Rapport définitif - Rapport No. 360, Juin 2011

324. Le Syndicat canadien de la fonction publique (SCFP) a présenté sa plainte dans une communication datée du 16 juin 2010.

1. 324. Le Syndicat canadien de la fonction publique (SCFP) a présenté sa plainte dans une communication datée du 16 juin 2010.
2. 325. Le gouvernement fédéral du Canada a transmis la réponse du gouvernement de la province de l’Ontario dans une communication datée du 21 décembre 2010.
3. 326. Le Canada a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Il n’a ratifié ni la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, ni la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, ni la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 327. Dans sa communication datée du 16 juin 2010, le SCFP présente une plainte au nom de sa section locale 3903 (le syndicat). La section locale 3903 représente environ 3 400 professeurs contractuels, assistants professeurs, auxiliaires d’enseignement et assistants de recherche contractuels de l’Université York de Toronto. Les auxiliaires d’enseignement, les assistants de recherche et les assistants professeurs sont des étudiants des cycles supérieurs inscrits à plein temps à l’université, qui sont en grande partie financés sur la base de la convention collective. L’organisation plaignante explique que la convention collective de 2005 est arrivée à expiration le 31 août 2008. Le syndicat a signifié l’avis de négocier en juillet 2008 et s’est entretenu avec l’employeur pendant les mois de juillet, août et septembre de la même année. Il revendiquait principalement une augmentation de la rémunération des étudiants des cycles supérieurs car, dans la majorité des cas, celle-ci se situe au-dessous du seuil de pauvreté. Il exigeait en second lieu une plus grande sécurité de l’emploi pour les professeurs contractuels. L’organisation plaignante déclare que, depuis sa création, l’université a eu exagérément recours à des professeurs contractuels. Etant donné que certains de ces professeurs travaillent à l’université depuis plusieurs décennies, l’employeur peut de plus en plus difficilement les classer dans la catégorie du personnel occasionnel et, pourtant, il continue de les engager avec des contrats de quatre ou huit mois sans leur garantir la sécurité de l’emploi. En dernier lieu, le syndicat exigeait que les prestations d’assurance-maladie et les services de garde d’enfants soient améliorés et que la durée des contrats soit allongée conformément aux normes en vigueur dans le reste du secteur.
2. 328. Le SCFP allègue que l’employeur n’a répondu à aucune de ses exigences pécuniaires jusqu’au 16 septembre 2008 et que, même à cette date, il n’a donné qu’une réponse provisoire indiquant qu’il formulerait une proposition plus concrète à un stade ultérieur des négociations. Le même jour, l’employeur a prié le syndicat de se soumettre à un arbitrage obligatoire sur toutes les questions en suspens. En application de la loi de l’Ontario sur les relations du travail, le syndicat a invoqué la clause de conciliation et organisé un vote de grève au cours duquel une écrasante majorité des membres a voté en faveur de la grève.
3. 329. La date de la grève a été fixée au 1er novembre 2008. L’organisation plaignante allègue que, à la fin du mois d’octobre, l’employeur n’avait toujours pas répondu à ses revendications principales. Le syndicat a repoussé la date de la grève au 6 novembre 2008, l’employeur lui ayant enfin donné une première réponse le 4 novembre 2008. Toutefois, comme cette réponse était loin de satisfaire les exigences des membres, le syndicat est entré en grève le 6 novembre 2008. L’université a alors annulé tous les cours, au détriment de 50 000 étudiants.
4. 330. Le SCFP déclare qu’il a demandé maintes fois à rencontrer l’employeur dans l’espoir d’un règlement rapide du différend mais que seules deux rencontres ont eu lieu au cours des deux premiers mois de la grève – pendant une journée en novembre et quelques jours en décembre. Toujours selon le syndicat, l’employeur aurait plutôt cherché à obtenir le soutien de la population et à faire pression sur le gouvernement pour que celui-ci adopte une loi imposant la reprise du travail.
