Demande directe (CEACR) - adoptée 2016, publiée 106ème session CIT (2017)

Convention (n° 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952 - Irlande (Ratification: 1968)

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son 43e rapport annuel sur l’application du Code européen de sécurité sociale, lesquelles couvrent toutes les Parties acceptées de la convention no 102 (Parties III, IV et X), ainsi que des informations pertinentes communiquées dans les précédents rapports sur l’application du Code et des conventions ratifiées de l’OIT sur la sécurité sociale, consolidées par la commission dans un document unique afin de faciliter leur utilisation.

Partie III (Indemnités de maladie) de la convention, article 69 f) et g). Suspension des prestations. Aux termes de l’article 46 de la loi de 2005 portant consolidation de la prévoyance sociale (dans sa teneur modifiée), le paiement des indemnités de maladie peut être interrompu dans le cas où l’incapacité de travail du demandeur a été provoquée par une faute de sa part ou que son comportement a eu pour effet de retarder son rétablissement. Prière d’expliquer comment ces motifs de perte du droit sont définis et appliqués dans la pratique par les fonctionnaires responsables du Département de la protection sociale et d’indiquer si les tribunaux ont rendu des décisions à ce propos.

Partie III (Indemnités de maladie), article 18, paragraphe 1. Partie IV (Prestations de chômage), article 24, paragraphe 1. Limite de la durée de la prestation. a) Jours pendant lesquels la prestation est payée. Selon le rapport, les indemnités de maladie sont payées sur la base d’une semaine de six jours (lundi à samedi), alors que la prestation de demandeur d’emploi est basée sur une semaine de sept jours (le dimanche est considéré comme tout autre jour de la semaine, en tant que jour d’emploi ou de chômage selon le cas). Prière d’expliquer la différence entre le nombre de jours dans une semaine civile pris en compte aux fins du paiement des indemnités de maladie ou de la prestation de demandeur d’emploi et la manière dont ces jours sont définis et indemnisés conformément à ces deux régimes.

b) Périodes d’incapacité de travail. Selon le rapport, les indemnités de maladie sont payées pour chaque jour durant lequel un assuré est incapable de travailler en raison d’une maladie, lequel est défini comme un «jour d’incapacité de travail». Toute période de trois jours d’incapacité de travail, qu’ils soient consécutifs ou non, dans une période de six jours consécutifs, est considérée comme une période d’incapacité de travail et deux périodes données de ce type, non séparées de plus de trois jours, sont assimilées à une période d’incapacité de travail. En ce qui concerne la convention, le terme «jour» désigne un jour civil, le terme «semaine» désigne sept jours consécutifs, et la prestation doit être payée «dans chaque cas de maladie» pendant toute sa durée, qui peut être limitée à vingt-six semaines. Prière d’indiquer quelle(s) période(s) d’incapacité de travail reconnue(s) dans la législation irlandaise constitue(nt) un cas de maladie aux fins de la convention, combien de jours civils dans un cas donné de maladie peuvent ne pas être indemnisés en tant que «jours d’incapacité de travail», et de quelle manière le délai de carence pour les six premiers jours d’une réclamation sera appliqué à chaque cas de maladie.

c) Age limite. Articles 14 et 20. Selon le rapport, un assuré peut recevoir les indemnités de maladie et la prestation de demandeur d’emploi jusqu’au jour qui précède le jour où il atteint l’âge de la retraite (actuellement 66 ans), lequel sera relevé à 67 ans en 2021 et à 68 ans en 2028. La commission constate, d’après ces informations, que bien qu’un nombre important d’assurés soient censés continuer à travailler au-delà de l’âge actuel de la retraite ils perdront ultérieurement toute protection de l’assurance en cas de maladie ou de chômage; les indemnités de maladie ou la prestation de demandeur d’emploi en cours de paiement seront automatiquement interrompues le jour du soixante-sixième anniversaire de l’intéressé, indépendamment du fait qu’il ait ou non droit à la pension de vieillesse. La commission souligne que les prestations en question doivent être accordées pendant toute la durée des éventualités de la maladie et du chômage, qui sont définies dans la convention en référence à la capacité de travail des personnes protégées indépendamment de leur âge. La commission demande en conséquence au gouvernement d’expliquer comment la protection prévue aux Parties III et IV de la convention est assurée à un salarié qui tombe malade ou qui perd son emploi après avoir atteint l’âge de 66 ans, mais qui n’a pas encore acquitté les 520 cotisations requises pour recevoir la pension d’Etat (contributive).

