de la FIQ.

Article 1, paragraphe 1, et article 2, paragraphe 1, de la convention, et article 1, paragraphe 2, du protocole. Politique nationale et action systématique et coordonnée. Traite des personnes. La commission prend note des informations du gouvernement sur les résultats de l’évaluation horizontale du Plan d’action national de lutte contre la traite des êtres humains (PAN-HT) pour la période 2012-2016, à laquelle ont participé les neuf organisations fédérales. L’évaluation a conclu que: i) le PAN-HT a permis d’accroître la sensibilisation et la compréhension de la traite des êtres humains parmi les fonctionnaires fédéraux; ii) il n’a que peu contribué aux enquêtes et aux poursuites dans les affaires de traite des êtres humains; et iii) il est nécessaire de se concentrer davantage sur la traite à des fins d’exploitation au travail, d’améliorer la collecte de données, d’aligner les réponses fédérales et provinciales, et d’accroître le soutien aux populations à risque. Suite à cette évaluation, la Stratégie nationale de lutte contre la traite des êtres humains 2019-2024, a été lancée qui repose sur cinq piliers: i) l’autonomisation des victimes; ii) la prévention; iii) la protection; iv) les poursuites; et v) le partenariat. Selon le rapport annuel 2019-2020 de la stratégie nationale, un groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur la traite des personnes a été créé pour faciliter la coordination et le partage d’informations à tous les niveaux. La commission note en outre que le gouvernement provincial de l’Ontario a adopté la Stratégie ontarienne de lutte contre la traite des êtres humains, 2020-2025, qui prévoit des actions visant à renforcer les services destinés aux et dirigés par communautés indigènes pour soutenir les victimes indigènes de la traite. De même, le gouvernement provincial de l’Alberta a lancé un plan d’action pour lutter contre la traite des êtres humains, qui prévoit la création d’un groupe de travail sur la traite des êtres humains chargé de partager les informations et de coordonner les actions sur une base permanente. La commission salue les efforts continus du gouvernement pour renforcer l’action contre la traite des personnes, tant au niveau fédéral que provincial, et pour évaluer les résultats obtenus. Elle prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures adoptées dans le cadre de la Stratégie nationale de lutte contre la traite des êtres humains et les résultats obtenus, en indiquant comment une action coordonnée et systématique entre le gouvernement fédéral et les provinces/territoires est assurée par le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur la traite des personnes. Enfin, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures adoptées au niveau provincial pour lutter contre la traite des personnes, notamment dans le cadre de la Stratégie de lutte contre la traite des personnes de l’Ontario et du Plan d’action de l’Alberta pour lutter contre la traite des personnes.

Article 25 de la convention et article 1, paragraphe 3, du protocole. 1. Définition et criminalisation de la traite des personnes (Exploitation). La commission rappelle qu’en vertu de l’article 279.01 du Code pénal, toute personne qui recrute, transporte, transfère, reçoit, détient, cache ou héberge une personne, ou exerce un contrôle ou une influence sur les mouvements d’une personne, ou encore l’oriente, dans le but de l’exploiter ou de faciliter son exploitation, est coupable d’un acte criminel. L’article 279.04 (1) du Code pénal prévoit que, aux fins de l’article 279.01, une personne exploite une autre personne «si elle l’amène à fournir ou à offrir de fournir un travail ou un service en adoptant un comportement qui, quelques soient les circonstances, pourrait raisonnablement amener l’autre personne à croire que sa sécurité ou celle d’une personne qu’elle connaît pourrait être menacée si elle ne devait pas fournir ou offrir le travail ou le service». La commission note à cet égard le projet de loi S-224 portant modification du Code pénal (traite des personnes), qui révise l’article 279.04 (1) et propose une nouvelle définition de l’exploitation, selon laquelle: «une personne est considérée comme exploitant une autre personne si elle adopte un comportement qui a) amène l’autre personne à fournir ou à offrir de fournir un travail ou un service; et b) implique, à l’égard de toute personne, le recours ou la menace de recours à la force ou à une autre forme de contrainte, l’utilisation de la tromperie ou de la fraude, l’abus d’une situation de confiance, de pouvoir ou d’autorité, ou tout autre acte similaire».

La commission observe que le projet de loi S-224 a pour objectif d’éliminer de la définition de l’«exploitation» (figurant à l’article 279.01 du Code pénal) l’élément selon lequel la personne craint que sa sécurité ou celle d’une personne qu’elle connaît est menacée, comme condition de l’existence du crime de traite. La commission espère que le projet de loi S-224 sera adopté dans un avenir proche et que la nouvelle définition de l’«exploitation» contribuera à mieux définir l’infraction de traite des personnes, permettant ainsi des poursuites plus efficaces. Elle prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur tout progrès réalisé à cet égard.