5. 331. L’employeur a rencontré les représentants du syndicat pendant quatre jours au début du mois de janvier 2009 et a alors présenté sa proposition définitive. Cette proposition a été rejetée par l’écrasante majorité des membres du syndicat présents à l’assemblée générale. L’organisation plaignante déclare que, au lieu de continuer à négocier, l’employeur a demandé au gouvernement provincial d’organiser un vote surveillé sur la même proposition. Le vote a eu lieu les 19 et 20 janvier 2009 et il s’est soldé par un nouveau rejet de la proposition.
6. 332. Le 21 janvier 2009, après le scrutin surveillé, le Premier ministre de l’Ontario a annoncé la nomination d’un médiateur. Les négociations ont repris le 22 janvier 2009 mais, selon l’organisation plaignante, l’employeur a refusé toute concession. Le 24 janvier 2009, le médiateur a arrêté les négociations et le Premier ministre de l’Ontario a annoncé que, les négociations étant dans une impasse, le gouvernement mettrait fin à la grève par la voie législative. Le 29 janvier 2009, le gouvernement a adopté la loi de 2009 sur le règlement des conflits du travail à l’université York (loi no 145) ordonnant la fin de la grève, qui avait cours depuis 85 jours. Par conséquent, la négociation collective a été suspendue et l’affaire a été soumise à un arbitrage obligatoire. L’arbitre a conduit six jours de médiation en mars et avril 2009, sans grand succès. Le sixième jour, il a déposé une recommandation du médiateur en précisant qu’elle reflétait la position qu’il adopterait probablement lors d’une audience d’arbitrage. N’ayant guère d’autre solution, le syndicat et l’employeur ont signé le 7 avril 2009 un protocole de règlement fondé sur la recommandation de l’arbitre. Bien que l’équipe de négociation et la direction du syndicat aient transmis ce protocole de règlement aux adhérents sans faire de recommandation, le règlement été ratifié deux semaines plus tard.
7. 333. Le syndicat allègue que l’employeur n’a jamais cherché sérieusement à parvenir à un règlement collectivement négocié et s’est au contraire appuyé sur le gouvernement de l’Ontario pour violer la liberté syndicale et le droit de négociation collective, consacrés dans les conventions nos 87 et 98. L’organisation plaignante déclare que la loi no 145 établit un dangereux précédent pour l’Ontario. Elle affirme que les membres du syndicat sont certes essentiels pour le fonctionnement de l’université mais qu’ils ne constituent pas un service essentiel.

B. Réponse du gouvernement

1. 334. Dans une communication datée du 21 décembre 2010, le gouvernement du Canada transmet les commentaires du gouvernement de l’Ontario sur cette affaire. Celui-ci rappelle que, même si le Canada n’a pas ratifié la convention no 98, le gouvernement de l’Ontario a beaucoup de respect pour la négociation collective et que le règlement des conflits du travail à la table des négociations n’est pas seulement une obligation des employeurs et des syndicats, c’est aussi un droit qui leur est garanti par la législation provinciale. Ainsi, le gouvernement, par l’intermédiaire du ministère du Travail, met des services de conciliation et de médiation à la disposition des parties qui participent à des négociations collectives. Ces dernières années, 97 pour cent des négociations ont abouti à un règlement sans arrêt du travail.
2. 335. Le gouvernement de l’Ontario rappelle que les parties ont négocié pendant environ sept mois. D’octobre 2008 à janvier 2009, le gouvernement a mis à leur disposition les services de conciliation et de médiation du ministère du Travail. Les parties sont néanmoins restées bloquées dans une impasse lorsque le syndicat a rejeté la dernière proposition de l’employeur. Le gouvernement provincial déclare que, contrairement à l’affirmation du SCFP, la négociation collective n’a pas été suspendue par l’adoption de la loi no 145 car, en réalité, aucune négociation n’avait lieu en dépit des efforts déployés par le gouvernement provincial pour aider les parties à résoudre leurs différends par la négociation.