Partie III (Indemnités de maladie), articles 17 et 18, paragraphe 1. Durée du stage et délai de carence. Partie IV (Prestations de chômage), article 23. Durée du stage. Dans sa résolution 2016 sur l’application du Code européen de sécurité sociale par l’Irlande, le Comité des ministres du Conseil de l’Europe avait demandé au gouvernement d’être plus précis dans la déclaration de son intention de mettre les paramètres actuels du délai de carence aux fins des indemnités de maladie (six jours au lieu de trois) et de la durée du stage de cotisation aux fins des indemnités de maladie et de la prestation de demandeur d’emploi (deux ans au lieu de plusieurs mois), en conformité avec les paramètres établis par les articles 17, 18, paragraphe 1, et 23 de la convention no 102/du Code. Dans sa réponse, le gouvernement indique que les économies importantes réalisées sur les dépenses de prévoyance dans le cadre de la consolidation budgétaire, conformément au Programme de soutien à l’Irlande UE/BCE/FMI (Union européenne/Banque centrale européenne/Fonds monétaire international), vont de la réduction des taux hebdomadaires de paiement jusqu’à la suppression de certains régimes et comportent un durcissement des conditions du stage de cotisation aux fins des indemnités de maladie et de la prestation de demandeur d’emploi dans le Budget 2009 et l’accroissement du nombre de jours du délai de carence aux fins des indemnités de maladie dans le Budget 2014. Au cours de la période avril 2009 à 2014, des économies de l’ordre de 4 milliards d’euros ont été réalisées dans les dépenses de la prévoyance sociale. Compte tenu du fait que le gouvernement a restauré la stabilité financière, est sorti du Programme de soutien à l’Irlande de l’UE/BCE/FMI, à partir du Budget 2015, il a été possible, quoique de manière limitée, d’apporter des améliorations à la prévoyance sociale d’un montant de 198 millions d’euros visant les ménages à faible revenu, les chômeurs de longue durée, les personnes chargées de dispenser des soins et les personnes âgées. Ce montant est passé à 251 millions d’euros dans le Budget 2016, ce qui représente 32,5 pour cent des nouvelles mesures en matière de dépenses prises actuellement par le gouvernement. Cependant, à cause des nombreuses exigences contradictoires auxquelles est confronté aujourd’hui le gouvernement, ce dernier n’était pas en mesure, dans le Budget 2016, de réduire le délai de carence de six jours pour les salariés couverts par les régimes des indemnités de maladie versées par l’employeur.

La commission comprend les choix difficiles auxquels doit faire face le gouvernement pour orienter convenablement le système de prévoyance de l’Irlande sur le chemin de la consolidation budgétaire tout en maintenant la valeur des taux de base hebdomadaires des paiements de la prévoyance et la nature inclusive du système global de soutien. Elle prend dûment note de la déclaration du gouvernement selon laquelle, bien que les dispositions en matière de sécurité sociale concernant les conditions du stage de cotisation aux fins des indemnités de maladie et de la prestation de demandeur d’emploi, et le nombre de jours du délai de carence aux fins des indemnités de maladie ne soient pas techniquement en conformité avec la convention no 102/le Code, l’Irlande demeure déterminée à respecter les exigences de toutes les Parties acceptées du Code et, selon la demande du Comité des ministres, ses obligations découlant du Code seront portées à l’attention du ministre de la Protection sociale aux fins de leur examen dans le cadre du Budget 2017. En outre, la commission note que, dans le but de documenter les options politiques du ministre, le Département de la protection sociale mène des évaluations, préalablement à l’adoption du Budget, sur l’impact social d’un large éventail d’options et de paquets budgétaires sur la prévoyance sociale. Tout en prenant en considération l’augmentation de la marge de manœuvre budgétaire à l’égard des programmes de prévoyance, la commission souhaiterait que le Département de la protection sociale mène, en conformité avec l’article 71, paragraphe 3, de la convention, une estimation du coût et une évaluation de l’impact social de l’harmonisation avec la convention/le Code des conditions du stage de cotisation aux fins des indemnités de maladie et de la prestation de demandeur d’emploi, et du nombre de jours du délai de carence aux fins des indemnités de maladie.