2. Poursuites et imposition de sanctions. La commission note que, selon Statistics Canada, 511 cas de traite de personnes ont été signalés à la police en 2019: 67 pour cent au titre de l’article 279.01 du Code pénal, et 33 pour cent au titre de l’article 118 de la loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (traite transfrontalière). Sur un total de 104 affaires judiciaires portant sur 356 accusations de traite de personnes, la grande majorité (89 pour cent) des accusations de traite ont été suspendues, retirées, rejetées ou acquittées. Moins d’une accusation sur dix a donné lieu à un verdict de responsabilité. La commission observe que l’évaluation du PAN-HT souligne les difficultés à rassembler des preuves pour poursuivre les auteurs de traite des personnes, de même que la réticence des victimes à témoigner par crainte de représailles. La commission prend également note des informations fournies par le gouvernement concernant diverses mesures visant à renforcer les capacités des organes chargés de l’application des lois impliqués dans les enquêtes sur les affaires de traite. Au niveau provincial, l’Ontario a adopté la Loi sur les registres des clients du secteur de l’hébergement (qui fait partie de la loi de 2021 sur la lutte contre la traite des êtres humains), qui contient des règles sur la manière et le moment où les services de police peuvent accéder aux informations contenues dans les registres des clients des hôtels pour dissuader les actes de traite, identifier et localiser les victimes. En outre, une équipe de poursuite spécialisée dans la traite des personnes a été mise en place, qui compte aujourd’hui 14 procureurs spécialisés dans la traite des personnes dans chaque région de la province. En Alberta, le ministère du Travail et de l’Immigration a dispensé à son personnel une formation sur l’identification de la traite des êtres humains et le soutien aux victimes, ce qui a donné lieu à une augmentation du nombre d’enquêtes, qui est passé de 58 en 2019-2020 à 95 en 2020-2021. La commission prie le gouvernement de continuer à prendre des mesures pour faire face aux difficultés rencontrées par les autorités chargées de faire appliquer la loi dans le déroulement des enquêtes dans les affaires de traite et lors des poursuites judiciaires. En outre, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le nombre de poursuites, de condamnations et de sanctions appliquées en vertu des articles 279.01 du Code pénal et 118 de la loi sur l’immigration et la protection des réfugiés.

Article 2 du protocole. Mesures préventives. Alinéas c) et d).Protection des travailleurs migrants contre d’éventuelles pratiques abusives ou frauduleuses et renforcement des services d’inspection du travail. Travailleurs étrangers temporaires. La commission note qu’en 2021, le gouvernement a proposé des modifications au règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés dans le but de renforcer la protection des travailleurs étrangers temporaires en fixant de nouvelles prescriptions et conditions pour les employeurs. Il s’agit notamment de l’obligation pour les employeurs de fournir aux travailleurs les dernières informations sur leurs droits au Canada et de signer un contrat de travail avec leurs travailleurs. La proposition élargirait également la définition d’«abus» (contenue dans l’article 209.2 (1) du règlement) afin d’y faire figurer les représailles à l’encontre d’un travailleur étranger temporaire. Elle interdirait également aux employeurs et aux recruteurs agissant en leur nom de facturer ou de recouvrer les frais de recrutement auprès du travailleur. La commission note également que plusieurs règlements provinciaux concernant les travailleurs étrangers temporaires interdisent toute confiscation de la pièce d’identité d’un travailleur étranger.

La commission note que, dans ses observations, le CTC se réfère à la situation des travailleurs étrangers temporaires qui vivent dans la crainte d’être expulsés s’ils se plaignent de mauvaises conditions et de mauvais traitements. A cet égard, le gouvernement indique que, en 2019, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) a instauré le permis de travail ouvert pour les travailleurs vulnérables, qui est prévu à l’article 207.1, paragraphe 1, du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés. Ce type de permis permet aux travailleurs étrangers temporaires, titulaires d’un permis de travail valable associé à un employeur, qui subissent des abus ou risquent d’en subir, de recevoir un permis de travail ouvert à durée limitée leur offrant la possibilité d’abandonner leur employeur tout en conservant l’autorisation de travailler au Canada.