3. 336. Le gouvernement de l’Ontario déclare que les études de plus de 45 000 étudiants ont été perturbées puisque les cours ont été annulés pendant plus de onze semaines et qu’il y avait alors lieu de craindre pour la validation de leur année universitaire. Le gouvernement fait observer que l’enseignement supérieur remplit une fonction sociale d’importance fondamentale et que la prolongation ou la perte d’une année universitaire a pour les étudiants et leurs familles des conséquences non négligeables sur les plans personnel, éducatif, social et financier, ainsi qu’un grave impact d’ordre organisationnel et économique pour l’université et la collectivité dans son ensemble. Compte tenu de la gravité de la situation et de l’impasse manifeste dans laquelle se trouvaient les négociations, le gouvernement a considéré que, pour des raisons d’intérêt public, une solution à caractère exceptionnel et provisoire s’imposait.
4. 337. Le gouvernement de l’Ontario ajoute que, lorsque la loi a été adoptée, les parties avaient eu suffisamment de temps pour régler leurs différends à la table des négociations. Bien que la loi no 145 ait confié les questions litigieuses à un médiateur-arbitre, rien n’empêchait les parties de continuer à négocier et elles étaient même encouragées à le faire. Le gouvernement précise que les parties ont accepté la nomination du médiateur-arbitre et qu’elles ont réglé leurs différends dans la phase de médiation de la procédure de médiation-arbitrage. Le gouvernement provincial fait donc observer que le règlement n’a pas été imposé par le médiateur-arbitre mais adopté par les parties. Ce règlement, qui contient les clauses d’une nouvelle convention collective, devait être soumis à un vote de ratification des membres du syndicat. Le 27 avril 2009, le syndicat a annoncé que ses membres avaient ratifié la nouvelle convention collective. Le gouvernement considère que, compte tenu des circonstances, la loi sur la reprise du travail était opportune et nécessaire et qu’elle a aidé les parties à parvenir à un accord.

C. Conclusions du comité

1. 338. Le comité constate que cette affaire concerne une loi imposant la reprise du travail (loi de 2009 sur le règlement des conflits du travail à l’Université York), adoptée par le gouvernement de l’Ontario pour mettre fin à une grève de 85 jours à l’Université York (les dispositions correspondantes de la loi figurent en annexe).
2. 339. Le comité note que la légalité de la grève n’est pas contestée et que l’organisation plaignante et le gouvernement de l’Ontario sont dans l’ensemble d’accord sur les événements qui ont conduit à l’adoption de la loi imposant la reprise du travail. Le préambule de la loi résume les principales raisons qui ont motivé cette adoption; il se lit comme suit:
3. …
4. Bien que les parties négocient depuis approximativement sept mois en vue de conclure de nouvelles conventions collectives, y compris une conciliation et une médiation avec l’aide du personnel du ministère du Travail, elles n’ont pas réussi à régler leurs différends. Les membres des unités de négociation représentées par le Syndicat ont voté sur la dernière offre de l’université. Cette offre a été rejetée par toutes les unités de négociation. Les efforts continus du ministère du Travail pour aider les parties à résoudre leurs différends au moyen de la médiation se sont révélés vains. Les négociations sont au point mort et les parties sont manifestement dans une impasse.
5. La grève se poursuit et les cours sont annulés depuis plus de onze semaines. L’éducation de plus de 45 000 étudiants est perturbée et l’achèvement de l’année universitaire est gravement compromis. L’enseignement postsecondaire joue une fonction sociale fondamentale. En outre, une longue prolongation ou la perte d’une année universitaire a des conséquences importantes pour les étudiants et leurs familles sur les plans personnel, éducatif, social et financier ainsi que des incidences graves pour l’université et le public en général sur les plans organisationnel et économique. Ces effets négatifs pourraient s’avérer de longue durée et les répercussions se faire sentir au-delà des parties, des étudiants et de leurs familles. La persistance de ces conflits de travail et la perturbation de l’enseignement qui en résulte ainsi que ses effets connexes donnent lieu à de graves préoccupations d’intérêt public. Les intérêts des étudiants, des familles et de la collectivité en général exigent le règlement de ces conflits. Compte tenu de la gravité de cette situation et de l’impasse manifeste dans laquelle se trouvent les négociations, l’intérêt public exige une solution exceptionnelle et temporaire pour traiter les questions en litige afin que de nouvelles conventions collectives puissent être conclues au moyen d’un processus équitable de médiation-arbitrage, que le personnel et les étudiants puissent retourner à leurs salles de cours et que l’université puisse recommencer à dispenser un enseignement postsecondaire.