Partie IV (Prestations de chômage), article 68. Suspension des prestations. La commission a examiné les informations consolidées tirées des rapports du gouvernement sur l’application du Code et de la convention no 102 depuis 2011. Elle note que la baisse spectaculaire du taux de chômage de plus de 15 pour cent en 2012 à 7,8 pour cent en juin 2016 s’est accompagnée d’un renforcement prononcé du régime de sanctions pour non-respect d’un large éventail de mesures d’activation introduites par les autorités.

a) C’est ainsi que les articles 12 et 13 de la loi de 2013 relative à la prévoyance sociale et aux pensions (dispositions diverses) prévoient le durcissement des sanctions applicables en cas de refus de coopérer dans le cadre des mesures d’activation, et notamment pour non-participation, sans motif valable, à des programmes et des cours d’enseignement, de formation et de développement portant sur des emplois prescrits ou une expérience professionnelle. Compte tenu de ce que ces sanctions sont destinées à contraindre un demandeur d’emploi à accepter un emploi prescrit ou des mesures d’activation sous la menace de perdre les prestations de demandeur d’emploi, la commission demande au gouvernement d’expliquer dans quelle mesure un emploi «prescrit», une formation ou une mesure d’activation similaire sont considérés comme «convenables» au sens de l’article 20 de la convention/du Code et d’indiquer ce qui est considéré comme étant un «motif valable» de refus de participer à de telles mesures.

b) Selon le rapport de 2012 sur l’application de la convention no 102, la perte du droit à la prestation pour une période maximum de neuf semaines pour refus d’un emploi convenable, appliquée précédemment par les fonctionnaires responsables du Département de la protection sociale a été remplacée par une perte totale dudit droit. En effet, la Partie 4: Directives relatives à la perte du droit à la prestation de demandeur d’emploi (référence Web fournie dans le rapport de 2016 sur l’application du Code) prévoit d’abord la perte totale du droit pour refus d’une offre d’emploi convenable; cependant, on constate dans le point a) de la même page que cette infraction est toujours passible d’une perte de ce droit pour une période maximum de neuf semaines. Prière d’indiquer laquelle de ces directives les fonctionnaires responsables devraient appliquer. L’article 69 de la convention permet, à ce propos, la suspension de la prestation «dans une mesure qui peut être prescrite», étant entendu que la sanction doit être proportionnelle à la gravité de l’infraction commise par le demandeur d’emploi. Sur l’échelle de gravité des infractions présentée à l’article 69, la perte totale du droit à la prestation serait appropriée en cas de réclamation frauduleuse (alinéa d)) ou en cas de crime ou de délit commis par l’intéressé (alinéa e)), sur la base de preuves objectives et d’une décision pertinente rendue par un tribunal. A l’inverse, la perte du droit pour refus d’une offre d’emploi convenable est imposée par le fonctionnaire responsable sur la base de son pouvoir discrétionnaire d’évaluer ce qui est «convenable» pour l’intéressé et si celui-ci formule des restrictions «déraisonnables» concernant la nature de l’emploi recherché, la durée du travail, le taux de rémunération, la durée de l’emploi, la localisation de l’emploi, ou toutes autres restrictions excessives à l’égard des conditions d’emploi qu’il est ou qu’elle est prêt(e) à accepter. La commission estime qu’une telle réglementation donne un large pouvoir discrétionnaire aux fonctionnaires responsables pour imposer la sanction extrême de perte totale de la prestation de demandeur d’emploi. Un tel pouvoir administratif, dans le cas d’une utilisation abusive dans le contexte des politiques d’activation, peut transformer le régime de la prestation de chômage en un moyen de pression économique en faveur de la reprise du travail sous la menace de la perte du revenu de remplacement. Pour éviter d’arriver à une telle situation qui serait contraire à la nature protectrice des prestations de la sécurité sociale, fournies conformément à la convention, le gouvernement pourrait envisager, à l’exemple d’autres pays européens, d’autoriser la perte totale du droit à la prestation uniquement après le refus d’une seconde offre d’emploi convenable, rétablissant dans le cas du premier refus la sanction de la perte du droit à la prestation pour une période maximum de neuf semaines en fonction des circonstances propres à chaque demandeur.