La commission note en outre que l’article 209.5 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés définit les raisons susceptibles de déclencher une inspection en vue d’un contrôle de la conformité des employeurs. Il s’agit des raisons suivantes: de bonnes raisons de soupçonner que l’employeur ne respecte pas la législation; celui-ci a des antécédents en matière de non-respect; ou une sélection aléatoire. Entre 2018 et 2020, un total de 11 828 inspections ont été effectuées dans le cadre du programme de mobilité internationale et un pour cent des employeurs inspectés ont été trouvés en situation de non-conformité. En Alberta, 275 inspections ont été menées entre 2019 et 2021 par l’Unité des enquêtes spéciales, concernant des travailleurs étrangers temporaires. En Nouvelle-Écosse, 71 inspections ciblées ont été menées concernant des personnes employant des travailleurs étrangers temporaires. Parmi elles, 63 ont été effectuées dans le secteur agricole et 8 dans le secteur de la transformation du poisson. Aucune infraction n’a été détectée. En Ontario, une opération de contrôle à l’échelle de la province a eu lieu entre septembre 2019 et avril 2020. Elle visait principalement les récidivistes, les agences de placement temporaire et les lieux de travail employant des travailleurs étrangers temporaires. Dans le cadre de cette initiative, 831 inspections ont été menées, à la suite desquelles 277 employeurs ont été jugés comme étant défaillants. La commission salue les efforts déployés par le gouvernement pour contrôler les conditions de travail des travailleurs étrangers temporaires et le prie de continuer à fournir des informations sur les résultats des inspections menées concernant les personnes employant des travailleurs étrangers temporaires ou les agences d’emploi, y compris des informations sur le nombre d’infractions constatées et les sanctions appliquées.La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur le nombre de travailleurs étrangers en situation de vulnérabilité qui ont bénéficié de permis de travail ouverts, ainsi que sur les progrès réalisés en ce qui concerne l’adoption des amendements au Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés.

Alinéa e). Appui à la diligence raisonnable dont doivent faire preuve les secteurs tant public que privé. La commission prend bonne note des diverses initiatives prises par le gouvernement pour prévenir les risques de travail forcé dans les chaînes d’approvisionnement, par le biais, notamment, d’un appui à la diligence raisonnable. Parmi elles, on citera: i) la Politique d’éthique dans l’approvisionnement en vêtements, selon laquelle les fournisseurs de l’habillement doivent certifier qu’eux-mêmes et leurs fournisseurs directs, qu’ils soient canadiens ou étrangers, respectent les droits fondamentaux du travail, notamment l’interdiction de travail forcé; ii) les amendements à la loi sur les tarifs douaniers afin d’inclure l’interdiction d’importer des biens dont la production a été effectuée entièrement ou en partie avec le recours au travail forcé, quel que soit leur pays d’origine; iii) l’élaboration du projet de loi S211, en vue de la promulgation de la loi sur la lutte contre le travail forcé et le travail des enfants dans les chaînes d’approvisionnement et porte modification des tarifs douaniers. La loi impose aux institutions gouvernementales qui produisent, achètent ou distribuent des biens au Canada ou ailleurs, ainsi qu’aux entités qui produisent des biens au Canada ou ailleurs ou qui importent des biens produits à l’extérieur du Canada, l’obligation faire annuellement rapport sur les processus de diligence raisonnable, y compris les mesures prises pour remédier à toute situation de travail forcé détectée. La commission prend bonne note des mesures susmentionnées et prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les autres initiatives visant à soutenir la diligence raisonnable par les secteurs public et privé, ainsi que sur toute évaluation de leur impact. Prière également de fournir des informations sur les progrès réalisés concernant l’adoption du projet de loi S-211 et, s’il a été adopté, sur son application.

Article 3 du protocole. Protection et réadaptation des victimes de travail forcé. La commission note que le gouvernement fournit des informations sur la mise en place d’une ligne d’assistance téléphonique pour les victimes de traite des êtres humains. Il s’agit d’un service multilingue et confidentiel, fonctionnant 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, dans le but de mettre en relation les victimes et les survivants avec les services sociaux, les forces de l’ordre et les services d’urgence, et pour leur permettre de recevoir des conseils du public. Elle prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, conformément à la Constitution canadienne, les provinces et les territoires sont responsables de l’administration de la justice, ce qui inclut la prestation de services aux victimes et que certaines provinces ont mis en place des services spéciaux de protection des victimes de la traite.