6. 340. Pour commencer, le comité observe que c’est la quatrième fois au cours de ces dix dernières années qu’il est amené à se pencher sur la question de l’adoption d’une loi spécialement destinée à mettre fin à une grève légale dans le secteur de l’enseignement au Canada et, plus précisément, dans la province de l’Ontario. [Voir cas nos 2025, 2145 et 2305 qui sont décrits respectivement dans les 320e, 327e et 335e rapports.] Il note que, dans le cas présent, le gouvernement justifie l’adoption d’une telle loi par la nécessité de préserver l’intérêt public. Tout en étant sensible à la préoccupation du gouvernement de l’Ontario pour l’intérêt public, le comité rappelle que le droit de grève est l’un des moyens légitimes et essentiels dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux. [Voir Recueil de décision et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 521-522.] Il rappelle en outre que l’exercice du droit de grève peut certes faire l’objet de certaines restrictions, mais que le secteur de l’enseignement ne relève pas de telles dérogations. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 587.] Il admet qu’une grève dans un service non essentiel peut avoir des conséquences fâcheuses mais considère que cela n’est pas une raison pour restreindre gravement le droit de grève sauf si ces conséquences sont de nature à mettre en péril la vie, la sécurité ou la santé d’une partie ou de la totalité de la population. A propos d’une précédente plainte concernant le secteur de l’enseignement, le comité a considéré que les éventuelles conséquences à long terme des grèves dans le secteur de l’enseignement ne justifiaient pas l’interdiction de ces grèves. [Cas no 2145, paragr. 303, 327e rapport, et Recueil, op. cit., paragr. 590.] Il a toutefois considéré que des services minima peuvent être établis dans le secteur de l’enseignement en pleine consultation avec les partenaires sociaux dans ces cas de longue durée. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 625.]
7. 341. Le comité déplore profondément que le gouvernement de l’Ontario ait décidé, pour la quatrième fois en une dizaine d’années (septembre 1998, novembre 2000, juin 2003 et janvier 2009), d’adopter une loi ad hoc qui met fin, de manière unilatérale, à une grève légale dans le secteur de l’éducation. Le comité considère qu’un recours répété à de telles restrictions législatives ne peut, à long terme, que déstabiliser le climat des relations professionnelles dans la mesure où le législateur intervient fréquemment pour suspendre ou supprimer l’exercice des droits accordés aux travailleurs et aux syndicats par la législation générale.
8. 342. Dans ce contexte, le comité note que l’organisation plaignante déclare avoir maintes fois sollicité une rencontre avec l’employeur dans l’espoir d’un règlement rapide du conflit du travail, mais que celui-ci ne l’a rencontré qu’à deux reprises au cours des deux premiers mois de grève. Selon le syndicat, au lieu de s’orienter vers une solution négociée, l’employeur a cherché à obtenir le soutien de la population et à faire pression sur le gouvernement pour que celui-ci adopte une loi imposant la reprise du travail. Concernant l’allégation selon laquelle le principe de négociations de bonne foi a été violé, le comité note que le gouvernement indique qu’il n’y avait pas en réalité de négociations collectives car les parties se trouvaient dans une impasse en raison du rejet par le syndicat de la dernière proposition de l’employeur. De manière générale, le comité rappelle qu’il importe qu’employeurs et syndicats participent aux négociations de bonne foi et déploient tous leurs efforts pour aboutir à un accord, des négociations véritables et constructives étant nécessaires pour établir et maintenir une relation de confiance entre les parties. Il rappelle en outre que le principe selon lequel les employeurs comme les syndicats doivent négocier de bonne foi et s’efforcer de parvenir à un accord suppose que soit évité tout retard injustifié dans le déroulement des négociations. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 935 et 937.]