c) Dans ses conclusions de 2015 sur l’application du Code, la commission avait demandé au gouvernement de fournir la preuve que les directives relatives aux prestations de demandeur d’emploi sont appliquées par les fonctionnaires responsables de manière à veiller à ce que, dans une situation où une personne perd son emploi en raison d’une faute de sa part, elle n’encoure pas une deuxième sanction en perdant le droit de recevoir les prestations de demandeur d’emploi, si la conduite, bien que blâmable et constituant un motif suffisant de licenciement, n’était pas intentionnelle. La commission estime que les directives relatives aux prestations de demandeur d’emploi ne sont pas claires sur ce point, puisque sur la même page de la Partie 4 elles prévoient la perte du droit à la prestation a) pour «perte d’emploi pour cause de faute intentionnelle» et «b) pour perte d’emploi pour cause d’une faute de la part de l’intéressé», ce dernier cas étant illustré par des exemples tels que «l’absence de ponctualité sans motif valable» ou «une conduite inadmissible au travail», qui ne représentent pas nécessairement un comportement intentionnel. La commission demande au gouvernement de réviser les directives relatives aux prestations de demandeur d’emploi de manière à lever tous les doutes au sujet de la nécessité que la faute de l’intéressé ne puisse être passible de suspension des prestations que si elle était intentionnelle et avait provoqué directement l’éventualité en question, conformément à l’article 69 f) de la convention.

Partie XI (Calcul des paiements périodiques), article 66. Salaire de référence. En référence aux explications figurant dans la Note technique du BIT publiée dans le profil par pays de l’Irlande sur la base de données NORMLEX, la commission note que, conformément à l’article 66, paragraphe 4 b), de la convention no 102/du Code, le gouvernement détermine le salaire de référence en référence à la catégorie «Autre» dans l’enquête sur la structure des gains, qui est basée sur la classification type des professions au Royaume-Uni (SOC2010), avec certaines modifications pour refléter les conditions du marché du travail irlandais, et qui correspond à la classification internationale type des professions, groupe 9. Aux fins des calculs dans le rapport, les gains hebdomadaires moyens des travailleurs masculins dans la catégorie «Autre» ont été utilisés. Cela permet de les harmoniser avec les paiements hebdomadaires de la majorité des prestations en Irlande. Le taux hebdomadaire des gains est adapté aux données relatives aux gains mensuels. Ces données seront utilisées à l’avenir comme base pour le salaire de référence.

Partie XIII (Dispositions diverses), article 76, paragraphe 1. Rapport consolidé au titre du Code et des conventions de l’OIT sur la sécurité sociale. Dans ses conclusions de 2015 au titre du Code, la commission avait invité le gouvernement à coordonner ses engagements en matière de conformité et ses obligations en matière de soumission des rapports au titre du Code, de la convention no 102 et des dispositions pertinentes de la Charte sociale européenne, 1961, en vue d’améliorer la qualité et la cohérence des informations fournies dans les rapports. Dans le but de faciliter la gestion intégrée et l’analyse comparative des obligations de l’Irlande découlant des différents instruments sur la sécurité sociale, la commission avait renvoyé le gouvernement aux tableaux de coordination, aux calendriers de soumission des rapports et aux commentaires pertinents des organes de contrôle, compilés dans la Note technique du BIT sur l’état de l’application des dispositions de la sécurité sociale des traités internationaux sur les droits sociaux ratifiés par l’Irlande, publiée dans le profil par pays sur NORMLEX. En conséquence, la commission a consolidé les informations fournies dans les rapports précédents sur l’application du Code et des conventions de l’OIT sur la sécurité sociale, transmis au cours de la période 2006-2016. Les rapports communiqués par l’Irlande avant 2006 n’ont pas été pris en considération vu que les informations qu’ils comportent sont probablement dépassées. Les informations fournies par le gouvernement dans ses rapports, mais qui ne concernent pas directement les obligations juridiques découlant des dispositions respectives du Code et des conventions de l’OIT, n’ont pas été retenues. Le Rapport consolidé (RC) comporte ainsi toutes les informations pertinentes fournies par l’Irlande au cours de la dernière décennie sur l’application de ces instruments et améliore grandement la qualité des rapports établis en ce qui concerne le caractère complet des informations disponibles, la cohérence entre les différents régimes et prestations qui fournissent une protection, et l’efficacité du cadre réglementaire qui régit le système national de sécurité sociale.