La commission note en outre l’indication du gouvernement selon laquelle les victimes de la traite de personnes peuvent obtenir sans frais un permis de séjour temporaire pour les victimes de la traite des personnes (PST VTP) d’une durée maximale de six mois, dont la délivrance n’est pas soumise à l’obligation pour la victime de coopérer avec les autorités politiques et judiciaires. Un ressortissant étranger qui reçoit un PST VTP valable pendant au moins six mois peut prétendre à un permis de travail ouvert et à une couverture médicale dans le cadre du Programme fédéral de santé intérimaire (PFSI). Selon les informations statistiques fournies par le gouvernement, en 2019, 267 demandes de PST VTP ont été reçues, dont 92 pour cent ont été approuvées; en 2020, 131 demandes ont été approuvées (taux d’approbation de 88 pour cent); et entre janvier et avril 2021, 3  demandes ont été approuvées (ce qui correspond à un taux d’approbation de 90 pour cent). La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures de protection et de réadaptation accordées aux victimes de travail forcé. À cet égard, elle prie le gouvernement de fournir des informations statistiques sur le nombre de victimes de travail forcé qui ont obtenu un permis de séjour temporaire destiné aux victimes de la traite des personnes, et sur le nombre de victimes ayant bénéficié de services de réadaptation et de réintégration.

Article 4 du protocole. Accès à des mécanismes de recours appropriés et efficaces, tels que l’indemnisation. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, en vertu de la Charte canadienne des droits des victimes, toute victime a le droit de demander au tribunal d’envisager de rendre une ordonnance de dédommagement. Conformément au Code pénal, une ordonnance de dédommagement peut être prononcée, dans le cadre de leur condamnation, à l’encontre de personnes déclarées coupables de traite de personnes, obligeant l’auteur de l’infraction à verser une somme d’argent à la victime. Certaines provinces ont également adopté des lois qui donnent aux victimes la possibilité d’engager une action civile à l’encontre des auteurs de l’infraction qu’elles ont subie pour obtenir d’eux une réparation pécuniaire. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur le nombre de victimes de travail forcé qui ont réclamé et obtenu une compensation ou toute autre forme de réparation. Prière d’indiquer comment les victimes peuvent obtenir une indemnisation en dehors des procédures judiciaires ou lorsque les auteurs n’ont pas été identifiés.

Article 1, paragraphe 1, et article 2, paragraphe 1, de la convention. 1. Liberté des fonctionnaires de quitter leur emploi. La commission rappelle qu’en vertu de la loi sur l’emploi dans la fonction publique (article 63) et de la loi sur la fonction publique du Nouveau-Brunswick (article 24), un fonctionnaire ne peut démissionner de la fonction publique qu’après avoir obtenu l’autorisation de l’administrateur général. Le gouvernement indique à cet égard qu’aucune disposition de la loi sur l’emploi dans la fonction publique n’empêche l’acceptation d’une démission et qu’il n’y a donc pas de statistiques disponibles concernant le nombre de refus. Il précise également que la révision de la loi sur la fonction publique du Nouveau-Brunswick est toujours en cours. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur tout progrès réalisé concernant la révision de la loi sur la fonction publique du Nouveau-Brunswick.

2. Obligation d’effectuer des heures supplémentaires. Personnel infirmier. La commission note que la FIQ se réfère, dans ses observations, à une pratique ancienne et courante qui consiste à imposer des heures supplémentaires au personnel infirmier des établissements de santé du Québec afin de faire face au manque de personnel. La FIQ indique notamment que, en vertu de l’article 59.01 de la loi sur les normes du travail du Québec, un salarié ne peut refuser d’effectuer des heures supplémentaires dans des situations où il existe un danger pour la vie, la santé ou la sécurité des employés ou de la population; lorsqu’il y a un risque de destruction ou de détérioration grave d’un bien meuble ou d’un immeuble, ou dans tout autre cas de force majeure; ou si le refus est incompatible avec le code d’éthique professionnelle du membre du personnel. La FIQ souligne que, dans la plupart des cas, les employeurs ne mentionnent pas l’existence d’une force majeure mais imposent des heures supplémentaires sur la base du code de déontologie (qui figure dans le contrat de travail), selon lequel le personnel infirmier n’est pas autorisé à quitter ses fonctions sans s’être assuré au préalable qu’un autre membre du personnel les reprendra. Ceux qui refusent d’effectuer des heures supplémentaires peuvent faire l’objet de plaintes devant les tribunaux du travail. La commission observe que, selon la FIQ, cette pratique a des conséquences néfastes sur la santé et le bien-être du personnel infirmier.