9. 343. Le comité note en outre qu’une fois l’offre rejetée par les membres du syndicat à l’issue d’un scrutin surveillé par le gouvernement, qui a eu lieu les 19 et 20 janvier 2009, le médiateur nommé par ce dernier le jour suivant a arrêté les négociations le 24 janvier, soit trois jours après être entré en fonctions. Le comité croit comprendre (de par sa consultation des dossiers accessibles au public) que, le jour suivant, le projet de loi no 145 passait en première lecture à l’assemblée législative. Le 29 janvier 2009, la loi imposant une procédure de médiation-arbitrage obligatoire était adoptée. Tout en notant l’affirmation du gouvernement de l’Ontario, selon laquelle aucune disposition de cette loi n’interdisait aux parties de continuer à négocier, lesquelles étant au contraire encouragées à le faire, le comité rappelle, à propos du caractère obligatoire de la procédure de médiation-arbitrage, que le recours à une telle procédure doit se faire sur une base volontaire [voir Recueil, op. cit., paragr. 932] et que le recours à l’arbitrage obligatoire lorsque les parties ne parviennent pas à un accord par la négociation collective n’est admissible que pour les services essentiels au sens strict. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 994.] Le comité regrette que, malgré les recommandations qu’il a faites dans les cas antérieurs susmentionnés d’envisager un mécanisme volontaire et efficace qui préviendrait et résoudrait les conflits du travail à la satisfaction des parties concernées, le gouvernement de l’Ontario semble continuer à considérer l’adoption d’une loi imposant la reprise du travail comme le seul moyen de débloquer une impasse dans des négociations collectives. Le comité souligne que le gouvernement devrait promouvoir la libre négociation collective et qu’il considère, comme il l’a fait dans les cas précédents, que la mise en place par le gouvernement de l’Ontario d’un mécanisme volontaire et efficace visant à éviter et à résoudre les conflits du travail à la satisfaction de toutes les parties intéressées serait davantage propice à l’harmonie des relations professionnelles. Le comité prie de nouveau instamment le gouvernement de prendre des mesures pour encourager le gouvernement de l’Ontario à mettre en place un système volontaire et efficace de prévention et de résolution des conflits du travail plutôt que d’imposer la reprise du travail pour la voie législative.

Annexe

1. Dispositions pertinentes de la loi de 2009 sur le règlement des conflits du travail à l’Université York
2. …
3. 3(1) Dès que la présente loi reçoit la sanction royale, l’employeur fait tous les efforts raisonnables pour faire et continuer de faire fonctionner ses opérations, notamment les opérations interrompues durant tout lock-out ou toute grève qui est en cours immédiatement avant que la présente loi ne reçoive la sanction royale.
4. (2) Dès que la présente loi reçoit la sanction royale, l’employeur met fin à tout lock-out d’employés qui est en cours immédiatement avant que la présente loi ne reçoive la sanction royale.
5. (3) Dès que la présente loi reçoit la sanction royale, l’agent négociateur met fin à toute grève d’employés qui est en cours immédiatement avant que la présente loi ne reçoive la sanction royale.
6. (4) Dès que la présente loi reçoit la sanction royale, chaque employé cesse toute grève qui est en cours avant que la présente loi ne reçoive la sanction royale et, sans tarder, reprend l’exercice des fonctions rattachées à son emploi ou continue de les exercer, selon le cas.
7. 4(1) Sous réserve de l’article 6, aucun employé ne doit faire grève et aucune personne ni aucun syndicat ne doit lancer un ordre de grève à des employés ni les autoriser à faire grève, ni ne doit menacer de le faire.
8. (2) Sous réserve de l’article 6, aucun dirigeant ou agent d’un syndicat ne doit recommander, provoquer, appuyer ni encourager une grève d’employés.
9. …
10. 6. Après la passation par les parties d’une nouvelle convention collective visant une unité de négociation désignée ou son entrée en vigueur en application du paragraphe 19(5), la Loi de 1995 sur les relations de travail régit le droit de grève des employés compris dans cette unité et le droit de l’employeur de les lock-outer.