En ce qui concerne le caractère complet des informations disponibles, le RC révèle certaines lacunes importantes en matière d’informations concernant les dispositions indiquées; en outre, les questions pertinentes des formulaires de rapport sur l’application du Code et des conventions de l’OIT sont incorporées dans le RC à titre de rappel de la nécessité de compléter le RC avec les informations requises. En ce qui concerne la clarté des informations fournies, en particulier par rapport aux règles et aux éléments pris en considération aux fins du calcul du niveau des prestations, des précisions techniques sont nécessaires dans beaucoup de cas de la part des experts nationaux, ainsi que des références concrètes aux dispositions pertinentes des règlements nationaux. Dans le but de faciliter le dialogue entre les experts sur ces sujets hautement techniques qui dépendent du contexte dans lequel ils sont utilisés, les communications concernées sont soulignées et les notes et les questions appropriées sont introduites par la commission directement dans le texte du RC. Compte tenu du volume important (125 pages) et de la complexité du RC, celui-ci est également muni de signes de navigation et de tableaux récapitulatifs faciles à utiliser. La commission joint le Rapport consolidé aux présentes conclusions et demande au gouvernement de le compléter lors du prochain cycle de rapport avec les informations manquantes, des précisions techniques, des dispositions de la législation nationale et des statistiques actualisées.

Sources et pertinence des données statistiques. Aux termes de l’article 76, paragraphe 1 b), les rapports sur l’application de la convention doivent comporter les preuves que l’Etat a satisfait aux exigences statistiques formulées concernant le nombre de personnes protégées, le montant des prestations et la proportion des ressources financières qui proviennent des cotisations d’assurance des salariés protégés. Ces preuves devront être fournies de la manière et dans l’ordre suggéré par le Comité des ministres. Il convient de noter que les mêmes informations statistiques fournies dans différents rapports proviennent souvent de sources et de bases de données différentes utilisées par les différents organismes publics qui participent à l’élaboration du rapport et ne sont pas compatibles. Il n’est pas rare non plus que la source d’information ne soit pas du tout indiquée ou que les données exactes soient remplacées par des estimations de circonstance. La commission rappelle que l’une des caractéristiques principales du Code et des conventions de l’OIT sur la sécurité sociale réside dans le fait que le respect de leurs dispositions est établi en référence à des chiffres et des pourcentages précis, qui font de la qualité, de la cohérence et de la comparabilité des informations statistiques l’une des conditions fondamentales du fonctionnement efficace du mécanisme de contrôle. C’est pour cela que la commission a élaboré un modèle simplifié pour les données statistiques demandées dans les formulaires de rapport sur l’application du Code et des conventions de l’OIT, qu’elle a annexé aux présentes conclusions, et qu’elle a préalablement rempli avec les données fournies dans les derniers rapports du gouvernement, lesquelles peuvent parfois sembler divergentes ou discutables. La commission demande au gouvernement de contrôler les données en question afin de s’assurer de leur cohérence, d’introduire les informations manquantes, d’harmoniser les données pour la même base de temps afin de permettre leur comparaison, et d’indiquer les sources officielles des statistiques qui devront désormais être utilisées en permanence par le gouvernement à cet effet.