La commission prend note de la réponse détaillée du gouvernement à la FIQ, qui contient une description du cadre juridique qui s’applique aux heures supplémentaires des travailleurs de la santé au Québec, des statistiques actualisées, ainsi que des informations sur les nouvelles mesures prises pour diminuer le recours aux heures supplémentaires obligatoires du personnel infirmier. Le gouvernement indique que la convention collective entre la FIQ et le gouvernement du Québec, en vigueur jusqu’en mars 2023, ne régit pas spécifiquement les heures supplémentaires obligatoires. Toutefois, tant le Code déontologique des infirmiers que le Code déontologique des aides-soignants prévoient l’obligation de ne pas abandonner le patient et d’assurer la continuité du service qui leur est confié. Le gouvernement souligne que la décision d’une personne de travailler comme infirmier va de pair avec son acceptation de respecter les obligations énoncées dans les codes déontologiques pertinents. Il précise également que l’imposition d’heures supplémentaires au personnel infirmier est une mesure de dernier recours faisant l’objet d’une analyse au cas par cas. La commission note que le gouvernement cite plusieurs accords entre la FIQ et différents établissements de santé du Québec, qui garantissent que le recours au travail supplémentaire obligatoire ne constitue pas une pratique systématique pour pallier le déficit de main-d’œuvre, mais demeure une mesure exceptionnelle. Une jurisprudence a également été développée en la matière soulignant les principes selon lesquels le travail supplémentaire obligatoire du personnel infirmier ne doit être autorisé que dans des situations exceptionnelles et d’urgence, et non pas être utilisé de façon abusive, irrationnelle ou discriminatoire par l’employeur. Selon les statistiques fournies par le gouvernement, au cours de l’année 2021-2022, 30 pour cent du personnel infirmier du Québec a effectué des heures supplémentaires au moins à une occasion sur une période de paie de deux semaines (19 pour cent l’ont fait jusqu’à trois fois dans une année; 11 pour cent jusqu’à quatre fois ou plus; et 2,6 pour cent ont dépassé au moins quatre fois les 100 heures de temps de travail sur une période de deux semaines).

Enfin, la commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, en octobre 2021, le directeur chargé des conditions de travail du ministère de la Santé et des Services sociaux du Québec a publié une lettre à l’intention des établissements de santé indiquant différents moyens de limiter le recours aux heures supplémentaires obligatoires du personnel infirmier en place, parmi lesquels figurent: la tenue d’une liste du personnel disponible pour effectuer des heures supplémentaires sur la base du volontariat; la réorganisation des programmes de travail du personnel en place; et la possibilité éventuelle de faire appel à des services de professionnels indépendants ayant l’expertise requise. Elle note également que le gouvernement du Québec a mis en place un système de contrôle du recours aux heures supplémentaires obligatoires dans les services de santé.

Le gouvernement ajoute que l’imposition d’heures supplémentaires au personnel infirmier en raison d’un manque de personnel infirmier est un sujet important. C’est pourquoi le gouvernement du Québec a indiqué être prêt à continuer ses efforts pour limiter le recours à cette pratique, en apportant son appui au fonctionnement des établissements de santé et en améliorant les conditions de travail du personnel infirmier.

La commission prend bonne note de toutes ces informations et de l’engagement du gouvernement à maintenir comme une mesure de dernier recours l’imposition d’heures supplémentaires au personnel infirmier des établissements de santé du Québec. Tout en reconnaissant la nécessité d’assurer la continuité du service de santé, la commission encourage le gouvernement à poursuivre ses efforts pour limiter le recours aux heures supplémentaires obligatoires du personnel infirmier à des circonstances exceptionnelles et à prendre des mesures pour résoudre la question de la pénurie de personnel infirmier, en consultation avec les organisations de travailleurs, de manière à assurer la continuité du service de santé. Prière de continuer à fournir des informations statistiques actualisées sur le nombre d’infirmiers ayant effectué des heures supplémentaires obligatoires et sur la fréquence à laquelle ces heures supplémentaires sont requises.

Article 2, paragraphe 2 c) de la convention. Travail obligatoire comme conséquence d’une condamnation prononcée par une décision judiciaire. Travail pénitentiaire. La commission a précédemment noté qu’au Nunavut et à l’Ile-du- Prince-Édouard, le travail semblait être obligatoire pour les prisonniers. Elle a par conséquent prié le gouvernement d’indiquer si, dans un tel cas, les prisonniers pouvaient travailler pour des entités privées. Le gouvernement indique que la loi sur les services correctionnels du Nunavut a été remplacée dans son intégralité en 2019. En ce qui concerne l’Île-du-Prince-Édouard, il précise que le système pénitentiaire de cette province n’autorise pas que les prisonniers soient employés ou placés à l’extérieur, auprès de particuliers ou d’entreprises ou d’associations privées. En revanche, les détenus peuvent être autorisés à se rendre à leur travail pendant leur incarcération, généralement chez leur ancien employeur. La commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport copie de la loi sur les services correctionnels du Nunavut, y compris ses règlements.