11. 7(1) Toute personne, y compris l’employeur, ou tout syndicat qui contrevient ou ne se conforme pas à l’article 3, 4 ou 5 est coupable d’une infraction et passible, sur déclaration de culpabilité:
12. a) d’une amende maximale de 2 000 $, dans le cas d’un particulier;
13. b) d’une amende maximale de 25 000 $, dans tout autre cas.
14. (2) Chaque jour où se poursuit une contravention ou un défaut de se conformer constitue une infraction distincte.
15. 8. La grève ou le lock-out qui contrevient à l’article 3, 4 ou 5 est réputé une grève ou un lock-out illicites pour l’application de la Loi de 1995 sur les relations de travail.
16. …
17. 10. Si la présente loi s’applique à l’employeur et à l’agent négociateur à l’égard d’une unité de négociation désignée, les parties sont réputées avoir renvoyé à un médiateur-arbitre, le jour où la présente loi reçoit la sanction royale, toutes les questions en litige qui continuent de les opposer en ce qui a trait aux conditions d’emploi des employés compris dans cette unité.
18. 11(1) Au plus tard cinq jours après que la présente loi reçoit la sanction royale, les parties nomment conjointement le médiateur-arbitre visé à l’article 10 et avisent sans délai le ministre du nom et de l’adresse de celui-ci.
19. (2) Si les parties ne l’avisent pas comme l’exige le paragraphe (1), le ministre nomme sans délai le médiateur-arbitre et avise aussitôt les parties du nom et de l’adresse de celui-ci.
20. …
21. (7) Le ministre peut nommer médiateur-arbitre quiconque est, à son avis, compétent pour agir en cette qualité.
22. 12(1) Le médiateur-arbitre a compétence exclusive pour trancher toutes les questions qu’il estime nécessaires à la conclusion d’une nouvelle convention collective.
23. (2) Le médiateur-arbitre demeure saisi de toutes les questions qui relèvent de sa compétence et peut les traiter jusqu’à la passation par les parties de la nouvelle convention collective ou son entrée en vigueur en application du paragraphe 19(5).
24. (3) Le médiateur-arbitre peut essayer d’aider les parties à régler toute question qu’il estime nécessaire à la conclusion de la nouvelle convention collective.
25. (4) Dès que possible après la nomination du médiateur-arbitre, mais en tout cas au plus tard sept jours après celle-ci, les parties l’avisent par écrit des questions sur lesquelles elles se sont mises d’accord avant sa nomination.
26. (5) Les parties peuvent en tout temps aviser par écrit le médiateur-arbitre des questions sur lesquelles elles se mettent d’accord après sa nomination.
27. 13(1) Le médiateur-arbitre commence la procédure de médiation-arbitrage dans les 30 jours suivant sa nomination et il rend toutes les sentences arbitrales visées par la présente loi dans les 90 jours suivant sa nomination, sauf si la procédure a pris fin en application du paragraphe 18(2).
28. (2) Les parties et le médiateur-arbitre peuvent, par voie d’accord écrit, proroger un délai précisé au paragraphe (1) avant ou après son expiration.
29. …
30. 15(1) Toute sentence que rend le médiateur-arbitre en application de la présente loi traite toutes les questions que doit traiter la nouvelle convention collective visant les parties et une unité de négociation désignée.
31. 16. La sentence que rend le médiateur-arbitre en application de la présente loi est définitive et lie les parties et les employés.
32. …
33. 18(1) Tant qu’une sentence arbitrale n’est pas rendue, les articles 10 à 17 n’ont pas pour effet d’interdire aux parties de continuer à négocier en vue de conclure une nouvelle convention collective, ce qu’elles sont encouragées à faire.
34. (2) Si elles passent une nouvelle convention collective avant qu’une sentence arbitrale ne soit rendue, les parties en avisent le médiateur-arbitre et la procédure de médiation-arbitrage prend alors fin.
35. …